第一篇：農村醫療改革

農村醫療改革

從2000年2月開始，衛生部與世界衛生組織合作，把鄉村衛生服務一體化管理作為《提高中國農村基層衛生組織服務能力的試點研究》項目。前不久，國務院辦公廳轉發的《關于農村衛生改革與發展的指導意見》中明確指出，要建立具有預防保健和基本醫療功能的農村衛生服務體系。安徽省肥西縣作為該項目的試點縣，效果如何？本報記者作了專題采訪———

為了農民看病不再愁

———透視安徽肥西縣農村醫療改革

本報記者 蔡小偉

農民防病治病困惑多

安徽肥西縣孫集鄉英塘村農民程志明至今還在困惑和后悔。去年，他因農藥中毒找一名個體醫生治療。這名庸醫治療時大量使用阿托品，導致程志明阿托品中毒，不僅額外搭上400多元醫藥費，還留下了后遺癥。

面對農村就醫不方便、看病質量無保證的現狀，像程志明這樣困惑的農民為數不少。

肥西縣是一個有90萬農民的大縣。截至1999年6月，全縣村級醫療點中約40％無執業許可證，執業人員中約45％沒有專業學歷。衛生資源無序分布，有些村有兩個或兩個以上的診所，有些村卻連一個醫療點也沒有。

縣衛生部門在對董崗、嚴店、豐樂等鄉鎮的村級衛生機構狀況作調查時發現，村級衛生機構在醫療質量、醫療范圍、醫療時間、醫護人員素質等方面存在嚴重問題：董崗鄉有13家村衛生室，調查時有8家門鎖著；抽檢24種藥品，不合格的有6個批次，還看到有些藥販上門推銷來路不正的藥品；13家衛生室均沒有高壓滅菌設備，沒有紫外線燈管；抽檢14份消毒標本，竟有12份有致病菌生長，有的診所注射器只用熱水燙燙就給病人注射；價格混亂，收費奇高，平均每張輸液處方比國家規定多收22元。這樣差的衛生醫療條件，治病效果可想而知。1999年，肥西縣農村孕婦死亡率高達萬分之六。

肥西縣衛生局局長、中國農村衛生院運營機制研究課題組負責人徐杰說：“村級衛生服務必須具備安全性、有效性、綜合性、可及性、持續性和非營利性，可目前一些村級衛生室卻做不到這一點。這樣的醫療管理體制一定要改革和完善。”基于此，肥西縣從去年開始在全縣農村推行醫療改革，走上了鄉村衛生服務一體化管理的道路。

一體化管理造就“聯合艦隊”

瘦瘦的金永生一身白大褂，服務證端正地戴在胸前。這位曾是個體醫生的嚴店鄉蘇小村衛生站站長，對村級衛生服務一體化管理深有體會。他開個體診所時每天的病人僅兩三個，只好半休，久而久之，病人越來越少。而現在他管理的衛生站面積近200平方米，病房明亮潔凈，4個臨床醫生分工明確；藥由鄉衛生院供應，實行24小時開診，一天要接待80多名病人。金永生告訴記者：“我是一路闖關才掛上這塊服務證的，別小看這服務證，它使我們有了鄉衛生院醫生的責任感和信譽度?！?/p>

肥西縣推行的鄉村衛生服務一體化管理，指的是鄉鎮衛生院通過全面管理村級衛生服務，使鄉村兩級衛生服務相輔相成。

他們按照5000人口或半徑2000米的社區設置一所衛生站的標準，以幾個自然村為一個服務單元，對居民的衛生服務作出統籌規劃。衛生站面積要不少于80平方米，內部結構應有診斷室、治療室、藥房、觀察室、值班室、資料室。衛生站執業人員為3至4人，通過在鄉村醫生中考試、考核擇優錄取。全縣由原先的813個村級診所、929名從業人員整編為200個村級診所、720名執業人員。調整后，鄉與村之間建立了一個管理鏈，并通過這個管理鏈來實現對農民衛生服務的改善。衛生站是獨立的核算單位，但人事、財務、藥品、資產、培訓、診療等由鄉衛生院統一管理。

在縣衛生局和鄉衛生院里，記者看到一張紅藍線條的示意圖，上面清楚地標明了鄉鎮衛生院和村衛生站的管理程序和各自的權利義務。同時，對原有的人事制度、分配制度進行改革。建立這個管理鏈的中心目的是借助縣級醫療機構、鄉衛生院在衛生服務管理上的輻射和擴張功能，通過抓大帶小、抓大幫小把農村衛生站帶起來，形成一支優勢互補的“聯合艦隊”。

孫集鄉衛生院一直想對全鄉的農民進行一次乙肝病的普查，但苦于無人力進行宣傳和動員。實行鄉村衛生一體化管理后，各村衛生站發揮了巨大的作用。今年夏天，他們深入農戶家進行宣傳，有4900多名農民主動到鄉衛生院進行了乙肝普查和預防接種。

看得好病，看得起病

嚴店鄉衛生院院長告訴記者，過去他們鄉的診所集中在農村小集鎮，而偏遠地區醫療網點非常缺乏；在醫療結構上，集中于能夠賺錢的行醫買藥項目，那些無利可圖但卻是極其重要的衛生服務如防疫、保健、健康教育、公共衛生等服務資源卻嚴重不足。這種弊端在實行一體化管理前是無法解決的。

如今，肥西的農民看病方便多了，一般不出2公里都能找到衛生站，24小時有醫生候診。許多衛生站還公開承諾：“讓農民看得好病，看得起病?！?/p>

今年9月上旬，記者在蘇小村衛生站遇到外來打工的農民單世珍。她說，回到家發現女兒病了，急忙把孩子送到蘇小村衛生站。經過治療，很快就醫好了女兒的病。她摟著寶貝女兒，拿出張藥方遞給記者，上面標明的批價為6元6角錢。她說，兩年前她也生過一場病，當時村里的個體醫生賣了上百元的藥給她，吃后卻引起藥物反應，差點出大事。

通過推行一體化管理，在肥西縣農村，不僅治療條件改善了，而且疾病預防工作也加強了。肥西縣強調“非醫療衛生服務”，鼓勵和引導村衛生站在這一領域拓展，服務向站外延伸。他們為農民建立健康檔案，在全縣推行集中接種，進行大規模的衛生宣傳等等，使農民的疾病預防得到了加強。

前不久，紅星村農民胡成會突然覺得右下腹痛，他想到癥狀和衛生宣傳上說的闌尾炎相似，急忙來到慈山衛生站，經檢查果然是闌尾炎，病情很快得到了控制。他笑著說，常聽聽衛生站的宣傳，自己也快成為半個醫生了。

點評：整合資源是步好棋

王斌來

平時要防病，病了要就醫，這是再簡單不過的道理，可在鄉村，農民防病治病卻不是件簡單事。醫療費用太高，附近找不到合適的醫療點，醫護人員水平參差不齊，醫療設施簡陋，衛生條件差……樁樁都是煩心事。面對這樣的現狀，農村群眾難免會困惑：得個頭痛腦熱怎么辦？到城里醫院看病，又搭工夫又費錢；找個小診所看看或干脆忍著，又怕延誤治療變成大病。

肥西縣推行鄉村衛生服務一體化管理這步棋走得好，不但解除了農民看病的后顧之憂，而且拓寬了農村衛生服務的層面，填補了預防保健這一空白。

肥西縣的農村醫療服務之所以呈現出醫患雙方均滿意的良性循環局面，得益于整合農村衛生資源。通過新中國成立50多年來的發展，我國農村衛生事業已初步建立了一批醫療網點，培養了一批醫護人才。農民看病難，主要是農村醫療資源沒能充分發揮其應有的作用。

從肥西縣的改革看，在沒有大幅度增加衛生投入的前提下，813個村級診所整編為200個村級診所，929名從業人員減成720名執業人員，非但沒有削弱醫療力量，反而大大加強了衛生服務，經濟效益和社會效益雙豐收。整合醫療資源后，出現了一連串的變化：精減了不合條件的診所和醫護人員后，醫療水平有了較大改觀；通過合理布局，有限的醫療資源得以集中使用，充分發揮每個醫療網點和醫護人員的作用，效率大大提高；強化鄉鎮衛生院對村衛生站的指導與監管，有效地保證了醫療質量和服務態度。

鄉鎮衛生院、村衛生站所是非營利性醫療機構。實踐證明，完全用市場化的辦法或完全由政府部門統起來管理效果并不好。應該說，肥西縣在提高鄉村衛生機構的綜合服務能力方面作了比較成功的探索。當然，這一管理體制還需要進一步完善。但毋庸置疑的是，隨著農村醫療衛生體制改革的深入，今后會有更多的農民不再為看病發愁。

《人民日報》(2001年09月24日第二版)

農村醫療改革任重道遠

文章來源：

2005-12-19 16:06:49

鮑衛華 羅 旭 楊志平周 琳 2005-12-13 13:04:27 中華現代醫院管理雜志 2004年10月第2卷第10

期

【摘要】 通過對農村醫療現況的分析，找出農村醫療存在的問題，其中尤以經費不足，布局不合理，個人支付能力有限及農村醫療人才缺乏為著，同時還暴露出應對突發事件能力不足等問題。其關鍵之處還在體制，及農村醫療保險不夠健全。

關鍵詞 農村醫療 農村醫療救助體系

農村醫療保障水平的現狀

1.1 農村人均衛生資源嚴重不足，城鄉之間分布不合理。1990～2000年，占中國總人口60%70%的農村人口，只消耗了32%～33%的衛生總費用。以2000年為例，農民人均衛生總費用為188.6元，城市居民人均衛生總費用為710.2元，前者僅為后者的1/4。農村衛生事業費占全國衛生事業費的比重僅為32.72%。政府衛生預算支出在城鄉之間的分配極不合理。1991～2000年，政府農村衛生預算支出僅占政府衛生總預算支出的15.9%，政府衛生預算支出增加額中用于農村的衛生支出僅占12.4%。2000年居民個人衛生支出占總醫療費用比重已達到60%以上，而農民個人支付的醫療費用則達到90% ［1］。

1.2 醫療費用上漲，個人支付力有限。近年來，由于多種因素的共同作用，農民增收減緩，一些地方甚至出現負增長。而醫療費卻急劇攀升，導致部分農民因病致貧，因病返貧。據統計，從1990～1999年，我國農民平均純收入由686.3元增加到1509.8元，增長了2.2倍，而同期農民每人次平均門診費用和住院費用，分別由10.9元、566.9元增加到79元和2891元，增長了6.2倍和5.1倍。“城里人都死在醫院，農村人都死在家里?！笔钱斍胺从侈r村醫療衛生狀況最流行的一句話。僅就2000年5歲前兒童死亡前治療情況為例，農村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在醫院里。至此農村醫療出現這樣一句話“小病拖，中病磨，大病來了無著落。”因病致貧，因病返貧現象十分突出 ［2］。

1.3 農村人口變動及疾病譜的變化。近年來由于農村經濟發展相對緩慢，東部沿海地區經濟發展迅速。大批農村勞動力外出打工，家里留下老人小孩。這樣一來，老年病及兒科病相對較多，而且這兩類人群也是發病的高危人群。部分農村的地方病和傳染病發病率還很高，如結核病、乙型肝炎、艾滋病尚未得到有效控制。以艾滋病為例，預防醫學專家估算，全國100萬艾滋病病毒感染者中，有80%左右在農村。同時，大骨節病、地方性氟中毒、血吸蟲等重點地方病分布很廣，危害很大，現癥病人總數達到5100萬。與此同時又面臨一些新的疾病的困擾，如老年癡呆癥，心血管系統疾病在老年人中的發病率越來越高 ［2］。

1.4 農村應對突發公共衛生事件能力非常薄弱 2003年暴發流行的“非典”給中國社會帶來了非常大的沖擊，對衛生部門的考驗和挑戰最為直接?！胺堑洹睕]有首先大面積地攻擊農村可以說是不幸中的大幸。但是，農村防疫的壓力仍然不小，尤其是貧困地區的農村。農村防治“非典”的第一個壓力是一旦出現病例，鄉村醫療機構是否有能力控制醫院內感染，阻止病毒流向社區。另一個主要的壓力是農民預防疾病意識的淡薄和相關知識的缺乏。

