第一篇：關于肖家村鎮鄉鎮行政管理體制運行情況的綜合調研材料

關于肖家村鎮行政管理體制運行情況的綜合調研材料

（肖家村鎮黨政辦文秘助理

陳春林）

鄉鎮是我國政府管理“五級結構”的最末端機構，承擔著貫徹上級政策、管理鄉鎮農村、溝通城鄉的重要職責。有道是“上面千根線，下面一根針”，足見鄉鎮管理的復雜性和重要性。鄉鎮是我國行政體系的最基層一級，是人民政權的基石、改革的前沿、發展的重點、穩定的關鍵。推進統籌城鄉發展，建設社會主義新農村，實現全面小康社會，難點在農村，重點在鄉鎮，工作著力點也在鄉鎮。

為更好發揮鄉鎮職能，根據縣委安排，肖家村鎮黨政辦對本鎮行政管理體制運行情況進行了調研，現將調研情況綜述如下：

一、肖家村鎮基本情況

肖家村鎮位于湖南省祁陽縣境中南腹地，距縣城35公里，全鎮總面積92平方公里，耕地2206公頃，轄38個村委會，9968戶，40791人。是全縣的糧食、木材和柑桔的重點產區；是茶葉和茶油重點生產基地。境內有縣人民電站、永怡生態茶葉有限公司、湖南省黑茶基地等。是祁陽縣的農業大鎮。

二、肖家村鎮行政管理體制運行的現狀

（一）機構設置現狀。鄉鎮機構設置在鄉鎮一級沒有決定權，全縣各鎮機構設置基本一致，具體可以分類為：一是鄉鎮黨政政權機構，肖家村鎮目前設置有：黨委、人大、政府、政協聯工委、人武部、紀委（監察室）；二是鄉鎮直管的內設機構：肖家村鎮目前設置有：黨政辦，經濟發展辦、社會事務辦、社會管理綜合治理辦；三是群團組織：肖家村鎮目前設置有：團委、婦聯；四是縣直部門派駐在鄉鎮的下設機構，肖家村鎮目前設置有：財政所、民政所、計生辦、計生服務站、勞動保障和社會求救助站、派出所、司法所、安監站、企業辦、規劃站、水管站、畜牧站、農技站、農機站、林業站、國土資源站、市管站、文化站、房產辦、廣播站、防保站、衛生院、中心校等機構。

（二）行政體制運行現狀。現階段鄉鎮履職復雜，“上面千根線，下面一根針”是對鄉鎮履職復雜性的一種表達，從重點而言，鄉鎮履職可綜合分類為：保穩定、求發展、惠民生。保穩定：主要表現在：維持社會治安，打擊違法犯罪、調解民事糾紛、信訪維穩等，該職能實現是在鄉鎮黨委政府協調下，由社會管理綜合治理辦、派出所、司法所來實現；求發展：主要表現在：行業引導、產業結構調整、技術指導、市場監管、招商引資等，該職能實現是在鄉鎮黨委政府指導下，由經濟發展辦、農口部門及市管站來實現；惠民生：主要表現在：教育、城鄉建設、城鄉文化、醫療、衛生、社會救助、民政政策落實等，該項職能實現是在鄉鎮黨委政府監管下，由社會事務辦、教育部門、城建國土部門、醫療衛生部門、文化部門等來實現。以上分類只是一個職能的粗略劃分，在實際履職過程當中并不能分割，相互交織在一起。發展、民生問題會影響穩定工作，穩定工作反之又影響發展和民生。而很多工作在實際履職過程當中，鄉鎮僅有協調的義務、沒有應有的職能職權，加之無完善的財政后勤保障，履職較為艱難。

三、鄉鎮行政管理體制存在的主要問題

（一）條塊分割削弱了鄉鎮政府的統一管理權。條塊分割是我國行政管理體制中普遍存在的問題，在鄉鎮一級鄉鎮政府與縣政府權力交叉的現象尤為突出，縣政府的職能部門在鄉鎮派駐的站所切割了鄉鎮政府的權力，目前上劃的部門有公安、司法、法院、工商、稅務、土地、教育、衛生、廣電等，上劃管理的出發點是加強依法行政，統一集中管理，提高執法水平，更好的服務基層、服務農村。但實際管理過程中往往出現的是權力上收，責任下劃，相互不配套，上劃部門都聽命于上級主管部門，以本部門為中心，甚至強調部門的職能和權力，有的出現各行其是，使鄉鎮政府在經濟社會事務管理過程中難以形成一盤棋，鄉鎮政府難以對鄉鎮站所進行統一的協調和管理，其結果是政出多門，政策打架，權力交叉，責任推諉現象時有發生，鄉鎮政府在管理過程中難以協調，甚至無所適從。

