第一篇：關于公用事業民營化的文獻綜述

關于公用事業民營化的文獻綜述

1.0國外理論研究成果

國外的民營化研究都是放在“公共事務”、“私有化”的語言體系下展開的，伴隨公共事務的產生，人類社會出現了對公共事務管理的社會活動。在不同的歷史時期，根據人類對公共事務管理在主體、客體和手段方面的差異，可以把公共事務管理的發展粗略地劃分為三個階段：從公共事務管理產生之初一直到19世紀中葉的早期成長階段，主要運用經驗式管理手段；19世紀中葉到20時間80年代的公共行政階段，政府成為公共事務管理的主體；20世紀開始到現在的新公共管理階段，即是公共事務私有化高潮迭起的理論階段。這一階段，全球經濟競爭、民主化、信息革命、財政危機。績效赤字、政府信任赤字幾個因素結合在一起，西方各國均開始了大規模的政府改革。政府管理運作由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政，轉向市場導向的、順應變化的、具有彈性的公共管理。

1.1市場失靈論

自薩繆爾森以后的經濟學家都看到了市場的失靈即資源的無效率，由此引發了政府政府經濟理論，認為政府的存在有助于人們解決稀缺性，并提供一種配置稀缺資源的非市場機制，解決“公共物品、壟斷、外部性和經濟不平等”四大市場失靈問題。

1.2科斯定理

外部性是市場失靈的一個重要表現，在沒有產權的地方通過建立產權來糾正外部性是可能的，然而產權歸于當事人雙方的哪一方是否重要？1960年，羅納德?科斯提出的科斯定理給出了回答，認為如果產權存在，而且交易費用低，私人交易就是有效率的，即在有產權和低交易成本時，就沒有外部性，交易各方都考慮到了所有成本和利益，因此產權歸誰并不重要。

1.3帕累托最優狀態標準

利用帕累托最優狀態標準可以對資源配置狀態的任意變化做出“好”與“壞”的判斷：如果既定的資源配置狀態的改變使得至少有一個人的狀況變好，而沒有任何人的狀態變壞，則認為這種資源配置狀態是好的，則存在帕累托改進，如果對于某種既定的資源配置狀態，所有的帕累托改進都不存在，則認為該經濟體達到了帕累托最優。

1.4政府失靈論

如同市場不是萬能的一樣，政府也并非是萬能的，美國經濟學家韋斯布羅德

和薩繆爾森都看到了政府的失靈，面對日趨嚴重的“市場失靈”及其引發的資源配置效率的流失,薩繆爾森在《經濟學》中明確指出:“我們一定不要過份迷戀于市場機制的美妙——以為它本身完美無缺，和諧一致，非人力所能望其項背”；“為了對付看不見的手的機制中的這些缺陷，現代經濟是市場和政府稅收、支出和調節這只看得見的手的混合體。” 薩繆爾森結合美國經濟運行的歷史與現實，將政府職能歸納為三個方面，即促進效率、保持平等、實現穩定。

1.5公共行政與美國的正統觀念

尼古拉斯亨利在《公共事務與公共行政》中指出正統管理理論強調非常強調管理者越是遠離公共責任，他的工作效率就越高，支持將公共機構私有化，為的是使公共服務效率更高。這些正統觀念對所有各級政府都有深刻影響。他們鼓勵決策者使用私營企業管理者來實施公共方案。

1.6私有化政治學：承包的動機

尼古拉斯亨利在《公共事務與公共行政》中指出政府選擇讓私營企業承包公共服務有若干好處，這大多與政治靈活性有關，政治債務得以償還，政府也至少可以在形式上得以精簡，避開沉重的公共官僚機構有時也可以促成真正的政治責任心。尼古拉斯在書中還逐一列舉了承包的各種動機。

1.7私有化過程

尼古拉斯在同一本書中說明了私有化的過程，構建了融合－運作－分離模型。分別為公共機構與私營組織相會、政府與承包者之間密切合作階段以及最后政府如何終止承包和解決爭端階段。

1.8旋轉門

尼古拉斯同樣看到了整個承包周期中可能出現的問題即“旋轉門”，聯邦政府官員在退休或辭職后，特別是從事與私營公司簽訂合同的官員，最后常常會到那些他們曾監管或立法的私營公司擔任薪金豐厚的經理，在政府任職的實踐越長，離開政府后的收入就越高，在這兩者之間連續變換工作的現象也很常見，由此誘發了許多腐敗問題。

1.9強化市場型政府

曼瑟?奧爾森在2000年出版的《權力與繁榮》中通過引入政府權力于經濟增長分析之中，說明了國家權力與私人權力之間的相互關系決定了繁榮程度，奧爾森創造了一個可以高度濃縮其長期增長理論的重要概念：強化市場型政府。一個政府如果有足夠的權力去創造和保護個人的財產權力、并且能夠強制執行各項契約，與此同時，它還受到約束而無法剝奪或侵犯私人權力，那么這個政府便是一

個“強化市場型政府”。奧爾森反復強調經濟成功有兩個必要條件：第一，存在可靠且明確界定財產權力和公正的契約執行權力；第二，不存在任何形式的巧取豪奪。強化市場型政府設立的目標，在于獲得所有潛在的得自貿易的收益。為此就需要建立一套法律體系和政治秩序來強制執行合同或抵押協議，保證資本市場長期、穩定、有效運作。

2.0國內研究成果

自2003年起，國內理論界對公用事業民營化的研究日趨熱烈，這些研究大多基于國外的理論、實踐研究，并與我國的實際國情相結合得出相關的結論。關于公用事業民營化改革的動因有若干觀點：其一以對傳統自然壟斷理論的修改為基礎，認為由于技術條件等的變化，一些傳統的公用事業領域已經具有了弱壟斷性的特點，對于這些領域，市場競爭機制可以而且應該發揮作用；其二，認為傳統的公用事業體制存在體制失效問題，市場化的運作模式可以彌補之一缺陷并提高效率；其三，認為公用事業民營化是政府在財力緊張這以約束條件下的無奈選擇。

2.1基于國外實踐的研究

謝香蘭在《韓美日英四國公用事業改革之路》一文中對四國的實踐道路進行了探索并進行了總結。

1979年以撒切爾夫人為首的英國政府進行的大規模以私有化為主要內容的民營化運動是世界民營化運動的濫觴，其改革路徑是公共產品和公共服務先分門別類再放手市場，通過出售國有企業的股票。實現了企業的產權從高度集中的國家所有向分散的社會公正所有轉變，減少了公共部門的財政支出，并增加了財政收入。

在美國經濟中占主導地位的是私人壟斷組織，美國的民營化就是充分利用市場機制對資源優化配置的作用，使公共部門與私人企業建立公司伙伴關系，在其多種民營化途徑中，最主要的是競爭性合同承包，另外還有放松管制等方法。美國的民營化充分利用民間資本，改善了公共服務質量。

上世紀80年代席卷西方的民營化浪潮也波及到了日本。其民營化主要是指對日本專賣公社、電信電話公社、國有鐵道公社的民營化。日本是政府主導型的市場經濟國家，政府在運動過程中起到了主導性的作用，采取國有民營與出售股票分步走的方法，得到了社會公眾的廣泛支持，獲得了一定的成功。

韓國可以說是公用事業民營化的忠實擁護者，為了改變本國公用事業的不良現狀，韓國政府已經發動了5次民營化運動，采取民營化和體制改革雙管齊下的方法，十分重視對公用事業的調查分析，重新進行分類，有選擇地確定民營化對象，使其民營化有計劃有步驟的進行，力保社會穩定。

2.2郝亞光

在《我國公用事業民營化的必要性分析》一文中從現實要求和理論基礎兩部分分析了民營化的必要性，并全面闡釋了公用事業的民營化在我國機構改革、政府職能轉變、提高公用事業管理運作的效率、降低公用事業運作的成本、激活民

間資本的參與及地方分權、打破地方保護主義和中央與地方關系新格局的形成等方面所起著的極其重要的意義。

2.3陳潮升

在《政府改革與經濟治理》一書中針對準公共物品的提供這一問題做了剖析，他認為“私人物品由私人部門通過市場提供，公共物品或服務由政府部門以非市場方式提供”這一想法，只是理論上的一種理想性的說法，現實生活中，就擁擠性和排他性準公共物品或服務的供給來看，它們的一個共同特點就是既可以由私人部門通過市場提供，也可以由政府部門直接提供，或是由政府部門給予補助的辦法通過市場提供，具體采用何種方法提供，需要因具體的成本——受益分析而定。

