新土地管理法背景下農村土地征收制度改革研究

摘要:

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改《土地管理法》的決定。本次土地管理法在土地征收、農村宅基地管理制度改革和集體經營性土地入市三大方面進行了重點的修改。本文通過研究農村土地征收制度的發展歷史，探討了現行的土地征收制度的問題，分析了新土地管理法的影響尤其是對于農村地區的。通過調查研究，新土地管理法背景下農村土地征收制度的改革進一步促進了農村閑置土地的利用，保障了農民的土地權益，加快破除城鄉二元體制，為城鄉一體化掃除了制度障礙。

引言

土地征收制度是指國家或政府為了公共利益的需要而強制取得私有土地并給予相應補償的一項法律制度[1]。我國是社會主義國家，實行土地公有制，土地的所有制形式包括國家所有和集體所有兩種，憲法第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，因此，土地的征收主要是指，因為公共利益的需要，國家層面對集體所有的土地進行征收。我國處于社會主義初級階段，土地征收制度對國家的發展和長治久安有著極其重要的歷史意義。

農村土地征收制度的發展歷史

新中國成立以來的土地征收法律制度大致經歷了四個發展階段：土地征收立法的起步階段、調整階段、建立階段和完善階段。

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起步階段

上世紀五十年代初期，黨和國家在全國范圍內開展了大規模的土地改革運動。１９５０年，《土地改革法》頒布實施，宣布地主階級封建剝削的土地所有制在全國范圍內廢除，開始實行農民的土地所有制，l

調整階段：

土地改革完成后，農民土地私有制成為農村占主導地位的土地所有制形態。為提高生產力，基于我國當時的國際國內形式以及社會主義工業化發展的要求，我國開始了農業生產合作化運動，先后采取了互助組、初級組和高級社的生產合作形式，最終在高級社的基礎上建立了人民公社體制

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建立階段

黨的十一屆三中全會之后，中國社會進入改革開放和經濟體制改革的重要時期。由于土地國家所有與集體所有的二元所有制的確立以及城市化進程中土地資源的緊缺，加上改革開放之后大規模的經濟建設的展開，均需要大規模征收農村集體所有的土地。在此基礎上黨和政府重置并細化了農村土地征收的程序、調整了土地征收的審批權限，提高了審批等級和修訂了緊急征用制度。

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完善階段

隨著國有企業、集體企業逐漸掌握經營自主權，混合所有制企業的發展，社會主義市場體制逐步形成。從此我國開啟了國有土地使用權有償使用的嶄新歷史。，有償使用使土地的經濟價值最大程度的釋放出來。該時期的土地法律制度的修訂，主要以規范和構建土地使用權轉讓市場、加強土地規劃利用為主，與之相配套的集體土地征收法律制度也在此基礎上得到了一定程度的發展。

現行農村土地征收制度存在的問題

縱觀我國農村土地征收制度發展歷程，經歷了從無到有的發展過程。但由于歷史、政策等因素影響，在發展的過程中不可避免呈現出一些至今仍然影響集體土地征收制度運行的制度屬性，表現為：缺失公共利益標準、由行政機關主導、補償救濟方式不當等。深究影響我國集體土地征收制度屬性變遷的成因，可將其歸結為，以服務國家經濟建設的計劃經濟理念指導土地征收立法，地方政府積極推行土地財政，土地一級市場由政府壟斷供給等。同時考慮到我國現行有效的集體土地征收法律制度構成復雜。制度主要有由相關的法律、法規、規章和地方性法規等規范性文件以及相關政策等多個方面構成。這些內容涵蓋了公共利益條款、征地程序規范、征地補償制度、征地救濟制度四個方面的內容。導致農村土地資源配置效率低下，公共利益界定缺失，征地補償標準偏低，征收程序欠缺透明和被征收人無參與權等。

新土地管理法的對農村土地制度影響

關于土地征收的政策，改革后將會帶來那些變革，改革前的限制和缺陷，改革后給群眾尤其是農民帶來哪些實惠。

首先，縮小了土地征收范圍，刪去了現行土地管理法中的“從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規定，明確了“為了公共利益的需要，因軍事和外交需要用地、政府組織實施基礎設施建設、公共事業、保障性安居工程、成片開發建設及法律規定可征收農民集體所有土地的其他情形等六種情形需要用地的，可征收集體土地”（第十二條、第十四條）。這一改變，結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同階同等入市的二元體制，這也是新《土地管理法》的一大亮點。使得原先農村土地

資源配置效率低下，農民的土地權益受到嚴重侵害的問題得到改善。尤其在城鄉結合部，大量集體建設用地違法進入市場，嚴重挑戰法律的權威。城市發展的需要與城鄉一體化的推進，受到了嚴重的障礙，而新規掃除了這一障礙，加快了城市發展和城鄉一體化的進程。

