第一篇：為什么要對公用事業(yè)進(jìn)行民營化改革

為什么要對公用事業(yè)進(jìn)行民營化改革

王自力

【摘要】：目前對為什么要進(jìn)行公用事業(yè)改革多是以效率假說為分析前提的。本文認(rèn)為，效率假說存在較嚴(yán)重的片面性。公用事業(yè)改革是地方政府在財(cái)力匱乏，無力繼續(xù)提供經(jīng)營公用事業(yè)所需的巨額特質(zhì)性投資這一狀況下的無奈選擇。從這一認(rèn)識出發(fā)，將為公用事業(yè)改革提供新的思路。

【關(guān)鍵詞】：公用事業(yè)改革 動因 效率假說 財(cái)務(wù)約束假說

從二十世紀(jì)八十年代英國對公用事業(yè)實(shí)行民營化改革以來，陸續(xù)在世界范圍內(nèi)掀起了一股民營化浪潮。中國也不例外，從九十年代起，中國開始嘗試對傳統(tǒng)的公用事業(yè)公有公營體制進(jìn)行改革，在經(jīng)過一段時間的試驗(yàn)后，公用事業(yè)民營化開始演變成為一種潮流。

為什么要對公用事業(yè)進(jìn)行民營化改革？這個問題問得似乎有些過于幼稚。大凡所有的經(jīng)濟(jì)行為都可以順理成章地以提高效率作為其行為目的，因此，為了提高公用事業(yè)的經(jīng)營效率才對其進(jìn)行改革也就似乎成了一個必然的答案。但本文認(rèn)為，這個答案并不正確。

一、對效率說的質(zhì)疑

對于為什么要對公用事業(yè)進(jìn)行民營化改革，目前主要存在的觀點(diǎn)可分為兩大類。第一種觀點(diǎn)以對傳統(tǒng)自然壟斷理論的修改為基礎(chǔ)，認(rèn)為，由于技術(shù)條件等等的變化，一些傳統(tǒng)的公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)具有了弱自然壟斷的特性，對這一部分的公用事業(yè)，市場競爭機(jī)制可以而且應(yīng)該發(fā)揮作用。因此，需要對這部分公用事業(yè)進(jìn)行分拆，引入競爭機(jī)制，提高市場效率。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)的公用事業(yè)公有公營體制由于存在所有者缺位問題，公用事業(yè)經(jīng)營單位存在著嚴(yán)重的體制失效。市場化的（非公有制）經(jīng)營模式較公有制經(jīng)營模式更有效率，以前者來完全或部分地替代后者能夠提高公用事業(yè)的經(jīng)營效率。無論這兩種觀點(diǎn)的區(qū)別有多大，但他們存在一個共同的前提，即對公用事業(yè)改革的原因或者說目的是為了或能夠提高傳統(tǒng)公用事業(yè)的經(jīng)營效率，只是在如何達(dá)到效率改善的途徑方面存在分歧。

不能否認(rèn)，公用事業(yè)公有公營在很大程度上是以傳統(tǒng)的自然壟斷理論為其理論基礎(chǔ)的，即由于自然壟斷行業(yè)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和邊際成本遞減，多個經(jīng)營者經(jīng)營于同一市場會造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，同時，由于邊際成本遞減，邊際成本低于平均成本，如果企業(yè)按邊際成本定價原則，企業(yè)就必然虧損，等等。因此，在傳統(tǒng)自然壟斷理論下，具有自然壟斷特性的公用事業(yè)必然不適合于市場經(jīng)營，而必須政府 1

壟斷經(jīng)營。但是，隨著鮑莫爾等人提出的可競爭市場理論，認(rèn)為，決定自然壟斷的是成本弱增性，在超出成本弱增性的范圍內(nèi)，可以引入市場競爭；并且在政府對價格規(guī)制的前提下，由于潛在進(jìn)入者的威脅，壟斷的在位者具有降低成本的壓力，因而能夠提高經(jīng)營效率。而在對傳統(tǒng)的公用事業(yè)市場化處臵中如何使這一部分資產(chǎn)能夠得到最優(yōu)價格，德姆塞茲提出了特取投標(biāo)理論，即以競投標(biāo)方式由多家企業(yè)共同競爭，由經(jīng)營權(quán)報價最低者獲得對公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)。

但是，由上述理論所得出的公用事業(yè)民營化效率提高假說存在一個疏漏，即他們把關(guān)注過多地投給了生產(chǎn)者們，而忽視了消費(fèi)者。事實(shí)上，鮑莫爾等人的可競爭市場理論的理論假設(shè)并不現(xiàn)實(shí)，即潛在的進(jìn)入者對在位者威脅并不象想象中的那么有力。理由是，由于經(jīng)營公用事業(yè)需要大量的特質(zhì)性投資，即使在位者能夠獲得高于正常利潤的壟斷價格，潛在的進(jìn)入者也不可能在短期內(nèi)進(jìn)入這一市場，這可能至少需要數(shù)年甚至更長的時間。無論是在位者還是潛在的進(jìn)入者都能夠明確地知道這一點(diǎn)，因而結(jié)果必然是，潛在的進(jìn)入者不可能真正地進(jìn)入這一市場，競爭威脅自然也就缺乏現(xiàn)實(shí)意義，在位者可以放心地獲取壟斷利潤。

更重要的是，對自然壟斷理論的修正并不一定適合于公用事業(yè)領(lǐng)域。因?yàn)椋檬聵I(yè)通常具有自然壟斷特性不假，但具有自然壟斷特性的行業(yè)并非就是公用事業(yè)。為支持效率假說而列出的例子多出于電訊業(yè)，如中國聯(lián)通與中國移動的競爭對市場績效改善。但是，電訊業(yè)的產(chǎn)品特性與我們通常所指的公用事業(yè)服務(wù)存在巨大的差別。一方面，對于通訊這類服務(wù)的價格需求彈性比較大，即使不存在生產(chǎn)者競爭，生產(chǎn)者為了刺激需求從而使利潤最大化，也具有降低價格刺激需求的愿望，因而目前移動通訊服務(wù)的價格降低并非完全來自于市場競爭，當(dāng)前對這一市場競爭對價格的影響力顯然被高估了。而我們通常所指的公用事業(yè)服務(wù)尤其是供水、供電、供氣等服務(wù)都是人們?nèi)粘Ｉ睢⑸a(chǎn)所必需，其價格需求彈性非常低，消費(fèi)者處于明顯的弱勢地位。最為重要的是，這些公用事業(yè)服務(wù)在技術(shù)上至少在近期內(nèi)根本不可能像移動通訊服務(wù)市場那樣可以被分割被若干個生產(chǎn)者共同經(jīng)營。在移動通訊服務(wù)市場，通訊網(wǎng)絡(luò)并不是實(shí)體性的，消費(fèi)者在很大程度上可以不受網(wǎng)絡(luò)的地域分布約束來選擇生產(chǎn)者。但是在水、電、氣等的服務(wù)提供中，需要固定的網(wǎng)管分布來支持，難以想象兩個生產(chǎn)者將各自的網(wǎng)管接入同一消費(fèi)者，因?yàn)檫@幾乎必然意味其中有一生產(chǎn)者的投入是完全無效的。由于這一原因，在這些公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域必然存在著地區(qū)性的生產(chǎn)者壟斷。如英國在實(shí)行公用事業(yè)民營化后，10個自來水和排污公司、12個電力公司仍然維持著地區(qū)性壟斷的狀況。既然壟斷的局面無法根本改變，所謂的市場競爭效率也就無從談起。

至于第二種觀點(diǎn)，即在公用事業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域內(nèi)，非公有公營的經(jīng)營模式較公有公營的經(jīng)營模式更有效率，但是這一觀點(diǎn)早已受到眾多學(xué)者的質(zhì)疑。盡管一些研

究則顯示，從地方政府中脫離出來，由私有部門經(jīng)營，在一定條件下會相應(yīng)地提高績效（World Bank 1995;Gatty 1998）；但另一些研究如Menard and Shirley(1999)顯示，有時，公有的生產(chǎn)者表現(xiàn)的非常好，而有些私有的經(jīng)營者表現(xiàn)很差。另一些經(jīng)驗(yàn)調(diào)查表明，無論是哪一種治理模式都存在著許多問題（Cour des Comptes 1997）。國內(nèi)的一些學(xué)者通過對英國公用事業(yè)民營化的研究，也認(rèn)為所有制形式的改變與公用事業(yè)經(jīng)營績效并無顯著貢獻(xiàn)。從目前對公用事業(yè)經(jīng)營體制模式的實(shí)證研究結(jié)果來看，并不能得出非公有的經(jīng)營模式就一定比公有的經(jīng)營模式更有效率的結(jié)論。

當(dāng)然，我們也注意到一些資料顯示，英國自對自然壟斷行業(yè)實(shí)行民營化改革后，這一領(lǐng)域的國企生產(chǎn)效率有了明顯提高。在八十年代中后期，英國在這些領(lǐng)域的企業(yè)包括一些城市公用事業(yè)的生產(chǎn)率明顯高于全英平均勞動生產(chǎn)率。這幾乎讓人感到，無論是歸因于競爭也好，還是歸因于體制也好，甚或是某些其他因素，總之是民營化或市場化改革使這一行業(yè)的效率提高了。效率說似乎不言自明。

如果僅僅從生產(chǎn)者的角度來理解，生產(chǎn)率的提高自然也意味著效率的改善。但是，這僅僅是從一個非常狹窄的角度來理解效率。事實(shí)上，城市公用事業(yè)是一種社會服務(wù)行業(yè)，考核這一行業(yè)的效率不應(yīng)該僅從生產(chǎn)者效益最大化出發(fā)，而應(yīng)該從社會福利最大，從社會效率這一角度來考核。從社會的角度來說，效率改善不應(yīng)該僅指生產(chǎn)者，還應(yīng)該包括消費(fèi)者甚至更多。僅以企業(yè)生產(chǎn)率來解釋社會效率，其說服力自然要大打折扣。而從中國的公用事業(yè)民營化進(jìn)程中發(fā)生的一些事例來看，我們甚至可以斷言在某些領(lǐng)域，社會效率不僅未因改革而改善，而是下降。例如長春匯津公司一案，由于民營化后的污水處理公司與政府發(fā)生資金糾紛，導(dǎo)致一方面巨額的企業(yè)資產(chǎn)閑臵，另一方面是數(shù)量驚人的未處理污水滾滾流入松化江。這一事例足以提醒人們對公用事業(yè)民營化的效率假說進(jìn)行深刻而全面的反思。