2.4周向紅

在《公用事業民營化進程中的問題研究》一文中探討了民營化在具體運作過程中，由于民營化固有的局限性以及公用事業作為準公共物品具有的特殊性而產生的一系列問題，文章從發展與均衡、公平與效率、模式選擇三方面展開，指出政府應在遵循事物客觀規律、主動承擔責任的同時，須進一步強化組織技巧、監督措施、符合公共利益的行為規范以及相關的激勵措施，以彌補民營化進程中出現的弊端。

2.5何清漣

在《現代化陷阱》一書中，用更犀利的語言和確鑿的證據深刻揭露了中國現代化過程中經濟政治社會的黑暗面，其中對當代中國各種利益集團開展的尋租活動產生的根源及對中國社會政治、經濟的影響做了深刻的剖析，清醒地認識到在腐敗積累到一定程度、民眾憤怒也積累到一定程度的時候來一場“反腐敗”并不能起到根本性的作用，提出如何遏制腐敗，防止進一步“軟政權化”，阻止分利集團與政治結盟是關系到中國未來命運的關鍵問題。該書雖然沒有就公用事業民營化這以問題進行論述，但其中揭示出來的問題卻是整個民營化過程中極易出現問題的關鍵環節，可謂具有重大的前瞻性意義。

2.6詹國彬

在《民營化：公共事業改革的路徑選擇》一文中給出了公共事業民營化的途徑，可以稱為理論界的一大創新之舉，依托于國外發達國家的經驗，系統地給出了民營化的三大類途徑：委托授權、政府撤資和政府淡出。此外在文中他還給出了中國公共事業民營化過程中需要注意的若干點問題。

3.0評價

盡管國外理論研究的語境與國內的有一定的差異，且國內與國外出于不同的政治體制之下，所有并不能完全將國外的研究成果奉為圭臬，市場經濟雖然不存在“姓資姓社”的問題，但在處理具體事務的過程中，把握好“度”卻是個關鍵問題。中國的整個現代化進程落后于西方世界，從整個發展進程看，我國目前的發展階段大致處于西方發達國家私有化運動的發端時期，盡管體制不同，也不乏相似之處，因此國外的理論研究成果具有重要的借鑒價值。

國內的研究大多根據既有的理論成果結合中國具體國情展開，對“民營化”的必要性和可行性的分析理論根基不深，缺乏理論創新，另一方面，很多學者雖然都看到了民營化背后的危機，但都沒有給出完全的解決方案，制度化設計的缺位構成了研究體系以及實踐體系的漏洞，這些方面都是今后的研究工作需要彌補的缺陷。

第二篇：公用事業民營化讀書筆記

讀《公用事業民營化及其行政規制初探》之小談

本書中的主要闡述的公用事業民營化的一些觀點，其中主要闡釋功用是民營化改革的浪潮其中的詳細介紹對我的論文很有幫助

20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現了政府的退縮和市場價值的回歸”，于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發揮了公民、企業與社會的力量，從而實現社會治理下的共贏，正如美國學者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”一般認為，民營化源于 1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風行推行的公營事業民營化運動。而此后。有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現民營化。本文的研究重點在于公用事業的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭。”

所謂公用事業，是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。如依美國加利福尼亞州《公用事業法典》的規定，公用企業包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局發布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，將公用企業定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。作為從事公用事業的主要組織，是指單位產品或者服務的平均成本隨著產量的提高而下降，從而要求該行業從最小有效規模出發，為克服市場失靈，防止壟斷企業濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業普遍建立了行政規制制度，即行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制。行政規制的實質，是國家干預經濟，以彌補市場調節的缺陷和不足。“實際上管制過程的目的在于創造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”公用事業壟斷經營導致該領域產生了企業內部無效率、商品及服務價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負擔過重，企業不能適應社會經濟結構變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導，全球范圍內掀起了公用企業“放松規制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業民營化是指將國有、公營的公用事業的所有權或經營權轉移到民間，引入真正的市場機制。

本書的內容對于論文的成文起到了主題的引導作用。重點闡述了公用事業民營化的由來以及改革的原因。

讀《公用事業民營化宜慎行》之小談

由于本書是在網上閱讀的，有些東西是看不到的，但是本書中的一個案例以及對案例的分析對本人的公用事業民營化的分析產生一定的作用。其案例如下

香港東區海底隧道(東隧)不顧香港特區政府和市民的強烈反對，堅持自五月份開始對公路隧道收費大幅加價超過六成，由此引發社會各界對香港過海隧道車流量將會更加分布不均的擔憂，以及公用事業民營化模式利弊得失的重新思考。

香港特區政府在過海隧道問題上遇到的困境，只是公用事業民營化進程中所遭遇到的矛盾和沖突的一個縮影。隨著內地經濟的發展和城市人口的膨脹，政府財政資金不能滿足對城市基礎設施急劇增長的需求，許多城市近年來相繼有大量公用事業特別是基礎設施建設，采用民營化模式進行運營。吸引資金時政府提出的優厚條件，往往成為日后損害公眾利益的隱患。如采用BOT方式建設的深圳梧桐山隧道，專營商對隧道的高額收費早已成為阻礙當地經濟發展的瓶頸。深圳市政府急于收回梧桐山隧道經營權，但是專營商卻拋出高價令政府難以接受，在多年談判未果的情況下，深圳市政府只得于今年興建梧桐山新隧道解決交通瓶頸，但卻很可能面臨新舊隧道車流量不均、資源浪費的新問題。

吸引社會資金發展公用事業，固然能解決政府發展公用事業資金不足的瓶頸。然而，由于公用事業的自然壟斷性和資本的逐利性，其所訂的收費標準往往以利潤最大化為依據。政府對其擁有的公共產品訂價時，則從社會公共利益來考慮，收費低廉，甚至免費。收費水平的巨大差異，往往是公有公共產品用戶人滿為患，而私營公共產品得不到有效利用，造成資源無效配置和浪費。更為嚴重的是，公用事業關系國計民生和各行各業，其職能和目的一旦遭到扭曲，則成為嚴重制約經濟發展的瓶頸。由于公用事業具有非常穩定的收益，社會資本通常不愿輕易退出已經進入的領域，政府在允許企業經營公用事業之后，當遇到矛盾時，無論是想通過何種方式來解決，都將面臨巨大的困難和挑戰，處于被動局面。

當然，在公用事業發展上，不能因噎廢食，退回到完全依賴國家投資、政府經營的時代。但是，如何合理利用社會資本建設公用事業，避免陷入民營化困境，是內地在經濟發展的新階段上必須慎重審視的問題。在重大的公用事業投資上，應保證政府在公用事業上的主導地位，盡量減少對社會資本的依賴。對于確有必要引入社會資本的項目，政府一定要有長遠的眼光和全局意識，充分考慮到經濟環境可能發生的變化，在政府成本和市場成本之間進行審慎衡量，謹慎選擇社會資本介入的方式和約定合同條款。否則一時的融資之快，可能犧牲的是以后社會整體的利益和運行效率，成為未來經濟發展的桎梏。

這個案例的分析對本人的論文增添了論據和切入點。一些專家的分析對論文的形成起到了一定的作用！

讀《公用事業民營化初探》之小談

讀此書的過程中突然給了我一個意外的驚喜，我突然知道原來公用事業民營化還有那么多種方式，我將進行闡釋。

1、BOT模式（Build-Operate-Transfer 的縮寫，即建造——運營——移交）。由投資方建設并專營一定期限最后移交政府的方式。如：目前國內規模最大的上海竹園第一污水處理廠項目，即由以民間資本為主的投資聯合體以BOT形式投資建設并專營20年，北京肖家河污水處理廠；BOT方式融資建設的以焚燒垃圾發電的南海環保發電廠。

2、合資模式。如：2001年法圖昭和水務公司與奉賢自來水公司第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來水公司；合資的新奧燃氣公司；2003年首創威水投資有限公司與深圳市投資管理公司合作，法國通用水務公司依據簽訂的《深圳市水務（集團）有限公司合資合同》，投資29.4億元于深圳市水務（集團）有限公司，并擁有其 40%的股權。合資模式具有以下優點：一是政府可以融通社會資金，減輕政府財政壓力；二是打破了原來的壟斷體制；三是民營企業的介入，可以提高效率，降低成本。

3、直接購并。直接購并非典型的民營化方式。如：1997年威望迪和天津市合作興建的天津凌莊水廠。2002年5月，上海浦東自來水公司50%國有股股權溢價轉讓于威望迪。威望迪以20億元現金，超過資產評估價近三倍的價格，承諾對合資公司1582名員工不進行裁員，保證提供優于現有標準的優質自來水并將保持政府統一定價的條件。