其次將農民的利益落實到法律層面，新規健全了土地征收制度，明確征收補償的基本原則是保障被征收農民原有的生活水平不能下降，長遠生機有所保障。包括“征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。”“征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，并至少每三年調整或者重新公布一次。”原來的補償標準較低，農民不能從中獲取應得的利益，新規進一步保障了農民的利益，讓農民獲得切實的權益。

同時健全了宅基地的相關政策，鄉（鎮）政府可以直接審批，但涉及農田占用，需要依法辦理農用地轉用審批手續；規定還允許了進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。改善了農民進城后，土地閑置造成財產損失的狀況。

最后還規范了土地征收程序，進一步完善對被征地農民權益的保障機制。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，對補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改，倡導和諧征地。第十六條和第十七條中規定對于集體經營性土地入市方面，明確了入市要求和入市后的管理措施，新增了對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，允許土地所有權人通過出

讓、出租等方式交由單位或者個人使用。需要經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。讓農民的參與權，知情權和監督權進一步得到落實和有效的制度保障。

農村土地征收制度改革方向研究

2015年2月，授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見。其中包括山東省禹城，截止到試點截止日期，取得了突破性進展。禹城市先后落地了70多個項目，共計投資15億元，擴充稅收六千余萬元。在山東省自然資源廳的支持下，房寺鎮賈集村以11.4畝一切經營性配備用地作價136萬元，與市供銷社聯合配備為民效勞中心項目，成為山東省“農地入市”作價入股第一宗。截止到今年年初，禹城市已經配備農業園區83個、工業園9個，惠及農民就業五萬余人，助推了鄉村三產統一，加速城鄉一體化進程。

完善和重構我國的集體土地征收制度成為當前土地征收立法的必然要求。新土地管理法的推進促進了一系列的發展，但是還有一些問題需要共同關注。

首先是有些地區村級土地利用規劃編制、宅基地確權登記頒證等基礎工作還比較薄弱，尤其在欠發達地區。一些土地轉讓問題，國土資源部將建設用地用于企業建廠，而人民政府對該區域重新劃歸為農業用地，政府部門之間未協商好，規劃朝令夕改，導致企業的損失和當地規劃發展的混亂；對于有些鄉村政府部門，行政管理人員未及時對宅基地確權登記，導致村民的利益受損；一些居民的政策盲區，法律意識淡薄，不合法的進行土地轉讓或使用。這導致土地糾紛問題層

出不窮，2018年山東省農村土地糾紛案件有一萬2千多起，嚴重阻礙了當地經濟的發展。

其次在農村投資建廠企業融資難問題。農村基礎設施是支撐鄉村振興的物質基礎。國家先后出臺了創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見，鼓勵商業銀行加大對農村基礎設施信貸投放力度，改善農村金融服務。但是大部分商業銀行缺少配套該政策的頂層設計，現有的業務模式和產品體系難以匹配鄉村振興的需要，在績效評價、資源配置、信貸授權等方面，不同程度地限制了基層商業銀行支持農村基礎設施建設的積極性。這就需要進一步優化金融資源配置，緩解農村項目建設資金緊缺的困境。

最后新土地法在某些法律意識淡薄地區宣傳普及力度不充分，在某些欠發達的區域尤其更甚。山東省的部分山區，由于信息交流不便，新土地法的宣傳沒有及時到位，還有就是當地居民法律意思淡薄，缺乏主動性，沒有意識到對自己的重要性，導致很多村民應該獲取的權益而沒有獲得，一些基層官員沒有負起宣傳工作，怠政嚴重，還是使得集體土地征收決定完全處于暗箱操作的狀態，被征收人沒有準時告知，甚至引發基層的貪腐問題。這就需要當地宣傳部門加大宣傳力度，確保每一位居民了解到對自己的好處和利益，還有加大監督制度，確保新土地法起到應有的效果。

總結

農村土地征收制度改革關乎5億農民的切身利益和國家的長治久安。新土地征收制度盤活和提高了村集體土地利用效益，為新產業和新業態的用地提供用地支撐，也增加了村集體的收入，給被征地農民帶來實惠，同時也間接給農村農民提供就業機會，進一步提高了農

民的收入，農村美好前景值得期待。健全了土地征收程序，讓農民的參與權，知情權和監督權進一步得到落實和有效的制度保障。縮小了土地征收范圍，改變使得原先農村土地資源配置效率低下，破除城鄉二元體制，加快了城市發展和城鄉一體化的進程。

參考文獻

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本報記者

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