行政任務民營化

主題：行政任務之民營化─理論和現況

壹、前言

行政任務的民營化可說是近年來世界各國之重點政策，身為地球村一員的臺灣，當然不可防止地跟著這個趨勢前進，新政府更是積極推行政府改造運動，透過和民間相互合作關係，並調整政府原來角色地位，期能型塑出一小而美的政府，而非昔日多所干預的政府。然而關於行政任務民營化此概念，在行政法學界之領域內，仍是處於發展中階段，本文目的主要係探討現今我國學界關於民營化之一些相關問題，最後並介紹近年來實施民營化之現況。

貳、民營化的意涵及相關問題

?一、民營化之意義

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民營化到底所指為何，至今仍為一相當模糊之概念，仍存有相當多解釋空間，事實上，民營化所涉及的意涵和範圍並還沒有具體的共識，故為一不確定法律概念，就目前我國行政法學界對民營化概念之看法，大致可分為狹義及廣義兩種看法，採狹義見解的學者[1]認為「民營化」之概念應從「公營事業移轉『民營』條例」中來理解，按從此條例第6條規定[2]可以歸納出「民營化」僅指將本屬於公部門財產移轉給私部門，藉此達到公部門之公共任務移轉給私部門之目標；另一方面，採廣義見解之學者[3]則認為「民營化」實已跳脫出公營事業釋股的狹隘概念，應指一切由私人、私部門參與履行行政任務之現象，換言之，如從國家的角度觀之，民營化係指國家利用或透過民間、私人的資源以達成其行政任務之現象。本文以下相關問題探討均採廣義見解作為基礎展開，併此敘明。

?二、民營化之類型

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我國學者就民營化之類型區分均引自德國學說，類型上雖有差異[4]，但實質上大同小異，以下分類以學者許宗力見解為主，其依照民間參與履行行政任務之程度可區分為如下[5]：

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〔一〕實質民營化：又稱作任務民營化，主要指某特定行政事務之國家屬性雖然不變，但國家本身不在自己履行該任務，轉由私人負責提供，要進一步說明的是，實質民營化未解除國家任務之性質，因此國家仍對私人之提供負有一定監督責任，另外在實質民營化之情形，國家乃是將其所承擔的任務轉由私人提供，並非以「委託」方式「移轉」給私人執行，國家和私人間並不會存在任何「委託」或「移轉」之法律行為，國家在此係居於幕後，而私人則是以自己之名義，為自己計算，獨立經營與國家任務相當之業務，實際例子有開放民營加油站、民營電信等。

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〔二〕功能民營化：指的是國家任務屬性依舊維持不變，且國家亦沒有放棄其自身應執行的責任，只是在任務的執行階段中，國家會假借私人力量來完成任務，簡單講，國家和私人此時是處於合作之模式，由於功能民營化擁有此特徵，故國家和私人間通常會存有委託或類似之契約關係，功能民營化本身又可區分以下三種情形：

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1.行政助手：此為最典型的功能民營化態樣，此種情形，國家親自以自己名義執行行政任務，私人只是受國家之監督指揮，從事較技術、支援性之工作，最常見的例子即違規車輛之拖吊通常係由交通警察負責執行，而民間拖吊業者則受警察指揮監督。

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2.行政委託：行政委託概念有廣狹區別，狹義概念係指國家委託私人以自己之名義行使公權力，亦即我國行政程序法第16條第1項規定「行政機關得依法規將其權限之一局部，委託民間團體或個人辦理。」的情形，此意義下行政委託和上述行政助手最主要之差異為該行政委託之私人得以自己名義行使公權力且居於行政機關之地位〔行政程序法第2條第3項參照〕，相反地，行政助手不得以自己名義執行任務，是以，其和人民不存在任何法律關係。實際的例子有受政府委託辦理汽車監理檢驗之民間業者得以自己名義對檢驗合格者簽證；海基會受國家委託處理兩岸人民往來有關業務等。廣義行政委託則涵蓋狹義的範圍加上不涉及到公權力行使之委託亦包括在內，例如委託民間經營公立醫院、養老院等。