（二）權責利的不一致性，使鄉鎮難以有效行使政府職能。權力、責任和利益分配的一致性是權力有效行使的前提和基礎。鄉鎮人民政府是一個鄉鎮區域內城鄉建設、社會穩定、經濟社會發展中最基層的權力執行機構，理應從法律上賦予依法行使國家權力，全力維護地方穩定，大力發展地方經濟，推動地方事業發展。然而，現行管理體制中存在的種種弊端，鄉鎮人民政府在管理地方經濟社會發展過程中出現權力缺位，責任越位，利益分配失調。突出的表現是，在行政管理方面沒有行政處罰權，在國土資源管理和城鄉建設方面沒有規劃權和建設管理權，在社會穩定方面沒有公安管理和治安處罰權，在稅務方面承擔著培養稅源，增加稅收的責任壓力卻沒有制定稅收激勵措施權，在保護生態和環境保護方面沒有執法管理權，在財政支出上沒有調控權等，政府權力的不完整性，權責利的脫節使鄉鎮政府在一級行政管理中事實上不具有行政執法主體資格，難以有效行使政府職能。

（三）財政管理體制不完善，干擾著鄉鎮財政職能的發揮。鄉鎮的財政體制是政府管理體制的重要組成部分。目前，鄉鎮與縣政府在財政收入權和支出權方面的權限與責任劃分，決定了縣政府給予鄉鎮政府有效行使職能的空間范圍和責任范圍。問題主要表現在：一是財政上的權責利仍然不一致。財權集中在縣級，事權集中在鄉鎮，財權制約事權，事權拖累財權，上下交叉影響，縣鄉鎮均處于難運行境地。二是財政動力和壓力相矛盾。現行的縣鄉（鎮）財政收支方式是收入上繳和支出下撥，收入上繳，即鄉鎮的稅收全部上繳國庫，年底平衡考核，這就使鄉鎮政府缺乏組織和管理收入的動力；支出下撥，即由縣財政根據財力和人員經費核定支出基數按月向鄉鎮下撥。實際上縣級核定的支出基數與鄉鎮的實際需求之間普遍存在較大缺口，鄉鎮財政保運轉支出壓力過大。三是財稅機構設置分離。鄉鎮實行財政所建制，財政所按行政鄉鎮管理，是鄉鎮政府的職能部門，而地方稅務分局所在鄉鎮一級設置中，按經濟區劃設置，是作為縣稅務局的派出機構，在鄉鎮一級財稅管理不統一，政府沒有完整的財稅功能，鄉鎮沒有成為一級獨立的財政實體。因此，增加了鄉鎮財稅部門之間協調職能難度。加大了稅收成本，影響了鄉鎮財政部門工作職責的全面有效履行。

（四）鄉鎮干部的工作任務重，工作待遇低，鄉鎮主要領導憂。鄉鎮干部的工作任務重是指：鄉鎮什么工作都必須抓，什么事情都要管，“上面千條線”、“下面一根針”，鄉鎮干部面臨的工作千頭萬緒，任務十分繁重、具體，由于自身財力和精力等原因，許多工作欲罷不能、欲辦不成，鄉鎮領導經常處于各種矛盾的旋渦，整天疲于應付，感到身不由己，力不從心。同時，由于鄉鎮財權、事權、人權都在上面，鄉鎮為了搞建設、上項目，甚至本屬于自身發展的事情，都要向上級部門請示匯報，打通關節，以取得他們的肯定和支持。因為許多事情的成功與否，決定權不在鄉鎮，不去“活動”、不去“爭取”，不但會“一事無成”，就連日常工作都無法正常開展。所以鄉鎮工作人員就只得不分工作日和節假日、不分白天和黑夜，鄉鎮干部形象地說他們的工作是“五加二”、“白加黑”。鄉鎮干部的工作待遇低是指：由于存在區域差，鄉鎮干部的綜合工資待遇要比同級別的市縣干部低，鄉鎮干部的工作及生活環境同比市縣干部都要差，走村串戶條件艱苦，工作在鄉鎮，回家往返不便利。因擔負責任大，工作強度高，工作及生活環境差，工資待遇低，導致部分鄉鎮干部內心出現了失衡感，甚至產生了怨氣，祁陽曾流傳的一打油詩“天高云淡，望斷浯溪岸，不進縣城非好漢”在一定程度上反映了鄉鎮干部的這種心態。長此以往，會對基層政權建設產生不利的影響。鄉鎮主要領導憂是指：鄉鎮干部特別是一些黨政主要領導，從鞏固黨的執政基礎的戰略高度出發，心存憂慮。現在鄉鎮政府與農民之間的關系與傳統意義上的政府與農民之間關系相比發生了很大的改變。特別是隨著村民自治制度的不斷發展完善以及農業稅和“三提五統”的取消，鄉鎮政權對農民的制約力越來越弱，而農民的自由權力卻越來越大，鄉鎮政府與農民的“博弈”中往往處于被動地位。一些村民不滿意，就要去市里、省城甚至北京上訪。如果控制不好，會對夯實黨的基層基礎產生不利影響。