二、公用事業(yè)民營化動因：財(cái)務(wù)約束假說

通常，城市公用事業(yè)經(jīng)營需要有大量的特質(zhì)性投資，如管網(wǎng)及大量的專用設(shè)備，這些投資都金額巨大且具有明顯的沉淀性，一旦投入就很難轉(zhuǎn)移為他用。基于這一特性，經(jīng)典的理論認(rèn)為，當(dāng)一方在投入了大量的特質(zhì)性投資后，由于合約的不完備性，幾乎必然會引起交易的另一方的機(jī)會主義行為，即“敲竹杠”問題。由于事前估計(jì)到這種事后風(fēng)險的存在，這會導(dǎo)致生產(chǎn)所需的投資達(dá)不到最優(yōu)水平。因此，在威廉姆森的交易成本理論中一個重要的、經(jīng)常被檢驗(yàn)的命題就是：高的資產(chǎn)特質(zhì)性將易于導(dǎo)致一體化。依據(jù)這一觀點(diǎn)，公用事業(yè)中最有效率的形式就應(yīng)該是一體化的形式，即完全的公有經(jīng)營或者完全的私有經(jīng)營模式。但是在私有經(jīng)營模式，如上文所述，一般在某一區(qū)域內(nèi)很難產(chǎn)生另外的有威脅力的競爭者，單邊的供給幾乎必然產(chǎn)生嚴(yán)重的壟斷問題。這里我們必須再次強(qiáng)調(diào)一些公用服務(wù)的消費(fèi)特征。對于一般的消費(fèi)品，當(dāng)消費(fèi)者是價格的接受者時，消費(fèi)者可以根據(jù)價格調(diào)節(jié)其消費(fèi)量，使物品對自己的邊際價值等于價格。但對于大多數(shù)公用服務(wù)，這種情況是不可能的。存在一個基本的需求量，在這個數(shù)量界限內(nèi)消費(fèi)者幾乎無力根據(jù)價格來調(diào)整自己的消費(fèi)。由于通常對公用事業(yè)服務(wù)的價格需求彈性都非常低，如果由私人完全擁有控制公用事業(yè)服務(wù)，那么他對公用事業(yè)服務(wù)的價格制定必然擁有過多的自由裁量權(quán)，就會產(chǎn)生對全社會的“敲竹杠”問題。而政府作為社會正義的維護(hù)者及現(xiàn)實(shí)的服務(wù)者及經(jīng)營權(quán)的所有者，如果將公用事業(yè)服務(wù)權(quán)完全出賣給一個私有者，就必須承擔(dān)因此而產(chǎn)生的這些嚴(yán)重后果。正因?yàn)榇耍词乖诠檬聵I(yè)民營化程度很高的西方發(fā)達(dá)國家，完全私有的模式也非常罕見。如此看來，公有經(jīng)營公用服務(wù)似乎就仍然是一種較優(yōu)的選擇。然而現(xiàn)實(shí)中所發(fā)生的民營化模式如BOT、特取投標(biāo)等卻與此推論明顯相左。為什么呢？

對公用事業(yè)經(jīng)營所需特質(zhì)性投資而言存在一個非常現(xiàn)實(shí)的問題，即財(cái)務(wù)約束。特質(zhì)性投資一般都需耗巨資且不易于（或根本不能）被重新配臵，如沉淀成本在自來水行業(yè)有非常重要的地位，在法國，這些成本在全部成本中比例高達(dá)80%（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。因此，對于地方政府（他們決定公用事業(yè)服務(wù)經(jīng)營權(quán)的歸屬）而言，對公用事業(yè)服務(wù)實(shí)行完全的公有一體化經(jīng)營的前提條件是必須擁有足夠的財(cái)力來添臵和維護(hù)昂貴的特質(zhì)性投資才行。事實(shí)上這正是大多數(shù)地方政府所面臨的瓶頸約束。英國正是在財(cái)政支出捉襟見肘，對公用事業(yè)的補(bǔ)貼難以為續(xù)的時候才開始對公用事業(yè)進(jìn)行民營化改革的。中國目前的情況也不例外。自1998年中國實(shí)施積極財(cái)政政策的5年來，平均赤字比率上升到2.8%（郭慶旺等，2003）。政府在籌措設(shè)施建設(shè)資金等方面仍然面臨著巨大壓力；并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公用事業(yè)服務(wù)需求的迅速增長，這種壓力越來越大。以污水處理為例，按國務(wù)院批準(zhǔn)的“十五”環(huán)保計(jì)劃要求，到2005年，城市生活污水集中處理率要達(dá)到45％，50萬人口以上的城市要達(dá)到60％。資料表明，要完成污水集中處理目標(biāo)，全國需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬噸／日，總投資達(dá)千億元。在資金短缺這一硬約束條件下，地方政府往往不能選擇那種他們本來偏好的治理模式（公有公營）及相應(yīng)的投資方式。在完全公有公營與完全私有私營這種兩難選擇之間，需要尋找一種折衷方式。另一方面，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程加快，至200l年，國內(nèi)民間投資與國有投資占全社會總投資的比重分別為47.3%和44.6%，民間投資已經(jīng)超過國有投資。急速增加的民間資本急于找到新的投資領(lǐng)域，經(jīng)營供水服務(wù)所需的巨額特質(zhì)性資產(chǎn)投資在數(shù)量上對民間資本來說已經(jīng)不是什么難以跨躍的障礙。一方面由于供水服務(wù)的特殊性，政府不能將其完全交給私人經(jīng)營，另一方面政府滿足不了經(jīng)營供水服務(wù)所需的大

量特質(zhì)性投資資金要求，并且法律也基本上限制了地方政府進(jìn)行經(jīng)營性融資，因此，政府需要尋求一種既能解決完成供水服務(wù)的資金問題，同時又能夠保留對供水服務(wù)一定調(diào)控權(quán)的一種治理模式。現(xiàn)在流行的民營化模式正是這種折衷需要的體現(xiàn)。國外的相關(guān)研究表明，特質(zhì)性投資使供水經(jīng)營傾向于采用一體化模式經(jīng)營，但是如果存在財(cái)務(wù)硬約束，政府就會轉(zhuǎn)而尋求市場化模式（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。

事實(shí)上，如果我們仔細(xì)考察目前流行的公用事業(yè)改革的幾種模式，就會更加加深對這一認(rèn)識的理解。以目前在公用事業(yè)改革中被采用得最多的模式BOT為例，這一模式的典型特征就是，政府借助民間資本建設(shè)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，作為融資補(bǔ)償，政府將公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)出讓給融資者一段時間后，收回經(jīng)營權(quán)并最終擁有所有權(quán)。對經(jīng)營公用事業(yè)所需的巨額特質(zhì)性投資進(jìn)行融資正是這一模式的現(xiàn)實(shí)特征和前提。而在目前中國出現(xiàn)的多例公用事業(yè)資產(chǎn)的整體出售案例中，也反映出改革的蛹作者政府偏好經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而非社會效率目標(biāo)的明顯傾向。在上海、合肥、福州等地的自來水業(yè)民營化，其資產(chǎn)售讓都獲得了較高的溢價，如2002年上海浦東自來水公司50%股權(quán)，7億資產(chǎn)，溢價到20億轉(zhuǎn)讓給法國威立雅。但正如一些專家所指出的，自來水價格的定價是以其資產(chǎn)核算為重要依據(jù)的，企業(yè)本身不可能承擔(dān)溢價損失，必然要通過從水價收取中收回這筆投資，也就是說，這筆投資最終還是要由社會公眾來承擔(dān)，這也就意味著，在公用事業(yè)國有資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓這筆政府與企業(yè)的所謂“雙贏”交易中，社會公眾成為輸家。

上述一切清楚地表明，政府在公用事業(yè)改革中，并非以真正意義的社會效率改善為初始目的，而是因?yàn)槠渌媾R的現(xiàn)實(shí)條件約束所致，其真正的根源在于財(cái)力匱乏。財(cái)務(wù)約束是公用事業(yè)改革的最基本約束條件，一切都是從這里開始的。

三、結(jié)論與啟示

無論如何，公用事業(yè)改革都是從政府這里發(fā)起的，因此，考察這場改革的動因就必須從政府的行為目的開始。各方面的分析表明，政府在這場改革中是否以效率為目標(biāo)值得懷疑，但是，政府現(xiàn)有財(cái)力難以繼續(xù)承擔(dān)公用事業(yè)服務(wù)這一前提卻清楚無疑。公用事業(yè)民營化是政府在財(cái)力緊張這一約束條件下進(jìn)行的一種無奈選擇。

對公用事業(yè)改革的動因的重新認(rèn)識具有非常重要的意義。由于任何經(jīng)濟(jì)行動都必定是圍繞一定的行動目的進(jìn)行的，不同的目標(biāo)其相應(yīng)的行為策略也會大不一樣。在效率假說前提下，公用事業(yè)改革的理論討論必然是以如何改善市場結(jié)構(gòu)、如何完善企業(yè)體制等作為主要話題。但是，如果以財(cái)務(wù)約束假說為前提對公用事業(yè)改革予以重新認(rèn)識，我們的注意力就會改變。事實(shí)上，改變市場結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營體制等措施的改革成本是巨大的，這一點(diǎn)幾乎是不言自明，但能否達(dá)到預(yù)

期的所謂效率目標(biāo)卻是一個未知數(shù)。如果公用事業(yè)改革是因政府財(cái)力緊張約束所致，為什么不把目光集中于此，在這方面進(jìn)行更多的嘗試呢？

BOT等方式的廣泛應(yīng)用正是因?yàn)槠淙谫Y特征，但這只是政府與民間資本之間的一種直接融資方式，應(yīng)該有更多的融資方式可以探討，包括間接融資方式。特別是對于像自來水經(jīng)營這樣一些雖然前期投入巨大，但其收入穩(wěn)定可靠，在長期內(nèi)投資完全可以收回并有盈利的行業(yè)，對投資具有很大的吸引力，股票、債券、銀行借貸等等都應(yīng)是其可以考慮的融資方式。目前這些國企面臨的最大融資障礙是，原有的企業(yè)資產(chǎn)多是通過銀行借貸獲得，企業(yè)的負(fù)債率過高，難以達(dá)到進(jìn)入資本市場融資的一些基本要求。而地方政府受其財(cái)力限制，無法通過財(cái)政收入直接注資，并且一些法規(guī)也限制了地方政府本身的融資行為，因而無法從根本上改善企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債狀況。如何在這方面進(jìn)行更深入的研究并找到解決辦法，必然具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

【參考文獻(xiàn)】

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作者單位:江西財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制研究中心

第二篇：公用事業(yè)民營化改革（xiexiebang推薦）

1111320306金融112楊慧

公用事業(yè)是包括供水、供熱、公交交通運(yùn)輸、電網(wǎng)、通信等在內(nèi)的具有自然壟斷性質(zhì)的提供公共服務(wù)的行業(yè)。大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決定了在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家初期只能由政府出資，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場競爭機(jī)制的發(fā)展，民營資本越來越充足，融資建設(shè)方式越來越多樣，可以引入民間資本和外資等完成公用事業(yè)的民營化。由國有獨(dú)資改為國有控股、合同承包、特許經(jīng)營等，不僅需要民營資本的進(jìn)入，降低門檻，建立民營資本的準(zhǔn)入制度，而且需要引入市場競爭機(jī)制。否則會由政府壟斷轉(zhuǎn)為私人壟斷，“尋租”現(xiàn)象也會不斷出現(xiàn)。如在特許經(jīng)營權(quán)的申請中，地方政府會偏袒地方企業(yè)，對由民營資本合資組建的公司不公平，仍法解決公共事業(yè)資源浪費(fèi)大、效益低、服務(wù)差等問題。在改制為國有控股后，很多國有資產(chǎn)管理的問題可以借鑒國有企業(yè)改革國有控股的方法。