現在的“禽流感”也一樣，面臨威脅最大的依然是農村。建立一個有效的應急體制是當務之急。原因分析

2.1 政府投入不足。據統計，國家財政在衛生事業費中用于農村醫療保障的補助費1979年是1億元人民幣，到了1992年，下降到了3500萬元，僅為衛生事業費的0.36%，農民人均不足4分錢。更嚴重的是，由于地方財政的原因，有些農村根本沒有拿到政府財政對其醫療保障的補助費。山西有家中心衛生院提供了這樣一份清單:上世紀六七十年代，國家投資了3540元;九十年代，國家沒有投資。現在這家衛生院年久失修，外面下大雨，里面下小雨，純屬危房，設備也已經落后。2.2 農村三級醫療救助體系存在不合理之處。目前農村三級衛生服務網中，縣級衛生機構憑借其人才、設備和中心地位的優勢，具有較強的活力和生機;而直接承擔9億農民的鄉村兩級衛生組織卻各自為陣，發展苦樂不均?，F有的村衛生組織絕大多數為私人診所，它們憑借其價廉、便捷和靈活的優勢被多數農民作為治療小病之首選。作為農村三級衛生服務網絡樞紐的鄉鎮衛生院，因農民小病留村大病進城而經營很不景氣，大多面臨著生存的難題 ［3］?？梢哉f，鄉鎮衛生院的發展問題是目前我國農村衛生事業存在的最突出問題。鄉鎮衛生院是保障農民健康的根本所在，是農村衛生改革和發展的關鍵，目前存在的問題主要集中在以下幾個方面:投入不足，設備落后，人才缺乏，管理無方，服務錯位。

2.3 農村高素質衛生人才缺乏。據調查，農村鄉鎮衛生院衛生技術人員中有本科及以上學歷的只占1.4%，中專學歷占53%，高中及以下水平占36.4%。而且現在我國農村很多地方“赤腳”醫生仍是重要的醫療力量之一。據調查，在被調查農村衛生人員中40.2%文化程度在中專或中專以上;51.2%的人看病有記錄和處方;81.4%的人在從醫后接受過專業培訓;79.8%的人實際擔負著村里的衛生保健工作 ［4］。幾點建議

3.1 改變農村三級醫療救助體系，建立新型醫療救助體系。由于農村三級醫療救助體系存在不合理之處，主要表現在鄉鎮衛生院。不如縮減鄉鎮衛生院規模，甚至去掉這一級醫療機構。把省下來的資金，人力，物力加到兩頭去。這樣一來就可以把有限的資金合理地利用，不至于資金重復使用，落得個兩頭空。人力如果加強到農村衛生員之中，必然會緩解農村衛生員醫療素質不高的現狀。

如果鄉鎮衛生院被精簡，那么三級醫療機構將不復存在。農村衛生服務網絡必將在疾病預防和控制以及應對突發事件上出現問題。為了很好的解決這個問題，在鄉這一級應該建立一個辦公室，主要負責疾病的預防和控制及應對突發公共衛生事件，這個機構可以和計劃生育辦公室很好的結合起來，一起發揮作用。簡單地說就是不直接從事醫療服務工作，而是從事疾病預防和控制，完善各種補助核實等等。

3.2 加大政府投入，建立合理的醫療布局。投入不足是農村醫療落后的重要原因之一?；I集資金是解決問題的一個手段。首先必須確保政府投入力度，必須做到專款專用。其次建立農村醫療保障基金，從社會各處籌集資金。

資金到位固然重要，但是合理利用更重要。改變了三級醫療救助體系，相對于其他兩級的投入固然增多，但在改變這種布局時，必須因地制宜。比如有的農村，離縣城特別遠，如果鄉鎮衛生院被精簡，其實是加大了農民就醫的難度，弊大于利。對于這種情況我們必須建立合理的醫療布局，因地制宜，建立一些有實力的縣級直屬醫院，對其進行合理布局。

3.3 建立新型農村醫療救助制度。發展多層次、多形式、多種類的醫療保障運作模式。長期以來，合作醫療是我國農村醫療保健制度的主要形式。然而農村合作醫療制度自建立以來經歷了幾起幾落，時至今日，大部分地區的合作醫療已走向衰落。農村經濟問題已經成為制約我國實現社會主義小康的一個重要問題。農村經濟問題的一個重要原因是農民因病致貧，因病返貧。黨中央已高度重視這個問題。2003年11月18日民政部、衛生部、財政部關于實施農村醫 療救助的意見已經說明這一點。因此一種新型的農村醫療救助制度將出臺。從意見的原則和目標看，農村醫療救助制度是政府撥款和社會各界自愿捐助等多渠道籌資，對患大病農村五保戶和貧困農民家庭實行醫療

救助的制度。各省、自治區、直轄市在全面推行農村醫療救助制度的同時，可選擇2-3個縣（市）作為示范點，通過示范指導推進農村醫療救助工作的開展。力爭到2005年，在全國基本建立起規范、完善的農村醫療救助制度 ［5］。

建立農村醫療救助制度，要從當地實際出發，醫療救助水平要與當地經濟社會發展水平和財政支付能力相適應，確保這項制度平穩運行。農村醫療救助從貧困農民中最困難的人員和最急需的醫療支出中開始實施，并隨著經濟的發展逐步完善農村醫療救助制度。

從我國實際情況看，新型的農村醫療救助制度關鍵在保大病，保貧。當然有條件的地方可以做得更好。還有資金來源問題，還是多方籌集，以政府，個人和社會為主。其實這種農村醫療救助制度與改革后的農村三級救助體系相一致，小病基本不保，農民在村衛生室解決就行，關鍵是管好這級機構。大病可以直接上縣和縣直屬醫院看病，這樣一來報銷保障之類的也好解決。當然農村醫療保障制度還有很長的路要走，讓我們試目以待。

參考文獻 鄒建峰.構建農村醫療安全網.中國經濟信息，2003，12:4-8.張曉雯.加強農村衛生事業建設的思考與對策.中國衛生事業管理，2003，9（183）:566-567.3 蒯世安.我國農村衛生事業發展中存在的主要問題與對策.農村衛生事業管理，2003，4（172）:16-18.4 康楚云，王曉莉，李子貴.105個項目縣村衛生人員狀況研究.中國農村衛生事業管理，2003，2（232）:46-48.5 民政部衛生部財政部.民政部衛生部財政部關于實施農村醫療救助的意見.2003，11:18.作者單位:1200433上海第二軍醫大學長海醫院醫教部 2200433上海第二軍醫大學衛勤系衛生事業管理教研室 3116021大連解放軍210醫院醫教部

關于農村醫療改革調查報告作者：佚名 資料來源：網絡 點擊數：610 關于農村醫療改革調查報告-文章來源 蓮山 課件 w ww.5 Y K J.CO M 4

關于農村醫療改革調查報告 最新一份農村醫療改革網路調查報告顯示對農村醫療改革的有所認識的人占到65.4%，而一無所知的人占到23.1%；醫改給人們帶來益處的只占到39.4%，56.7%的人認為沒有帶來什么益處；有56.7%的人認為現今的醫改不盡人意，覺得醫改成功的人只占1%。

農村合作醫療制度不僅是推進我國農村衛生事業發展的重要內容, 也是促進我國社會主義新農村建設的基本政策之一。面對農民醫藥費用得不斷攀升,農村醫療機構服務質量低下,因病致貧現象的不斷增加;面對全面建設小康社會、和諧社會得宏偉目標,如何建立起一個人人可及而又有效的農村醫療衛生體制,解決農民就醫難、就醫貴的問題已成為理論界和實踐界的當務之急。

2011年兩會上衛生部長陳竺對農村醫療和公立醫院改革表示不滿意。在農村醫療改革上政府的財政投入非常重要，我國醫療資源總體比較短缺，尤其是優質醫療資源，“十年樹木，百年樹人”，醫務人員的培養也非常的不易。從去年到今年，農村醫改的成就也是有目共睹的，尤其是總理提到保障制度的進步、基層服務能力也在逐步增強。60%基層目前正在推進基本藥物制度，藥價降低了30%，老百姓切實得到了實惠。但是還有很多地方做的不足，譬如農村欠賬太多、公立醫院改革是在太復雜。目前的醫改工作路線不太清晰，在公立醫院深層次問題上，比如四個“分開”等問題也并不十分簡單。縣級醫院能力不夠等等問題。

從開始的調查報告顯示，隨著社會老年化的加劇，人們對于切身醫療保障的意識的加強，人們開始普片關注醫療問題，但是政府對于醫改的宣傳方法不夠合理并且宣傳力度不夠致使還有相當一部分的人不了解醫改，尤其是農民這樣文化層次相對較低的人群。從切身與醫改有過接觸的人來說，感到帶來益處的人只占1/3，一半以上的人并沒有感覺到醫改給他們帶來的好處。由此絕大部分的人都認為政府農村醫療改革是不力的。

從我了解我當地下塘鎮的農村醫療改革情況如下：

一、長豐縣醫療改革基本情況

有一次，我家人出了點車禍，由此便和醫院有了深層次的接觸。從中我了解到一些基本的情況。新醫療改革實行以后，說實在的看病也沒少花多少錢。燒了的錢是鄉村鎮衛生所里的藥變成最基本的了，說白了就是沒有好藥新藥，只是由于現在藥品分配都是縣級及以上的醫院分配的，為了降低藥品價格，便只給下面的小衛生院分配低廉的基本藥物。這本來是件好事，禁止醫院私自購藥，降低藥品價格。卻也帶來個些負面的影響。比方說現在的流感在中國有60%的變異，這在歐洲些國家只有4%，這和我國消炎藥亂用濫用所致，而現在鄉村醫院里的基本流感藥物和消炎藥卻大部分都是無效的或者效果差。如果有個人出了車禍腿部大面積受傷，這種村鎮的小醫院根本沒法醫治，這種情況是綜合所致的，醫院里沒有好的藥物給予治療，基礎設備差，醫療改革后這種醫院的醫生工資低了很多，醫院醫生流失嚴重，已經形成了一個惡性循環。醫院為了維持基本的運作，最終還是得向患者下手，不管什么病，進去就是三項檢查，然后才給你看病。在大醫院里在辦理入院手續的時候，醫院會問你有沒有參加新農合，新農合是從2003年起逐步實行的，旨在減輕農民的負擔，解決一定的農村看病難問題，但是一般農民都不愿意說自己參加了新農合，即使他已經參加過。這方面的原因很耐人尋味。這是我的親身經歷的事。

二、制約農村醫療改革的主要問題

全國絕大多數鄉鎮逐步把合作醫療補助經費納入財政預算，許多干部在成績面前沒有抵住誘惑，開始侵吞醫療?？睿嗟膮s是政府工作者的不作為。在醫療改革中牽涉到許多復雜的利益問題，政府不愿意徹頭徹尾的來個“斬草除根”，當然這也有政府的難處。從上世紀六七十年代毛主席提出的“赤腳醫生”大大降低了行醫者的門檻，對當時的農村醫療情況有了一定的改觀，但是這些醫生的水平是沒法和一個正規的醫生相比的，現在中國有8億的農民，這也為現在的遺留下了很大的隱患。中國醫療衛生發展是種畸形的成長，農村醫療在最初的聯產承包責任制時期，由公共衛生所負責農村村民的基本醫療，這還是個社會服務型行業。之后，隨著聯產承包責任制的改變，公共衛生所基本上由鄉村醫生（赤腳醫生）充當，此后，逐漸演變成私人診所，醫療設備因為資金匱乏、醫療觀念落伍等因素影響，未能形成一系列整體性的醫療器械和一套完整的醫療服務體系，農民的醫療再次出現“看病難、看病貴”的問題。這是種長期積累下來的沉疾，現近改革只是把這些“赤腳醫生”聚集到村鎮衛生站來，結果只是雙敗不是雙贏，這些“赤腳醫生”也因工資低而離去，最后衛生站只不過是個空殼而已。

三、對農村醫療改革的意見

政府在在醫療公共產品方面不應缺位，政府應主動承擔的公共產品的服務。加強政府在醫改方面的監管，防止某些官員在醫改方面不作為或者挪用醫改公款，讓屬于農民的每一分錢都落實到實處。加強農村醫療改革的資金投入，可以由政府投入和社會募集相結合，社會募集資金保守在每年3000億左右，加強資金投入用以改善村鎮醫療的基礎醫療設備和醫務人員的招募上。在全國建立全面的互聯的醫療信息網，醫院資金的流動和用途向社會公開，保證透明公正的原則。改革鄉鎮衛生院管理體制，轉變鄉鎮衛生院服務模式。由上級直接領導，實現“四個分開”。

四、總結

醫療改革是世界性的難題，對中國這樣的農業大國來說，對農村醫改也正處于一個艱苦探索的過程中。在實行醫改后還是有一定的成效的，60%的基層目前正在推進基本藥物制度，藥價降低了30%，老百姓切實得到了實惠。但是還有很多重大的挑戰需要我們政府和人民去面對。我們相信新的農村醫改一定取得成功的，改變現有的看病難，病則返窮的現狀。陳竺說現代醫院管理最終將走向董事會體制，大醫院和基層要形成良性互動關系。

文章來源

蓮山 課件 w ww.5 Y K J.CO M 4

蓮山課件

原文地址：http:// 新型農村合作醫療改革

2008-02-27 21:33:52 來源: 中國政府網 網友評論 3 條 點擊查看

加快衛生事業改革和發展。今年要全面建成疾病預防控制體系，基本完成突發公共衛生事件醫療救治體系建設。切實把醫療衛生工作的重點放在農村，加強農村衛生基礎設施和衛生隊伍建設。推進新型農村合作醫療制度試點，探索建立醫療救助制度。加強重大傳染病及地方病、職業病的防治工作。認真落實各項預防、救治、關愛措施，堅決遏制艾滋病蔓延。開展城市醫療服務體制改革試點。大力發展社區衛生服務。積極發展中醫藥事業。深入整頓和規范醫療服務收費和藥品購銷秩序，切實解決群眾看病難、看病貴的問題。