上述問題的產生和存在，一方面是因為我國行政管理體制中普遍存在的條塊管理問題，重權輕責的問題；另一方面是因為鄉鎮農村在計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期，管理體制轉變中改革滯后的問題。現在，鄉鎮政府的管理內容已從農業管理為主轉移到多產業管理和全社會管理為主，與計劃經濟體制下鄉鎮管理的內容和方法有著根本區別，因此，鄉鎮的管理模式和管理權限也應進行相應的改革和調整。

四、優化鄉鎮管理體制的建議

一、深化用人制度改革，進一步健全和完善干部管理體制。賦予各鎮對鎮機關、事業站所、服務中心的干部交流調動建議權。對于縣直部門派出機構以及學校、醫院等專業性較強的單位，業務上接受鎮的協調和監督，資金財物調撥使用上接受鎮的監管，對其負責人的職務任免必須征求所在鎮黨委、政府的意見。

二、完善鎮級機構設置，進一步科學配置政府管理職能。要科學界定鄉鎮職能，按分類原則確定鄉鎮的政權職能、行政管理職能、社會公共服務職能等。要調整鄉鎮站所職能和管理模式，對鄉鎮站所職能進行科學分類，職能主要由鄉鎮完成的站所，其職責職權及管理模式應劃歸鄉鎮管理；職能主要依靠市場調節來完成的，應該推入市場，不能由鄉鎮進行全方位的包干。三是要責權利統一。根據責任、權力、經費保障對等的原則，科學劃分上級職能部門和鄉鎮政府職能，規定由上級職能部門承擔的責任，不能轉給或變相轉鄉鎮政府承擔。上級職能部門根據需要依法將任務委托給鄉鎮政府的必須提供必要的財力保障，并賦予相應的辦事權限，并分清責任。嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項，嚴禁把不屬于鄉鎮職能范圍的事項列入對鄉鎮的工作考核。

三是適當提高鄉鎮干部的工資及待遇標準，解除他們的后顧之憂，消除他們心里上的不平衡，使他們能夠舒心生活、安心工作、全心奉獻。鄉鎮干部是鄉鎮工作的承載主體，人的主觀能動性是決定其工作效果的重要內在因素，優化鄉鎮人才結構，增強鄉鎮對人才的吸引力，讓干部工作的主動性向鄉鎮轉移，是實現增強鄉鎮履職能力和服務功能的一個重要方面。

第二篇：交通行政管理體制運行調研報告

關于交通行政管理體制的調研報告

縣交通運輸局副局長王琰

（2011年1月5日）

“十一五”期間，通過全體交通工作人員的努力，我縣交通工作取得了長足發展。農村公路發展迅猛，公路通暢通達深度進一步增加，公路養護與管理、交通安全運輸管理與運輸企業不斷向前發展，服務水平進一步提高。為奪取“十二五”交通規劃的全面勝利，加強交通行政管理力度，進一步提升交通行政管理和服務能力，現將我對我縣交通行政管理體制運行的調研情況報告如下：

一、交通行政管理體制的現狀

馬邊縣交通運輸局為“1+4”的行政管理體制，即：1個局機關，4個下屬單位。局機關現有干部職工29人，行政編制12個，事業人員編制4個，工勤編制3個，零聘員工6人，外調人員4人，局機關內設辦公室、財務股、工程股和運安股。下屬單位有養路段、路政隊、運管所和收費站。

二、交通行政管理體制存在的不足

（一）技術與行政矛盾。

按照職能，交通運輸局負責擬定交通行業發展戰略規劃以及交通建設工程造價控制和質量監督管理等。但現實中，交通局大部分干部是行政管理人員，而技術、業務人才卻相當欠缺。目前，我局的行政干部中沒有一個是交通專業畢業，工程技術人員中也僅有2個是交通專業本科畢業，從事工程技術管理工作的人才十分匱乏，行政干部因不懂交通業務而無法更好的開展履職工作。

（二）編制與機構沖突。

交通部門職能多、工作量大，而編制卻嚴重不足，且內設機構設置非常不合理。目前，內設機構僅4個，而交通職能卻相當多且技術含量高。以我局工程股為例，目前我局工程股共有工作人員9人，其中工程技術人員6人，編制在本單位的只有2人。此外，我局其它內設機構的人員也十分缺乏，平均一個科室只有3人，且有1人為外調人員。人員的缺乏和工作量的不斷加大導致交通業務工作任務十分繁重。