競爭中，一定會出現(xiàn)經(jīng)營不善的國有企業(yè)的倒閉現(xiàn)象，因此也要處理好不良企業(yè)的推出問題，采用收購、重組等方式。

公用事業(yè)民營化改革有其實(shí)現(xiàn)的技術(shù)性原因，隨著技術(shù)的發(fā)展，一些自然壟斷的公用事業(yè)，如電網(wǎng)等可以由一些私有企業(yè)經(jīng)營；即使是一些無法分割的公用事業(yè)，如公園、綠地等可以委托經(jīng)營，政府向私人管理付費(fèi)，減輕管理成本；一些自然資源，如煤礦、油礦等自然資源為主要原料的行業(yè)，可以頒布特許經(jīng)營權(quán)，私營企業(yè)可以向消費(fèi)者收費(fèi)等。政府可以制定優(yōu)惠政策、完善投資法規(guī)等。

為了防止私人壟斷，政府可以對一些產(chǎn)品舉行價格聽證會，干預(yù)價格。

十八屆三中全會對公用事業(yè)改革作出了明確表述：“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。”

下面從北京地鐵漲價看公用事業(yè)價格改革：

一是對現(xiàn)有公共部門進(jìn)行分類分層梳理，明確定位，并進(jìn)行大范圍收窄，交由更具效率的民 營打理，該退出的要逐步退出。比如公共交通，屬于普惠式的，但又不是國家戰(zhàn)略部門，就應(yīng)該

逐步退出公共領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向民營范疇，或者部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向民營范疇。

二是參考淡馬錫模式，地鐵的投資可形成國家投資公司，除國有資本外，也可吸收民間資本 和外資入股；地鐵的建設(shè)和運(yùn)營，可采取招標(biāo)、邀標(biāo)等方式，吸收包括國企、民企、外企等參與

競爭，并承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)維責(zé)任。

三是建立市場參考價格或影子價格的形成機(jī)制。首先是改政府定價為市場定價，取消政府審 批和專家評議；其次，由于公交帶有資源壟斷屬性，價格不是供求自然議價決定的，而由政府出

面，設(shè)計(jì)某種投票機(jī)制，組織投資、運(yùn)營、消費(fèi)、替代品、異地同行、相關(guān)行業(yè)代表投票折中確

定。

第三篇：公用事業(yè)民營化讀書筆記

讀《公用事業(yè)民營化及其行政規(guī)制初探》之小談

本書中的主要闡述的公用事業(yè)民營化的一些觀點(diǎn)，其中主要闡釋功用是民營化改革的浪潮其中的詳細(xì)介紹對我的論文很有幫助

20世紀(jì)80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運(yùn)動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價值的回歸”，于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會的力量，從而實(shí)現(xiàn)社會治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”一般認(rèn)為，民營化源于 1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運(yùn)動。而此后。有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實(shí)現(xiàn)民營化。本文的研究重點(diǎn)在于公用事業(yè)的民營化，因?yàn)椤懊駹I化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭。”

所謂公用事業(yè)，是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤尽⒆詠硭尽㈦娫捁尽㈦妶蠊尽⑦\(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。在我國國家工商行政管理局發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，各國政府對公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機(jī)關(guān)依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進(jìn)入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足。“實(shí)際上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價格偏高而消費(fèi)者選擇偏少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機(jī)制。

本書的內(nèi)容對于論文的成文起到了主題的引導(dǎo)作用。重點(diǎn)闡述了公用事業(yè)民營化的由來以及改革的原因。

讀《公用事業(yè)民營化宜慎行》之小談

由于本書是在網(wǎng)上閱讀的，有些東西是看不到的，但是本書中的一個案例以及對案例的分析對本人的公用事業(yè)民營化的分析產(chǎn)生一定的作用。其案例如下

香港東區(qū)海底隧道(東隧)不顧香港特區(qū)政府和市民的強(qiáng)烈反對，堅(jiān)持自五月份開始對公路隧道收費(fèi)大幅加價超過六成，由此引發(fā)社會各界對香港過海隧道車流量將會更加分布不均的擔(dān)憂，以及公用事業(yè)民營化模式利弊得失的重新思考。

香港特區(qū)政府在過海隧道問題上遇到的困境，只是公用事業(yè)民營化進(jìn)程中所遭遇到的矛盾和沖突的一個縮影。隨著內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市人口的膨脹，政府財(cái)政資金不能滿足對城市基礎(chǔ)設(shè)施急劇增長的需求，許多城市近年來相繼有大量公用事業(yè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用民營化模式進(jìn)行運(yùn)營。吸引資金時政府提出的優(yōu)厚條件，往往成為日后損害公眾利益的隱患。如采用BOT方式建設(shè)的深圳梧桐山隧道，專營商對隧道的高額收費(fèi)早已成為阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。深圳市政府急于收回梧桐山隧道經(jīng)營權(quán)，但是專營商卻拋出高價令政府難以接受，在多年談判未果的情況下，深圳市政府只得于今年興建梧桐山新隧道解決交通瓶頸，但卻很可能面臨新舊隧道車流量不均、資源浪費(fèi)的新問題。

吸引社會資金發(fā)展公用事業(yè)，固然能解決政府發(fā)展公用事業(yè)資金不足的瓶頸。然而，由于公用事業(yè)的自然壟斷性和資本的逐利性，其所訂的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往以利潤最大化為依據(jù)。政府對其擁有的公共產(chǎn)品訂價時，則從社會公共利益來考慮，收費(fèi)低廉，甚至免費(fèi)。收費(fèi)水平的巨大差異，往往是公有公共產(chǎn)品用戶人滿為患，而私營公共產(chǎn)品得不到有效利用，造成資源無效配置和浪費(fèi)。更為嚴(yán)重的是，公用事業(yè)關(guān)系國計(jì)民生和各行各業(yè)，其職能和目的一旦遭到扭曲，則成為嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。由于公用事業(yè)具有非常穩(wěn)定的收益，社會資本通常不愿輕易退出已經(jīng)進(jìn)入的領(lǐng)域，政府在允許企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)之后，當(dāng)遇到矛盾時，無論是想通過何種方式來解決，都將面臨巨大的困難和挑戰(zhàn)，處于被動局面。

當(dāng)然，在公用事業(yè)發(fā)展上，不能因噎廢食，退回到完全依賴國家投資、政府經(jīng)營的時代。但是，如何合理利用社會資本建設(shè)公用事業(yè)，避免陷入民營化困境，是內(nèi)地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段上必須慎重審視的問題。在重大的公用事業(yè)投資上，應(yīng)保證政府在公用事業(yè)上的主導(dǎo)地位，盡量減少對社會資本的依賴。對于確有必要引入社會資本的項(xiàng)目，政府一定要有長遠(yuǎn)的眼光和全局意識，充分考慮到經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能發(fā)生的變化，在政府成本和市場成本之間進(jìn)行審慎衡量，謹(jǐn)慎選擇社會資本介入的方式和約定合同條款。否則一時的融資之快，可能犧牲的是以后社會整體的利益和運(yùn)行效率，成為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。

這個案例的分析對本人的論文增添了論據(jù)和切入點(diǎn)。一些專家的分析對論文的形成起到了一定的作用！

讀《公用事業(yè)民營化初探》之小談

讀此書的過程中突然給了我一個意外的驚喜，我突然知道原來公用事業(yè)民營化還有那么多種方式，我將進(jìn)行闡釋。

1、BOT模式（Build-Operate-Transfer 的縮寫，即建造——運(yùn)營——移交）。由投資方建設(shè)并專營一定期限最后移交政府的方式。如：目前國內(nèi)規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項(xiàng)目，即由以民間資本為主的投資聯(lián)合體以BOT形式投資建設(shè)并專營20年，北京肖家河污水處理廠；BOT方式融資建設(shè)的以焚燒垃圾發(fā)電的南海環(huán)保發(fā)電廠。

2、合資模式。如：2001年法圖昭和水務(wù)公司與奉賢自來水公司第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來水公司；合資的新奧燃?xì)夤荆?003年首創(chuàng)威水投資有限公司與深圳市投資管理公司合作，法國通用水務(wù)公司依據(jù)簽訂的《深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司合資合同》，投資29.4億元于深圳市水務(wù)（集團(tuán)）有限公司，并擁有其 40%的股權(quán)。合資模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是政府可以融通社會資金，減輕政府財(cái)政壓力；二是打破了原來的壟斷體制；三是民營企業(yè)的介入，可以提高效率，降低成本。

3、直接購并。直接購并非典型的民營化方式。如：1997年威望迪和天津市合作興建的天津凌莊水廠。2002年5月，上海浦東自來水公司50%國有股股權(quán)溢價轉(zhuǎn)讓于威望迪。威望迪以20億元現(xiàn)金，超過資產(chǎn)評估價近三倍的價格，承諾對合資公司1582名員工不進(jìn)行裁員，保證提供優(yōu)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)自來水并將保持政府統(tǒng)一定價的條件。

4、純民營模式。即由民營資本獨(dú)家投資建。2002年9月，由香港亞太環(huán)保有限公司獨(dú)家投資的廣州亞太生活垃圾有限公司，與廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局簽署了合作協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，香港亞太環(huán)保有限公司到2004年將投資約2.8億元，在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000噸的垃圾處理廠。從而正式拉開了外資進(jìn)軍中國垃圾產(chǎn)業(yè)的序幕。

5、TOT（Transfer-Operator-Transfer的縮寫，即轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓）模式。政房投資建設(shè)的項(xiàng)目，在一定時期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓于非政府投資主體經(jīng)營，政府回收資金可用于新項(xiàng)目建設(shè)，并最終擁有項(xiàng)目所有權(quán)。如 2004 年安徽國禎環(huán)保節(jié)能股份有限公司斥資 1.6 億元，以 TOT 方式購買了淮河流域第一座城市污水處理廠—— 徐州污水處理廠30年的經(jīng)營權(quán)。

6、PPP（Public Private Partnership的簡稱）模式。為了彌補(bǔ)BOT模式的不足，近年來出現(xiàn)的一種新的融資模式即政府公共部門與民營企業(yè)合作模式。該模式的涵義是“公共民營合作制”，1992年英國最早應(yīng)用該模式。主要是為了完成某些公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，公共機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成伙伴關(guān)系，以確保這些項(xiàng)目的順利完成。這是國際上新近興起一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式，稱為國家私人合管公司。如：2004-12香港地鐵公司、北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公

司與北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司共同簽署了投資原則性協(xié)議，決定以 PPP 模式合作投資、建設(shè)及運(yùn)營北京地鐵 4 號線。