農村醫療衛生工作的調查報告

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最近，我們對我縣農村衛生工作進行了一次全面調查，從調查的情況看，我縣衛生事業近年來發展雖然較快，但存在的困難和問題仍相當突出，改革、發展、穩定的任務十分艱巨。我們認為，在全面建設小康社會的實踐中，加強農村醫療衛生工作不但十分重要，而且刻不容緩。

一、我縣農村衛生改革取得的成績令人矚目

近年來，我縣認真貫徹《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》和《國務院辦公廳關于農村衛生改革和發展的指導意見》精神，突出抓了農村衛生改革和發展，取得了較好成績，全縣衛生工作在困難中發展，在發展中壯大。

一是全面推進了農村衛生院體制改革。理順了鄉鎮衛生院的管理體制，人、財、物由縣衛生行政主管部門主管；從XX年7月開始，鄉鎮衛生院院長、防疫專干、婦幼專干的工資納入了縣財政全額撥款，確保了隊伍穩定；妥善解決了農村衛生院干部職工的養老保險問題，解除了他們的后顧之憂；積極穩妥地推進了人事制度改革，對鄉鎮衛生院院長、防保專干實行競聘上崗，激活了鄉鎮衛生院的人事機制。

二是疾病預防控制和婦幼保健工作成效顯著。取得了抗擊“非典”的全面勝利，沒有出現一例非典病例和疑似病例。在抓好以“非典”、霍亂為重點的重大傳染病防治的同時，我縣進一步抓了麻風病、地方病、結核病、性病、病毒性肝炎、麻疹、流感等疾病的防治，特別是農村計劃免疫工作得到了進一步加強。繼續推進“降消”工作，提高了全縣婦幼保健水平。住院分娩率提高到85.07%，比上年提高5%，孕產婦死亡率為61.36/10萬，嬰兒死亡率為17.96‰。

三是鄉鎮衛生院建設得到進一步加強。全縣25個鄉鎮均建有衛生院，其中鄉鎮衛生院21所，中心衛生院4所，鄉鎮衛生院占地面積33961m2,業務用房建筑面積15366m2,有294個村設有衛生室442個。朗江、巖頭、金子巖、王家坪衛生院新建了業務綜合樓；堡子、團河、廣坪等三個中心衛生院被列入國家和省中心衛生院建設發展項目，每個衛生院投入20萬元對房屋進行維修改造和添置設備；蒲穩、坪村、若水、巖頭等衛生院去年共投入30余萬元維修房屋，添置設備，農村醫療衛生條件得到一定改善。

四是農村衛生網絡建設步伐加快。我縣對農村衛生機構實行分類管理，將醫療機構分為盈利性醫療機構和非盈利性醫療機構，每村設一個非盈利性醫療機構，負責本轄區的預防保健工作，將其責、權、利有機地結合起來，加強了專干的責任心，調動了他們的工作積極性，全縣農村醫療衛生網絡建設不斷完善。

二、我縣農村醫療衛生工作存在的問題不容忽視

1、農村醫務人員綜合素質較低。全縣鄉鎮衛生院298名在職干部職工中，從職稱上看，具有中級職稱、初級職稱和無職稱的人員分別為17人、219人和62人，（轉載自本網http://www.tmdps.cn，請保留此標記。）所占比例分別為6%、73%和21%，中級以上人才太少，無職稱人員太多，而且分布不合理，高職稱人才主要集中在幾個中心衛生院；從學歷上看，衛生院?？?、中專和無學歷人員分別是29人、187人和82人，所占比例分別是10%、63%和27%，村衛生室中專學歷60人，大專學歷3人，無學歷人員379人；從取得執業資格上看，取得執業醫師資格和執業助理醫師資格的分別是69人和67人，分別占總人數的23%，村衛生室取得執業醫師資格的僅2人，取得執業助理醫師資格的13人，部分醫務人員是半路出家、子承父業，村衛室基本上屬“土郎中”坐堂；從年齡層次結構上看，醫技人員的“老、中、青”搭配不合理，業務水平較高的醫技人員基本上是50歲以上的老醫生，已接近退休年齡，年輕的骨干醫生還沒有培養起來，出現“青黃不接”的現象。

2、基礎設施建設嚴重滯后。一是醫療設備相當陳舊。目前大多數衛生院主要還是靠“老三件”（即體溫計、聽診器、血壓計）來開展工作，已配備“大三件”（即心電圖、x光機、b超機）的為數不多，配備x光機的有10所衛生院，心電圖的9所衛生院，b超機的13所衛生院，而且絕大多數設備是上世紀80年代中期購置，使用時間過長，診斷準確性差；配備其他更高檔一點設備的衛生院更是少之又少。二是房屋破損嚴重。絕大多數衛生院使用的房屋是上個世紀60至70年代修建的，年久失修。據統計，目前衛生院業務用房面積15366.3m2，其中危房面積達3808.6m2，占整個用房面積的25%。還有兩個衛生院連住房都沒有（即馬鞍鎮衛生院和灑溪鄉衛生院），工作無法正常開展。

3、投入嚴重不足，農村醫療衛生單位生存舉步維艱。根據《中共中央、國務院關于加快衛生改革與發展的決定》規定，衛生事業投入應占到當地國民生產總值的5%，而我縣僅2%左右，且呈逐年減少之勢，如XX年財政預算為72萬元，XX年68萬元，XX年64萬元，XX年60萬元。這些資金用于防保專干和退休人員的工資開支后，能夠用于農村衛生事業的建設資金所剩無幾。同時，由于歷史原因或內部管理不善、人員包袱重、業務量小，鄉鎮衛生院負債累累，生存十分艱難。據初步統計，全縣衛生院負債達200萬元，部分衛生院已資不抵債，其中朗江博愛衛生院、沙溪衛生院、巖頭衛生院和王家坪衛生院負債分別達34萬元、18萬元、20萬元和22萬元。目前收支略有節余的衛生院僅有4所，收支平衡的7所，14所衛生院虧損。

4、醫療市場混亂，醫療環境較差。無證行醫、非法行醫現象突出，部分衛生院門診過多過濫，特別是農村診所使用假冒偽劣藥品、過期失效藥品等現象較普遍。由于農村地域廣，農民居住分散，衛生監督監測工作存在一定難度和漏洞。醫療市場的混亂，既對農村衛生機構造成嚴重沖擊，又直接威脅人民生命財產安全。同時，一些部門對農村醫療衛生機構的“四亂”現象比較突出，擾亂了他們的正常經營秩序，加重了基層和群眾的負擔。

三、加強我縣農村醫療衛生工作的對策建議

1、切實把農村醫療衛生事業擺上更加重要的位置。農村醫療衛生事關廣大人民群眾的身體健康和生命安全。各級各部門要站在實踐“三個代表”重要思想的高度，充分認識加強農村醫療衛生工作的重大意義，把加快發展農村衛生事業作為落實科學發展觀的具體行動，作為全縣經濟社會發展的重點，擺上各級領導的重要議事日程。要把發展農村醫療衛生事業納入領導干部任期政績考核的重要內容，作為全面建設小康社會的重要指標，切實搞好規劃，落實工作措施，確保農村衛生事業長足發展。

2、積極穩妥地推進農村衛生體制改革。要推進衛生院人事制度改革，打破“鐵飯碗”，砸爛“鐵交椅”，大力推行公選院長制、競爭上崗制，并對院長、防保專干繼續實行末位淘汰制管理，進一步完善院長、專干的業績考核機制，建立科學的考評體系，將淘汰的崗位向社會公開招聘，擇優錄取。要創新鄉鎮衛生院的經營模式，促進醫療衛生單位參與市場競爭，改變過來由政府包辦包攬的局面，并可考慮在穩定公益性營運機構的基礎上，推進農村醫療衛生單位的產權制度改革，鼓勵能人領辦鄉鎮衛生院，用市場的辦法促進鄉鎮醫療衛生機構優勝劣汰，還可考慮把村級衛生室納入鄉鎮衛生院的管理范圍，探索一體化經營模式，進一步加強衛生院對村衛生室的業務指導。要深化衛生分配制度改革，實行按崗定酬，按業績定酬，調動廣大職員的積極性和創造性。要建立合理的人才流動機制，推動人才資源在全縣范圍內的統一配置，保證各鄉鎮均有比例合適的技術骨干，保證農民群眾“小病不出鄉，大病不出縣”。要逐步開展合作醫療、大病統籌或其它醫療保障制度，改變目前農民群眾“小病拖、大病挨，重病才往醫院抬”的現狀，確保農民看得起病。

3、加大衛生事業投入力度，提高整體功能。據測（轉載自本網http://www.tmdps.cn，請保留此標記。）算，初步建好全縣鄉鎮衛生院共需1651萬元，其中添置設備793臺件、需資金953萬元；改擴建房屋1080m2，需資金596萬元；培訓各類衛技人員68人，需資金102萬元。解決經費投入不足的問題，籌措數額這樣巨大的資金，必須多管齊下，既要調整縣鄉財政支出結構，逐步增加衛生事業費的預算比例，又要積極申報項目，爭取上級資金支持，還要大力招商引資，鼓勵能人、老板和科研人員參與發展農村醫療衛生事業；既要突出重點，抓緊建好四個中心衛生院，加強配套設施建設和人員配備，使其成為負責區域內醫療預防、保健的技術指導中心和緊急救護中心；要統籌兼顧，分批次地完成鄉鎮衛生院的房屋、設備、人員培訓等配套建設，完善其整體服務功能。

4、加強衛生法制建設，規范醫療服務市場。增強法制意識，切實加強衛生監管，強化醫療機構、從業人員、衛生技術應用等方面的準入管理，從源頭上規范醫療服務市場。繼續開展醫藥市場專項整治工作，堅決取締無證行醫和零售藥店坐堂行醫，糾正超范圍行醫，嚴厲打擊游醫藥販。整頓和規范衛生院門診過多過濫的問題，一個衛生院最多只能設1—2個門診，并實行統一管理。糾正醫藥購銷不正之風，規范藥品采購渠道，實行藥品集中招標采購，切實降低群眾醫療成本。

5、加強人才培訓，提高醫務人員素質。要形成進修學習機制，拓寬進修學習渠道，每所衛生院每年選送1-2名素質較好的醫務人員到上級醫院或更高一級醫院進修學習，采取帶薪或自費形式到專業院校學習深造，提高業務水平。逐年安排大專以上畢業生到衛生院工作，提高衛生院醫務人員的素質，培養學科帶頭人，使農村醫務人員真正專業化、職業化，培養一支留得住、用得上的農村醫療衛生技術人才。要加強醫德醫風建設，改進服務質量和服務態度，樹立白衣天使的良好形象。

第二篇：關于農村醫療改革調查報告

最新一份農村醫療改革網路調查報告顯示對農村醫療改革的有所認識的人占到65.4%，而一無所知的人占到23.1%;醫改給人們帶來益處的只占到39.4%，56.7%的人認為沒有帶來什么益處;有56.7%的人認為現今的醫改不盡人意，覺得醫改成功的人只占1%。

農村合作醫療制度不僅是推進我國農村衛生事業發展的重要內容, 也是促進我國社會主義新農村建設的基本政策之一。面對農民醫藥費用得不斷攀升,農村醫療機構服務質量低下,因病致貧現象的不斷增加;面對全面建設小康社會、和諧社會得宏偉目標,如何建立起一個人人可及而又有效的農村醫療衛生體制,解決農民就醫難、就醫貴的問題已成為理論界和實踐界的當務之急。

2011年兩會上衛生部長陳竺對農村醫療和公立醫院改革表示不滿意。在農村醫療改革上政府的財政投入非常重要，我國醫療資源總體比較短缺，尤其是優質醫療資源，“十年樹木，百年樹人”，醫務人員的培養也非常的不易。從去年到今年，農村醫改的成就也是有目共睹的，尤其是總理提到保障制度的進步、基層服務能力也在逐步增強。60%基層目前正在推進基本藥物制度，藥價降低了30%，老百姓切實得到了實惠。但是還有很多地方做的不足，譬如農村欠賬太多、公立醫院改革是在太復雜。目前的醫改工作路線不太清晰，在公立醫院深層次問題上，比如四個“分開”等問題也并不十分簡單?？h級醫院能力不夠等等問題。

從開始的調查報告顯示，隨著社會老年化的加劇，人們對于切身醫療保障的意識的加強，人們開始普片關注醫療問題，但是政府對于醫改的宣傳方法不夠合理并且宣傳力度不夠致使還有相當一部分的人不了解醫改，尤其是農民這樣文化層次相對較低的人群。從切身與醫改有過接觸的人來說，感到帶來益處的人只占1/3，一半以上的人并沒有感覺到醫改給他們帶來的好處。由此絕大部分的人都認為政府農村醫療改革是不力的。