（三）體制與責權不一。

如縣養路段、運管所、路政隊和收費站，在職能中屬縣交通局管，而在實際操作中存在不好管，人、財、物管理難度大的現狀。縣收費站屬市直管，但責任縣交通局就有，有責無權，造成交通工作協調難，工作開展難，行政效率低。同時，分散執法行政效率低。縣養路段負責省道、縣道和鄉道的日常養護工作，但沒有執法權力，發現損壞公路的行為只能在事后進行養護，有職無權。縣路政隊負責全縣公路路產路權的維護，在執法過程中發現損壞路產路權的行為雖可

以制止并罰款，由于缺少人手和經費，導致整個交通路政工作難度大、工作效率低。

三、優化行政管理體制的建議

黨的十七大報告提出要“行政管理體制改革，建設服務型政府”，指出“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。這是我局深化行政管理體制改革的大方向所在。根據我局實際情況，當前深化行政體制管理改革、轉變部門職能，應圍繞“擴大權限、提高效率、改善服務”的目標。

（一）優化機構，提高效率。

1、增設規劃計劃股。負責編制全縣公路交通行業的中、長期發展規劃、計劃以及組織實施；負責本縣公路工程建設項目行業管理，交通基礎設施項目上報立項，并監督項目實施，管理交通建設項目的招投標、工程造價、質量和施工安全監督；對農村公路建設、養護資金的使用進行監督管理，指導監督農村公路建設養護管理工作。

2、增設執法監督股。制訂本縣交通有關政策、法規的實施意見并組織實施；負責交通法制宣傳、行政復議和執法監督工作；歸口管理交通行政執法及執法隊伍建設；負責交通行業政策和法規的研究、咨詢工作；負責局機關和指導所屬單位普法教育、社會治安綜合治理工作。

3、改設運安股。將原先的運安股更名為交通設施和安全管理股。配合養路段、路政隊負責本縣道路交通技術及設施的規劃工作；負責本縣道路交通標志、標線、交通信號等交通工程設施的設置、管理工作；負責本縣道路交通工程設施的檢查并督促養護管理工作；負責本縣站場的行業管理工作，起草本縣交通行業安全生產監督管理的政策、規范和技術標準；依法監督本縣道路運輸源頭、公路建設及養護的安全管理，督促法人安全責任制的落實；負責組織本縣交通行業的防汛、防震和消防安全工作；組織交通行業重特大安全事故應急救援工作和消防安全工作；負責交通行業的安全生產監察管理工作；負責機動車輛檢測的指導和管理工作。

4、強化辦公室。協助局領導處理日常事務，綜合協調各部門、股室工作；負責文秘、目標管理和政務督辦，組織辦理人大代表建議和政協提案；負責組織會議和文件起草；負責宣傳、職教、統戰、人事管理、檔案、機構改革、信訪、機要保密、接待工作；負責精神文明建設和規范化服務型政府建設工作；負責內務后勤管理、愛國衛生工作；負責工會、共青團、婦女、老齡、計劃生育工作；負責交通行業規范性文件進行合法性審核及調查研究有關部門法律、法規、規章和政策的執行情況；負責起草調研報告；參與行業改革等工作。

5、細化工程股。貫徹執行《中華人民共和國公路法》

以及上級交通主管部門制定的有關交通工程建設的法規和技術規范；負責編制轄區內交通基礎設施總體規劃，按編造公路、鐵路、內港渡口碼頭的修建、改造計劃，及時報送上級主管部門審批；負責鄉村公路的管理和養護工作，開展定期或不定期的檢查評比，加強對養護人員的管理教育，做好技術培訓工作；負責鄉村公路、渡口碼頭修建改造工程的勘測設計、編造工程預算，組織施工，檢查監督和竣工驗收上報工作；負責收集匯總工程進度、水毀等情況的資料報表。

6、優化財務室。負責交通行業發展戰略研究；組織和綜合擬定公路、水路交通行業中長期規劃、道路運輸行業發展規劃、交通科技規劃、計劃和固定資產投資計劃；負責交通行業統計、預測和信息引導工作；負責局屬單位國有資產管理和保值增值的監督；監督管理全市水陸干線基礎設施國有資產的使用；負責籌集、監督、管理交通建設資金；負責交通規費的征收及使用管理；負責有關專項資金、外匯、信貸、稅收及利用外資的財務管理工作；負責全市公路、橋梁、隧道能行費項目的審定申報和站點的管理工作；負責局屬單位和指導交通系統的內部審計工作；負責本系統財務和統計人員的業務培訓工作；負責規費征收的票據管理工作。