7、MBO（Management Buy－out的縮寫）模式，意為管理層收購，主要是指公司的經(jīng)理層利用借貸所融資本或股權(quán)交易收購本公司的一種行為。通過收購使企業(yè)的經(jīng)營者變成了企業(yè)的所有者。由于管理層收購模式在激勵內(nèi)部人員積極性、降低代理成本、改善企業(yè)經(jīng)營狀況等方面起到了積極的作用，因而它成為20世紀(jì)70－80年代流行于歐美國家的一種企業(yè)收購方式。對中國企業(yè)而言，MBO最大的魅力在于能理清企業(yè)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)所有者回歸，建立企業(yè)的長期激勵機(jī)制，這是中國MBO最具鮮明的特色。我國更有專家將2003年定為MBO年。目前，我國已有宇通客車、粵美的、深圳方大、佛塑股份等上市公司試行了MBO方案。近來受到了廣大經(jīng)濟(jì)學(xué)家的質(zhì)疑。

但是，隨著民營化改革的進(jìn)程，我們也要進(jìn)行一下冷靜的反思，吸取以前改革的經(jīng)驗(yàn)和目前出現(xiàn)的問題。首先，政府應(yīng)合理界定公共服務(wù)民營化的界限。對于某些公共性較強(qiáng)的公共服務(wù)，如治安、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，不應(yīng)“民營化”；而對于一些可收費(fèi)物品與服務(wù)，如公交、電信等公用事業(yè)，則應(yīng)提倡民營，讓市場競爭機(jī)制在這些領(lǐng)域充分體現(xiàn)。其次，要防止國有資產(chǎn)的流失，吸取我國90年代國有企業(yè)的股份制改造，造成了數(shù)億資產(chǎn)的流失的教訓(xùn)。韓志國將資產(chǎn)流失分為三類，認(rèn)為國有資產(chǎn)流失最主要的原因還在于制度缺失。最后，要注意改革后的問題。改革后的效率、服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量是否改善，經(jīng)濟(jì)效益是否提高，以及改革帶來的原有部門工作人員安置問題等等。

這些模式以及對模式的分析給我的論文又增添了一些部分，給我分析政府和公用事業(yè)的關(guān)系增加了分析的論據(jù)。能更好的分析！

讀《我國公用事業(yè)民營化改革的制度構(gòu)想》之小記

讀此書的過程中，我發(fā)現(xiàn)公用事業(yè)民營化改革取得成功的關(guān)鍵在于充分引入市場競爭，其核心做法就是在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給過程引入市場競爭的力量，打破傳統(tǒng)的行政壟斷，形成多元競爭的格局，從而實(shí)現(xiàn)高效率、高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而這一切的實(shí)現(xiàn)有賴于一個健全、完善的制度作為保障。所謂制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。為建立、健全公平、合理的競爭機(jī)制，應(yīng)朝以下幾方面做出努力：

1、公平而嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度

在一個缺乏競爭、運(yùn)作不完善的市場經(jīng)濟(jì)條件下，公用事業(yè)的民營化并不一定能誘導(dǎo)企業(yè)資本的投入和經(jīng)營者努力程度的提高。要成功地推進(jìn)公用事業(yè)民營化改革，就必須同時注重放開市場準(zhǔn)入條件、引入競爭機(jī)制。有效吸引民間資本和外資公平進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，特別是對于公用事業(yè)領(lǐng)域中的非自然壟斷性業(yè)務(wù)，盡快取消非國有經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入障礙，大力引入民間資本市場準(zhǔn)入對公用事業(yè)民營化來說，無疑是首要解決的一個問題。當(dāng)前普遍存在的問題不是放的過寬而是過窄，排除了大多數(shù)企業(yè)的參與競爭，所謂的投標(biāo)招標(biāo)不過像是西方兩黨制中的競選，民眾的參與也被排除在外。因此，許多學(xué)者要求放寬市場準(zhǔn)入，放寬民營企業(yè)和外資企業(yè)的市場準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。讓各種競爭主體在一個公平的舞臺上進(jìn)行競爭。

我在此要補(bǔ)充一點(diǎn)的是，放寬市場準(zhǔn)入并不意味著減少對入圍企業(yè)的資格審查和事后的監(jiān)管。在諸多企業(yè)中，從充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和優(yōu)勢，并確保服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的穩(wěn)定性出發(fā)，政府允許特定一家或幾家公司進(jìn)入某行業(yè)，而限制其他企業(yè)進(jìn)入，或從防止過度競爭的做法也是有一定道理。這里涉及的是一個競爭主體資格問題，也是一個保證公用事業(yè)安全、穩(wěn)定和可持續(xù)性發(fā)展的問題。任何一個進(jìn)入競爭的主體都是報著共同的目的——盈利。因此，根據(jù)英國哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)。休謨（David Hume）的“無賴原則”，民營和外資企業(yè)也可以視為同樣的主體。有效的制度設(shè)計(jì)目的是能防止和遏制損公利及的“無賴”沖動，對進(jìn)入的競爭主體要進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入審查，制定科學(xué)合理的市場準(zhǔn)入制度和公開招標(biāo)制度；而不是簡單用行政命令和安排，使得公用事業(yè)民營化的合法性受到質(zhì)疑。

現(xiàn)在對于民間資本和外資進(jìn)入公用事業(yè)，多是由國家部委的各種“意見”、“通知”、“暫行規(guī)定”和地方性法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定，其權(quán)威性、穩(wěn)定性、規(guī)范性不足。為了鼓勵民間資本和外資進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，保護(hù)其合法權(quán)益，克服短期行為，可以考慮仿照指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定和外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，以行政法規(guī)的形式，按項(xiàng)目自然壟斷性和公共物品性的強(qiáng)弱將民間資本的進(jìn)入領(lǐng)域劃分為鼓勵、允許、限制、禁止四大類，并建立公用事業(yè)民間投資指導(dǎo)目錄。

2、建立完備的信息公開制和公開招標(biāo)制度

第一、信息公開制。公用事業(yè)的管理運(yùn)作過程中，信息的封閉是一種普遍的現(xiàn)象。而公用事業(yè)民營化中則要求及時披露、公開相關(guān)的信息。否則，不同的競爭主體在競逐過程中將會處于信息不對稱的狀態(tài)之中，信息獲取不完全的企業(yè)在競爭中也將處于劣勢，結(jié)果將不利于企業(yè)參與公用事業(yè)的積極性，并最終影響到公用事業(yè)民營化的效果。公平競爭是民營化的核心，因此應(yīng)該建立信息的公開披露制度，使得信息的公開制度化、經(jīng)常化，為公用事業(yè)民營化營造一個公平的信息環(huán)境。

第二。公開招標(biāo)制度。公用事業(yè)民營化中要保證公平、合理的競爭，還需要建立公開的招標(biāo)制度，使得符合條件的企業(yè)都有機(jī)會參與競標(biāo)，并保證整個招標(biāo)過程的公開與透明，用制度的力量把各種不正當(dāng)?shù)慕灰住ぷ夂透瘮‖F(xiàn)象的發(fā)生降低到最低程度。為此，政府應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》制定詳細(xì)、具體的公用事業(yè)民營化公開招標(biāo)投標(biāo)制度，從而保證公用事業(yè)民營化過程中的招標(biāo)與投標(biāo)活動有法可依，有章可循。

3、強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能，完善監(jiān)管機(jī)制

公用事業(yè)民營化要求有一個健全、完善的監(jiān)管機(jī)制，以便于協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)之間的關(guān)系并規(guī)范好政府與企業(yè)的行為，而公共利益的實(shí)現(xiàn)也依賴于一個健全、完善的監(jiān)管機(jī)制和強(qiáng)有力的政府。如果公用事業(yè)民營化過程中，政府的監(jiān)管職能出現(xiàn)缺位的話，勢必造成操作過程中各種違規(guī)，甚至違法現(xiàn)象的出現(xiàn)，公共利益將被民營化后的經(jīng)營者置之腦后，對此政府有不可推卸的責(zé)任。當(dāng)然，政府在維護(hù)公共利益的同時也要注意維護(hù)好企業(yè)的利益，如果政府的規(guī)制范圍沒有限度、運(yùn)作不夠透明、在微觀層面干預(yù)過多，民營部門的投資者就會望而卻步，進(jìn)而轉(zhuǎn)向其他更好的投資環(huán)境。因此，為健全監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能政府應(yīng)做到：第一、政府應(yīng)明確政府的監(jiān)管職能。明確政府的監(jiān)管職能是履行好其監(jiān)管職能的必要前提。政府監(jiān)管職能的界定為政府“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該管什么”，劃清與企業(yè)的界限，使得政府成為有力的“有限政府”，這樣有助于促進(jìn)政府管理效率的提高。

這些內(nèi)容對我的論文幫助很大，其中有許多東西都是值得借鑒的。很多觀點(diǎn)都是論文需要參考的地方！

第四篇：中國市政公用事業(yè)民營化改革的出路（定稿）

中國市政公用事業(yè)民營化改革的出路

一、公用事業(yè)民營化改革的背景世紀(jì)80 年代以來,隨著新公共管理理念的興起,西方各國掀起了行政改革的浪潮。推行市政公共事業(yè)的民營化,減少政府的直接干預(yù),充分發(fā)揮私營部門在提供公共物品和服務(wù)中的作用,已經(jīng)成為西方政府治理方式改革的主要內(nèi)容之

一。當(dāng)前,隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善,政治與行政體制改革的不斷推進(jìn),我國公用事業(yè)改革的時機(jī)已經(jīng)成熟,并日漸成為全社會普遍關(guān)注的一個熱點(diǎn)問題。

二、公用事業(yè)民營化的意義

理論上講，公用事業(yè)民營化的意義可以表述為以下四點(diǎn)：

1．可以打破行業(yè)壟斷，培育這一領(lǐng)域的競爭市場，改善其服務(wù)質(zhì)量，提高城市公共產(chǎn)品的效率，使城市公用事業(yè)發(fā)揮最大的效用。

2．可以減輕政府的財(cái)政壓力，盤活城市資產(chǎn)，為城市公用事業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)開辟新的財(cái)源。既可以從根本上減少政府的補(bǔ)貼，有利于城市公用事業(yè)的運(yùn)營轉(zhuǎn)虧為贏，又可以取得一大筆收益作為城市建設(shè)的重要資金來源。

3．可以為城市其它企業(yè)、外商及城市居民開辟一條新的投資渠道，有利于推動資產(chǎn)證券化和資本市場的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的增長。

4．還可以從一個新的層面來推動城市政府的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)換和政策制訂。

三、改革過程中存在的問題

盡管公用事業(yè)民營化確實(shí)取得了不小的成績，但由于公用事業(yè)民營化的形式的多樣性,以及長期以來政府的市政管理理念等多方面的原因，在現(xiàn)今的民營化改革中, 也存在許多問題，主要表現(xiàn)在：