4、純民營模式。即由民營資本獨家投資建。2002年9月，由香港亞太環保有限公司獨家投資的廣州亞太生活垃圾有限公司，與廣州市市容環境衛生局簽署了合作協議。根據該協議，香港亞太環保有限公司到2004年將投資約2.8億元，在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000噸的垃圾處理廠。從而正式拉開了外資進軍中國垃圾產業的序幕。

5、TOT（Transfer-Operator-Transfer的縮寫，即轉讓——經營——轉讓）模式。政房投資建設的項目，在一定時期內有償轉讓于非政府投資主體經營，政府回收資金可用于新項目建設，并最終擁有項目所有權。如 2004 年安徽國禎環保節能股份有限公司斥資 1.6 億元，以 TOT 方式購買了淮河流域第一座城市污水處理廠—— 徐州污水處理廠30年的經營權。

6、PPP（Public Private Partnership的簡稱）模式。為了彌補BOT模式的不足，近年來出現的一種新的融資模式即政府公共部門與民營企業合作模式。該模式的涵義是“公共民營合作制”，1992年英國最早應用該模式。主要是為了完成某些公共設施、公共交通工具及相關服務項目的建設，公共機構與民營機構簽署合同明確雙方的權利和義務，達成伙伴關系，以確保這些項目的順利完成。這是國際上新近興起一種新型的政府與私人合作建設城市基礎設施的形式，稱為國家私人合管公司。如：2004-12香港地鐵公司、北京市基礎設施投資有限公

司與北京首都創業集團有限公司共同簽署了投資原則性協議，決定以 PPP 模式合作投資、建設及運營北京地鐵 4 號線。

7、MBO（Management Buy－out的縮寫）模式，意為管理層收購，主要是指公司的經理層利用借貸所融資本或股權交易收購本公司的一種行為。通過收購使企業的經營者變成了企業的所有者。由于管理層收購模式在激勵內部人員積極性、降低代理成本、改善企業經營狀況等方面起到了積極的作用，因而它成為20世紀70－80年代流行于歐美國家的一種企業收購方式。對中國企業而言，MBO最大的魅力在于能理清企業產權，實現所有者回歸，建立企業的長期激勵機制，這是中國MBO最具鮮明的特色。我國更有專家將2003年定為MBO年。目前，我國已有宇通客車、粵美的、深圳方大、佛塑股份等上市公司試行了MBO方案。近來受到了廣大經濟學家的質疑。

但是，隨著民營化改革的進程，我們也要進行一下冷靜的反思，吸取以前改革的經驗和目前出現的問題。首先，政府應合理界定公共服務民營化的界限。對于某些公共性較強的公共服務，如治安、基礎教育、醫療衛生等，不應“民營化”；而對于一些可收費物品與服務，如公交、電信等公用事業，則應提倡民營，讓市場競爭機制在這些領域充分體現。其次，要防止國有資產的流失，吸取我國90年代國有企業的股份制改造，造成了數億資產的流失的教訓。韓志國將資產流失分為三類，認為國有資產流失最主要的原因還在于制度缺失。最后，要注意改革后的問題。改革后的效率、服務和產品質量是否改善，經濟效益是否提高，以及改革帶來的原有部門工作人員安置問題等等。

這些模式以及對模式的分析給我的論文又增添了一些部分，給我分析政府和公用事業的關系增加了分析的論據。能更好的分析！

讀《我國公用事業民營化改革的制度構想》之小記

讀此書的過程中，我發現公用事業民營化改革取得成功的關鍵在于充分引入市場競爭，其核心做法就是在公共產品和公共服務的供給過程引入市場競爭的力量，打破傳統的行政壟斷，形成多元競爭的格局，從而實現高效率、高質量地提供公共產品和公共服務。而這一切的實現有賴于一個健全、完善的制度作為保障。所謂制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。為建立、健全公平、合理的競爭機制，應朝以下幾方面做出努力：

1、公平而嚴格的市場準入制度

在一個缺乏競爭、運作不完善的市場經濟條件下，公用事業的民營化并不一定能誘導企業資本的投入和經營者努力程度的提高。要成功地推進公用事業民營化改革，就必須同時注重放開市場準入條件、引入競爭機制。有效吸引民間資本和外資公平進入公用事業領域，特別是對于公用事業領域中的非自然壟斷性業務，盡快取消非國有經濟的準入障礙，大力引入民間資本市場準入對公用事業民營化來說，無疑是首要解決的一個問題。當前普遍存在的問題不是放的過寬而是過窄，排除了大多數企業的參與競爭，所謂的投標招標不過像是西方兩黨制中的競選，民眾的參與也被排除在外。因此，許多學者要求放寬市場準入，放寬民營企業和外資企業的市場準入，實現投資主體多元化。讓各種競爭主體在一個公平的舞臺上進行競爭。

我在此要補充一點的是，放寬市場準入并不意味著減少對入圍企業的資格審查和事后的監管。在諸多企業中，從充分發揮規模經濟效益和優勢，并確保服務數量和質量的穩定性出發，政府允許特定一家或幾家公司進入某行業，而限制其他企業進入，或從防止過度競爭的做法也是有一定道理。這里涉及的是一個競爭主體資格問題，也是一個保證公用事業安全、穩定和可持續性發展的問題。任何一個進入競爭的主體都是報著共同的目的——盈利。因此，根據英國哲學家、經濟學家大衛。休謨（David Hume）的“無賴原則”，民營和外資企業也可以視為同樣的主體。有效的制度設計目的是能防止和遏制損公利及的“無賴”沖動，對進入的競爭主體要進行嚴格的準入審查，制定科學合理的市場準入制度和公開招標制度；而不是簡單用行政命令和安排，使得公用事業民營化的合法性受到質疑。

現在對于民間資本和外資進入公用事業，多是由國家部委的各種“意見”、“通知”、“暫行規定”和地方性法規、規章予以規定，其權威性、穩定性、規范性不足。為了鼓勵民間資本和外資進入公用事業領域，保護其合法權益，克服短期行為，可以考慮仿照指導外商投資方向規定和外商投資產業指導目錄，以行政法規的形式，按項目自然壟斷性和公共物品性的強弱將民間資本的進入領域劃分為鼓勵、允許、限制、禁止四大類，并建立公用事業民間投資指導目錄。

2、建立完備的信息公開制和公開招標制度

第一、信息公開制。公用事業的管理運作過程中，信息的封閉是一種普遍的現象。而公用事業民營化中則要求及時披露、公開相關的信息。否則，不同的競爭主體在競逐過程中將會處于信息不對稱的狀態之中，信息獲取不完全的企業在競爭中也將處于劣勢，結果將不利于企業參與公用事業的積極性，并最終影響到公用事業民營化的效果。公平競爭是民營化的核心，因此應該建立信息的公開披露制度，使得信息的公開制度化、經常化，為公用事業民營化營造一個公平的信息環境。

第二。公開招標制度。公用事業民營化中要保證公平、合理的競爭，還需要建立公開的招標制度，使得符合條件的企業都有機會參與競標，并保證整個招標過程的公開與透明，用制度的力量把各種不正當的交易、尋租和腐敗現象的發生降低到最低程度。為此，政府應該根據《中華人民共和國招標投標法》制定詳細、具體的公用事業民營化公開招標投標制度，從而保證公用事業民營化過程中的招標與投標活動有法可依，有章可循。

3、強化政府的監管職能，完善監管機制

公用事業民營化要求有一個健全、完善的監管機制，以便于協調好政府與企業之間的關系并規范好政府與企業的行為，而公共利益的實現也依賴于一個健全、完善的監管機制和強有力的政府。如果公用事業民營化過程中，政府的監管職能出現缺位的話，勢必造成操作過程中各種違規，甚至違法現象的出現，公共利益將被民營化后的經營者置之腦后，對此政府有不可推卸的責任。當然，政府在維護公共利益的同時也要注意維護好企業的利益，如果政府的規制范圍沒有限度、運作不夠透明、在微觀層面干預過多，民營部門的投資者就會望而卻步，進而轉向其他更好的投資環境。因此，為健全監管機制，強化政府監管職能政府應做到：第一、政府應明確政府的監管職能。明確政府的監管職能是履行好其監管職能的必要前提。政府監管職能的界定為政府“應該做什么，不應該管什么”，劃清與企業的界限，使得政府成為有力的“有限政府”，這樣有助于促進政府管理效率的提高。