（二）增加編制，充盈人才。

對我縣行政事業單位編制過緊、事多人少矛盾突出的狀

況，積極向縣人民政府爭取更多的人員編制，特別要強化工程股這一重要技術管理部門的人才配備，以適應不斷發展的形勢任務的需要根據交通運輸局編制短缺的現狀。力爭將行政編制保持在12個，機關后勤服務數編制增加到4個，事業編制增加到14個。交通部門技術要求高，行業管理嚴，必須引進一些懂技術、懂專業的交通人才。為此，應增加編制，公開選任技術人才，充盈交通人才儲備。

（三）權責一致，統一規范。

要依法行政，提高行政水平，就要建立權責一政、責任到崗到人的責任機制，以增強行政機構和人員的責任意識，解決行政部門存在的“不作為”和“亂作為”的問題。

一是統一認識，抓領導。搞好行政工作領導是關鍵，提高領導的認識最重要。要通過會議，宣傳材料等多種形式宣傳行政工作責任制的意義和目的，提高局機關領導、各股室和下屬單位負責人的思想認識，打消顧慮，實現領導思想上的二個轉變，即變被動應付，為積極主動；變要我搞，為我要搞，從而調動各部門實施行政工作責任制積極性、主動性，促進和推動交通系統行政工作。

二是精心組織，抓管理。在調研基礎上，結合交通實際形成了行政依據，行政責任，行政程序，行政目標等為主要內容責任書。在具體形式上，責任書分二個層次進行簽定，先是由局法定代表人與被委托執法組織和部門負責人簽定

責任狀，然后由局各部門分管領導分別與各股室和下屬單位相關人員簽定責任狀。形成層層簽定責任書，人人肩上有壓力，個個心中有責任的局面。增強責任感，提高服務意識，規范工作行為，提升服務水平。

三是完善配套，抓落實。推行行政責任制一要配套，二要強化考核，把責任制的內容落到實處。配套就是將責任內容進一步細化分解。制定《交通系統行政工作百分考核細則》，使行政工作責任制考核標準科學全面具體，更具有可操作性。強化考核就是要重點考核各項硬性指標。同時每年年中要進行抽查考核，年終進行考核評分，考評結果不僅同年終獎金掛鉤，還作為年終人事部門考核參考依據。

二O一一年一月五日

第三篇：鄉鎮管理體制調研報告

鄉鎮管理體制調研報告

姓名

[摘要]隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革以及新農村建設工程實施，我國農村經濟社會文化生活發生了深刻變化，使得鄉鎮政權,組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰。本文針對當前鄉鎮行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前農村鄉鎮行政管理體制改革背景，接著分析了我國農村鄉鎮行政管理體制現狀，并分析了現行體制存在的弊端及其原因，在此基礎上，文章提出了進一步改革我國農村鄉鎮行政管理體制的對策。

[關鍵詞]鄉鎮 行政管理 體制改革

鄉鎮政府在我國整個行政管理體制改革中，占有重要地位。農業、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題。過去，我們靠農業的積累、農民的貢獻和農村的支持，建立起了比較完整的國民經濟和工業化體系，但另一方面，城鄉二元結構也日益強化，農村發展越來越落后于城市，廣大農村地區和農民群眾并沒能很好地分享到工業化和城鎮化的成果。隨著農村經濟社會的發展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革取消了“皇糧國稅”，給農村經濟社會文化生活帶來了深刻變化，使得鄉鎮政權組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉鎮政權組織、領導班子、黨員干部的執政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰。

一、鄉鎮行政管理體制改革的歷史

（一）農村稅費體制的改革

農業稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于2006年在全國范圍內取消農業稅。農業稅費新農村建設中鄉鎮行政管理創新研究改革的基本目的是減輕農民負擔。農業稅費取消以后，鄉鎮政府從下鄉催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉鎮財政的短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公共設施建設資金匾乏。鄉鎮政府除了

配合稅費改革的需要進行鄉鎮綜合配套改革之外，必須應對處理農村公共設施建設、償還鄉鎮債務等一系列問題。

（二）加強新農村物質文明和精神文明建設

當前，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。

二、現今鄉鎮行政管理體制的狀況

（一）機構設置及管理情況

鄉鎮一級設立的機構主要有：①黨群機構：黨委辦公室（有的鄉鎮把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀檢監察室、政法委、人民武裝部、團委、婦聯；②政府機構：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室；③司法機構：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業單位：計生服務站、農業服務中心、文化服務中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務辦、安全生產監督管理站、林業站、衛生院、中學、中心校、郵電所等；⑤機構管理情況：在政府機構及政府所屬企事業單位中，郵電所、工商所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、國土資源管理所、林業站、派出所、煙草站、安全生產監督管理站屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業務主管部門管理，是上級業務主管部門的派出機構。