從我了解我當地下塘鎮的農村醫療改革情況如下：

一、長豐縣醫療改革基本情況

有一次，我家人出了點車禍，由此便和醫院有了深層次的接觸。從中我了解到一些基本的情況。新醫療改革實行以后，說實在的看病也沒少花多少錢。燒了的錢是鄉村鎮衛生所里的藥變成最基本的了，說白了就是沒有好藥新藥，只是由于現在藥品分配都是縣級及以上的醫院分配的，為了降低藥品價格，便只給下面的小衛生院分配低廉的基本藥物。這本來是件好事，禁止醫院私自購藥，降低藥品價格。卻也帶來個些負面的影響。比方說現在的流感在中國有60%的變異，這在歐洲些國家只有4%，這和我國消炎藥亂用濫用所致，而現在鄉村醫院里的基本流感藥物和消炎藥卻大部分都是無效的或者效果差。如果有個人出了車禍腿部大面積受傷，這種村鎮的小醫院根本沒法醫治，這種情況是綜合所致的，醫院里沒有好的藥物給予治療，基礎設備差，醫療改革后這種醫院的醫生工資低了很多，醫院醫生流失嚴重，已經形成了一個惡性循環。醫院為了維持基本的運作，最終還是得向患者下手，不管什么病，進去就是三項檢查，然后才給你看病。在大醫院里在辦理入院手續的時候，醫院會問你有沒有參加新農合，新農合是從2003年起逐步實行的，旨在減輕農民的負擔，解決一定的農村看病難問題，但是一般農民都不愿意說自己參加了新農合，即使他已經參加過。這方面的原因很耐人尋味。這是我的親身經歷的事。

二、制約農村醫療改革的主要問題

全國絕大多數鄉鎮逐步把合作醫療補助經費納入財政預算，許多干部在成績面前沒有抵住誘惑，開始侵吞醫療?？?，更多的卻是政府工作者的不作為。在醫療改革中牽涉到許多復雜的利益問題，政府不愿意徹頭徹尾的來個“斬草除根”，當然這也有政府的難處。從上世紀六七十年代毛主席提出的“赤腳醫生”大大降低了行醫者的門檻，對當時的農村醫療情況有了一定的改觀，但是這些醫生的水平是沒法和一個正規的醫生相比的，現在中國有8億的農民，這也為現在的遺留下了很大的隱患。中國醫療衛生發展是種畸形的成長，農村醫療在最初的聯產承包責任制時期，由公共衛生所負責農村村民的基本醫療，這還是個社會服務型行業。之后，隨著聯產承包責任制的改變，公共衛生所基本上由鄉村醫生(赤腳醫生)充當，此后，逐漸演變成私人診所，醫療設備因為資金匱乏、醫療觀念落伍等因素影響，未能形成一系列整體性的醫療器械和一套完整的醫療服務體系，農民的醫療再次出現“看病難、看病貴”的問題。這是種長期積累下來的沉疾，現近改革只是把這些“赤腳醫生”聚集到村鎮衛生站來，結果只是雙敗不是雙贏，這些“赤腳醫生”也因工資低而離去，最后衛生站只不過是個空殼而已。

三、對農村醫療改革的意見

政府在在醫療公共產品方面不應缺位，政府應主動承擔的公共產品的服務。加強政府在醫改方面的監管，防止某些官員在醫改方面不作為或者挪用醫改公款，讓屬于農民的每一分錢都落實到實處。加強農村醫療改革的資金投入，可以由政府投入和社會募集相結合，社會募集資金保守在每年3000億左右，加強資金投入用以改善村鎮醫療的基礎醫療設備和醫務人員的招募上。在全國建立全面的互聯的醫療信息網，醫院資金的流動和用途向社會公開，保證透明公正的原則。改革鄉鎮衛生院管理體制，轉變鄉鎮衛生院服務模式。由上級直接領導，實現“四個分開”。

四、總結

醫療改革是世界性的難題，對中國這樣的農業大國來說，對農村醫改也正處于一個艱苦探索的過程中。在實行醫改后還是有一定的成效的，60%的基層目前正在推進基本藥物制度，藥價降低了30%，老百姓切實得到了實惠。但是還有很多重大的挑戰需要我們政府和人民去面對。我們相信新的農村醫改一定取得成功的，改變現有的看病難，病則返窮的現狀。陳竺說現代醫院管理最終將走向董事會體制，大醫院和基層要形成良性互動關系。

第三篇：加快農村醫療改革

1.1 農村人均衛生資源嚴重不足，城鄉之間分布不合理。1990～2000年，占中國總人口60%70%的農村人口，只消耗了32%～33%的衛生總費用。以2000年為例，農民人均衛生總費用為188.6元，城市居民人均衛生總費用為710.2元，前者僅為后者的1/4。農村衛生事業費占全國衛生事業費的比重僅為32.72%。政府衛生預算支出在城鄉之間的分配極不合理。1991～2000年，政府農村衛生預算支出僅占政府衛生總預算支出的15.9%，政府衛生預算支出增加額中用于農村的衛生支出僅占12.4%。2000年居民個人衛生支出占總醫療費用比重已達到60%以上，而農民個人支付的醫療費用則達到90% ［1］。

1.2 醫療費用上漲，個人支付力有限。近年來，由于多種因素的共同作用，農民增收減緩，一些地方甚至出現負增長。而醫療費卻急劇攀升，導致部分農民因病致貧，因病返貧。據統計，從1990～1999年，我國農民平均純收入由686.3元增加到1509.8元，增長了2.2倍，而同期農民每人次平均門診費用和住院費用，分別由10.9元、566.9元增加到79元和2891元，增長了6.2倍和5.1倍?！俺抢锶硕妓涝卺t院，農村人都死在家里。”是當前反映農村醫療衛生狀況最流行的一句話。僅就2000年5歲前兒童死亡前治療情況為例，農村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在醫院里。至此農村醫療出現這樣一句話“小病拖，中病磨，大病來了無著落。”因病致貧，因病返貧現象十分突出 ［2］。

1.3 農村人口變動及疾病譜的變化。近年來由于農村經濟發展相對緩慢，東部沿海地區經濟發展迅速。大批農村勞動力外出打工，家里留下老人小孩。這樣一來，老年病及兒科病相對較多，而且這兩類人群也是發病的高危人群。部分農村的地方病和傳染病發病率還很高，以艾滋病為例，預防醫學專家估算，全國100萬艾滋病病毒感染者中，有80%左右在農村。［2］。

1.4 農村應對突發公共衛生事件能力非常薄弱 2003年暴發流行的“非典”給中國社會帶來了非常大的沖擊，對衛生部門的考驗和挑戰最為直接?！胺堑洹睕]有首先大面積地攻擊農村可以說是不幸中的大幸。但是，農村防疫的壓力仍然不小，尤其是貧困地區的農村。另一個主要的壓力是農民預防疾病意識的淡薄和相關知識的缺乏。

現在的“禽流感”也一樣，面臨威脅最大的依然是農村。建立一個有效的應急體制是當務之急。

原因分析

2.1 政府投入不足。據統計，國家財政在衛生事業費中用于農村醫療保障的補助費1979年是1億元人民幣，到了1992年，下降到了3500萬元，僅為衛生事業費的0.36%，農民人均不足4分錢。更嚴重的是，由于地方財政的原因，有些農村根本沒有拿到政府財政對其醫療保障的補助費。山西有家中心衛生院提供了這樣一份清單:上世紀六七十年代，國家投資了3540元;九十年代，國家沒有投資?，F在這家衛生院年久失修，外面下大雨，里面下小雨，純屬危房，設備也已經落后。

2.2 農村三級醫療救助體系存在不合理之處。目前農村三級衛生服務網中，縣級衛生機構憑借其人才、設備和中心地位的優勢，具有較強的活力和生機;而直接承擔9億農民的鄉村兩級衛生組織卻各自為陣，發展苦樂不均?，F有的村衛生組織絕大多數為私人診所，它們憑借其價廉、便捷和靈活的優勢被多數農民作為治療小病之首選。作為農村三級衛生服務網絡樞紐的鄉鎮衛生院，因農民小病留村大病進城而經營很不景氣，大多面臨著生存的難題 ［3］

2.3 農村高素質衛生人才缺乏。據調查，農村鄉鎮衛生院衛生技術人員中有本科及以上學歷的只占1.4%，中專學歷占53%，高中及以下水平占36.4%。而且現在我國農村很多地方“赤腳”醫生仍是重要的醫療力量之一。據調查，在被調查農村衛生人員中40.2%文化程度在中?；蛑袑Ｒ陨?51.2%的人看病有記錄和處方;81.4%的人在從醫后接受過專業培訓;79.8%的人實際擔負著村里的衛生保健工作 ［4］

。幾點建議

3.1 改變農村三級醫療救助體系，建立新型醫療救助體系。由于農村三級醫療救助體系存在不合理之處，主要表現在鄉鎮衛生院。不如縮減鄉鎮衛生院規模，甚至去掉這一級醫療機構。把省下來的資金，人力，物力加到兩頭去。這樣一來就可以把有限的資金合理地利用，不至于資金重復使用，落得個兩頭空。人力如果加強到農村衛生員之中，必然會緩解農村衛生員醫療素質不高的現狀。

如果鄉鎮衛生院被精簡，那么三級醫療機構將不復存在。農村衛生服務網絡必將在疾病預防和控制以及應對突發事件上出現問題。為了很好的解決這個問題，在鄉這一級應該建立一個辦公室，主要負責疾病的預防和控制及應對突發公共衛生事件，這個機構可以和計劃生育辦公室很好的結合起來，一起發揮作用。簡單地說就是不直接從事醫療服務工作，而是從事疾病預防和控制，完善各種補助核實等等。

3.2 加大政府投入，建立合理的醫療布局。投入不足是農村醫療落后的重要原因之一。資金到位固然重要，但是合理利用更重要。改變了三級醫療救助體系，相對于其他兩級的投入固然增多，但在改變這種布局時，必須因地制宜。比如有的農村，離縣城特別遠，如果鄉鎮衛生院被精簡，其實是加大了農民就醫的難度，弊大于利。對于這種情況我們必須建立合理的醫療布局，因地制宜，建立一些有實力的縣級直屬醫院，對其進行合理布局。

3.3 建立新型農村醫療救助制度。發展多層次、多形式、多種類的醫療保障運作模式。長期以來，合作醫療是我國農村醫療保健制度的主要形式。然而農村合作醫療制度自建立以來經歷了幾起幾落，時至今日，大部分地區的合作醫療已走向衰落。農村經濟問題已經成為制約我國實現社會主義小康的一個重要問題。農村經濟問題的一個重要原因是農民因病致貧，因病返貧。黨中央已高度重視這個問題。

2003年11月18日民政部、衛生部、財政部關于實施農村醫 療救助的意見已經說明這一點。因此一種新型的農村醫療救助制度將出臺。救助的制度。各省、自治區、直轄市在全面推行農村醫療救助制度的同時，可選擇2-3個縣（市）作為示范點，通過示范指導推進農村醫療救助工作的開展。力爭到2005年，在全國基本建立起規范、完善的農村醫療救助制度 ［5］

建立農村醫療救助制度，要從當地實際出發，醫療救助水平要與當地經濟社會發展水平和財政支付能力相適應，確保這項制度平穩運行。農村醫療救助從貧困農民中最困難的人員和最急需的醫療支出中開始實施，并隨著經濟的發展逐步完善農村醫療救助制度。

參考文獻 鄒建峰.構建農村醫療安全網.中國經濟信息，2003，12:4-8.張曉雯.加強農村衛生事業建設的思考與對策.中國衛生事業管理，2003，9（183）:566-567.蒯世安.我國農村衛生事業發展中存在的主要問題與對策.農村衛生事業管理，2003，4（172）:16-18.康楚云，王曉莉，李子貴.105個項目縣村衛生人員狀況研究.中國農村衛生事業管理，2003，2（232）:46-48.民政部衛生部財政部.民政部衛生部財政部關于實施農村醫療救助的意見.2003，11:18.一、藥價虛高導致基本醫療尚未惠及農村和農民

自從新中國成立以來，農業、農村、農民的?三農?問題歷來是黨中央、國務院工作中的重中之重，也是各級政府工作的首要問題?？蔀槭裁锤母镩_放都二十多年了，農民就醫難、看不起病等問題，至今還沒有得到徹底地解決，反而有越來越嚴重的發展趨勢呢？農民收入增長緩慢，城鄉差異巨大，目前從全局上看已成為制約各項經濟指標發展的重要因素之一。溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上的《政府工作報告》中明確提出要減輕農民的實際負擔，使農民有更多的收入。衛生部副部長朱慶生在國務院新聞辦召開的一次新聞發布會上透露：全國有40％至60％甚至更高比例的農民因病致貧、因病返貧。尤其在貧困山區，由于無力支付醫藥費，農民患病未就診的比例達72％，應住院未住院的有89％。所以，高昂的醫藥費用成為農民最大的負擔，由于藥價虛高造成的農民“看病難”應該引起各級政府和全社會的關注。