這些內容對我的論文幫助很大，其中有許多東西都是值得借鑒的。很多觀點都是論文需要參考的地方！

第三篇：公用事業民營化改革（xiexiebang推薦）

1111320306金融112楊慧

公用事業是包括供水、供熱、公交交通運輸、電網、通信等在內的具有自然壟斷性質的提供公共服務的行業。大量的基礎設施建設決定了在經濟轉軌國家初期只能由政府出資，隨著經濟的發展和市場競爭機制的發展，民營資本越來越充足，融資建設方式越來越多樣，可以引入民間資本和外資等完成公用事業的民營化。由國有獨資改為國有控股、合同承包、特許經營等，不僅需要民營資本的進入，降低門檻，建立民營資本的準入制度，而且需要引入市場競爭機制。否則會由政府壟斷轉為私人壟斷，“尋租”現象也會不斷出現。如在特許經營權的申請中，地方政府會偏袒地方企業，對由民營資本合資組建的公司不公平，仍法解決公共事業資源浪費大、效益低、服務差等問題。在改制為國有控股后，很多國有資產管理的問題可以借鑒國有企業改革國有控股的方法。

競爭中，一定會出現經營不善的國有企業的倒閉現象，因此也要處理好不良企業的推出問題，采用收購、重組等方式。

公用事業民營化改革有其實現的技術性原因，隨著技術的發展，一些自然壟斷的公用事業，如電網等可以由一些私有企業經營；即使是一些無法分割的公用事業，如公園、綠地等可以委托經營，政府向私人管理付費，減輕管理成本；一些自然資源，如煤礦、油礦等自然資源為主要原料的行業，可以頒布特許經營權，私營企業可以向消費者收費等。政府可以制定優惠政策、完善投資法規等。

為了防止私人壟斷，政府可以對一些產品舉行價格聽證會，干預價格。

十八屆三中全會對公用事業改革作出了明確表述：“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。”

下面從北京地鐵漲價看公用事業價格改革：

一是對現有公共部門進行分類分層梳理，明確定位，并進行大范圍收窄，交由更具效率的民 營打理，該退出的要逐步退出。比如公共交通，屬于普惠式的，但又不是國家戰略部門，就應該

逐步退出公共領域，轉向民營范疇，或者部分領域和環節轉向民營范疇。

二是參考淡馬錫模式，地鐵的投資可形成國家投資公司，除國有資本外，也可吸收民間資本 和外資入股；地鐵的建設和運營，可采取招標、邀標等方式，吸收包括國企、民企、外企等參與

競爭，并承擔建設和運維責任。

三是建立市場參考價格或影子價格的形成機制。首先是改政府定價為市場定價，取消政府審 批和專家評議；其次，由于公交帶有資源壟斷屬性，價格不是供求自然議價決定的，而由政府出

面，設計某種投票機制，組織投資、運營、消費、替代品、異地同行、相關行業代表投票折中確

定。

第四篇：公用事業民營化的探索之路

公用事業民營化的探索之路

2005年 第三十四期

中國的公用事業領域被視為我國市場化改革的“最后堡壘”。隨著公用事業投融資體制改革的深入，與其相伴的種種爭議也日益凸顯。因此，如何在“促進公用事業競爭”與“維護公眾利益”之間尋求平衡點，已愈來愈成為人們關注的焦點。

公用事業改革引發爭議

7月中旬，《深圳市公用事業特許經營條例(草案)》已提交該市四屆人大常委會一次會議“二審”，這也意味著相關改革邁入了關鍵階段。《草案》的諸項規定引來了社會的廣泛爭論。

特許經營為何不公開招標

長期以來，我國城市公用事業一直采取國有國營、地方政府運作的發展模式，由此帶來的政企不分、政資不分問題，比一般競爭性領域國有經濟更為典型。隨著政府體制改革和國有企業改革的深化，傳統的“公用事業＝公營事業”模式開始受到挑戰。

2002年，深圳市政府提出了對5家大型國有獨資企業進行改革，引進戰略投資者的目標。在這5家企業中，有3家屬于公用事業，即水務、燃氣和公交。

據了解，深圳當年引進戰略投資者采用的是“招標招募”方式。該市國資委企業改革處的伍先鐸處長介紹，“這個詞是我們自己想出來的，它在國外叫‘私募融資’”，所謂“招標”，就是公開向社會表明需要引進戰略投資者，并強調其必須是國際知名企業，且符合嚴格的資格要求；而“招募”則是通過談判確定最后的選擇。

然而，這種方式受到了廣泛質疑，不少業內人士和專家指責其“太不透明，太不公平”；“不公開招標，沒人知道他們談了些什么，達成了什么條件。”但伍先鐸認為，公用事業不適用拍賣或招標的方法。“招標無非是看價格，但對公用事業來說，光有價格是不行的。公用事業提供為公眾服務的產品，有為公眾服務的義務。所以在引進投資者時，也要考慮不能改變公用事業為公眾服務的基本職能。”他說，“這就像談戀愛，不能公開價高者得，而必須一家一家談。”

據他介紹，深圳市在尋找戰略投資者時，曾有幾十家候選企業，最終經過層層篩選和談判才確定了目前的幾家。

通過這個方法，深圳在一年內基本完成了對3家國有獨資公用事業企業引進戰略投資者的改革：法國威利雅與通用首創水務公司獲得水務集團45%股權；新希望集團和香港中華燃氣公司共取得燃氣集團40%股權；香港九龍巴士公司和深圳金信安水務投資有限公司各獲得巴士集團35%和9.7%的股權。

2003年，深圳市政府出臺《深圳市公用事業特許經營辦法》，對特許經營相關情況，包括政府監管、價格調整程序、企業義務等作出了規范性規定，并于當年5月1日起施行。

同年，市政府分別授予該市燃氣集團、水務集團和巴士集團30年的管道煤氣、自來水供應及污水處理和公交業務特許經營權；另外，企業在特許經營權到期后可申請延期兩次，每次時間為5－10年。深圳由此成為國內首個進行公用事業特許經營改革的城市。

然而，兩年來，圍繞這一改革，各方人士爭議不斷，以至于為《草案》征求意見的3次座談會，幾乎都演變成了對公用事業特許經營現狀的“聲討會”。

為何不引入競爭機制

今年5月，深圳市民李紅光在《南方都市報》上刊登廣告，尋找市人大代表和政協委員幫她提交民生建議，而這些建議大部分都涉及公用事業。

“深圳管道燃氣的壟斷必須打破，否則受害的是老百姓。”李紅光毫不掩飾對燃氣集團的不滿，“燃氣集團向每個管道氣用戶收取800元開戶費和每月2.5元的煤氣表檢定更換費。而同樣的氣表，香港賣140港元一只，深圳許多燃氣設備公司也只賣200多元，可燃氣集團不僅1個表賣了4個表的錢，每月還要向用戶收2.5元。如此重復收費，消費者權益何在？”

李紅光無法理解，為何在對公用事業實行特許經營時不能引入競爭機制，允許多家企業同時經營。她說，深圳有三大燃氣公司：巖谷燃氣公司、深南燃氣公司和燃氣集團，而前兩者各自的市場份額都占到1／3，燃氣集團與其他燃氣公司相加才占1／3，可最后特許經營權卻給了燃氣集團。

而據媒體報道，深南燃氣公司曾當眾承諾：如果有機會參與深圳市的管道燃氣經營，該公司將免除一

切強加給消費者的不合理收費，如800元／戶的開戶費、2.5元／戶／月的煤氣表檢定更換費等，使終端價格至少比目前低10%至15%，并向公眾公開財務。

據悉，目前深圳有27家自來水公司，但羅湖、福田、南山等主要地區的水務目前都已交給水務集團經營，該集團的供水量由此占到了該市供水總量的1／3。

深圳市水務局政策法規處副處長蘭建洪并不認可這種局面，他主張劃分不同區域發放多個特許經營許可證，使一個城市內形成兩至三家實力相當的企業，以培育出競爭市場，避免出現一家獨大的局面。對于蘭建洪的主張，深圳大學副教授、天則公用事業研究中心特約研究員唐娟表示，其在技術上雖然可行，但并不現實，“除非能保證政府的監管嚴格、有效、到位”。她向介紹了一個發生在英國的失敗案例：該國政府曾把不同路段的鐵路交給多家公司修建，但由于沒能嚴格監督它們按標準執行，結果不同公司所修鐵路的軌道間距竟然不一樣，致使火車無法運行。“早知如此，還不如只交給一家公司來做。”

唐娟主張政府引入“插入式競爭”，例如，南山區有一家大型自來水廠，提供了所有地下管網，形成自然壟斷，而福田區某自來水廠也想到南山來經營。那么，政府可以立法規定后者只能在某些特定地區經營，并只能付費使用前者鋪設的管網設備。她說，新力量的“插入”，一方面可以對南山自來水廠做得不夠的地方給予補充，另一方面也能為其帶來一定的競爭壓力。