（二）行政運作模式

鄉鎮辦事處均建有相同的領導機構核內設機構，即均設有黨委、人大、政府三大領導機構。同時，不管是鄉鎮或辦事處，均設有大體相同的黨群部門和政府機構及企事業單位。

三、鄉鎮行政管理體制中的弊端及原因

（一）現行鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端

1.政府職能錯位、龐雜

一是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業經營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。有的代替農民決策去辦企業、發展經濟。二是鄉鎮機構設置重疊。機構設置的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。三是由于權責不一致，弱化了鄉鎮應有的職能。鄉鎮在職能職責方面存在的一些問題，表現在鄉鎮，而根源卻在上級部門。

2.權力與責任不等，行政運作方式跟不上發展的需要

一是存在權小責大的矛盾。鄉鎮政府具有的七項職能中，鄉鎮政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。稅務、國土機構工作地點在鄉鎮，財物和業務管理權則屬于上級業務主管部門。而他們承擔的業務工作，有相當一部分卻是由鄉鎮政府來幫助完成的。鄉鎮政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉鎮管理不了，有責無權。對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，并且實行目標考核，鄉鎮干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付每種事務喘不過氣來。三是農民生產經營自主權與行政命令式政權運作方式的矛盾難以解決。傳統的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權力導向型管理為特征的。在市場經濟條件下，這種傳統的行政管理運行方式已暴露出很多問題，鄉鎮企業和農民的生產經營自主權，明顯違背了經濟規律、市場規律和管理原則。

3.財政不堪重負，體制不順讓腐敗更加惡化

一是財政供養人員過多，財政不堪重負。個別缺編單位進人時，不是從超編單位選調，而是從下級選調或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼

續超編的現象，財政供養人員的總量在不斷增加。二是財政供養人員與財力不相匹配。三是財政體制不順。以農業為主的鄉鎮，由于財政支出遠遠高于財政收入，這就必然使得這些鄉鎮的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補助解決諸如發工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發，將自身承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉鎮，如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共產品。

4.黨政、政事不分

黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍，這種黨政一體化運作的現象與黨政分開的改革目標是格格不入的。同時，在鄉鎮也普遍存在事業單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業單位嚴重依賴業務主管部門，業務上主管部門怎么說就怎么做，經費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業單位法人意識淡薄、責任意識淡薄。

5.政績考核不完善，科學合理的選拔任用體系未成形

對于鄉鎮干部在內的公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績還沒有找到一種把個人貢獻與集體貢獻合理區分的辦法，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴大民主，落實干部、群眾選擇權、參與權的一項重要措施，但是，部分鄉鎮干部（甚至縣級干部）對此卻異常敏感。

（二）鄉鎮行政管理體制存在問題的原因

1.對鄉鎮政府職能認識不夠

由于長期以來計劃經濟體制下鄉鎮政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉鎮干部的觀念意識滯后于形勢發展的需要。鄉鎮干部對鄉鎮應該履行

什么職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。仍然習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發展意識和發展規劃。

2.條塊分割的管理體制，限制鄉鎮的職能體制

鄉鎮原有一些主要職能站所比如工商、稅務、國土、電力等先后實行了垂直管理。原則上鄉鎮是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級職能部門，所以鄉鎮對于這些站所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉鎮在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執法權又只能授予縣級職能部門。鄉鎮在推動工作的方法上也受到一定的限制。

3.經濟因素限制了鄉鎮政府職能的發揮

稅費改革以前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅以后，鄉鎮財政收入大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉鎮財政自行解決。而且這些公共事務支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉鎮行政管理職能發揮。

四、鄉鎮行政管理體制改革措施

（一）完善鄉鎮致府的機構安置

在新時期，鄉鎮面臨的問題并非源自鄉鎮本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉鎮不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環節。從這個意義上來說，鄉鎮的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉鎮的困難決不是鄉鎮制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現。因此，鄉鎮改革不是取消鄉鎮，而是要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。

（二）創新思路，轉變觀念，加強職能

在鄉鎮改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。計劃經濟體制下創辦的鄉鎮企業，在農村經濟發展和農村財源建設中發揮了重要作用，但也造成了大量的鄉鎮“負累”，有的甚至變成了鄉鎮財政的包袱。一是各鄉鎮自身的管理職能和服務職能交叉。鄉鎮政府依然承擔著三夏生產、三秋生產等原來計劃經濟體制時期的眾多職能。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質性步伐。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，包括政府治理理念的現代化，政府治理架構現代化和政府治理方式的現代化。