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3.專家參與：指國家將特定事務全權委託民間專家獨立執行，之後根據民間專家決定以國家名義作成最後之決定。於此須注意的是專家參與係界於行政助手與行政委託之間的類型，民間專家雖可獨立作決定，但其並不當然拘束國家之最終決定，國家也可不採納其意見，例如根據商品檢驗法第4條或消費者保護法第35條之規定，主管機關均得委託有關業務之私人機構代為實施檢驗，惟受託機構不可以自己名義獨立對外作成決定，其所作的檢驗報告單單只是供主管機關作成決定之參考資料而已[6]。

?三、民營化的目的?

簡單說就是為何要推行民營化，其實益為何？根本上，國際上最早提出民營化政策始於英國，1979年柴契爾夫人接任首相後為了解決國家財政困境，便積極推動公營企業民營化，因為在節省公帑方面的確收立竿見影之效，進而使民營化這股風朝吹向世界各國，大體上民營化政策之推動主要有以下考量[7]：

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〔一〕自由化及經濟考量：透過行政任務之民營化，可以活絡市場經濟，壓縮公部門空間，以減少政治對於貨品及服務供需的不良影響。

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〔二〕財政考量：如上所述，民營化之推動主要起因於財政問題，不論是私人參與國家公共建設，或是國家任務以功能民營化方式由民間辦理，均對國家財政支出有舒緩之效。

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〔三〕專業考量：在現今講求專業分工之趨勢亦反應於政府機關內，例如環境行政等，而行政機關於專業知識之判斷上的確力有未逮，在此藉由民營化可引進較專業的私人來參與國家任務之執行。

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〔四〕效率考量：民營化之過程通常會有法規放寬或解除管制等措施，藉此可以減輕國家負擔，加速行政程序、解決執行成效不彰的問題，例如經由部份功能民營化，使私人和公部門合作，且引進本錢效益觀念，即可提高工作效率。

?四、民營化之限制

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雖然民營化係一股不可抵擋之趨勢，但是否國家所有行政任務均可無限上綱交由私人處理，或者說仍有部份行政任務是劃分給國家單獨行使而無從開放或委由私人經營〔學說稱此為國家保存〕，如果將問題層次拉高來看，因為民營化多少帶有一些利潤極大化觀點，但是否國家任務主要目的均以利益為考量點，很明顯地，民營化於此須有所退讓及限制，學者[8]有從憲法之原則間接導出此結論，以下析述之。

首先關於民主原則。民主原則強調國家權利之行使必須回歸到民意作為正當基礎，而這一切須以一定制度上與組織上的條件為基礎，尤其須有國家所主導並公開公正進行的選舉制度與各有行動能力的國家機關，始可完成，這似可間接導出民營化應有所限制的空間。其次於法治國原則下，旨在要求國家行為的種類與行使方式須一定紀律和制式化，雖未直接提出行政任務民營化之限制，但不無指引出依不同的國家任務領域有不同之執行體制和要求。

再其次為憲法第1條民生福利國原則，民生福利國原則將傳統上國家須維持國家平安與公共秩序之任務擴張到社會福利、服務等給付行政範疇，由於其強調乃社會正義，並不是單純市場的經濟法則，因此民營化的結果假設係完全依照市場供需法則決定公共服務的品質時，則民營化是有牴觸民生福利國原則的嫌疑，故為了調和社會正義和市場經濟必定對民營化有所限制。