而李紅光則堅持認為“多家分別經營是可行的”，競爭對保障百姓的權益有好處。她提供的事實依據是，1996年以前，深圳市的管道燃氣一直由6家公司經營，直到1996年《深圳經濟特區燃氣管理條例》出臺后，其他公司才將燃氣管道全部交給燃氣集團統一經營。“在多家經營的時候，既沒有出現像今天這樣的全國最高煤氣價，以及名目繁多的搭車收費，消費者也不像現在這樣有那么多意見。”

從“政府壟斷”走向“企業壟斷”？

政府一下子授予企業30年的特許經營權，是否期限太長？這個問題一直是各界爭議的焦點之一。對此，主管國企改革和國有資產的深圳市副市長張思平作了回應。他說，公用事業引進各種投資，政府既要對企業的服務、質量、安全提出嚴格要求，同時也要給這些投資者合理的回報。這種改革符合長遠的發展，而不是把子孫后代的東西都賣掉了。

唐娟也認為，與國外相比，深圳給出的特許年限并不算長。據她了解，英國就有水務公司獲得過99－100年的特許經營權。近幾年，英法等國雖然縮短了特許經營的年限，以給其他企業一線希望，但平均也有20－30年。“公用事業的投資非常大，回報周期卻很長，所以特許年限長一點也是正常的。”

而蘭建洪則表達了另一種擔憂：“目前的水務集團在特區內實力無敵，幾十年后，即使它的經營權到期，新的特許權還能給誰？如果其間它出了重大責任事故，我們按規定必須收回其特許經營權，但又能轉手給誰？”

對此，伍先鐸的回答直截了當：“理論上說，特許經營企業如果違規，政府會收回其經營權。但這種情況不可能發生。”

這種狀況，又被很多人認為是“由政府壟斷走向了企業壟斷”。

但唐娟分析說，公用事業必須通過網絡輸送服務，如鋪設管網，所以會形成自然壟斷。在同一地區，如果交給不同的企業經營，勢必導致重復鋪設管網，造成規模經濟的損失。為了提高效益，壟斷是非常必要的，不管是由政府還是由企業經營，其自然壟斷性都不會消逝。

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍教授也指出，鑒于公用事業的自然壟斷性，這個行業形成壟斷難以避免，但“企業壟斷與行政壟斷相比，已是進步”。他解釋說，政府是公共管理機構，具有強制權，在行政壟斷下，職能部門很容易將公用事業服務與強制權聯系在一起。把公用事業交給企業去做，至少可以對消費者服務得更好一些；此外，政府往往不考慮盈利，很多時候會造成成本過高，而企業有動力降低成本，從而在價格上有利于大眾。

毛壽龍還強調，政府在授權特許經營時，必須與企業簽訂嚴格的協議，規定雙方的權利和義務以及違約懲罰。同時通過法規把制度結構與各方面的激勵聯系起來，使企業得到有效規范，并獲取應得利益。但巴士集團企管部經理董宏君介紹，該集團與政府并未簽署有關特許經營的雙向協議，只是在授權書里寫上了企業單方面的承諾，其他兩家特許經營企業也是如此。

政府承諾的缺乏，使巴士集團在運營中遇到了一些困難。董宏君告訴記者：“我們常說‘政府請客，企業埋單’。政府規定學生坐公交車半價，老人、軍人、殘疾人免票，還要求我們對發動機進行環保改造，并許諾對這些給予補貼，但卻往往不能及時兌現。”

唐娟在英國考察時曾問有關政府部門：“一旦發現你們與特許經營企業發生糾紛怎么辦？”對方對這個問題感到很奇怪：“有合同啊。”

這令唐娟很是感慨：“國外的立法很健全，可以保證所有的可能性都寫在協議里，并通過法律來監督保證。而我們往往做不到這一點。”

公用事業“特許經營”考驗政府職能

政府如何監管企業

“市政公用事業改革的大火已經點起來，但火起來之后，我們是否應該由一個開始的推動者變成一個推動后的旁觀者？”在一次有關市政公用事業市場化工作座談會上，某省建設主管部門的領導發出了這樣的疑問。

據他介紹，該省的一個燃氣公司通過特許經營的方式交給一家外商經營，由于缺乏必要的監管，致使管道沒有及時清理，產生了一定的危害。他還透露了一個細節：當地政府在與外商簽訂合同時，只是在會議紀要上表明，把監管的權力交給了有關部門，結果事故發生后無法找到明確的監管主體。

這樣的事情不是單一的。據某省的一位領導透露，在市政公用事業改革的浪潮下，該省18個縣市都進行了不同程度的改革，但到省里備案的只有很少的幾家。“市政公用事業改革形式多樣，速度飛快，但由于缺乏必要的監管手段，也存在監管不力的情況。”他說。

他說的是一個不容忽視的事實：在市政公用事業改革已成燎原之勢的事實之下，有些地方對市政公用事業改革的理解出現偏差，認為市政公用市場化改革就是甩包袱，將市政公用行業的一些企業“一賣了之”，缺乏必要的監管，以致留下諸多“后遺癥”；有些地方與投資企業簽訂的合同過于簡單，無法對企業進行長期有效的監管；有些地方市政公用事業市場化改革不規范，投資市政公用行業，經營期限可以長達70年、80年；有些地方市政公用事業市場化改革不但沒有節省投資，反而背上了沉重的包袱；有的地方政府干預企業正常的生產經營，無法保證投資者的合法收益，不能按照市場經濟規則辦事。

正因如此，市政公用事業改革的監管問題從一開始就為眾人所關注。建設部有關負責人在《市政公用事業特許經營管理辦法》頒布之初就一再強調：市政公用事業改革不能“一賣了之”，一“化”了之，需要有獨立的監管體系和公開、公平的監管制度，以確保公眾利益和公共安全。

“問題的關鍵不在壟斷，而在監管。”在唐娟看來，如何體現并保障政府對壟斷企業進行有效監管，才是最重大的課題。

有經濟學家曾指出，壟斷性企業在運作中，常使政府處于被動地位，尤其是以非招標方式獲得政府特許的企業，如果事后不愿意或無力兌現當初的承諾，而此時已是“生米煮成熟飯”，政府常常只能自認倒霉。

“我非常擔心。”蘭建洪說，“威利雅是一家百年企業，經驗豐富，而我們才剛開始進行公用事業企業化的摸索，監管經驗明顯不足。一下子給它幾十年時間，實在不利于我們掌握主動權。”

蘭建洪顯然不是杞人憂天。他說：“水務集團曾承諾在經營區域內按政府規劃投資修建必要的設施，所以政府撥出一塊地給它修建南山污水處理廠二期工程，按預算它應投資6億元，但它后來卻與政府討價還價，稱政府先投入3億元后他們才修。”

對此，水務集團董事長辦公室的負責人解釋說：“我們當時不愿意投錢，是考慮到成本問題。如果增加投入成本，勢必要漲污水處理費。我們認為，如果政府自己投資建成后再委托給企業經營，對大家都好。當然，目前還是決定由我們來投。”

特許經營企業與政府的博弈，并不僅僅限于投資方面。

深圳市建設局燃氣處的馬遙知處長表示，該市的燃氣價格主要根據國際市場油品價格來調整。油價有升有降，該市的燃氣價格也隨之升降。而據李紅光統計，去年9月，油價上漲，市物價局批準管道燃氣每立方提價1元。但當11月油價下降時，燃氣集團只是將瓶裝氣價格調低了，卻未對其特許經營的管道燃氣申請降價。

在蘭建洪看來，很多深圳市民所交水費與實際所用水量并不相符。他說，去年，香港的用水量與深圳大體相當，但香港有270萬只水表，幾乎表表到戶，而深圳只有70萬只，很多地方只抄總表。“在總表和

分表之間，有許多環節，如上門抄表的人工、漏水、管網維護等所產生的費用，都攤到了用戶頭上，造成用戶水價增高。我們曾接到投訴，有些地方的水費從總表到戶頭竟然翻了一倍，從1噸1.25元變成了2.5元！”

去年9月，深圳市將自來水每立方提價5分錢，希望借此推動水務集團盡快抄表到戶，減少中間層。“但直至目前，仍有許多小區沒有抄表到戶。”蘭建洪說。

據了解，為了此次提價，深圳市還專門舉行過聽證會。有意思的是，20個聽證代表中，有19人贊成漲價，其中包括消費者代表；惟一的一張反對票，來自于水務集團的直接監管單位———水務局。

蘭建洪至今還記得當時的無奈：“價格核算遵循的定律是：成本＋利潤＋稅收＝價格。但成本是由水務集團提供的，它完全可以在申請提價前大幅增加投入，制造成本過高甚至虧損的局面，使漲價成為必然。”令他感到矛盾的還有：“在定價過程中，價格由物價部門決定，但平時的監管卻由水務部門承擔。而物價部門對企業的了解是暫時的、靜態的，企業因此可以制造一時的高成本來誤導物價部門定價。”