1.公共責(zé)任缺失

在我國公用事業(yè)民營化改革的實(shí)踐中,隨著政府部分公共服務(wù)職能向私營部

門的轉(zhuǎn)移,一方面, 在這些公共服務(wù)事業(yè)中原本應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)的公共責(zé)任, 一定程度上遭到了的喪失。而另一方面,由于民營化改革在各個國家都是在實(shí)踐中摸索推進(jìn)的, 改革的理論并不完善所以在此過程中也存在著管理上的漏洞, 導(dǎo)致了私人部門可以逃避對上級的責(zé)任。也正是由于公共服務(wù)民營化過程中的責(zé)任關(guān)系的不明確, 從而為政府和私人部門相互推卸公共責(zé)任提供了法律上和制度上的空間。這樣, 公民權(quán)利、公平等公共責(zé)任便在政府部門與私人部門的相互推諉中流失。

2.公用事業(yè)民營化的法律制度不健全

我國一直沒有一個完整的法律方面的規(guī)定為民營化提供制度保障,具體表現(xiàn)在：（1）制度安排的層次低,法律效力不高。（2）政出多門。相關(guān)規(guī)定從多個部門出臺,如建設(shè)部、國家計(jì)委、工商行政管理總局及有些地方都對之做出一些規(guī)定。（3）內(nèi)容陳舊。以往建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式基礎(chǔ)上法規(guī)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上實(shí)踐的需要,一方面許多舊有條款已明顯不適應(yīng)甚至背離改革發(fā)展的趨勢;另一方面還有許多新的市場行為亟待法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范。

3.對民營化監(jiān)督機(jī)制不完善

無論是是政府還是民眾都無法確切的對民營化進(jìn)行監(jiān)督，這是因?yàn)檎c民營機(jī)構(gòu)的價值追求和責(zé)任分工均不同,二者之間存在著博弈關(guān)系，政府不可能深入到每一個細(xì)節(jié)對其進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致許多監(jiān)督流于形式。而民眾往往是想監(jiān)督卻沒有途徑、沒有資源與手段可以利用

4.民營化程序不公開，缺乏公平性

由于目前中國并無一部統(tǒng)一的行政程序法,這使得許多行政機(jī)關(guān)在行使規(guī)制權(quán)力時沒有程序性限制,因而不同程度地侵害了公民和企業(yè)的聽證權(quán)、知情權(quán)及參與權(quán)。這樣的現(xiàn)實(shí)使行政機(jī)關(guān)可以不顧相對人的利益而濫用規(guī)制權(quán)力,而公民、企業(yè)面對隨心所欲的政府規(guī)制權(quán)力無可奈何。

四、政府在民營化過程中的地位與責(zé)任

公用事業(yè)的民營化并不意味著政府完全退出公用事業(yè)領(lǐng)域, 而是由公用事業(yè)的直接管理者變?yōu)楸O(jiān)管者,因?yàn)榧词构檬聵I(yè)民營化后,政府仍然需要調(diào)整好在民營化過程中的角色定位。那么民營化過程中政府的地位與責(zé)任何在？

1.提供制度保障：制定相應(yīng)的法律和法規(guī)

事實(shí)上, 我國已出臺了一些鼓勵民營經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種形式資本的進(jìn)入, 這在一定程度上給民營化提供了制度保障。因?yàn)樵诩涌焱七M(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程, 引入競爭機(jī)制, 建立政府特許經(jīng)營制度, 鼓勵社會資金、外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式的創(chuàng)新中都需要法律法規(guī)的制度保障。

2.提供政策導(dǎo)向：創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境

政府在對公共服務(wù)民營化進(jìn)行必要的制度約束的同時, 還應(yīng)該對其進(jìn)行激勵和引導(dǎo), 創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境, 將公共服務(wù)民營化納入良性的發(fā)展軌道。由于公共服務(wù)具有公益性和價格機(jī)制不靈活等特點(diǎn), 所以政府應(yīng)在價格、稅收、信貸等方面給予私營部門優(yōu)惠和補(bǔ)助, 同時應(yīng)在公共事業(yè)的市場準(zhǔn)入方面給予私營部門公平機(jī)會以吸引私營部門的廣泛競爭和參與。

3.建立監(jiān)管體系：維護(hù)并保障公共利益

政府應(yīng)該從維護(hù)公共利益出發(fā), 對公共服務(wù)民營化進(jìn)行監(jiān)督。(1)由于私營部門趨利性和信息不對稱現(xiàn)象的存在, 可能會產(chǎn)生漫天要價、服務(wù)質(zhì)量下降、環(huán)境污染、壟斷等損害公眾利益的外部經(jīng)濟(jì)問題, 所以政府應(yīng)按照合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對私營部門進(jìn)行定期監(jiān)督。(2)在公共服務(wù)民營化的過程中, 政府和私營部門廣泛接觸, 容易為權(quán)力腐敗提供機(jī)會, 使得尋租行為發(fā)生的機(jī)會增大, 所以政府應(yīng)該從完善相應(yīng)法律法規(guī)入手, 對公共服務(wù)民營化中的政府行為進(jìn)行必要的約束和監(jiān)督, 促使政府依法行政, 實(shí)現(xiàn)政府行為的法制化。

五、進(jìn)一步推進(jìn)公共事業(yè)民營化的對策

為保證我國城市公用事業(yè)民營化進(jìn)程的順利進(jìn)行，最終促進(jìn)我國公用事業(yè)的良性發(fā)展和公共利益最大限度的實(shí)現(xiàn)。綜合已有的研究，應(yīng)采取以下對策，來消除我國城市公用事業(yè)民營化進(jìn)程中的有關(guān)障礙。具體有：

(一)建立腐敗防范機(jī)制，規(guī)范政府行為

通過減少政府控制的資源，民營化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機(jī)會最小化：1．加速民營化進(jìn)程，不給腐敗交易留更長的時間；2．按照標(biāo)準(zhǔn)程序操作，減少推行過程中的行政自由裁量權(quán)（即不要在實(shí)施過程中隨意改變規(guī)則）；

3．確保透明度，做到民營化進(jìn)程、企業(yè)價值、最終結(jié)果等方面的信息公開；4．對

進(jìn)程擁有獨(dú)立控制權(quán)，避免由企業(yè)原來隸屬的政府部門控制一切，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致利用原有關(guān)系搞幕后交易。

(二)加強(qiáng)公共事業(yè)民營化的法律法規(guī)建設(shè)

法律法規(guī)是公用事業(yè)民營化的重要依據(jù),只有依據(jù)法律法規(guī),才能協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系,避免可能發(fā)生的爭端,使民營化順利進(jìn)行。在法律法規(guī)建設(shè)方面,要注意三個問題:一是從具有不同法律效力法律法規(guī)的立法權(quán)分配來看,要處 理好這些權(quán)力在中央與地方,中央各部委及地方各部門之間的恰當(dāng)分配。二是從法律層次上講,要提高法律法規(guī)的法律效力,促使全國人大盡快立法。三是從法律內(nèi)容上講,修改不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī),整合不規(guī)范的法律法規(guī),對監(jiān)管體制、市場準(zhǔn)入、價格監(jiān)管及質(zhì)量監(jiān)管等內(nèi)容以法律的形式加以明確。

(三)完善政府對公共事業(yè)民營化的監(jiān)督機(jī)制

由于公用事業(yè)的公共性，在保證民營化高效運(yùn)作的同時，政府應(yīng)保證公眾的利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害，具體應(yīng)做到：

1．健全市場準(zhǔn)入制度。既保持適度競爭，又要維護(hù)各時期各類競爭者的公平權(quán)益。

2．立法規(guī)定控制權(quán)。通過法律形式規(guī)定國家在某些特定的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保持絕對控股地位或相對控股地位以及必要的決策權(quán)或否決權(quán)。

3．建立公共服務(wù)定價機(jī)制。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價格聽證會等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對公共服務(wù)的合理定價，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。

4．建立和完善公共服務(wù)民營化的績效評估制度。通過設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會中介組織定期對民營化所表現(xiàn)的績效進(jìn)行科學(xué)評估并公布于眾，采取獎優(yōu)罰劣的形式對民營化中出現(xiàn)損害公眾利益的行為進(jìn)行整改。

(四)強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者參與，保障民營化程序公正

行政規(guī)制體制必須強(qiáng)調(diào)公眾參與在民營化過程中，所有程序都應(yīng)該公開透明，讓民眾所有的意見都能得到合理表達(dá)，這樣才能充分體現(xiàn)競爭及民意。應(yīng)注意以下：

1．公開招標(biāo)制度。以公開招標(biāo)的方式進(jìn)行公用事業(yè)民營化，無疑可以減少不正當(dāng)交易的發(fā)生，應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》制訂公用事業(yè)民營

化公開招標(biāo)投標(biāo)制度。

2．價格聽證制度。公用事業(yè)民營化后，價格問題十分重要。應(yīng)該根據(jù)價格法的規(guī)定，進(jìn)一步完善公用事業(yè)的價格聽證制度，并保證消費(fèi)者有獲取定價信息與參與制定價格的權(quán)利。

3．規(guī)制談判制度。民營化政策的出臺應(yīng)當(dāng)通過規(guī)制當(dāng)事人的協(xié)商談判程序，該程序要求行政機(jī)關(guān)在擬議規(guī)章前，先設(shè)立協(xié)商談判委員會。該委員會成員由規(guī)制者和被規(guī)制者以及其他利害關(guān)系人和公眾代表組成。協(xié)商談判委員會的會議必須公開舉行。規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)章制定必須依據(jù)協(xié)商談判達(dá)成的合意。

4．公用事業(yè)信息公開制度。公用事業(yè)關(guān)系民生，應(yīng)該建立公用事業(yè)信息公開制度，允許公民獲取有關(guān)公用事業(yè)規(guī)劃、運(yùn)作的信息。

總之，我國的公用事業(yè)改革要從改革國有企業(yè)、增加市場主體、增強(qiáng)市場競 爭性、改革監(jiān)管體系、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、完善法律犯規(guī)等方面綜合推進(jìn)，而不僅僅 是對民營企業(yè)和外資企業(yè)開放市場的問題。同時，要汲取日本的教訓(xùn)，在改革過 程中要擴(kuò)大民眾參與，摒棄官僚集權(quán)式的改革。

第五篇：公用事業(yè)民營化的探索之路

公用事業(yè)民營化的探索之路

2005年 第三十四期

中國的公用事業(yè)領(lǐng)域被視為我國市場化改革的“最后堡壘”。隨著公用事業(yè)投融資體制改革的深入，與其相伴的種種爭議也日益凸顯。因此，如何在“促進(jìn)公用事業(yè)競爭”與“維護(hù)公眾利益”之間尋求平衡點(diǎn)，已愈來愈成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

公用事業(yè)改革引發(fā)爭議

7月中旬，《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例(草案)》已提交該市四屆人大常委會一次會議“二審”，這也意味著相關(guān)改革邁入了關(guān)鍵階段。《草案》的諸項(xiàng)規(guī)定引來了社會的廣泛爭論。

特許經(jīng)營為何不公開招標(biāo)