二、藥品價格虛高，對農民疑難雜癥的醫治將是一句空話。

目前，我國的農村銷售的藥品大多數是一些很普通很普通的常規藥品，這類藥品對一些疑難雜癥的治療顯得有些力不存心，但是，稍好一點的藥品一盒相當于有些貧困地區農民一年的收入，國家對農民每年30元的補貼還買不來一盒藥，這樣的藥品農民只能望而卻步，只能是在家中等死，國家號召的建設社會主義新農村只是一句空話，我認為藥品價格過高也是導致農村醫療改革失敗的主要原因之一。

三、藥品價格的虛高，對突發性疫情的監控弱、反應慢。

由于用于農村一些對傳染性疾病、突發性疾病防治的藥品價格虛高，導致了農村抵御突發公共衛生事件的能力非常薄弱。2003年爆發的“非典”僥幸沒有在農村大面積流行。去年我國許多省份都大面積暴發禽流感，嚴重影響農民的身體健康和生命財產安全。農村一旦出現疫情，以目前廣泛虛高的藥品價格，國家全部承擔明顯不可能，農民自己掏錢又不現實，這樣一來造成疫情擴散蔓延，受害的就不僅僅是農村和農民，后果將不堪設想。

2004年中央一號文件即《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》明確指出：農民增收工作是今后的工作重點。目前各級政府都在下大力狠抓農民減負增收工作，成效顯著。但是，由于應由社會提供給農民的公共衛生服務產品嚴重缺位，導致農民“看不起病”，“因病致貧”、“因病返貧”現象嚴重，成為農民脫貧致富的嚴重障礙。今年的兩會，國家極力號召建設社會主義新農村，這不僅需要全社會的關注，更需要制藥企業的大力支持。

一、以公共投入為主，積極推動新型農村合作醫療的發展。

監控和防治傳染病、提供貧困人群的基本醫療服務、改善農村環境衛生和處置公共衛生突發事件等，單靠市場機制是難以解決的，這是典型的“市場失靈”狀況，只能通過政府干預、運用公共財政、地方企業參與來解決。農村公共衛生體系是整個衛生防御體系的網底，建立這個體系不僅僅是各區自身需要，也是一個全局的需要。建立農村公共衛生體系，關鍵是建立健全農村合作醫療制度。

二、規范農村用藥價格體系，加強對農村藥品價格的監督和管理。

藥檢、物價部門應該聯合起來確保農村用藥價格的規范性、合理性，防止某些藥品、某些制藥企業在農村用藥方面的壟斷地位，兩部門應該在農民就醫看病相對集中的醫院、藥店、衛生所等場所公示藥品的價格，不間斷的查處一些虛高價格的制藥企業、藥店、醫院及衛生所，同時，藥檢、物價等部門應不定期的印發一些農村用藥的價格目錄，正規的購藥渠道等常識，三、適當調整政策，嘗試地方低價制藥企業介入農村合作醫療。

建立新型農村合作醫療制度是一項復雜的社會系統工程，從維護廣大農民的根本利益出發，因地制宜適當調整政策，嘗試讓地方制藥企業的閑散資源介入農村合作醫療，從農民用藥的普及性、安全性出發，讓一些有實力的制藥企業降低藥價，提供安全用藥知識，同時，聯合一些大的制藥企業在自愿、互助、公開和服務的原則下，在農村治病和買藥就像買饅頭一樣是每個農民都可以得到的實惠，這就是必康的“饅頭論”，這一天就是農村醫療改革的春天。

第一，我認為農村合作醫療應該擴大覆蓋面。現在農村大量發生的是慢性病、多見病，如何只報銷大病、只報銷住院費，這大大限制了農村合作醫療的作用。因此，大病也應該統籌，小病也應該統籌，急性病要統籌，慢性病也應該統籌。

第二，應降低起報的門檻。由于農民的承受能力很低，幾百塊錢他花不起。

第三，峰頂的限額要提高，對于確實要花多的大病，使他也能夠有報銷的辦法和措施。

第三點就是必須提高、加大資金籌措的力度。

第四，必須大力推進農村醫療機構、醫療設施的配套建設。現在我們國家的醫療資源、衛生費用70%都在城市，可是農村的人口占70%，70%的農村人口只占我們國家醫療資源30%。所以農村看病難的問題如果不從醫療機構的建設上解決，以及設備非常落后，醫院非常落后，這也是一個非常重要的問題。

第五，醫療人員的素質。要提高農村醫療人員的技術水平，人員素質，還必須配套提高醫療人員的待遇。，目前看起來好象都已經加大了力度，譬如說，目前國家補助從10塊提高到20塊了，而且按照今年的規劃，農村醫療機構、醫療設備的投資也要加大，未來五年將要投資200億，解決農村醫療機構設備建設問題。但是這200個億，一年就40億，但是那么多鄉、那么多個縣衛生院分下來夠不夠呢？我覺得是遠遠不夠的。

第一，從目前國家領導和國家一系列的文件來看，對農村衛生都非常重視，首先十六屆六中全會提出構建社會主義和諧社會，這需要城鄉和諧，現在農村都看不起病。根據目前我們國家的統計，48.9%的人有病不去醫院，而且大部分在農村，這是衛生部一個副部長講的，60—80%的農民不去醫院看病，而在家里面病死。這樣的狀況怎么構建城鄉和諧？

現在非常強調，城市支援農村、工業反哺農業，怎么反哺？我們要把“三農”擺在重中之重，實際上農村教育、農村醫療，我認為又是“三農”當中的重中之重，重中之重不去加強，不去想一個根本的辦法去解決，那么，“三農”問題仍然會停留在口頭上，成為“口號農業”、“口頭農業”。那么我們農村醫療也為成為一個“口號醫療”。

通過對農村醫療現況的分析，找出農村醫療存在的問題，其中尤以經費不足，布局不合理，個人支付能力有限及農村醫療人才缺乏為著，同時還暴露出應對突發事件能力不足等問題。其關鍵之處還在體制，及農村醫療保險不夠健全。1.1 農村人均衛生資源嚴重不足，城鄉之間分布不合理

1.2 醫療費用上漲，個人支付能力有限

近年來，由于多種因素的共同作用，農民增收減緩，一些地方甚至出現負增長。而醫療費卻急劇攀升，導致部分農民因病致貧，因病返貧。據統計，從1990～1999年，我國農民平均純收入由686.30元增加到1 509.80元，增長了2.20倍，而同期農民每人次平均門診費用和住院費用，分別由10.90元、566.90元增加到79元和2 891元，增長了6.20倍和5.10倍。“城里人都死在醫院，農村人都死在家里”是當前反映農村醫療衛生狀況最流行的一句話。農村醫療出現這樣一句話“小病拖，中病磨，大病來了無著落”，因病致貧，因病返貧現象十分突出。

2.1 政府投入不足

據統計，國家財政在衛生事業費中用于農村醫療保障的補助費1979年是1億元人民幣，到了1992年，下降到了3 500萬元，僅為衛生事業費的0.36%，農民人均不足4分錢。更嚴重的是，由于地方財政的原因，有些農村根本沒有拿到政府財政對其醫療保障的補助費。2.2 農村三級醫療救助體系存在不合理之處

目前農村三級衛生服務網中，縣級衛生機構憑借其人才、設備和中心地位的優勢，具有較強的活力和生機；而直接承擔9億農民的鄉村兩級衛生組織卻各自為陣，發展苦樂不均。現有的村衛生組織絕大多數為私人診所，它們憑借其價廉、便捷和靈活的優勢被多數農民作為治療小病之首選。作為農村三級衛生服務網絡樞紐的鄉鎮衛生院，因農民小病留村大病進城而經營很不景氣，大多面臨著生存的難題[1]。可以說，鄉鎮衛生院的發展問題是目前我國農村衛生事業存在的最突出問題。鄉鎮衛生院是保障農民健康的根本所在，是農村衛生改革和發展的關鍵，目前存在的問題主要集中在以下幾個方面:投入不足，設備落后，人才缺乏，管理無方，服務錯位。2.3 農村高素質衛生人才缺乏

據調查，農村鄉鎮衛生院衛生技術人員中有本科及以上學歷的只占1.40%，中專學歷占53%，高中及以下水平占36.40%。而且現在我國農村很多地方“赤腳醫生”仍是重要的醫療力量之一。據調查，在被調查農村衛生人員中40.20%文化程度在中?；蛑袑Ｒ陨?；51.20%的人看病有記錄和處方；81.40%的人在從醫后接受過專業培訓；79.80%的人實際擔負著村里的衛生保健工作[2]。3 幾點建議

3.1 改變農村三級醫療救助體系，建立新型醫療救助體系

由于農村三級醫療救助體系存在不合理之處，主要表現在鄉鎮衛生院。不如縮減鄉鎮衛生院規模，甚至去掉這一級醫療機構。把省下來的資金，人力，物力加到兩頭去。這樣一來就可以把有限的資金合理地利用，不至于資金重復使用，落得個兩頭空。人力如果加強到農村衛生員之中，必然會緩解農村衛生員醫療素質不高的現狀。

3.3 建立新型農村醫療救助制度

發展多層次、多形式、多種類的醫療保障運作模式。長期以來，合作醫療是我國農村醫療保健制度的主要形式。

建立農村醫療救助制度，要從當地實際出發，醫療救助水平要與當地經濟社會發展水平和財政支付能力相適應，確保這項制度平穩運行。農村醫療救助從貧困農民中最困難的人員和最急需的醫療支出中開始實施，并隨著經濟的發展逐步完善農村醫療救助制度。

從我國實際情況看，新型的農村醫療救助制度關鍵在保大病，保貧。當然有條件的地方可以做得更好。還有資金來源問題，還是多方籌集，以政府，個人和社會為主。其實這種農村醫療救助制度與改革后的農村三級救助體系相一致，小病基本不保，農民在村衛生室解決就行，關鍵是管好這級機構。大病可以直接上縣和縣直屬醫院看病，1、在參加的原則上，由引導農民自愿參加逐步轉變成強制性，從而降低收繳參合費的成本。

強制和自愿各有優劣。強制性的好處是，能夠減少資金動員和收繳的成本，避免個體的逆向選擇以及不負責行為對社會產生的負外部性。但是，強制性限制了個人可以選擇的機會；失去了對管理者改進工作、提高服務質量、遵守許諾的壓力交易成本。鑒于過去屢次強制性實踐都沒有好的結果，央在建立新型農村合作醫療的原則上要求實行自愿的原則。但自愿的原則可能因為逆向選擇而難以分散風險。商業醫療保險采取“自愿”投保原則，但幾乎所有商業醫療保險都變相地將60歲以上老人和5歲以下兒童排斥在保險范圍外，因為在“自愿”投保原則下，覆蓋全年齡人群的結果將是高危人群愿意參加醫療保險，從而達不到風險共擔的目的。

目前的新型農村合作醫療實行以家庭為單位的整體參保，已經體現強制性的特征。社會保險區別于商業保險的特點就是參加的強制性，是法定的必須參加的項目。

2、改進補償方式與補償范圍為了降低新型合作醫療基金的不合理支出，建議逐步取消新型合作醫療基金中的家庭賬戶和強制體檢。

3、完善監管機制

應建立一種機制，有效地約束醫療機構過度提供服務和消費者過度利用服務的行為。從維護和促進新型農村合作醫療制度健康發展的角度看，加強對新型農村合作醫療定點醫療機構的監督管理，主要有四個方面的意義。一是促進定點醫療機構業務技術規范的落實，提高醫療技術服務質量和服務水平，有效維護農民的健康。二是規范和完善定點醫療機構的醫療服務行為，合理診斷、合理治療，降低醫療服務成本，減輕患者的醫療費用負擔。三是有效控制醫療費用，減輕合作醫療基金支出壓力，最大、最好的發揮合作醫療基金的社會效益，真正使參合農民受益，實現新型農村合作醫療幫助農民抵御大病風險的宗旨。四是促進定點醫療機構的運行與新型農村合作醫療的相關制度協調一致，實現新型農村合作醫療制度下農民滿意、醫療機構滿意、政府滿意，推動新型農村合作醫療制度持續發展。加強對新農合定點醫療機構監管，關鍵在于建立有效的監管機制。在監管主體上，應遵循基于規則、機構獨立、與被監管者保持距離這些現代監管體制的核心特征，設立一個中立的監管機構。該機構的運行全部依賴于公共財政資源的支持。在監管內容方面，應該建立全面的而不是單一的監管體系，主要包括準入監管、質量監管、價格監管、公共補貼監管、不分配利潤政策監管等。

(一)建立健全新型農村合作醫療管理制度，以保證這項制度的可持續性首先，要建立健全新型農村合作醫療的專職工作機構。其次，實行錢賬分離的資金管理制度。第三，加強對農村合作醫療基金的監管。管理雜志 2004年10月第2

