金融生態環境與金融法制建設

近些年，人們清楚地看到國家經濟發展與金融生態環境建設有著密切的關系。當下如何在法治的大背景下，建立健全政銀企三方溝通協調長效機制，進一步促進政銀企密切合作，使國家的法律、法規、規章制度等能有效地為國民經濟建設服務，是我們當前工作的切入點。

一、金融法制建設是金融生態建設的重中之重

金融生態環境通常可以理解為金融組織賴以生存、競爭和發展的各種外部政治、經濟、法律、社會、文化環境因素在相互聯系和動態演化中形成的有機整體，其中法律環境是金融生態環境建設的關鍵之一。

金融法制建設的作用是創設金融活動主體的行為規則，保障金融生態環境的健康發展。首先，法律構建金融組織市場準入、退出和公平競爭機制，使金融組織優勝劣汰，保持金融生態環境的良性發展和動態平衡。其次，法律確立金融生態環境的自我調節機制，通過對金融監管、金融組織自律和金融創新等方面的規范，防范和化解金融風險，保護投資者利益，增強金融生態環境的穩定性和適應性。再次，通過對不同類型的金融組織、金融產品和金融活動的立法，創造各種金融組織和金融活動的發展空間，保持金融生態環境的物種多樣性，鼓勵金融創新。

金融法制建設也為金融生態環境在政治、經濟、社會、文化等方面的改善提供保障。以法律的形式將金融政策規范下來，不僅能夠強化政策的執行力并減少執行成本，還可以一定程度上防止不利金融生態健康發展的政策出臺；法律對產權、投資人權益、金融產品法律關系等的保護和確認，對金融違法行為的打擊，可以優化金融生態的經濟運行環境；法律還可以在很大程度上引導和促進積極向上的金融文化的確立和發展，這在構建良好的信用環境、良好的金融機構內部文化和金融活動行為模式等方面表現得尤為突出。

二、當前我國金融法律環境的幾個問題

改革開放以來，特別是隨著近年來金融改革的不斷深化，我國的金融生態法律環境已經得到了很大的改善。但是，我國金融生態環境中的一些重要問題還未從法律制度的層面加以解決，金融生態環境自身不斷發展完善與個別金融領域法制建設相對滯后的矛盾仍然存在。當前，我國金融生態法律環境面臨以下幾個方面的問題。

（一）規范的金融機構和其他企業市場退出機制缺失

規范的金融機構市場退出機制是金融生態法律環境的核心內容之一。當前，我國規范的金融機構市場化破產機制尚未建立。一方面，對金融行業的過度保護，導致經營不善乃至嚴重資不抵債的金融機構無法及時退出市場。由于金融機構破產法律制度缺失，中央銀行和各級財政又不得不采取非市場化的救助手段，使得問題金融機構的風險繼續沉淀累積，從而最終影響到整個金融體系的資產質量和經營水平。另一方面，即便是少量采取市場退出措施的金融機構，其關閉仍主要通過行政手段完成，帶有明顯的政策性特征。并且，由于缺乏有效的存款人和投資人保障機制，金融機構的債務（尤其是個人債務）往往還是由政府兜底，隱含著很大的道德風險。

一般企業的市場退出也面臨著《企業破產法》調整范圍有限、有效的破產程序和相關制度沒有確立、政策性破產普遍化等問題，導致債權人特別是銀行債權人的權益無法得到充分保護。

現行《企業破產法》僅適用于全民所有制企業。就其中的制度構建而言，國際上普遍采用的破產管理人制度沒有建立起來，清算組往往漠視債權人的利益；就破產程序而言，在破產案件的管轄與受理、債權人會議、監督制度等方面的規定也不很健全。而實踐中政策性破產的擴大化也進一步削弱了法律對破產企業債權人保護的力度，造成了銀行債權人的經營風險。