長期以來，我國城市公用事業(yè)一直采取國有國營、地方政府運(yùn)作的發(fā)展模式，由此帶來的政企不分、政資不分問題，比一般競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)更為典型。隨著政府體制改革和國有企業(yè)改革的深化，傳統(tǒng)的“公用事業(yè)＝公營事業(yè)”模式開始受到挑戰(zhàn)。

2002年，深圳市政府提出了對5家大型國有獨(dú)資企業(yè)進(jìn)行改革，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的目標(biāo)。在這5家企業(yè)中，有3家屬于公用事業(yè)，即水務(wù)、燃?xì)夂凸弧?/p>

據(jù)了解，深圳當(dāng)年引進(jìn)戰(zhàn)略投資者采用的是“招標(biāo)招募”方式。該市國資委企業(yè)改革處的伍先鐸處長介紹，“這個詞是我們自己想出來的，它在國外叫‘私募融資’”，所謂“招標(biāo)”，就是公開向社會表明需要引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，并強(qiáng)調(diào)其必須是國際知名企業(yè)，且符合嚴(yán)格的資格要求；而“招募”則是通過談判確定最后的選擇。

然而，這種方式受到了廣泛質(zhì)疑，不少業(yè)內(nèi)人士和專家指責(zé)其“太不透明，太不公平”；“不公開招標(biāo)，沒人知道他們談了些什么，達(dá)成了什么條件。”但伍先鐸認(rèn)為，公用事業(yè)不適用拍賣或招標(biāo)的方法。“招標(biāo)無非是看價格，但對公用事業(yè)來說，光有價格是不行的。公用事業(yè)提供為公眾服務(wù)的產(chǎn)品，有為公眾服務(wù)的義務(wù)。所以在引進(jìn)投資者時，也要考慮不能改變公用事業(yè)為公眾服務(wù)的基本職能。”他說，“這就像談戀愛，不能公開價高者得，而必須一家一家談。”

據(jù)他介紹，深圳市在尋找戰(zhàn)略投資者時，曾有幾十家候選企業(yè)，最終經(jīng)過層層篩選和談判才確定了目前的幾家。

通過這個方法，深圳在一年內(nèi)基本完成了對3家國有獨(dú)資公用事業(yè)企業(yè)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的改革：法國威利雅與通用首創(chuàng)水務(wù)公司獲得水務(wù)集團(tuán)45%股權(quán)；新希望集團(tuán)和香港中華燃?xì)夤竟踩〉萌細(xì)饧瘓F(tuán)40%股權(quán)；香港九龍巴士公司和深圳金信安水務(wù)投資有限公司各獲得巴士集團(tuán)35%和9.7%的股權(quán)。

2003年，深圳市政府出臺《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》，對特許經(jīng)營相關(guān)情況，包括政府監(jiān)管、價格調(diào)整程序、企業(yè)義務(wù)等作出了規(guī)范性規(guī)定，并于當(dāng)年5月1日起施行。

同年，市政府分別授予該市燃?xì)饧瘓F(tuán)、水務(wù)集團(tuán)和巴士集團(tuán)30年的管道煤氣、自來水供應(yīng)及污水處理和公交業(yè)務(wù)特許經(jīng)營權(quán)；另外，企業(yè)在特許經(jīng)營權(quán)到期后可申請延期兩次，每次時間為5－10年。深圳由此成為國內(nèi)首個進(jìn)行公用事業(yè)特許經(jīng)營改革的城市。

然而，兩年來，圍繞這一改革，各方人士爭議不斷，以至于為《草案》征求意見的3次座談會，幾乎都演變成了對公用事業(yè)特許經(jīng)營現(xiàn)狀的“聲討會”。

為何不引入競爭機(jī)制

今年5月，深圳市民李紅光在《南方都市報》上刊登廣告，尋找市人大代表和政協(xié)委員幫她提交民生建議，而這些建議大部分都涉及公用事業(yè)。

“深圳管道燃?xì)獾膲艛啾仨毚蚱疲駝t受害的是老百姓。”李紅光毫不掩飾對燃?xì)饧瘓F(tuán)的不滿，“燃?xì)饧瘓F(tuán)向每個管道氣用戶收取800元開戶費(fèi)和每月2.5元的煤氣表檢定更換費(fèi)。而同樣的氣表，香港賣140港元一只，深圳許多燃?xì)庠O(shè)備公司也只賣200多元，可燃?xì)饧瘓F(tuán)不僅1個表賣了4個表的錢，每月還要向用戶收2.5元。如此重復(fù)收費(fèi)，消費(fèi)者權(quán)益何在？”

李紅光無法理解，為何在對公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營時不能引入競爭機(jī)制，允許多家企業(yè)同時經(jīng)營。她說，深圳有三大燃?xì)夤荆簬r谷燃?xì)夤尽⑸钅先細(xì)夤竞腿細(xì)饧瘓F(tuán)，而前兩者各自的市場份額都占到1／3，燃?xì)饧瘓F(tuán)與其他燃?xì)夤鞠嗉硬耪?／3，可最后特許經(jīng)營權(quán)卻給了燃?xì)饧瘓F(tuán)。

而據(jù)媒體報道，深南燃?xì)夤驹?dāng)眾承諾：如果有機(jī)會參與深圳市的管道燃?xì)饨?jīng)營，該公司將免除一

切強(qiáng)加給消費(fèi)者的不合理收費(fèi)，如800元／戶的開戶費(fèi)、2.5元／戶／月的煤氣表檢定更換費(fèi)等，使終端價格至少比目前低10%至15%，并向公眾公開財(cái)務(wù)。

據(jù)悉，目前深圳有27家自來水公司，但羅湖、福田、南山等主要地區(qū)的水務(wù)目前都已交給水務(wù)集團(tuán)經(jīng)營，該集團(tuán)的供水量由此占到了該市供水總量的1／3。

深圳市水務(wù)局政策法規(guī)處副處長蘭建洪并不認(rèn)可這種局面，他主張劃分不同區(qū)域發(fā)放多個特許經(jīng)營許可證，使一個城市內(nèi)形成兩至三家實(shí)力相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)，以培育出競爭市場，避免出現(xiàn)一家獨(dú)大的局面。對于蘭建洪的主張，深圳大學(xué)副教授、天則公用事業(yè)研究中心特約研究員唐娟表示，其在技術(shù)上雖然可行，但并不現(xiàn)實(shí)，“除非能保證政府的監(jiān)管嚴(yán)格、有效、到位”。她向介紹了一個發(fā)生在英國的失敗案例：該國政府曾把不同路段的鐵路交給多家公司修建，但由于沒能嚴(yán)格監(jiān)督它們按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，結(jié)果不同公司所修鐵路的軌道間距竟然不一樣，致使火車無法運(yùn)行。“早知如此，還不如只交給一家公司來做。”

唐娟主張政府引入“插入式競爭”，例如，南山區(qū)有一家大型自來水廠，提供了所有地下管網(wǎng)，形成自然壟斷，而福田區(qū)某自來水廠也想到南山來經(jīng)營。那么，政府可以立法規(guī)定后者只能在某些特定地區(qū)經(jīng)營，并只能付費(fèi)使用前者鋪設(shè)的管網(wǎng)設(shè)備。她說，新力量的“插入”，一方面可以對南山自來水廠做得不夠的地方給予補(bǔ)充，另一方面也能為其帶來一定的競爭壓力。

而李紅光則堅(jiān)持認(rèn)為“多家分別經(jīng)營是可行的”，競爭對保障百姓的權(quán)益有好處。她提供的事實(shí)依據(jù)是，1996年以前，深圳市的管道燃?xì)庖恢庇?家公司經(jīng)營，直到1996年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》出臺后，其他公司才將燃?xì)夤艿廊拷唤o燃?xì)饧瘓F(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營。“在多家經(jīng)營的時候，既沒有出現(xiàn)像今天這樣的全國最高煤氣價，以及名目繁多的搭車收費(fèi)，消費(fèi)者也不像現(xiàn)在這樣有那么多意見。”

從“政府壟斷”走向“企業(yè)壟斷”？

政府一下子授予企業(yè)30年的特許經(jīng)營權(quán)，是否期限太長？這個問題一直是各界爭議的焦點(diǎn)之一。對此，主管國企改革和國有資產(chǎn)的深圳市副市長張思平作了回應(yīng)。他說，公用事業(yè)引進(jìn)各種投資，政府既要對企業(yè)的服務(wù)、質(zhì)量、安全提出嚴(yán)格要求，同時也要給這些投資者合理的回報。這種改革符合長遠(yuǎn)的發(fā)展，而不是把子孫后代的東西都賣掉了。

唐娟也認(rèn)為，與國外相比，深圳給出的特許年限并不算長。據(jù)她了解，英國就有水務(wù)公司獲得過99－100年的特許經(jīng)營權(quán)。近幾年，英法等國雖然縮短了特許經(jīng)營的年限，以給其他企業(yè)一線希望，但平均也有20－30年。“公用事業(yè)的投資非常大，回報周期卻很長，所以特許年限長一點(diǎn)也是正常的。”

而蘭建洪則表達(dá)了另一種擔(dān)憂：“目前的水務(wù)集團(tuán)在特區(qū)內(nèi)實(shí)力無敵，幾十年后，即使它的經(jīng)營權(quán)到期，新的特許權(quán)還能給誰？如果其間它出了重大責(zé)任事故，我們按規(guī)定必須收回其特許經(jīng)營權(quán)，但又能轉(zhuǎn)手給誰？”

對此，伍先鐸的回答直截了當(dāng)：“理論上說，特許經(jīng)營企業(yè)如果違規(guī)，政府會收回其經(jīng)營權(quán)。但這種情況不可能發(fā)生。”

這種狀況，又被很多人認(rèn)為是“由政府壟斷走向了企業(yè)壟斷”。

但唐娟分析說，公用事業(yè)必須通過網(wǎng)絡(luò)輸送服務(wù)，如鋪設(shè)管網(wǎng)，所以會形成自然壟斷。在同一地區(qū)，如果交給不同的企業(yè)經(jīng)營，勢必導(dǎo)致重復(fù)鋪設(shè)管網(wǎng)，造成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的損失。為了提高效益，壟斷是非常必要的，不管是由政府還是由企業(yè)經(jīng)營，其自然壟斷性都不會消逝。

中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授也指出，鑒于公用事業(yè)的自然壟斷性，這個行業(yè)形成壟斷難以避免，但“企業(yè)壟斷與行政壟斷相比，已是進(jìn)步”。他解釋說，政府是公共管理機(jī)構(gòu)，具有強(qiáng)制權(quán)，在行政壟斷下，職能部門很容易將公用事業(yè)服務(wù)與強(qiáng)制權(quán)聯(lián)系在一起。把公用事業(yè)交給企業(yè)去做，至少可以對消費(fèi)者服務(wù)得更好一些；此外，政府往往不考慮盈利，很多時候會造成成本過高，而企業(yè)有動力降低成本，從而在價格上有利于大眾。