（三）加大力度推進鄉鎮機構改革，減少財政供養人員

按照減少機構、整合資源、綜合設置、提高效率的要求，根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設置，結合鄉鎮規模和經濟實力以及經濟社會轉型時期的工作要求，從緊設置鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。各級人事部門在確定編制時，不僅要根據縣、鄉規模大小，也要結合各地經濟發展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養多少人”的指導思想，對經濟發展滯后，財政供給能力差的縣、鄉，可在省定編制的基礎上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。屬于提供非公共產品和非公共服務的單位，可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。

（四）探索鄉鎮未來深化改革的目標

就長期目標而言，鄉鎮自治、實現鄉鎮建制的地方化和公利化，應當是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉鎮轄區內各項事務的有活力、有權威管理組織。鄉鎮政府要把工作重點轉到提供公共服務和發展公益事業上來要進一步規范鄉鎮政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治誠信、廉潔、高效的服務型政府。

參考文獻：

[1] 寇鳳超.深化鄉鎮行政管理體制改革的思路與對策.集團經濟研究, 2006,(8): 8.[2] 吳雁俊.畢節地區鄉鎮行政管理體制存在問題研究.貴州發展研究, 2006,(5): 19-22.[3] 左然.鄉鎮行政管理體制需創新.瞭望新聞周刊, 2006,(4): 64.[4] 其它工具 在線代理 網頁代理 代理天下

第四篇：淺論如何建構現代鄉鎮行政管理體制

淺論如何建構現代鄉鎮行政管理體制

【論文摘要】黨的十一屆三中全會以來，我國對農村鄉（鎮）村管理體制進行了大的調整。由過去的“政社合一”的公社、生產大隊、生產小隊高度集中的垂直管理體制改變為“政社分設”的鄉、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況。自治權力在基層政權體系中的比重日益增加，農村基層政權建設也得到了加強。隨著農村改革的深化，社會主義市場經濟體制的逐步建立。

農村經濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉（鎮）村管理體制，客觀上制約了農村大市場的統一管理和規劃，人國地阻礙了區域之間、鄉鎮之間、村與村之間的橫向聯系和緊密協作，嚴重影響了農村經濟的協調、健康、迅速發展。因此，探討我國目前鄉（鎮）村管理體制中存在的問題，改革和完善鄉（鎮）村管理體制，以適應農村經濟發展的要求。具有重要的意義。

一、我國鄉鎮行政管理體制的發展和存在的問題

1.鄉鎮一級“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉鎮管理體制與鄉鎮政府行政效率的要求不相適應。鄉鎮政府。作為國家在農村最基層的一級政權，承擔著管理本地區政治、經濟、文化和各項事務等繁重任務。繁重的任務客觀上要求行政的高效率運轉。但由于現行條塊分割的鄉鎮管理體制。鄉鎮政權的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現高效運作。

2.鄉鎮一級政府的“事權”與“財權”嚴重失衡。人民公社解體后。鄉村兩級組織仍然承擔著舊體制遺留下來的公共服務職能。如興辦農村教育、修建鄉村公路、優待軍烈屬、供養五保老人、興辦農林水基礎設施等等。

此外，還有落實計劃生育國策、征收農業稅費和“三提五統”.調整農業生產結構、發展鄉鎮企業和小城鎮、保護生態環境、維護社會治安、調節民事糾紛、組織防洪救災、實施移風易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉鎮一級“小政府”與“大服務”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉鎮主要領導想方設法增加鄉鎮財政收入，必然成為鄉鎮政府的第一要務。

3.鄉鎮一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在。少數地方鄉政府還沒有完全起到一級政權的作用。總的來看。鄉鎮作為國家政權結構中最低的一級政權組織。仍未擺脫人民公社體制的影響，實際是黨政混合運作的一體性機構。具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系。

習慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的'緊約束'運行狀態。”這是我國新時期的農民負擔不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關系日趨緊張的政治根源所在。

4.鄉鎮行政機構缺少監督系統。行政監督是權力構成的一個重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達，高效運行的必要環節。從某種程度上說，目前我國農村鄉鎮政權建設中，卻缺少有效的行政監督系統。一是國家行政監督體系延伸到鄉鎮出現了“斷層”.中央、省、地（市）、縣都設有政府的監察機關，負責對同級國家權力機關的監督，到鄉鎮基層政府，卻沒有設置監察機構。二是缺乏自下而上的群眾監督機制。鄉鎮政府的主要任務是貫徹執行黨和國家的各項政策、指令和任務。但貫徹執行的情況如何。必須接受人民群眾的監督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監督。但由于耳前鄉鎮管理體制中缺乏自下而上的群眾監督，使主人對公仆的監督難以落到實處。

二、如何建構21世紀的現代鄉鎮行政管理體制

1.應當充分認識鄉鎮基層政府在國家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國鄉鎮既是國家最基層的政治權力中心，又是滿足農民各種需要的經濟文化中心和社區服務中心。當前我國鄉鎮政府改革的實質是把它所擁有的行政權力規范到合理的空間，逐步形成一種“國家、社會、農民”三者良性互動、密切合作的關系。