第四篇：wang農村醫療改革（范文）

農村地區醫療保障制度的核心部分是農村合作醫療制度。農村合作醫療制度在中國發展經濟、穩定社會、保障人民的健康方面起了重要的歷史作用；這一曾備受世界衛生組織推崇的制度，經歷了異?？部赖呐d衰歷程。今天的新型合作醫療制度正開展得如火如荼?；仡欉@一具有中國特色的存在于特定歷史時期的制度，將有助于農村地區醫療保障制度的完善，并最終為構建覆蓋城鄉的醫療保障制度提供可以參考的經驗。

（1）第一階段（1978~2003年）

農村合作醫療發展改革進程。早在20世紀40年代，陜甘寧邊區就出現了具有衛生合作性質的醫藥合作社。新中國成立以后，隨著農業合作化的不斷升級，農村合作醫療制度也得到了很大發展。

“文化大革命”結束后，合作醫療曾被寫進1978年3月5日由全國人大五屆一次會議通過的《中華人民共和國憲法》。1979年12月15日，衛生部、農業部、財政部、國家醫藥總局和全國供銷合作總社聯合下發通知，發布《農村合作醫療章程（試行草案）》，要求各地結合本地區實際情況參照執行。

20世紀80年代初期，農村開展經濟體制改革，開始實行家庭聯產承包責任制，家庭重新成為農業生產的基本經營單位，集體經濟逐漸解體；以集體經濟為依托的合作醫療失去了主要的資金來源。此外，在“文化大革命”中推進與普及合作醫療時，也存在著形式主義、一刀切等問題，使得一些人把合作醫療當成“左”的東西而全盤否定。再加上合作醫療在運行過程中也存在著管理不善、監督不力等問題，導致合作醫療大面積解體，瀕臨崩潰。

從1990年開始，中國進入社會主義市場經濟體制建立階段，“如何建立新時期農村醫療保障體制”的問題無法回避地擺在了我們面前。為此，中國對合作醫療的恢復與重建進行了艱難的探索。1993年，中共中央在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，提出要“發展和完善農村合作醫療制度”。1993年，國務院政策研究室和衛生部在全國進行了廣泛調查研究，提出《加快農村合作醫療保健制度改革與建設》的研究報告。1994年，為了提供合作醫療立法的理論依據，國務院研究室、衛生部、農業部與世界衛生組織合作，在全國7省14縣開展了“中國農村合作醫療制度改革”試點和跟蹤研究。1996年7月，衛生部在河南召開全國農村合作醫療經驗交流會，提出了發展與完善合作醫療的具體措施。1996年12月，中共中央、國務院在北京召開全國衛生工作會議，再次強調了合作醫療對于提高農民健康、發展農村經濟的重要性。1997年1月，中共中央、國務院頒發了《關于衛生改革與發展的決定》，要求“積極穩妥地發展和完善農村合作醫療制度”，“力爭到2000年在農村多數地區建立起各種形式的合作醫療制度，并逐步提高社會化程度；有條件的地方可以逐步向社會醫療保險過渡?！蓖?月，國務院批轉了衛生部、國家計委、財政部、農業部、民政部《關于發展和完善農村合作醫療的若干意見》，在一定程度上促進了農村合作醫療的恢復發展。

1996年，農村實行合作醫療的行政村占全國行政村總數的17.1%，覆蓋率為9.6%，但全國發展極不平衡，主要集中在經濟比較發達的沿海省市，如上海、江蘇、廣東、浙江、山東等省份，而且大部分地區的農村合作醫療仍然處于春辦秋黃、難以持續的局面。衛生部1993年和1998年的衛生服務調查顯示，1993年，農村合作醫療的覆蓋率為9.8%，1998年為6.6%，雖然比最低時的4.8%有所上升，但是總體情況并不理想。根據衛生部第三次衛生服務調查，2002年，我國農村合作醫療制度的覆蓋率為9.5%，仍有79.1%的農村人口沒有任何醫療保險。（2）第二階段：（2003年至今）

新型農村合作醫療改革。伴隨著集體經濟的解體，原有的農村合作醫療失去了經濟基礎，備受世人稱贊的合作醫療制度迅速衰落。農村醫療保障的缺位，使得不少農民“因病致貧”、“因病返貧”，與此同時隨著經濟發展和生活水平的提高，一些地區農民的醫療衛生需求從“單層次、低需求”轉向“多層次、高需求”，農民對健康更加關注，而輕視預防的合作醫療制度難以滿足農民的需求。城鎮地區醫療保障制度的逐漸完善，也不斷推動著農村地區新的醫療保險制度的建立。

2002年10月19日，中共中央、國務院頒布了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，要求“到2010年，在全國農村基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求和農村經濟社會發展水平的農村衛生服務體系和農村合作醫療制度”，明確指出要“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”。2003年3月1日，新修訂的《中華人民共和國農業法》正式施行，規定：“國家鼓勵支持農民鞏固和發展農村合作醫療和其他醫療保障形式，提高農民健康水平”，農村合作醫療制度的發展和完善從此有法可依。

2003年1月16日，國務院辦公廳轉發了衛生部、財政部和農業部的《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，要求“從2003年起，各省、自治區、直轄市至少要選擇2~3個縣（市）先行試點，取得經驗后逐步推開。到2010年，實現在全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村合作醫療制度的目標，減輕農民因疾病帶來的經濟負擔，提高農民健康水平。”“新型農村合作醫療制度一般采取以縣（市）為單位進行統籌”?！靶滦娃r村合作醫療制度實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。農民個人每年的繳費標準不應低于10元，有條件的鄉村集體經濟組織應對本地新型農村合作醫療制度給予適當扶持，具體出資標準由縣級人民政府確定，但集體出資部分不得向農民攤派。鼓勵社會團體和個人資助新型農村合作醫療制度”?！暗胤截斦磕陮⒓有滦娃r村合作醫療農民的資助不低于人均10元。從2003年起，中央財政每年對中西部地區參加新型農村合作醫療的農民按人均10元安排補助資金?！?/p>

2006年1月10日，衛生部、國家發展和改革委員會、民政部、財政部、農業部、國家食品藥品監督管理局、國家中醫藥局等7部委局聯合下發《關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》，對新型農村合作醫療制度作了充分肯定，認為“建立新型農村合作醫療制度，是從我國基本國情出發，解決農民看病難問題的一項重大舉措，對于提高農民健康水平、緩解農民因病致貧、因病返貧、統籌城鄉發展、實現全面建設小康社會目標具有重要作用”。提出“各?。▍^、市）要在認真總結試點經驗的基礎上，加大工作力度，完善相關政策，擴大新型農村合作醫療試點。2006年，使全國試點縣（市、區）數量達到全國縣（市、區）總數的40%左右；2007年擴大到60%左右；2008年在全國基本推行；2010年實現新型農村合作醫療制度基本覆蓋農村居民的目標”。同時加大財政投入力度，“從2006年起，中央財政對中西部地區參加新型農村合作醫療的農民由每人每年補助10元提高到20元，地方財政也要相應增加10元。地方財政增加的合作醫療補助經費，應主要由省級財政承擔，原則上不由省、市、縣按比例平均分攤，不能增加困難縣的財政負擔”。對補償方案也進行了調整，“新增中央和地方財政補助資金應主要用于大病統籌基金，也可適當用于小額醫療費用補助，提高合作醫療的補助水平?！?/p>

隨著建設社會主義新農村政策的推進，中央和各級政府財政投入向農村傾斜，新型農村合作醫療將得到更多的政策優惠，它的進一步發展有了宏觀環境的保證。農村中除了合作醫療還存在醫療救助和補充醫療保險等項目，但是由于它們不是改革的關鍵，所以本章不再加以論述。

特點

第一階段

醫療衛生體制改革主要包括衛生和醫療兩部分，但是由于歷史上一直沒有明確的區分，所以二者作為一個整體來進行回顧，而醫院改革則作為本部分的主要線索。按照中國經濟體制改革的階段性特點，結合醫療改革的實際進展情況，筆者將醫療衛生體制改革劃分為五個階段，并逐一分析每一階段的社會經濟背景，改革進程及階段特點。

1．第一階段：1978~1984年（1）本階段社會經濟背景

在計劃經濟時期，由于政府堅持了預防為主、以農村為重點、中西醫結合等一系列正確方針路線，建立了完善的農村和城市醫療衛生服務網絡，并取得了顯著成就。據統計，中國人均期望壽命從新中國成立前的35歲提高到1981年的67.8歲，新生兒死亡率從新中國成立前的200‰降低到1981年37.6‰，孕婦死亡率大幅度降低。但是在“文化大革命”時期，衛生事業發展受到了嚴重的影響，國家在經濟上瀕于崩潰，財政基礎薄弱，衛生費用緊缺；醫療衛生隊伍青黃不接，領導水平、技術水平、工作效率都十分低下，從粉碎“四人幫”到1978年期間雖然做出過一些努力，但是也沒有得到很好的恢復。很多醫療機構硬件設施落后，醫生護士比例失調，護理人員不足，專家、學者、專業人員知識老化；許多地方疾病多發，衛生狀況差。與此同時衛生系統長期只重數量不重質量的問題一直沒有得到控制，導致我們不得不思考新的路徑進行恢復性的改革的孕育。1978年后，隨著農村家庭聯產承包責任制的實行，拉開了中國30年改革的序幕，一方面為醫改提供了動力，另一方面經濟體制改革深刻影響中國社會的發展，不斷為衛生事業提出新的要求。（2）改革進程

本階段的改革主要針對十年浩劫對衛生系統的嚴重損害進行調整、建設；同時，也包括培養相關人員業務技術，加強衛生機構經濟管理等內容。

1978年黨的十一屆三中全會提出全黨工作重點轉移到現代化建設上來，衛生部門也以此作為契機，根據黨的建設路線開始加強對衛生事業的管理。1979年，當時的衛生部部長錢信忠在接受采訪時提出“運用經濟手段管理衛生事業”，全國衛生廳局長會議提出“衛生工作重點轉移到醫療衛生現代化建設上，建設全國三分之一重點縣”。同年，衛生部等三部委聯合發出了《關于加強醫院經濟管理試點工作的通知》。接著又開展了“五定一獎”和對醫院“定額補助、經濟核算、考核獎懲”的辦法，并展開了試點。傳統醫院管理的弊端在這一階段逐步顯露出來，隨后加強醫院管理的政策相繼出臺。1981年3月，衛生部下發了《醫院經濟管理暫行辦法》和《關于加強衛生機構經濟管理的意見》，開始扭轉衛生機構不善于經營核算的局面。在此基礎上，1982年衛生部頒布《全國醫院工作條例》，以行政法規形式明確了對醫院相關工作要求。

在加強對醫院管理的同時，也開辟了醫療主體多元化的先河。1980年，衛生部《關于允許個體開業行醫問題的請示報告》得到國務院批準，這為轉變國有、集體醫療機構一統天下，形成多種所有制形式并存的醫療服務機構奠定了基礎。同時，也一定程度上彌補了國家對醫療資源投入的不足，促使國有醫院的改革更加順利地進行。（3）階段特點

本階段是恢復與改革之間的過渡時期，1980年之前基本上進行恢復性質的建設工作，1980年之后當建設全面展開使更多的弊端顯露出來，重點開始向改革轉移，其中主要的是醫療機構內部的一些調整。但是這些調整都只是管理上的修修補補，并沒有涉及體制上的變革。所以說這個階段只是醫改的孕育期。第二階段

2．第二階段：1985~1992年（1）1985年可謂是醫改元年

在這一年我國正式啟動醫改，核心思想是放權讓利，擴大醫院自主權。本階段社會經濟背景。中共十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，標志著城市經濟體制改革全面展開。這一時期改革從農村到城市、從加強經濟管理到經濟體制、科技、教育、政治體制等各個領域全面展開。這為1985年中國醫改全面展開奠定了基礎。（2）改革進程

標志醫改啟動的事件主要有兩個：一是1985年1月召開的全國衛生局廳長會議，貫徹中共十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》精神，部署全面開展城市衛生改革工作；二是同年4月，國務院批轉衛生部《關于衛生工作改革若干政策問題的報告》（國發〔1985〕62號文），62號文提出：“必須進行改革，放寬政策，簡政放權，多方集資，開闊發展衛生事業的路子，把衛生工作搞好”，由此拉開了醫療機構轉型的序幕。

為了推動改革的順利進行，1985年8月衛生部下發《關于開展衛生改革中需要劃清的幾條政策界限》，作為更好貫徹62號文的補充性規定。1989年國務院批轉了衛生部、財政部、人事部、國家物價局、國家稅務局《關于擴大醫療衛生服務有關問題的意見》（國發[1989]10號文），文件提出五點：第一，積極推行各種形式的承包責任制；第二，開展有償業余服務；第三，進一步調整醫療衛生服務收費標準；第四，衛生預防保健單位開展有償服務；第五，衛生事業單位實行“以副補主”、“以工助醫”。其中特別強調“給予衛生產業企業三年免稅政策，積極發展衛生產業”。這個文件進一步提出通過市場化來調動企業和相關人員積極性，從而拓寬衛生事業發展的道路。