依循上面的思考脈絡，既然民營化應該有所限制，但限制的範圍應該到哪又是一個問題，是否有某特定任務專屬國家親自執行？或稱之為國家保存事項，學者許宗力於此提供了一判斷標準，可供參考，氏認為，組成行政、立法、司法等機關之國家自我組織事項為典型之國家保存事項。又國家保存事項主要導源於國家的武力獨占，據此，任何以物理強制力為後盾的國家任務皆屬國家保存事項，例如軍事、警察、司法、課稅、刑罰與強制執行，不過要注意的是國家保存僅禁止實質民營化之情形，如果於功能民營化下，國家仍負執行之責，只是在過程中借助私人之力量時，則不在禁止之範圍。除此之外，從大方向來看，固然軍事、警察、司法屬於國家保存事項，但如進一步劃分且細緻觀察可以切割出非以物理強制力行使之部份時，亦得以實質民營化方式交由私人處理[9]。

參、後民營化的問題

從前面的探討可以知道不論是實質民營化抑或功能民營化的情況，國家任務的屬性並沒有因此改變，相反的，國家適度地管制行為或配套措施仍然是有必要的，基於這種後民營化階段產生之管制義務，學界亦約略將之分類如下幾種[10]：

?一、給付不中斷的擔保義務

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於實質民營化情形，國家仍有擔保社會大眾關於民生公共服務之提供不中斷，於涉及高度民生必須之公共服務，例如水、電、瓦斯等，國家即應擔保該給付不中斷。

?二、維持和促進競爭的擔保義務

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具有替代性或選擇性之公共服務，應確保該服務範圍內有多家私人業者同時經營，蓋透過市場機制，經由競爭之後，服務的品質與價格才會有改善之趨勢，對社會大眾而言當然是一大利多。

?三、持續性的合理價格與一定給付品質的擔保義務

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於具有壟斷性之公共服務，例如通車在即的臺灣高鐵或是臺北捷運，由於市場上並無其他等值服務可供消費者抉擇，此時，國家對該服務之價格、品質、建設與維修標準的管制，就要綜合各種要素，適當地於公眾利益和私人業者利益取得一平衡點。

?四、既有員工的安置擔保義務

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於受託私人業者經營一個既有公共設施之情形時，對現存員工的保障，國家應是負起最大之責任，方式當然也包括國家和受託人間約定由受託人繼續對既有員工之照顧義務。

?五、人權保障義務與國家賠償責任之承擔：

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在民營化項目涉及公權力行使之場合中，假設屬行政助手或專家參與類型，因為係以國家名義對外向第三人行使公權力，是以第三人之權益受損乃行政助手或專家參與之違法所致時，國家當應付賠償責任。假設屬狹義行政委託之情形，則依國家賠償法第4條第1項規定可以知道受託人行使公權力時，視同委託機關的公務員，因此國家依舊要負損害賠償責任。在公共設施委託民間經營且不涉及公權力行使時，因為該設施仍是國家所設置，假設該設置有所欠缺，致人民生命、身體、財產受損害時，國家應負賠償責任。

肆、目前現況

?我國行政任務民營化之推動最早見於民國42年，當時即制定「公營事業移轉民營條例」，以出售公營事業股權之方法，實踐民營化之政策。78年時成立「行政院公營事業民營化推動專案小組」，專責推動公營事業民營化，現更名為「行政院公營事業民營化推動委員會」，並以行政院經建會為主要幕僚單位，專責協助公營事業民營化之推動及民營化後剩餘公股之監督管理。

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民營化之實際案例舉凡文教類[11]、交通類[12]、環保類[13]、衛生類[14]都可見其蹤跡，近期最受矚目的乃臺灣高鐵一案，臺灣高速鐵路不僅為重大之公共建設，而且也是世界規模最大、經費最多之BOT〔Build-Operate-Transfer〕案，其出發點乃充分利用民間之資源，有效紓解國家財政負擔，也解決過去重大工程建設由政府主導，但在規劃、承包、施工、經營效率上產生諸多缺失等問題，以上種種一再凸顯了民營化之主要優點。