蘭建洪談到，香港的壟斷企業必須每年公布經會計師事務所審計的財務報表，其一切運營成本都是對社會公開的。他認為，內地的特許經營企業也應該向社會公開財務數據。

“向社會公開？沒必要吧。”伍先鐸并不贊同蘭建洪的觀點，他的理由是：“企業要調價，一定要通過審計，肯定是要看歷年財務報表的。”

但毛壽龍強調，政府對公用事業特許經營企業實施監管時，必須進行成本監管，通過審計或財務公開等方式，嚴格監控其成本變化，遏制其蓄意增加成本以圖漲價的行為。

據唐娟介紹，為了管理公用事業，英國專門成立了“壟斷兼并委員會”，該組織獨立于地方政府和企業之外，直接隸屬主管部長，成員由各公用行業專家、大律師、消費者和政府官員按一定比例組成，負責監督壟斷大企業的情況。她“強烈建議”深圳學習英國的做法，成立一個獨立于各相關單位之外的“監管委員會”；同時在《草案》中加大政府監管部門的權力，以強化和完善對公用事業壟斷企業的監管。

令人欣慰的是，《草案》中已加入了設立公用事業公眾監督委員會的條款，規定該委員會代表公眾對公用事業特許經營實施監督。

據悉，深圳市人大常委會經濟工作委員會正在整合社會各界的反饋，以對《草案》提出修改性意見。目前考慮修改的內容包括：重新界定公用事業特許經營的概念；明確實施特許經營的范圍；根據行政許可法規定，明確經營權授予的條件和程序；對招募方式進行嚴格限制；對特許經營協議作出原則規定，必須簽訂特許經營協議；根據回報主體確定授權期限，最長不超過30年，不得延期，到期后重新界定；規定特許經營者有財務公開義務，每年應當將上年財務狀況通過媒體向社會公開。

深圳市推行公用事業經營機制改革，是為了在“促進公用事業競爭”與“維護公眾利益”之間尋求一個平衡點。人們希望，修改完善后的《深圳市公用事業特許經營條例》，能促進這一目標的達成。官督才能民辦

有關專家認為，監管不是計劃經濟時代的工程管理的含義，它是政府職能的一個重要的轉變，是由直接的運作者變為市場監管者和公眾利益代表者。監管不僅僅是針對市場主體，同時，對監管者也要提出明確的要求和規范性的規定。所以監管既是對消費者，同時也是對投資者的利益保障的一種承諾。

我國公用事業管理機構的設置長期以來形成的格局是：在中央一級，主要由國家發改委和建設部負責全國公用事業的發展計劃、投融資、價格及市場管理；另有鐵路、信息產業、電力、郵政、道路交通和水運、民航等專門管理機關。在地方，則在大中城市設立公用事業管理局、市政公用局等對本地公用企業進行直接管理經營。由于不同公用事業之間的行業差異性，對其監管有很強的專業性，同時考慮監管機關設置在角色和利益上不沖突、不錯位，以及監管的銜接、覆蓋面等，在公用事業管理機構的改革方面應有兩個取向：一是進行專業化管理，分別對水、氣、電、交通、電信、郵政、基礎設施建設等設置不同機構進行監管；二是組建能夠超脫于公用企業、用戶或消費者的專門委員會或類似機構，對城市公用事業的價格、經營、競爭等統一監管，對民意機構負責，由所在城市的財政保證其經費，以消除現有管理機構存在的欠缺監管動力及獨立性、公正性等弊端。

有關部門權威人士認為，從2002年12月建設部印發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，到2004年5月出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》，以及盡可能在2005年或者2006年初出臺市政公用市場化監管的意見。這三步將初步建立推進市政公用市場化的過程中的戰略框架。其中監管體系的建立，是重中之重。但同時監管體系的建立的過程涉及到部門的權力、利益，涉及到我們的制度，涉及到我們的法律法規。需要有不斷的積累，不斷的實踐和總結，所以，這需要一個相當長的過程。

具體看來，公用事業的監管體系包括以下內容：

確立進入公用事業的標準、價格的標準和安全性質量的標準。公用事業不同于一般的競爭性領域，它牽涉到每一位居民的直接利益，并且具有自然壟斷特性。這些特點決定了私人投資者參與并取得公用事業特許經營權不但必須首先通過公開的準入競爭，而且私人投資者在經營公用事業的全部過程中都必須受到監管，如價格、服務質量監管等。而對于準備進入公用事業領域的民營企業來說，只有基于一個透明而可信的監管政策，才可能對投資風險作出正確的評估。

企業自律。政府對進入者的選擇，不光是價格，還有看企業信譽。對進入企業如何建立長期的信賴，其次，如何確保壟斷出現———事前競爭機制的建立。進入這個行業的民營企業家一定要有強烈的社會責任感和法制意識，要有長遠的發展眼光和平和的心態。

政府信用問題———民營化之后，實際上就變成了政府和經營者、運營商之間的一種合約了，那么合約能不能起作用，關鍵就是合約的雙方是不是認為這種合約是可執行的。

有學者擔心，公用事業市場化過程中，業界在切分蛋糕時，無第三方（消費者）聲音，這會導致公用事業結構失衡，可能出現“政企同盟”。中國社會科學院法學所周漢華教授說，在管制水平低的情況下，缺乏對定價者的制約，民營化可能就意味著漲價。開完聽證會就漲價，有些聽證會就成了一種“洗錢”的方式。如何形成有效的制約力量？除了構建有效的監管體制外，要明確地方公眾應享有哪些公共服務。

公用事業民營化如何借鑒國際經驗

吸收民營資本進入公用行業，已經成為為國外公共部門融資的新選擇。在許多國家，對新基礎設施的質量和數量要求都在與日俱增，更新、維護和運行現有的基礎設施所面臨的資金壓力也日益加大，而公私合營的模式將解決政府所面臨的資金問題。

英國民營化政策采取了三種主要形式:一是出售國有資產，主要形式是向社會公眾發行股票以出售國有資產，實現國有資產從公共部門向私人部門的轉移；二是放松政府管制，打破國家對產業壟斷的格局，取消新企業進入產業的行政法規壁壘，這既可以在出售國有資產的情況下實現，也可以在不出售國有資產的情況下實現;三是通過特許投標、合同承包、鼓勵私人部門提供可市場化的產品或服務，它不涉及資產所有權的轉移。具體選擇哪種民營化形式，這決定于政府的目標和產業特點等因素。

1994年5月6日英、法兩國首腦參加了歐洲隧道正式開通儀式。撒切爾首相把它“看作私人部門有能力建設這樣大規模工程的標志”，認為是政府“樹立的一個樣板項目，來引導私人企業投資基礎設施建設”；這個項目是世界工程史上的一個奇跡，也是世界上規模最大的利用私人資本建造的工程項目。整個項目歷時8年多，耗資約100億英鎊。CTG-FM是一個由兩國建筑公司、金融機構、運輸企業、工程公司和其它專業機構聯合的商業集團。它在1985年已分為兩個組成部分，一個是TML（Transmanche Link）聯營體，負責施工、安裝、測試和移交運行，作為總承包商；另一個是歐洲隧道公司（Eurotunnel），負責運行和經營，作為業主。1986年3月英、法政府與歐洲隧道公司正式簽訂協議，授權該公司建設和經營歐洲隧道55年(后來延長到65年，從1987年算起)。到期后，該隧道歸還兩國政府的聯合業主。協議還規定兩國政府將為歐洲隧道公司提供必要的基礎設施，并且該公司有權執行自己的商業政策，包括收費定價等。而從19世紀起，法國公有事業民營化已涉及鐵路網、電網、城市公用事業（水務、垃圾等）。在20世紀，涉及領域又擴展到公共交通、港口、機場、高速公路、橋隧工程等。除電力外，其它如燃氣、城市供暖、公共交通等也都有國營和私營兩種形式運營。目前，法國城市水務管理等，私營運營商管理的居民數均大于國營運營商管理的人數。

法國公有事業民營化的主要特點是:地方政府有選擇運營商的自由；運營商負責公用事業的運作，并承擔商業風險;運營商的報酬從服務使用者支付的稅費中提取;運營商可帶來初始投資資金（設施建設或更新），此時其報酬將包括這項投資的折舊；在任何情況下，基礎設施的產權屬于地方政府；合同是有期限的，一般在15至30年之間，合同到期后，基礎設施的使用權重歸地方政府。

作為配套措施，英國政府建立了“電力供應管制辦公室”、“自來水服務管制辦公室”、“國家江河管理局”。同時，英國政府在電信、煤氣、自來水、電力產業實行民營化期間所頒布的主要法規，對各產業的重要政府管制問題作了規定。■