毛壽龍還強(qiáng)調(diào)，政府在授權(quán)特許經(jīng)營時，必須與企業(yè)簽訂嚴(yán)格的協(xié)議，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)以及違約懲罰。同時通過法規(guī)把制度結(jié)構(gòu)與各方面的激勵聯(lián)系起來，使企業(yè)得到有效規(guī)范，并獲取應(yīng)得利益。但巴士集團(tuán)企管部經(jīng)理董宏君介紹，該集團(tuán)與政府并未簽署有關(guān)特許經(jīng)營的雙向協(xié)議，只是在授權(quán)書里寫上了企業(yè)單方面的承諾，其他兩家特許經(jīng)營企業(yè)也是如此。

政府承諾的缺乏，使巴士集團(tuán)在運(yùn)營中遇到了一些困難。董宏君告訴記者：“我們常說‘政府請客，企業(yè)埋單’。政府規(guī)定學(xué)生坐公交車半價，老人、軍人、殘疾人免票，還要求我們對發(fā)動機(jī)進(jìn)行環(huán)保改造，并許諾對這些給予補(bǔ)貼，但卻往往不能及時兌現(xiàn)。”

唐娟在英國考察時曾問有關(guān)政府部門：“一旦發(fā)現(xiàn)你們與特許經(jīng)營企業(yè)發(fā)生糾紛怎么辦？”對方對這個問題感到很奇怪：“有合同啊。”

這令唐娟很是感慨：“國外的立法很健全，可以保證所有的可能性都寫在協(xié)議里，并通過法律來監(jiān)督保證。而我們往往做不到這一點(diǎn)。”

公用事業(yè)“特許經(jīng)營”考驗(yàn)政府職能

政府如何監(jiān)管企業(yè)

“市政公用事業(yè)改革的大火已經(jīng)點(diǎn)起來，但火起來之后，我們是否應(yīng)該由一個開始的推動者變成一個推動后的旁觀者？”在一次有關(guān)市政公用事業(yè)市場化工作座談會上，某省建設(shè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出了這樣的疑問。

據(jù)他介紹，該省的一個燃?xì)夤就ㄟ^特許經(jīng)營的方式交給一家外商經(jīng)營，由于缺乏必要的監(jiān)管，致使管道沒有及時清理，產(chǎn)生了一定的危害。他還透露了一個細(xì)節(jié)：當(dāng)?shù)卣谂c外商簽訂合同時，只是在會議紀(jì)要上表明，把監(jiān)管的權(quán)力交給了有關(guān)部門，結(jié)果事故發(fā)生后無法找到明確的監(jiān)管主體。

這樣的事情不是單一的。據(jù)某省的一位領(lǐng)導(dǎo)透露，在市政公用事業(yè)改革的浪潮下，該省18個縣市都進(jìn)行了不同程度的改革，但到省里備案的只有很少的幾家。“市政公用事業(yè)改革形式多樣，速度飛快，但由于缺乏必要的監(jiān)管手段，也存在監(jiān)管不力的情況。”他說。

他說的是一個不容忽視的事實(shí)：在市政公用事業(yè)改革已成燎原之勢的事實(shí)之下，有些地方對市政公用事業(yè)改革的理解出現(xiàn)偏差，認(rèn)為市政公用市場化改革就是甩包袱，將市政公用行業(yè)的一些企業(yè)“一賣了之”，缺乏必要的監(jiān)管，以致留下諸多“后遺癥”；有些地方與投資企業(yè)簽訂的合同過于簡單，無法對企業(yè)進(jìn)行長期有效的監(jiān)管；有些地方市政公用事業(yè)市場化改革不規(guī)范，投資市政公用行業(yè)，經(jīng)營期限可以長達(dá)70年、80年；有些地方市政公用事業(yè)市場化改革不但沒有節(jié)省投資，反而背上了沉重的包袱；有的地方政府干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營，無法保證投資者的合法收益，不能按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則辦事。

正因如此，市政公用事業(yè)改革的監(jiān)管問題從一開始就為眾人所關(guān)注。建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》頒布之初就一再強(qiáng)調(diào)：市政公用事業(yè)改革不能“一賣了之”，一“化”了之，需要有獨(dú)立的監(jiān)管體系和公開、公平的監(jiān)管制度，以確保公眾利益和公共安全。

“問題的關(guān)鍵不在壟斷，而在監(jiān)管。”在唐娟看來，如何體現(xiàn)并保障政府對壟斷企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，才是最重大的課題。

有經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾指出，壟斷性企業(yè)在運(yùn)作中，常使政府處于被動地位，尤其是以非招標(biāo)方式獲得政府特許的企業(yè)，如果事后不愿意或無力兌現(xiàn)當(dāng)初的承諾，而此時已是“生米煮成熟飯”，政府常常只能自認(rèn)倒霉。

“我非常擔(dān)心。”蘭建洪說，“威利雅是一家百年企業(yè)，經(jīng)驗(yàn)豐富，而我們才剛開始進(jìn)行公用事業(yè)企業(yè)化的摸索，監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)明顯不足。一下子給它幾十年時間，實(shí)在不利于我們掌握主動權(quán)。”

蘭建洪顯然不是杞人憂天。他說：“水務(wù)集團(tuán)曾承諾在經(jīng)營區(qū)域內(nèi)按政府規(guī)劃投資修建必要的設(shè)施，所以政府撥出一塊地給它修建南山污水處理廠二期工程，按預(yù)算它應(yīng)投資6億元，但它后來卻與政府討價還價，稱政府先投入3億元后他們才修。”

對此，水務(wù)集團(tuán)董事長辦公室的負(fù)責(zé)人解釋說：“我們當(dāng)時不愿意投錢，是考慮到成本問題。如果增加投入成本，勢必要漲污水處理費(fèi)。我們認(rèn)為，如果政府自己投資建成后再委托給企業(yè)經(jīng)營，對大家都好。當(dāng)然，目前還是決定由我們來投。”

特許經(jīng)營企業(yè)與政府的博弈，并不僅僅限于投資方面。

深圳市建設(shè)局燃?xì)馓幍鸟R遙知處長表示，該市的燃?xì)鈨r格主要根據(jù)國際市場油品價格來調(diào)整。油價有升有降，該市的燃?xì)鈨r格也隨之升降。而據(jù)李紅光統(tǒng)計(jì)，去年9月，油價上漲，市物價局批準(zhǔn)管道燃?xì)饷苛⒎教醿r1元。但當(dāng)11月油價下降時，燃?xì)饧瘓F(tuán)只是將瓶裝氣價格調(diào)低了，卻未對其特許經(jīng)營的管道燃?xì)馍暾埥祪r。

在蘭建洪看來，很多深圳市民所交水費(fèi)與實(shí)際所用水量并不相符。他說，去年，香港的用水量與深圳大體相當(dāng)，但香港有270萬只水表，幾乎表表到戶，而深圳只有70萬只，很多地方只抄總表。“在總表和

分表之間，有許多環(huán)節(jié)，如上門抄表的人工、漏水、管網(wǎng)維護(hù)等所產(chǎn)生的費(fèi)用，都攤到了用戶頭上，造成用戶水價增高。我們曾接到投訴，有些地方的水費(fèi)從總表到戶頭竟然翻了一倍，從1噸1.25元變成了2.5元！”

去年9月，深圳市將自來水每立方提價5分錢，希望借此推動水務(wù)集團(tuán)盡快抄表到戶，減少中間層。“但直至目前，仍有許多小區(qū)沒有抄表到戶。”蘭建洪說。

據(jù)了解，為了此次提價，深圳市還專門舉行過聽證會。有意思的是，20個聽證代表中，有19人贊成漲價，其中包括消費(fèi)者代表；惟一的一張反對票，來自于水務(wù)集團(tuán)的直接監(jiān)管單位———水務(wù)局。

蘭建洪至今還記得當(dāng)時的無奈：“價格核算遵循的定律是：成本＋利潤＋稅收＝價格。但成本是由水務(wù)集團(tuán)提供的，它完全可以在申請?zhí)醿r前大幅增加投入，制造成本過高甚至虧損的局面，使?jié)q價成為必然。”令他感到矛盾的還有：“在定價過程中，價格由物價部門決定，但平時的監(jiān)管卻由水務(wù)部門承擔(dān)。而物價部門對企業(yè)的了解是暫時的、靜態(tài)的，企業(yè)因此可以制造一時的高成本來誤導(dǎo)物價部門定價。”

蘭建洪談到，香港的壟斷企業(yè)必須每年公布經(jīng)會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的財(cái)務(wù)報表，其一切運(yùn)營成本都是對社會公開的。他認(rèn)為，內(nèi)地的特許經(jīng)營企業(yè)也應(yīng)該向社會公開財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

“向社會公開？沒必要吧。”伍先鐸并不贊同蘭建洪的觀點(diǎn)，他的理由是：“企業(yè)要調(diào)價，一定要通過審計(jì)，肯定是要看歷年財(cái)務(wù)報表的。”

但毛壽龍強(qiáng)調(diào)，政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)實(shí)施監(jiān)管時，必須進(jìn)行成本監(jiān)管，通過審計(jì)或財(cái)務(wù)公開等方式，嚴(yán)格監(jiān)控其成本變化，遏制其蓄意增加成本以圖漲價的行為。

據(jù)唐娟介紹，為了管理公用事業(yè)，英國專門成立了“壟斷兼并委員會”，該組織獨(dú)立于地方政府和企業(yè)之外，直接隸屬主管部長，成員由各公用行業(yè)專家、大律師、消費(fèi)者和政府官員按一定比例組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督壟斷大企業(yè)的情況。她“強(qiáng)烈建議”深圳學(xué)習(xí)英國的做法，成立一個獨(dú)立于各相關(guān)單位之外的“監(jiān)管委員會”；同時在《草案》中加大政府監(jiān)管部門的權(quán)力，以強(qiáng)化和完善對公用事業(yè)壟斷企業(yè)的監(jiān)管。

令人欣慰的是，《草案》中已加入了設(shè)立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會的條款，規(guī)定該委員會代表公眾對公用事業(yè)特許經(jīng)營實(shí)施監(jiān)督。

據(jù)悉，深圳市人大常委會經(jīng)濟(jì)工作委員會正在整合社會各界的反饋，以對《草案》提出修改性意見。目前考慮修改的內(nèi)容包括：重新界定公用事業(yè)特許經(jīng)營的概念；明確實(shí)施特許經(jīng)營的范圍；根據(jù)行政許可法規(guī)定，明確經(jīng)營權(quán)授予的條件和程序；對招募方式進(jìn)行嚴(yán)格限制；對特許經(jīng)營協(xié)議作出原則規(guī)定，必須簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；根據(jù)回報主體確定授權(quán)期限，最長不超過30年，不得延期，到期后重新界定；規(guī)定特許經(jīng)營者有財(cái)務(wù)公開義務(wù)，每年應(yīng)當(dāng)將上年財(cái)務(wù)狀況通過媒體向社會公開。