1988年11月，國務院發布衛生部“三定”方案（即定職能、定機構、定編制）。這一方案確定了衛生部的基本職能，要求對直屬企事業單位由直接管理轉向間接管理。1989年11月，衛生部正式頒發實行醫院分級管理的通知和辦法。醫院按照任務和功能的不同被劃分為三級十等，這一辦法能更客觀地反映醫院的實際水平，同時也有利于醫院在政府的控制下展開有序的合作和競爭。

為了鞏固已經取得的成果，1989年2月14日衛生部和國家中醫藥管理局聯合下發《“七五”時期衛生改革提要》和《衛生部門加強精神文明建設的九點意見》。進一步明確了改革的指導思想和各領域改革的政策。

從1990年開始，衛生改革不斷邁上新的臺階，全國衛生廳局長會議在貫徹十三屆五中全會精神的同時，總結了衛生改革的經驗，提出進一步治理整頓，深化改革的要求。同年5月衛生部于成立《中國衛生發展與改革綱要（1991—2000）》起草小組，此綱要先后草擬了12稿，不斷地征求意見，討論修改，這個過程對深化各部門對醫改的認識有著重要的意義。

1991年，全國人大第七次會議提出了新時期衛生工作的方針：“預防為主，依靠科技進步，動員全社會參與，中西醫并重，為人民健康服務，同時把醫療衛生工作重點放到農村?！边@可以看作是對這一階段衛生政策的高度總結。（3）階段特點

這一時期的改革主要關注管理體制、運行機制方面的問題，政府的主導思想在于“給政策不給錢”。伴隨著各個領域經濟體制改革的深入發展，衛生領域不可避免地受到國有企業改革的影響，政府直接投入逐步減少，市場化逐步進入到醫療機構。但是總的來說雖然涉及體制問題，但是本階段的改革更多是模仿了其他領域的改革，對衛生事業發展自身特性了解和認識不足，此時改革處在初級階段。第三階段

3．第三階段：1992~2000年（1）本階段社會經濟背景

1992年春，鄧小平同志南方講話后，中國共產黨召開了第十四次代表大會，確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，掀起了新一輪的改革浪潮。1993年中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，進一步明確了社會主義市場經濟體制和社會主義基本制度密不可分的關系，同時指出要建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。在衛生醫療領域，繼續探索適應社會主義市場經濟環境的醫療衛生體制。（2）改革進程

1992年9月，國務院下發《關于深化衛生醫療體制改革的幾點意見》，衛生部貫徹文件提出的“建設靠國家，吃飯靠自己”的精神，衛生部門工作會議中要求醫院要在“以工助醫、以副補主”等方面取得新成績。這項衛生政策刺激了醫院創收，彌補收入不足，同時，也影響了醫療機構公益性的發揮，釀成“看病問題”突出，群眾反映強烈的后患。

針對醫院注重效益而忽視公益性的傾向，衛生部門內部也展開了一系列爭論。爭論集中爆發于1993年5月召開的全國醫政工作會議上，時任衛生部副部長殷大奎明確表示反對市場化，要求多顧及醫療的大眾屬性和起碼的社會公平。從此以后，醫改領域內的政府主導和市場主導的爭論幾乎就沒有停止過，而且逐步成為一個焦點問題而被社會各界所討論。1996年12月9日，中共中央、國務院召開了新中國成立以來第一次全國衛生工作會議。此次會議為下一步衛生改革工作的開展打下了堅實的基礎。1997年1月，中共中央、國務院出臺《關于衛生改革與發展的決定》，明確提出了衛生工作的奮斗目標和指導思想。提出了推進衛生改革的總要求，在醫療領域主要有改革城鎮職工醫療保險制度、改革衛生管理體制、積極發展社區衛生服務、改革衛生機構運行機制等。這些指導思想成為這一輪改革的基調和依據。

在醫療機構管理方面，1993年9月衛生部發出了《關于加強醫療質量管理的通知》要求醫務人員提高醫療質量意識。1994年2月國務院發布《醫療機構管理條例》（國務院179號令），對醫療機構的規劃布局和設置審批、登記、執業、監督管理以及相關法律責任進行了規定，將醫療機構執業管理工作納入法制軌道。（3）階段特點

這個階段仍是在改革探索中，伴隨著醫療機構市場化的是與非的爭議，各項探索性改革仍在進行。總體來看，缺乏整體性，系統性的改革，一些深層次的問題有待下一階段解決。第四階段

4．第四階段：2000~2005年（1）社會經濟背景

隨著社會主義市場經濟的不斷發展，黨的執政綱領和路線與日俱進。2002年中共十六大，提出了全面建設小康社會的奮斗目標，將社會更加和諧，人民生活更加殷實作為小康社會的重要指標。2003年中共十六屆三中全會召開，提出科學發展觀，即“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，按照五個統籌（統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放）推進各項事業的改革和發展。

隨著市場化的不斷演進，政府衛生投入絕對額逐年增多，但是政府投入占總的衛生費用的比重卻在下降，政府的投入不足，再加上衛生政策失當，在2000年之前就有一些地方開始公開拍賣、出售鄉鎮衛生院和地方的國有醫院。此階段存在的社會問題，尤其是看病問題突出。2003年SARS事件又是對衛生體系的一次嚴峻的考驗，這一事件直接暴露出了公共衛生領域的問題，促使人們反思現行衛生政策，客觀上影響和推動了衛生體制的改革。（2）改革進程

作為貫徹中共中央國務院《關于衛生改革與發展的決定》的總體文件，國務院辦公廳于2000年2月轉發國務院體改辦、衛生部等8部委《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》。之后陸續出臺了13個配套政策，包括是：《關于城鎮醫療機構分類管理的實施意見》、《關于衛生事業補助政策的意見》、《醫院藥品收支兩條線管理暫行辦法》、《關于醫療機構有關稅收政策的通知》、《關于改革藥品價格管理的意見》、《關于改革醫療服務價格管理的意見》、《醫療機構藥品集中招標采購試點工作若干規定》、《藥品招標代理機構資格認定及監督管理辦法》、《關于病人選擇醫生促進醫療機構內部改革的意見》、《關于開展區域衛生規劃工作的指導意見》、《關于發展城市社區衛生服務的若干意見》、《關于衛生監督體制改革的意見》、《關于深化衛生事業單位人事制度改革的實施意見》。

在上述配套文件出臺后，國家和地方才有了一些改革舉措。2000年3月，宿遷公開拍賣衛生院，拉開了醫院產權改革的序幕，共有一百多家公立醫院被拍賣，實現了政府資本的退出。2001年無錫市政府批轉《關于市屬醫院實行醫療服務資產經營委托管理目標責任的意見（試行）的通知》提出了托管制的構想；2002年年初《上海市市級衛生事業單位投融資改革方案》出臺，這也是產權化改革的探索；有關部門在地方進行“醫藥分開”的試點，按照“醫藥分家”的模式將藥房從醫院中剝離，但未獲得重大進展。

本階段城市社區衛生服務工作受到重視，2000年12月衛生部印發《城市社區衛生服務機構設置原則》、《城市社區衛生服務中心設置指導標準》、《城市社區衛生服務設置指導標準》。2001年11月衛生部印發《城市社區衛生服務基本工作內容（試行）》，同年12月印發《關于2005年城市社區衛生服務發展目標的意見》。2006年年初，國務院又發布了《關于發展城市社區衛生服務的指導意見》，之后又出臺了一系列配套政策，連續密集出臺的這些文件為社區衛生組織發展提供了政策支持。（3）階段特點

本階段其實是各種趨勢交叉最多的一個時期，隨著改革的不斷深入，市場化在發揮了很大作用的同時也顯露出了一些弊端，尤其是非典暴發以后，市場主導和政府主導的爭論也逐漸深入，這為下一個階段的到來埋下了伏筆。三改并舉也在這一階段確立并開始大規模實施。醫院產權改革是本階段最為明晰的脈絡。從中央文件的印發到地方政府的嘗試，改革的領域和層次在不斷提高的同時，操作的方法和手段也日益純熟。第五階段

5．第五階段：2005年至今（1）社會經濟背景

中共十六屆三中全會提出科學發展觀，即“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，按照五個統籌（統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放）推進各項事業的改革和發展?！翱床‰y，看病貴”的問題雖然早就存在，但是這一階段在科學發展觀和小康社會的背景下表現得尤為突出。

隨著市場化和產權改革的不斷深入，公立醫療機構的公益性質逐漸淡化，追求經濟利益導向在衛生醫療領域蔓延開來。醫療體制改革迫切需要注入新的理念和活力。衛生部內部關于市場化的爭論一直都存在，但是從2005年我們開始深入反思的同時，這種爭論開始公開化。其中標志性事件是7月28日《中國青年報》刊出的由國務院發展研究中心負責的最新醫改研究報告，通過對歷年醫改的總結反思，報告認為：目前中國的醫療衛生體制改革基本上是不成功的。這種結論主要建立在市場主導和政府主導爭論基礎之上，而正是因為這份報告讓2005年成為新一輪醫療體制改革的起點。

（2）改革進程

2005年，產權改革依然如火如荼地進行著，2月國資管理公司開始托管民營醫院改革新模式在上海產生，但是產權改革并不是本階段的主要內容。

2005年1月，在全國衛生工作會議上吳儀做出批示：解決群眾看病難，看病貴的問題需要標本兼治，綜合治理。3月，國務院總理溫家寶也在十屆全國人大三次會議上提出了要切實解決群眾看病難，看病貴的問題。隨著這一問題的逐漸凸現，衛生部開始嘗試制定《關于深化城市醫療體制改革試點指導意見》，其中關注較多的是2005年的“3月28日稿”和“7月13日稿”，雖然這兩稿都沒有對外公布，只是在內部征求意見，但是參與意見征求的專家普遍認為，后者明確規定了衛生事業的性質，即更加強調公立醫療機構的公益性質。

除了對公益性質的關注，本階段還注重醫療機構服務質量的管理。2005年被確定為醫院管理年，此活動對于促進醫院端正辦院方向，牢記服務宗旨，樹立“以病人為中心”的理念，規范醫療行為，改善服務態度，提高醫療質量，降低醫療費用，發揮了重要作用。11月衛生部發布了《醫院管理評價指南》，細化了醫院的評價指標。2006年，衛生部和國家中醫藥管理局決定要在全國繼續深入開展“以病人為中心，以提高醫療服務質量為主題”的醫院管理年活動。2007年4月衛生部等七部委下發《關于開展創建“平安醫院”活動的意見》，《意見》為扎實推進醫療機構治安綜合治理工作，切實解決醫療機構執業環境面臨的突出問題作出了貢獻。

2005年9月，聯合國開發計劃署駐華代表處發布《2005年人類發展報告》，指出中國醫療體制并沒有幫助到最應得到幫助的群體，特別是農民，所以結論是醫改并不成功。這一結論印證了國務院發展研究中心課題組的研究結果。

2006年9月，成立了由11個有關部委組成的醫改協調小組，國家發改委主任和衛生部部長共同出任組長，新一輪的醫改正式啟動。2007年年初，醫改協調小組委托6家機構進行獨立、平行研究，為決策提供參考，后來增加到9家機構。5月底，國家發改委等部門組織召開中國醫藥衛生體制改革國際研討會對醫改方案進行評審。此后，正式的醫改方案一直都在醞釀之中，10月份開始征求專家意見，但是沒有公布。中共十七大報告首次完整提出中國特色衛生醫療體制的制度框架包括公共衛生服務體系，醫療服務體系，醫療保障體系，藥品供應保障體系四個重要組成部分，這是在新時期對衛生醫療體系構成的全面概括。（3）階段特點

本階段主要是從反思爭論中不斷地總結經驗和教訓的同時讓醫改又上了新的臺階，尤其是2006年醫改協調小組成立以后，各方積極分析準備，醫改的具體方案也在一次次協調和調研中得到了細化。雖然在整個過程中也充滿了利益的協調問題，但是隨著中共十七大報告的出臺，我們也有信心期待醫改方案的最終出臺。

除了主流的改革之外，改革開放后在對醫務人員的管理方面也進行了一些相應的改革。這方面的政策主要有：《護士管理辦法》（1993）、《醫師資格考試暫行辦法》（1997）、《中華人民共和國執業醫師法》（1998）、《傳統醫學師承和確有專長人員醫師資格考核考試暫行辦法》（1997）、《醫師執業注冊暫行辦法》（1999）、《醫療事故處理條例》（2002）等。（4）《關于公立醫院改革試點的指導意見》

衛生部等五部委23日聯合發布《關于公立醫院改革試點的指導意見》。根據指導意見，我國選出16個城市作為國家聯系指導的公立醫院改革試點地區，積極穩妥推進公立醫院改革試點工作。

據了解，此次確定的16個國家試點城市分別是：東部6個，包括遼寧鞍山、上海、江蘇鎮江、福建廈門、山東濰坊、廣東深圳；中部6個，包括黑龍江七臺河、安徽蕪湖和馬鞍山、河南洛陽、湖北鄂州、湖南株洲；西部4個，包括貴州遵義、云南昆明、陜西寶雞、青海西寧。

社會效應

網民對新醫改已提出萬余條建議和意見

截至18日18時，人們通過網絡對《關于深化醫藥衛生體制改革的意見(征求意見稿)》已提交11316條建議和意見。醫改方案的落實、醫藥分開、全民醫保、基層醫療機構建設、醫務人員待遇等是網民們關注度比較集中的問題。

不少網民提出，新醫改意見稿應有操作性和可行性。有網民說，改革要本著為人民服務的思想，要切實提高人民群眾的醫療衛生條件，不要走形式。還有網民寫道，方案的要點在于執行。

一些網民提出，醫改首先要解決藥價高的問題，而醫藥不分家、以藥養醫是造成老百姓看病貴的一個重要原因，要解決這一問題就要采用醫藥分家的辦法。網民“陳山嶺”說，應該將診斷治療和藥品徹底分開，醫院只是負責診斷治療疾病，不銷售藥品，在治療過程中所需要的藥品由醫生開出清單，病人到外面的藥店自己買。在藥品的銷售方面，每個銷售環節的利潤要有一個具體的規定。

有網民指出，醫藥分開可避免醫生為了自己收入提成多開藥，造成浪費，即醫生認真看病，治病救人，藥店根據醫生處方給賣藥。還有網民提出，新醫改要保證醫生的工資，讓醫生能全心全意地看好病，而不是看好病人的錢!