“官辦民營”的香港地鐵（鏈接）

2000年10月香港地鐵實行部分私有化，在香港上市，77%的股份由特區政府持有，其余23%為公眾持股，股票融資達94億元。香港地鐵由地鐵公司運營，在香港人心目中，這是一家“官辦民營”的企業。地鐵公司的最高管理機構為公司董事局，董事局成員全都由港府委任。港府運輸司和經濟司為董事局成員，董事局其他成員包括銀行家、行政局議員、立法局議員及其他社會知名人士。董事局一般每個月舉行一次會議，以確定公司的重要政策和管理事務，包括票價、薪酬、財務、預算、主要合約等。地鐵的設備更新、技術改造等，均在董事局決策范圍內，無需其他政府部門審批。

香港政府通過一系列法定的方式，對地鐵公司實行監管，包括：公路必須遵從政府作出的指引；經審核的賬目呈交財政司，財政司將有權批準公司利潤的利用和投資方式，也可指示公司將儲備內的任何類目劃入政府一般收入，及向政府派發股息；政府委任一位鐵路監督確保地鐵安全。

目前香港地鐵已經成為全球為數不多的盈利的地鐵項目之一。香港地鐵的成功，使香港地鐵公司營運世界級鐵路的能力獲得業界的認同。近年來，除了繼續以香港為主要市場外，香港地鐵也開始涉足歐洲以及中國內地市場。2004年12月，香港地鐵公司與北京市基礎設施投資有限公司及北京首都創業集團有限公司簽訂原則性協議，以公私合營模式合作投資、建設及營運北京地鐵4號線，為期30年。

《信息導刊》(2005年 第三十四期)

第五篇：為什么要對公用事業進行民營化改革

為什么要對公用事業進行民營化改革

王自力

【摘要】：目前對為什么要進行公用事業改革多是以效率假說為分析前提的。本文認為，效率假說存在較嚴重的片面性。公用事業改革是地方政府在財力匱乏，無力繼續提供經營公用事業所需的巨額特質性投資這一狀況下的無奈選擇。從這一認識出發，將為公用事業改革提供新的思路。

【關鍵詞】：公用事業改革 動因 效率假說 財務約束假說

從二十世紀八十年代英國對公用事業實行民營化改革以來，陸續在世界范圍內掀起了一股民營化浪潮。中國也不例外，從九十年代起，中國開始嘗試對傳統的公用事業公有公營體制進行改革，在經過一段時間的試驗后，公用事業民營化開始演變成為一種潮流。

為什么要對公用事業進行民營化改革？這個問題問得似乎有些過于幼稚。大凡所有的經濟行為都可以順理成章地以提高效率作為其行為目的，因此，為了提高公用事業的經營效率才對其進行改革也就似乎成了一個必然的答案。但本文認為，這個答案并不正確。

一、對效率說的質疑

對于為什么要對公用事業進行民營化改革，目前主要存在的觀點可分為兩大類。第一種觀點以對傳統自然壟斷理論的修改為基礎，認為，由于技術條件等等的變化，一些傳統的公用事業領域已經具有了弱自然壟斷的特性，對這一部分的公用事業，市場競爭機制可以而且應該發揮作用。因此，需要對這部分公用事業進行分拆，引入競爭機制，提高市場效率。另一種觀點認為，傳統的公用事業公有公營體制由于存在所有者缺位問題，公用事業經營單位存在著嚴重的體制失效。市場化的（非公有制）經營模式較公有制經營模式更有效率，以前者來完全或部分地替代后者能夠提高公用事業的經營效率。無論這兩種觀點的區別有多大，但他們存在一個共同的前提，即對公用事業改革的原因或者說目的是為了或能夠提高傳統公用事業的經營效率，只是在如何達到效率改善的途徑方面存在分歧。

不能否認，公用事業公有公營在很大程度上是以傳統的自然壟斷理論為其理論基礎的，即由于自然壟斷行業存在規模經濟和邊際成本遞減，多個經營者經營于同一市場會造成規模不經濟，同時，由于邊際成本遞減，邊際成本低于平均成本，如果企業按邊際成本定價原則，企業就必然虧損，等等。因此，在傳統自然壟斷理論下，具有自然壟斷特性的公用事業必然不適合于市場經營，而必須政府 1

壟斷經營。但是，隨著鮑莫爾等人提出的可競爭市場理論，認為，決定自然壟斷的是成本弱增性，在超出成本弱增性的范圍內，可以引入市場競爭；并且在政府對價格規制的前提下，由于潛在進入者的威脅，壟斷的在位者具有降低成本的壓力，因而能夠提高經營效率。而在對傳統的公用事業市場化處臵中如何使這一部分資產能夠得到最優價格，德姆塞茲提出了特取投標理論，即以競投標方式由多家企業共同競爭，由經營權報價最低者獲得對公用事業的經營權。

但是，由上述理論所得出的公用事業民營化效率提高假說存在一個疏漏，即他們把關注過多地投給了生產者們，而忽視了消費者。事實上，鮑莫爾等人的可競爭市場理論的理論假設并不現實，即潛在的進入者對在位者威脅并不象想象中的那么有力。理由是，由于經營公用事業需要大量的特質性投資，即使在位者能夠獲得高于正常利潤的壟斷價格，潛在的進入者也不可能在短期內進入這一市場，這可能至少需要數年甚至更長的時間。無論是在位者還是潛在的進入者都能夠明確地知道這一點，因而結果必然是，潛在的進入者不可能真正地進入這一市場，競爭威脅自然也就缺乏現實意義，在位者可以放心地獲取壟斷利潤。

更重要的是，對自然壟斷理論的修正并不一定適合于公用事業領域。因為，公用事業通常具有自然壟斷特性不假，但具有自然壟斷特性的行業并非就是公用事業。為支持效率假說而列出的例子多出于電訊業，如中國聯通與中國移動的競爭對市場績效改善。但是，電訊業的產品特性與我們通常所指的公用事業服務存在巨大的差別。一方面，對于通訊這類服務的價格需求彈性比較大，即使不存在生產者競爭，生產者為了刺激需求從而使利潤最大化，也具有降低價格刺激需求的愿望，因而目前移動通訊服務的價格降低并非完全來自于市場競爭，當前對這一市場競爭對價格的影響力顯然被高估了。而我們通常所指的公用事業服務尤其是供水、供電、供氣等服務都是人們日常生活、生產所必需，其價格需求彈性非常低，消費者處于明顯的弱勢地位。最為重要的是，這些公用事業服務在技術上至少在近期內根本不可能像移動通訊服務市場那樣可以被分割被若干個生產者共同經營。在移動通訊服務市場，通訊網絡并不是實體性的，消費者在很大程度上可以不受網絡的地域分布約束來選擇生產者。但是在水、電、氣等的服務提供中，需要固定的網管分布來支持，難以想象兩個生產者將各自的網管接入同一消費者，因為這幾乎必然意味其中有一生產者的投入是完全無效的。由于這一原因，在這些公用事業服務領域必然存在著地區性的生產者壟斷。如英國在實行公用事業民營化后，10個自來水和排污公司、12個電力公司仍然維持著地區性壟斷的狀況。既然壟斷的局面無法根本改變，所謂的市場競爭效率也就無從談起。

至于第二種觀點，即在公用事業經營領域內，非公有公營的經營模式較公有公營的經營模式更有效率，但是這一觀點早已受到眾多學者的質疑。盡管一些研

究則顯示，從地方政府中脫離出來，由私有部門經營，在一定條件下會相應地提高績效（World Bank 1995;Gatty 1998）；但另一些研究如Menard and Shirley(1999)顯示，有時，公有的生產者表現的非常好，而有些私有的經營者表現很差。另一些經驗調查表明，無論是哪一種治理模式都存在著許多問題（Cour des Comptes 1997）。國內的一些學者通過對英國公用事業民營化的研究，也認為所有制形式的改變與公用事業經營績效并無顯著貢獻。從目前對公用事業經營體制模式的實證研究結果來看，并不能得出非公有的經營模式就一定比公有的經營模式更有效率的結論。

當然，我們也注意到一些資料顯示，英國自對自然壟斷行業實行民營化改革后，這一領域的國企生產效率有了明顯提高。在八十年代中后期，英國在這些領域的企業包括一些城市公用事業的生產率明顯高于全英平均勞動生產率。這幾乎讓人感到，無論是歸因于競爭也好，還是歸因于體制也好，甚或是某些其他因素，總之是民營化或市場化改革使這一行業的效率提高了。效率說似乎不言自明。