深圳市推行公用事業(yè)經(jīng)營機(jī)制改革，是為了在“促進(jìn)公用事業(yè)競爭”與“維護(hù)公眾利益”之間尋求一個平衡點(diǎn)。人們希望，修改完善后的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》，能促進(jìn)這一目標(biāo)的達(dá)成。官督才能民辦

有關(guān)專家認(rèn)為，監(jiān)管不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的工程管理的含義，它是政府職能的一個重要的轉(zhuǎn)變，是由直接的運(yùn)作者變?yōu)槭袌霰O(jiān)管者和公眾利益代表者。監(jiān)管不僅僅是針對市場主體，同時，對監(jiān)管者也要提出明確的要求和規(guī)范性的規(guī)定。所以監(jiān)管既是對消費(fèi)者，同時也是對投資者的利益保障的一種承諾。

我國公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置長期以來形成的格局是：在中央一級，主要由國家發(fā)改委和建設(shè)部負(fù)責(zé)全國公用事業(yè)的發(fā)展計(jì)劃、投融資、價格及市場管理；另有鐵路、信息產(chǎn)業(yè)、電力、郵政、道路交通和水運(yùn)、民航等專門管理機(jī)關(guān)。在地方，則在大中城市設(shè)立公用事業(yè)管理局、市政公用局等對本地公用企業(yè)進(jìn)行直接管理經(jīng)營。由于不同公用事業(yè)之間的行業(yè)差異性，對其監(jiān)管有很強(qiáng)的專業(yè)性，同時考慮監(jiān)管機(jī)關(guān)設(shè)置在角色和利益上不沖突、不錯位，以及監(jiān)管的銜接、覆蓋面等，在公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的改革方面應(yīng)有兩個取向：一是進(jìn)行專業(yè)化管理，分別對水、氣、電、交通、電信、郵政、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等設(shè)置不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；二是組建能夠超脫于公用企業(yè)、用戶或消費(fèi)者的專門委員會或類似機(jī)構(gòu)，對城市公用事業(yè)的價格、經(jīng)營、競爭等統(tǒng)一監(jiān)管，對民意機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，由所在城市的財(cái)政保證其經(jīng)費(fèi)，以消除現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)存在的欠缺監(jiān)管動力及獨(dú)立性、公正性等弊端。

有關(guān)部門權(quán)威人士認(rèn)為，從2002年12月建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，到2004年5月出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，以及盡可能在2005年或者2006年初出臺市政公用市場化監(jiān)管的意見。這三步將初步建立推進(jìn)市政公用市場化的過程中的戰(zhàn)略框架。其中監(jiān)管體系的建立，是重中之重。但同時監(jiān)管體系的建立的過程涉及到部門的權(quán)力、利益，涉及到我們的制度，涉及到我們的法律法規(guī)。需要有不斷的積累，不斷的實(shí)踐和總結(jié)，所以，這需要一個相當(dāng)長的過程。

具體看來，公用事業(yè)的監(jiān)管體系包括以下內(nèi)容：

確立進(jìn)入公用事業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、價格的標(biāo)準(zhǔn)和安全性質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。公用事業(yè)不同于一般的競爭性領(lǐng)域，它牽涉到每一位居民的直接利益，并且具有自然壟斷特性。這些特點(diǎn)決定了私人投資者參與并取得公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)不但必須首先通過公開的準(zhǔn)入競爭，而且私人投資者在經(jīng)營公用事業(yè)的全部過程中都必須受到監(jiān)管，如價格、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等。而對于準(zhǔn)備進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的民營企業(yè)來說，只有基于一個透明而可信的監(jiān)管政策，才可能對投資風(fēng)險作出正確的評估。

企業(yè)自律。政府對進(jìn)入者的選擇，不光是價格，還有看企業(yè)信譽(yù)。對進(jìn)入企業(yè)如何建立長期的信賴，其次，如何確保壟斷出現(xiàn)———事前競爭機(jī)制的建立。進(jìn)入這個行業(yè)的民營企業(yè)家一定要有強(qiáng)烈的社會責(zé)任感和法制意識，要有長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光和平和的心態(tài)。

政府信用問題———民營化之后，實(shí)際上就變成了政府和經(jīng)營者、運(yùn)營商之間的一種合約了，那么合約能不能起作用，關(guān)鍵就是合約的雙方是不是認(rèn)為這種合約是可執(zhí)行的。

有學(xué)者擔(dān)心，公用事業(yè)市場化過程中，業(yè)界在切分蛋糕時，無第三方（消費(fèi)者）聲音，這會導(dǎo)致公用事業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，可能出現(xiàn)“政企同盟”。中國社會科學(xué)院法學(xué)所周漢華教授說，在管制水平低的情況下，缺乏對定價者的制約，民營化可能就意味著漲價。開完聽證會就漲價，有些聽證會就成了一種“洗錢”的方式。如何形成有效的制約力量？除了構(gòu)建有效的監(jiān)管體制外，要明確地方公眾應(yīng)享有哪些公共服務(wù)。

公用事業(yè)民營化如何借鑒國際經(jīng)驗(yàn)

吸收民營資本進(jìn)入公用行業(yè)，已經(jīng)成為為國外公共部門融資的新選擇。在許多國家，對新基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和數(shù)量要求都在與日俱增，更新、維護(hù)和運(yùn)行現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的資金壓力也日益加大，而公私合營的模式將解決政府所面臨的資金問題。

英國民營化政策采取了三種主要形式:一是出售國有資產(chǎn)，主要形式是向社會公眾發(fā)行股票以出售國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)從公共部門向私人部門的轉(zhuǎn)移；二是放松政府管制，打破國家對產(chǎn)業(yè)壟斷的格局，取消新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的行政法規(guī)壁壘，這既可以在出售國有資產(chǎn)的情況下實(shí)現(xiàn)，也可以在不出售國有資產(chǎn)的情況下實(shí)現(xiàn);三是通過特許投標(biāo)、合同承包、鼓勵私人部門提供可市場化的產(chǎn)品或服務(wù)，它不涉及資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。具體選擇哪種民營化形式，這決定于政府的目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)等因素。

1994年5月6日英、法兩國首腦參加了歐洲隧道正式開通儀式。撒切爾首相把它“看作私人部門有能力建設(shè)這樣大規(guī)模工程的標(biāo)志”，認(rèn)為是政府“樹立的一個樣板項(xiàng)目，來引導(dǎo)私人企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”；這個項(xiàng)目是世界工程史上的一個奇跡，也是世界上規(guī)模最大的利用私人資本建造的工程項(xiàng)目。整個項(xiàng)目歷時8年多，耗資約100億英鎊。CTG-FM是一個由兩國建筑公司、金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)輸企業(yè)、工程公司和其它專業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合的商業(yè)集團(tuán)。它在1985年已分為兩個組成部分，一個是TML（Transmanche Link）聯(lián)營體，負(fù)責(zé)施工、安裝、測試和移交運(yùn)行，作為總承包商；另一個是歐洲隧道公司（Eurotunnel），負(fù)責(zé)運(yùn)行和經(jīng)營，作為業(yè)主。1986年3月英、法政府與歐洲隧道公司正式簽訂協(xié)議，授權(quán)該公司建設(shè)和經(jīng)營歐洲隧道55年(后來延長到65年，從1987年算起)。到期后，該隧道歸還兩國政府的聯(lián)合業(yè)主。協(xié)議還規(guī)定兩國政府將為歐洲隧道公司提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施，并且該公司有權(quán)執(zhí)行自己的商業(yè)政策，包括收費(fèi)定價等。而從19世紀(jì)起，法國公有事業(yè)民營化已涉及鐵路網(wǎng)、電網(wǎng)、城市公用事業(yè)（水務(wù)、垃圾等）。在20世紀(jì)，涉及領(lǐng)域又?jǐn)U展到公共交通、港口、機(jī)場、高速公路、橋隧工程等。除電力外，其它如燃?xì)狻⒊鞘泄┡⒐步煌ǖ纫捕加袊鵂I和私營兩種形式運(yùn)營。目前，法國城市水務(wù)管理等，私營運(yùn)營商管理的居民數(shù)均大于國營運(yùn)營商管理的人數(shù)。

法國公有事業(yè)民營化的主要特點(diǎn)是:地方政府有選擇運(yùn)營商的自由；運(yùn)營商負(fù)責(zé)公用事業(yè)的運(yùn)作，并承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險;運(yùn)營商的報酬從服務(wù)使用者支付的稅費(fèi)中提取;運(yùn)營商可帶來初始投資資金（設(shè)施建設(shè)或更新），此時其報酬將包括這項(xiàng)投資的折舊；在任何情況下，基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)屬于地方政府；合同是有期限的，一般在15至30年之間，合同到期后，基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)重歸地方政府。

作為配套措施，英國政府建立了“電力供應(yīng)管制辦公室”、“自來水服務(wù)管制辦公室”、“國家江河管理局”。同時，英國政府在電信、煤氣、自來水、電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行民營化期間所頒布的主要法規(guī)，對各產(chǎn)業(yè)的重要政府管制問題作了規(guī)定。■

“官辦民營”的香港地鐵（鏈接）

2000年10月香港地鐵實(shí)行部分私有化，在香港上市，77%的股份由特區(qū)政府持有，其余23%為公眾持股，股票融資達(dá)94億元。香港地鐵由地鐵公司運(yùn)營，在香港人心目中，這是一家“官辦民營”的企業(yè)。地鐵公司的最高管理機(jī)構(gòu)為公司董事局，董事局成員全都由港府委任。港府運(yùn)輸司和經(jīng)濟(jì)司為董事局成員，董事局其他成員包括銀行家、行政局議員、立法局議員及其他社會知名人士。董事局一般每個月舉行一次會議，以確定公司的重要政策和管理事務(wù)，包括票價、薪酬、財(cái)務(wù)、預(yù)算、主要合約等。地鐵的設(shè)備更新、技術(shù)改造等，均在董事局決策范圍內(nèi)，無需其他政府部門審批。

香港政府通過一系列法定的方式，對地鐵公司實(shí)行監(jiān)管，包括：公路必須遵從政府作出的指引；經(jīng)審核的賬目呈交財(cái)政司，財(cái)政司將有權(quán)批準(zhǔn)公司利潤的利用和投資方式，也可指示公司將儲備內(nèi)的任何類目劃入政府一般收入，及向政府派發(fā)股息；政府委任一位鐵路監(jiān)督確保地鐵安全。

目前香港地鐵已經(jīng)成為全球?yàn)閿?shù)不多的盈利的地鐵項(xiàng)目之一。香港地鐵的成功，使香港地鐵公司營運(yùn)世界級鐵路的能力獲得業(yè)界的認(rèn)同。近年來，除了繼續(xù)以香港為主要市場外，香港地鐵也開始涉足歐洲以及中國內(nèi)地市場。2004年12月，香港地鐵公司與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司及北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司簽訂原則性協(xié)議，以公私合營模式合作投資、建設(shè)及營運(yùn)北京地鐵4號線，為期30年。

《信息導(dǎo)刊》(2005年 第三十四期)