網民們還高度關注醫療保障問題，支持實行全民醫保。有網民說：政府出臺的醫保，的確是老百姓的一大福音，能給患者看病減少負擔，但是政策到了各地落實是否到位?

有的網民反映，醫保中過度檢查、過度治療的現象嚴重。有網民建議，成立一個“治療評估機構”來評估那些醫療保險定點醫療機構治療病人的治療方法是否合理，是否在采用小病大治或者做沒有必要的檢查等手段來騙取國家財產等。

有的網民寫道：“全國實行醫療費用一卡通很好，可以說是與時俱進的舉措，適應全國人員流動性大的普遍性，希望能夠早日實現?！?/p>

此外，網民們還就政府加大投入、加強基層醫療機構建設、提高醫務人員的待遇、發展民營醫療機構等提出許多具體建議。

《關于深化醫藥衛生體制改革的意見(征求意見稿)》公開征求意見的時間為10月14日至11月14日。人們可以通過網絡、信函及傳真等方式遞交建議和意見。

國務院發展研究中心在《對中國醫療衛生體制改革的評價與建議》的研究報告之中認為，目前中國的醫療衛生體制改革基本上是不成功的，主要表現為醫療服務的公平性下降和衛生投入的宏觀效率低下，并認為醫療衛生體制出現商業化、市場化的傾向是其中的主要原因。世界衛生組織最近公布的報告也在醫療衛生服務的公平性方面將中國列為倒數第四位。這兩份報告使中國的醫改再次成為輿論焦點。

目前中國醫改存在三個深層次的問題，即醫療機構的公益性和贏利性不分、醫藥不分、管辦不分。今后的醫改方向應在堅持“一個結合、三個分離、三個聯動”，即市場方式和政府方式結合以解決醫療衛生資源的配置問題；將公益性和盈利性醫療機構徹底分離、醫藥分離、管辦分離；同時將醫療改革、醫藥改革、醫保改革進行整體設計、互相推動。

在部分官員和業界專家的探索中，將公益性醫院和盈利性進行嚴格區分被認為是醫改的前提和基礎。因為，雖然目前國內90%以上的醫院都是公立醫院，只有10%左右是民營醫院，但所有醫院都在追求利潤，它的公益性沒有辦法體現出來，醫療服務的普遍性也無法實現。這是醫改中最受詬病的地方。

中華醫院管理學會副會長于宗河在接受記者采訪時表示，醫改到現在，主要問題就是醫院創收。由于財政撥款不足和保障體系不完善，醫院80%～90%的收入都由自己創收，在這種路子下，醫院和醫生就只好想方設法從老百姓口袋中來掏錢。

原世界衛生組織副總干事特別代表、復旦大學教授陳潔則向記者表示，在新加坡的平民病房中，有的只開著電風扇而用不起空調，但它能保證所有的公民都能看得起病。因此，政府應該承擔的是基本醫療服務，在基本醫療服務之外的需求就可以由私人醫院來提供，兩者之間應有相對的分工。因此，現在倡導的公益性、公平性問題和私人資本對醫療領域的投資并不矛盾。[1-3]

第五篇：農村醫療改革調查報告

關于農村現行醫療保障的調查報告

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【摘要】:我國是一個農業大國，農業人口占全國人口的60％多，農村社會保障的發展狀況將直接影響著我國經濟的發展，社會的穩定。農村醫療保障制度是我國醫療保障體系的重要組成部分，“三農”問題的不斷深化已將農村醫療保障問題突顯到極其重要的地位。新型農村合作醫療被譽為利國利民的“民心工程”，但其在實踐領域的運行過程中也出現了很多問題，使得新政策的推行在一定范圍內遭遇困境，勢必會阻礙其發展進程，調查其出現的原因提出建議解決問題使之更加完善，服務于民，促進我國經濟更好更快發展。

【關鍵字】：農村、農民、醫療保障、問題、增長幅度、政府、經濟發展 正文：

首先，我們來了解一下新型農村合作醫療的相關政策：2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》明確指出“從2003年起，中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型合作醫療的農民每年按人均10元安排合作醫療補助資金，地方財政對參加新型合作醫療的農民補助每年不低于人均10元”。

報銷標準：采用起付線、超過起付線部分分段支付、最高限額額封頂的辦法，每人每年累計最高給付限額為￥15000.00元，具體標準為:

1、500元及以下，不予報銷；

2、501元至5000元部分報銷20%；

3、5001元至10000元部分報銷30%；

4、10001元至20000元部分報銷40%；20001元以上部分報銷50%。在一個結算內有效住院費用達到￥40000.00元以上,并且由于大病導致家庭生活特別困難者,還可申請大病救助。

報銷方法:病人出院時,需開住院發票及住院期間病人費用匯總清單；隨帶病歷，本人身份證，合作醫療證，轉院證明，各種跌傷、撞傷還需村(或學校)證明，一般每月5日、15日、25日報銷，如有特殊也可隨時報銷。特殊病種門診報銷時，除以上有關材料外，醫院必須出具醫療證明單。全年可多次報銷，累加支付。

其次，我們針對我國現行醫療保障情況進行了調查和分析。

（一）我國農村現行醫療保障現狀

我國農業人口占全國總人口的63.91％，因此，使廣大農民享受到農村醫療保險社會保障是我國經濟建設的重要環節之一，中國社會保障僅僅在城市開展是遠遠不夠的。但是農村社會保障始終處于我國社會保障體系的邊緣，有相當部分社會保障的內容將整個農村人口排擠在保障體系以外。由于受經濟條件的制約，在農村，“小病挨、大病拖、重病才往醫院抬”的情況司空見慣，目前因病致困返貧現象嚴重，農村需住院而未住者達到41％；西部因病致貧者達300—500萬。農村的貧困戶中70％是因病導致的。目前我國的農村的醫療保障形式大體上有合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費及預防保健合同等幾種形式。

（二）對農村醫療保障運行中出現的問題的原因分析。

我們從公共選擇理論的將我國農村醫療保障政策的相關行動主體分為三方利益集團，即中央政府、地方政府和政策目標群體——農民群眾，從三方利益集團的各自利益出發分析導致農村醫療保障制度執行中問題出現的原因。

1．中央政府：從我國建國以來農村醫療保障政策的發展可以看出，事實上對于農村合作醫療的支持，中央政府投入的絕對值是一直在增加的。從建國初期的完全依靠集體經濟和土地為基礎的家庭保障，到后來集體經濟瓦解以后重構農村合作醫療制度的整個進程，政府的主導作用和財政投入力度一直在加強，農村醫療保障制度能夠重新構建起來，中央政府的主導作用是最為關鍵的因素。農村醫療保障作為整個社會保障的組成部分，具有明顯的準公共產品特性，理應主要由政府承擔供給的責任，也只有政府主導的提供方式最能體現效率和公平的價值。但是中央政府承擔的眾多社會管理責任中，農村醫療保障只是其中的一個方面，特別是我國處于社會的轉型時期，大量社會公共事務涌現，其解決都需要財政力量的支持，在政府財政并不寬裕的約束條件下，用于社會保障的資源是比較

有限的。為解決政府對醫療衛生投入不足問題，提升農村醫療保障能力，2002年10月，中央和國務院做出《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，規定政府衛生投入要重點向農村傾斜，政府要逐年增加衛生投入，增長幅度不低于同期經常性財政支出的增長幅度，但在實踐運行領域，與農業，教育、科技等法定支出相比，公共醫療衛生支出投入顯得剛性不足［4］。盡管政府資金從無到有，在農村醫療合作制度中占有了三分之一有些地區甚至更大的比例，但以現階段農民的生活水平和大病重病的醫療支出對家庭收入而言，政府在有限的財政約束的對農村醫療保障制度運行的資源投入依然是不夠的。

2．地方政府：自1984年財政體制改革以后，財政經費逐級下方給省縣鄉各級政府自行支配，90年代初，鄉政府成為了“分灶吃飯”的一級獨立財政，衛生經費也劃撥到鄉政府直接管理。但是分稅制改革以來，財力向上級政府集中，基層政府財力很弱，特別是取消農業稅以后，基層政府財政吃緊問題日益嚴重，有些地方政府維持基本的機構運作都出現困難，根本沒有財力投入農村醫療保障。在經濟發展水平相對發達的地區，有財政支付能力的政府也會因缺乏有效的政策激勵而使財力更多的傾注于其他領域，缺乏法律強制性的制度安排和監督管理措施往往使地方政府忽視農村醫療保障問題的重要性。在新型農村合作醫療處在試點推行的階段，上級政府通過行政命令下達硬性指標的方式還可能會導致地方政府弄虛作假、欺上瞞下［5］，在中央政府轉移支付撥款以地方政府配套資金到位為前提，而地方政府資金到位以農民個人繳費提前到位為條件的籌資機制下，地方政府為了克服誰也不愿先出資的“囚徒困境”，可能會以“墊資”方式“套取”中央財政資金［6］，使“民心工程”在運行中變成了地方政府的“釣魚工程”，嚴重影響新型合作醫療的質量和公共政策信譽。但在監督管理制度缺失的情況下，地方政府的利益在短期內并不會遭受損失，甚至可能會因虛高的參合率而獲得更多收益。

3．農民個體：作為新型農村合作醫療制度最大的受益者，農民在農村醫療保障匱乏的時期對其的需求是強烈的，但在新制度的推行中卻沒有表現出足夠的熱情，這種現象的產生同樣是建立在農民個體的理性選擇行為之上，建立在他們對該項制度的預期收益與付出成本的比較之上的。新型農村合作醫療基金的籌集

現在采取的是中央、地方、農民三方各承擔1／3的方式，一些農村集體經濟發達的地區集體出資也作為一種可行的籌資渠道，盡管農民的出資數額在絕對值上并不算高，但它在農民收入中所占的比例，特別是中西部欠發達地區的農村家庭收入支出中的比例并不低，醫療支出不僅是每個農民甚至可以說是每個生命個體健康發展必需的，但對農民而言醫療消費與吃飯、穿衣、孩子上學等剛性消費支出相比，看病花錢是次要的、隨機的［7］，在經濟不寬裕的情況下要農民對潛在的醫療風險進行預期支付，是部分農民不會接受的選擇。農民是一個十分重視既得利益的群體，期望著最少的付出獲得盡可能多的回報，調查顯示，農民期待合作醫療能夠報銷60％～100％的醫藥費用，然而截至2004年6月底，全國4194萬人次13.94億元的醫藥報銷費用占籌資總額的46.14％，住院醫藥費用平均有27.25％得到報銷，實際的報銷比例與期望的巨大差距使農民心理產生一種失衡的矛盾，直接影響了農民參合的積極性［8］。再有，在農村合作醫療發展的歷史進程中曾經出現過合作醫療基金被挪用、貪污的現象，而由于新型合作醫療的推行是一種新的嘗試，與其相適應的法律法規沒有及時出臺，相關的監督、管理制度和保證措施未能及時制定并有效的得以執行，使得農民對新型合作醫療心存疑慮，缺乏信任，擔心新型農村合作醫療不能有效地解決公平、公正、持久、高效和方便的問題，擔心自身的利益得不到有力的保障。在預期的風險較大不能超越甚至抵減預期付出成本的情況下，農民的參合熱情自然會受到影響。

最后，對于我們所調查的我國農村現行醫療保障運行中的問題和分析的原因，給出建議以有助于解決問題。

辦好農村醫療事關農村的長足發展，也將影響到社會主義現代化建設。農村醫療保障直接關系到農民的身體健康，間接影響農民的生活質量和生活水平以及其經濟的發展。只有在了解農村醫療的現狀的前提下才能采取相應的措施加以改進使之朝著健康的方向發展最終更好的服務于民，提高農民的生活質量，增強農民生產的積極性，最終促進國民經濟的發展。