規范的金融機構和其他企業市場退出機制的欠缺，導致當前我國金融生態環境負擔沉重，制約了我國金融機構和金融業務的發展。

（二）金融法治力度薄弱

對金融違法犯罪行為的有效打擊是金融生態環境自我調節、自我凈化機制的基礎。現行《刑法》的有關規定不能滿足打擊金融犯罪行為的要求。《刑法》關于挪用資金罪的規定僅適用于金融機構的工作人員挪用客戶資金的行為，而不適用金融機構挪用客戶資金、資產（如國債）的行為；對操縱金融機構挪用客戶資金、資產的單位和個人，也很難根據《刑法》加以制裁。

（三）金融執法環境不佳，行政干預嚴重

執法環境對金融生態環境各項功能的充分發揮具有重要意義。當前我國金融執法環境的缺陷主要是執行時間長、程序復雜、成本高昂，地方保護主義和行政干預比較嚴重。

三、如何改善金融生態環境制度建設和執法環境

現階段，我們應當從制度建設和執法環境建設兩方面著手，構建合理高效的金融生態。

一是全面提高地方政府對區域金融生態環境建設工作重要性的認識。

各級地方政府尤其是金融生態環境較差的地方政府部門要從“金融是現代經濟的核心”這一高度重視金融業的發展，進而提高對加強和改善生態環境建設重要性的認識，利用地方行政主管這一權力優勢，主動承擔起建設區域金融生態環境的領導職責，將區域生態環境建設列入政府的主要工作之中，認真安排、周密部署，指定專人抓好各項建設措施的落實。同時，協調金融機構、司法機關、稅務等部門共同加強和改善金融生態環境，形成“以政府為主導、人行（或銀監部門）為主體，相關各方共同參與”的建設格局。

二是重視解決中小企業融資問題，促進中小企業持續發展。

中小企業是影響金融生態的重要力量，是創造良好金融生態環境的關鍵，因此，必須把提高中小企業誠信標準、解決融資問題作為金融生態環境建設的重點。要樹立多元化的融資理念，堅持直接融資與間接融資相結合，不斷優化企業的融資結構，緩解資金緊張狀況。繼續發揮貨幣市場融資功能，進一步增加信貸投放額度。金融部門要正確處理信貸集中與支持地方經濟發展的關系，適當逐級下放貸款審批權，努力為非公有制經濟、中小企業創造平等競爭的金融政策環境。

三是修改《企業破產法》，建立市場化的企業破產機制。

首先，建立破產管理人制度，完善債權人會議、破產重整、破產申請和受理以及債務人財產清算等制度，給予有物的擔保的債權絕對優先的清償順位。作為金融機構破產法律制度的補充，應當建立有關存款保險機制和證券投資者保護機制的法律制度，降低金融機構破產的社會成本，防止系統性金融風險。其次，地方政府有關部門要帶頭嚴格執法，防止個別地方政府部門以政抗法、以政代法，搞地方保護主義。企業破產的債務清償要首先依法考慮債權人的利益，而不要借保護這個那個為名搞行政干預，這樣往往給債權人利益造成巨大傷害。

四是修改《刑法》，強化對金融欺詐行為的打擊力度。

只有嚴厲懲治挪用金融機構客戶資金、資產的違法犯罪行為，追究相關責任人的刑事責任，才能有效維護社會秩序和金融穩定，發揮金融生態環境的自我調節和自我凈化功能。應進一步擴大金融欺詐犯罪主體的范圍，建立健全修改有關委托理財、金融衍生產品、金融結構性產品和金融控股公司等的法律規范。同時，要加強執法環境建設，提高執法效率。

五是改善區域信用環境：一是優化社會征信體系建設，重點加快中小企業和個人信用體系建設步伐；

二是加大對逃廢銀行債務行為的打擊力度，發現一起，處理一起，決不姑息遷就，使失信者無處可逃，難于立足，凈化社會信用環境；三是扎實開展多種形式的“信用工程”創建活動，使守信者真正享受到誠信所帶來的附加值效應；四是開展“誠信光榮、失信可恥”的宣傳教育活動，營造“人人爭當誠信模范”的濃厚氛圍。