另一個注目的焦點係公營事業民營化，我國公營事業由於受人事、採購、會計、審計及預算等層層法令束縛，經營上相較私人公司普遍缺乏彈性與效率，故政府亦逐年以漸進方式釋出其公營事業持股數，例如94年交通部釋出部份中華電信之持股，使公股比率降至50％以下，中華電信至此正式完成民營化。截至目前為止，國內還存有14家未民營化之公營事業，例如臺電、中油、臺糖、臺水公司等[15]。

但實際執行民營化政策時卻仍有許多問題有待解決，過去中華電信民營化之過程中即不斷有爭議產生，諸如交通部釋股的過程，被人批為賤賣國產，又既有員工因民營化之壓力而導致其走向絕路，更常見的為公營事業之員工以罷工方法，達成其反民營化之訴求，還有我國特殊之政治環境等相關問題，一再凸顯出現行民營化政策的困境。

伍、結論

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綜上討論，可以知道行政任務民營化實為一不可抵擋之趨勢，政府和民間之關係不像過往一般可以一刀切割分離開來，相反的，政府和民間更是應互相合作，共同完成行政任務的履行，不過誠如上述，後民營化的相關問題更是政府所要面對的另一全新挑戰，政府更應轉換其角色，由執行者變換為擔保、監督者，藉此才能和民間達到雙贏之目標。

參考書目

一、許宗力，論行政任務的民營化，收錄於當代公法新論〔中〕-翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，元照出版，2002年7月。

二、黃錦堂，行政任務民營化之研究，收錄於公法學與政治理論-吳庚大法官榮退論文集，元照出版，2004年10月。

三、林明鏘，公營事業民營化之合憲性問題，月旦法學雜誌，第3期，1996年8月。

四、陳愛娥，公營事業民營化之合法性與合理性，月旦法學雜誌，第36期，1998年5月。

五、林昱梅，警察任務民營化理論初探，月旦法學雜誌，第102期，2003年11月。

[1]陳愛娥，公營事業民營化之合法性與合理性，月旦法學雜誌，第36期，1998年5月，頁42。

[2]第6條規定謂『公營事業移轉民營，由事業主管機關採以下方式辦理：一、出售股份二、標售資產三、以資產作價與人民合資成立民營公司四、公司合併，且存續事業屬民營公司五、辦理現金增資。』

[3]許宗力，論行政任務的民營化，收錄於當代公法新論〔中〕-翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，元照出版，2002年7月，頁582。

[4]有分為組織民營化、財產民營化、實質民營化、功能民營化四種，也有二分法組織民營化、實質民營化。

[5]許宗力，同前揭註文〔註3〕，頁585-589。

[6]學者林昱梅將此類型稱作獨立之行政助手，見氏著，警察任務民營化理論初探，月旦法學雜誌，第102期，2003年11月，頁58-59。

[7]林昱梅，同前註文，頁60-61。

[8]黃錦堂，行政任務民營化之研究，收錄於公法學與政治理論-吳庚大法官榮退論文集，元照出版，2004年10月，頁492-493；林明鏘，公營事業民營化之合憲性問題，月旦法學雜誌，第3期，1996年8月，頁78-80。其實學者許宗力也有以憲法原則來探討民營化之界限，不過其結論認為憲法原則無法導出哪些事項為國會保存，但推論過程中亦有認為民營化應有所限制之意涵。

[9]許宗力，同前揭註文〔註3〕，頁595-596。

[10]許宗力，同前揭註文〔註3〕，頁606-609。

[11]

例如臺南市運動場〔棒球場、游泳池〕委託民間經營或臺北市228紀念館委託民間辦理。

[12]

例如臺北縣土城市立體停車場委託民間經營。

[13]

例如臺中市垃圾清運委託民間辦理。

[14]

例如臺北市立萬芳醫院或臺南市立醫院均是委託民間經營。

[15]

參考行政院經濟建設委員會之資料，網址：，查訪日期民國95年12月24日。