如果僅僅從生產者的角度來理解，生產率的提高自然也意味著效率的改善。但是，這僅僅是從一個非常狹窄的角度來理解效率。事實上，城市公用事業是一種社會服務行業，考核這一行業的效率不應該僅從生產者效益最大化出發，而應該從社會福利最大，從社會效率這一角度來考核。從社會的角度來說，效率改善不應該僅指生產者，還應該包括消費者甚至更多。僅以企業生產率來解釋社會效率，其說服力自然要大打折扣。而從中國的公用事業民營化進程中發生的一些事例來看，我們甚至可以斷言在某些領域，社會效率不僅未因改革而改善，而是下降。例如長春匯津公司一案，由于民營化后的污水處理公司與政府發生資金糾紛，導致一方面巨額的企業資產閑臵，另一方面是數量驚人的未處理污水滾滾流入松化江。這一事例足以提醒人們對公用事業民營化的效率假說進行深刻而全面的反思。

二、公用事業民營化動因：財務約束假說

通常，城市公用事業經營需要有大量的特質性投資，如管網及大量的專用設備，這些投資都金額巨大且具有明顯的沉淀性，一旦投入就很難轉移為他用。基于這一特性，經典的理論認為，當一方在投入了大量的特質性投資后，由于合約的不完備性，幾乎必然會引起交易的另一方的機會主義行為，即“敲竹杠”問題。由于事前估計到這種事后風險的存在，這會導致生產所需的投資達不到最優水平。因此，在威廉姆森的交易成本理論中一個重要的、經常被檢驗的命題就是：高的資產特質性將易于導致一體化。依據這一觀點，公用事業中最有效率的形式就應該是一體化的形式，即完全的公有經營或者完全的私有經營模式。但是在私有經營模式，如上文所述，一般在某一區域內很難產生另外的有威脅力的競爭者，單邊的供給幾乎必然產生嚴重的壟斷問題。這里我們必須再次強調一些公用服務的消費特征。對于一般的消費品，當消費者是價格的接受者時，消費者可以根據價格調節其消費量，使物品對自己的邊際價值等于價格。但對于大多數公用服務，這種情況是不可能的。存在一個基本的需求量，在這個數量界限內消費者幾乎無力根據價格來調整自己的消費。由于通常對公用事業服務的價格需求彈性都非常低，如果由私人完全擁有控制公用事業服務，那么他對公用事業服務的價格制定必然擁有過多的自由裁量權，就會產生對全社會的“敲竹杠”問題。而政府作為社會正義的維護者及現實的服務者及經營權的所有者，如果將公用事業服務權完全出賣給一個私有者，就必須承擔因此而產生的這些嚴重后果。正因為此，即使在公用事業民營化程度很高的西方發達國家，完全私有的模式也非常罕見。如此看來，公有經營公用服務似乎就仍然是一種較優的選擇。然而現實中所發生的民營化模式如BOT、特取投標等卻與此推論明顯相左。為什么呢？

對公用事業經營所需特質性投資而言存在一個非常現實的問題，即財務約束。特質性投資一般都需耗巨資且不易于（或根本不能）被重新配臵，如沉淀成本在自來水行業有非常重要的地位，在法國，這些成本在全部成本中比例高達80%（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。因此，對于地方政府（他們決定公用事業服務經營權的歸屬）而言，對公用事業服務實行完全的公有一體化經營的前提條件是必須擁有足夠的財力來添臵和維護昂貴的特質性投資才行。事實上這正是大多數地方政府所面臨的瓶頸約束。英國正是在財政支出捉襟見肘，對公用事業的補貼難以為續的時候才開始對公用事業進行民營化改革的。中國目前的情況也不例外。自1998年中國實施積極財政政策的5年來，平均赤字比率上升到2.8%（郭慶旺等，2003）。政府在籌措設施建設資金等方面仍然面臨著巨大壓力；并且隨著經濟發展對公用事業服務需求的迅速增長，這種壓力越來越大。以污水處理為例，按國務院批準的“十五”環保計劃要求，到2005年，城市生活污水集中處理率要達到45％，50萬人口以上的城市要達到60％。資料表明，要完成污水集中處理目標，全國需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬噸／日，總投資達千億元。在資金短缺這一硬約束條件下，地方政府往往不能選擇那種他們本來偏好的治理模式（公有公營）及相應的投資方式。在完全公有公營與完全私有私營這種兩難選擇之間，需要尋找一種折衷方式。另一方面，隨著中國市場經濟進程加快，至200l年，國內民間投資與國有投資占全社會總投資的比重分別為47.3%和44.6%，民間投資已經超過國有投資。急速增加的民間資本急于找到新的投資領域，經營供水服務所需的巨額特質性資產投資在數量上對民間資本來說已經不是什么難以跨躍的障礙。一方面由于供水服務的特殊性，政府不能將其完全交給私人經營，另一方面政府滿足不了經營供水服務所需的大

量特質性投資資金要求，并且法律也基本上限制了地方政府進行經營性融資，因此，政府需要尋求一種既能解決完成供水服務的資金問題，同時又能夠保留對供水服務一定調控權的一種治理模式。現在流行的民營化模式正是這種折衷需要的體現。國外的相關研究表明，特質性投資使供水經營傾向于采用一體化模式經營，但是如果存在財務硬約束，政府就會轉而尋求市場化模式（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。

事實上，如果我們仔細考察目前流行的公用事業改革的幾種模式，就會更加加深對這一認識的理解。以目前在公用事業改革中被采用得最多的模式BOT為例，這一模式的典型特征就是，政府借助民間資本建設公用事業基礎設施，作為融資補償，政府將公用事業的經營權出讓給融資者一段時間后，收回經營權并最終擁有所有權。對經營公用事業所需的巨額特質性投資進行融資正是這一模式的現實特征和前提。而在目前中國出現的多例公用事業資產的整體出售案例中，也反映出改革的蛹作者政府偏好經濟目標而非社會效率目標的明顯傾向。在上海、合肥、福州等地的自來水業民營化，其資產售讓都獲得了較高的溢價，如2002年上海浦東自來水公司50%股權，7億資產，溢價到20億轉讓給法國威立雅。但正如一些專家所指出的，自來水價格的定價是以其資產核算為重要依據的，企業本身不可能承擔溢價損失，必然要通過從水價收取中收回這筆投資，也就是說，這筆投資最終還是要由社會公眾來承擔，這也就意味著，在公用事業國有資產溢價轉讓這筆政府與企業的所謂“雙贏”交易中，社會公眾成為輸家。

上述一切清楚地表明，政府在公用事業改革中，并非以真正意義的社會效率改善為初始目的，而是因為其所面臨的現實條件約束所致，其真正的根源在于財力匱乏。財務約束是公用事業改革的最基本約束條件，一切都是從這里開始的。

三、結論與啟示

無論如何，公用事業改革都是從政府這里發起的，因此，考察這場改革的動因就必須從政府的行為目的開始。各方面的分析表明，政府在這場改革中是否以效率為目標值得懷疑，但是，政府現有財力難以繼續承擔公用事業服務這一前提卻清楚無疑。公用事業民營化是政府在財力緊張這一約束條件下進行的一種無奈選擇。

對公用事業改革的動因的重新認識具有非常重要的意義。由于任何經濟行動都必定是圍繞一定的行動目的進行的，不同的目標其相應的行為策略也會大不一樣。在效率假說前提下，公用事業改革的理論討論必然是以如何改善市場結構、如何完善企業體制等作為主要話題。但是，如果以財務約束假說為前提對公用事業改革予以重新認識，我們的注意力就會改變。事實上，改變市場結構、轉換企業經營體制等措施的改革成本是巨大的，這一點幾乎是不言自明，但能否達到預

期的所謂效率目標卻是一個未知數。如果公用事業改革是因政府財力緊張約束所致，為什么不把目光集中于此，在這方面進行更多的嘗試呢？

BOT等方式的廣泛應用正是因為其融資特征，但這只是政府與民間資本之間的一種直接融資方式，應該有更多的融資方式可以探討，包括間接融資方式。特別是對于像自來水經營這樣一些雖然前期投入巨大，但其收入穩定可靠，在長期內投資完全可以收回并有盈利的行業，對投資具有很大的吸引力，股票、債券、銀行借貸等等都應是其可以考慮的融資方式。目前這些國企面臨的最大融資障礙是，原有的企業資產多是通過銀行借貸獲得，企業的負債率過高，難以達到進入資本市場融資的一些基本要求。而地方政府受其財力限制，無法通過財政收入直接注資，并且一些法規也限制了地方政府本身的融資行為，因而無法從根本上改善企業的資產負債狀況。如何在這方面進行更深入的研究并找到解決辦法，必然具有重大的理論與現實意義。

【參考文獻】

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作者單位:江西財經大學產業組織與政府規制研究中心