而其核心是解決過去在傳統計劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉。“國家行政權”與“村民自治”互相滲透。“條條”與“塊塊”互相分割，“事權”與“財權”互相脫節等等一系列歷史遺留問題。無論怎么改革，“鄉鎮”作為一種地方基層行政建制。

應當保持其行政地域的完整性，人口規模的適度性。管理層級的有序性，職能定位的科學性，機構設置的合理性，人員編制的法律約束性，政權名稱的固定性和運行程序的規范性。只有這樣，才能使之逐漸成為直接面向9億農民的法制型、公共服務型政府。

2.堅持黨對農村工作的領導核心地位，不斷加強和改進黨的領導方式。多年來，我國農村政治體制改革尤其是鄉鎮政府體制改革遇到的最棘手問題是如何處理黨政關系。堅持黨對農村工作的領導，不斷鞏固和完善黨在農村的組織體系，是由中國的特殊國情決定的，是歷史的必然選擇，是不能輕易改變的。鄉鎮黨委是農村各種組織的領導核心，是作好農村各項工作的“前沿指揮部”,與鄉鎮其他各種組織是領導與被領導的關系。

同時，實行村民自治，擴大農村基層民主，也要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉鎮黨委和村黨支部的領導核心作用。不斷改善鄉村基層黨組織的領導方式和工作方法，重塑鄉鎮一級的“政府形象”,使之逐漸形成一種整合的、協調互動的社會政治力量，共同為建設社會主義新農村而奮斗。

3.建立城鄉統一的公共財政制度和公共服務體系，建設精干高效的鄉鎮基層政府。我國下一步的鄉鎮政府改革重點是。建立城鄉統一的公共財政制度和現代農村公共服務體制及運行機制。

同時，要按照在合理區分公益性和經營性職能的塾礎上。整合現有的鄉鎮事業站所，強化公益性事業單位的公共服務功能。其經費主要由縣級財政保障：逐步增強經營性事業單位的自我發展能力。

使其走向市場化經營的軌道總之。我國建構21世紀的現代鄉鎮行政管理新體制，光靠中央和省級財政投入是不夠的，還需要進行政治體制改革的全面突破：光是鄉鎮一級改而豎立其上的政府機構不改革。也難有實質性的進展。還需要啟動市、縣政府體制改革。如果僅僅寄希望于“撤并鄉鎮、精簡機構、裁減人員”這樣的低層次改革，那么很可能陷入“循環改革的陷阱”.4.進一步完善“村民自治”制度。在我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉、鎮人民政府的行政管理權和村民自治權。這兩種權利構成了現階段農村社會“鄉政村治”的格局。

雖然兩種權力的運作法律作了清楚、明確的規定。但在實際工作中，二者又經常發生矛盾。大多數鄉、鎮人民政府仍把村民委員會當作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會的活動，沿用傳統的領導方法進行指揮管理。

或繼續控制村民委員會的人事權：或對屬于村民委員會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令，從而壓縮村民自治的空問，使村民自治在一定程度上名存實亡。

第五篇：淺論如何建構現代鄉鎮行政管理體制

淺論如何建構現代鄉鎮行政管理體制

【論文關鍵詞】國家政權建設 鄉鎮體制改革 鄉鎮自治 基層政府建設 村民自治

【論文摘要】黨的十一屆三中全會以來，我國對農村鄉(鎮)村管理體制進行了大的調整。由過去的”政社合一”的公社、生產大隊、生產小隊高度集中的垂直管理體制改變為“政社分設”的鄉、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況．自治權力在基層政權體系中的比重日益增加，農村基層政權建設也得到了加強。隨著農村改革的深化，社會主義市場經濟體制的逐步建立。農村經濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉(鎮)村管理體制，客觀上制約了農村大市場的統一管理和規劃，人國地阻礙了區域之間、鄉鎮之間、村與村之間的橫向聯系和緊密協作，嚴重影響了農村經濟的協調、健康、迅速發展。因此，探討我國目前鄉(鎮)村管理體制中存在的問題，改革和完善鄉(鎮)村管理體制，以適應農村經濟發展的要求．具有重要的意義。

一、我國鄉鎮行政管理體制的發展和存在的問題

1．鄉鎮一級“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉鎮管理體制與鄉鎮政府行政效率的要求不相適應。鄉鎮政府．作為國家在農村最基層的一級政權，承擔著管理本地區政治、經濟、文化和各項事務等繁重任務。繁重的任務客觀上要求行政的高效率運轉。但由于現行條塊分割的鄉鎮管理體制。鄉鎮政權的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現高效運作。

2．鄉鎮一級政府的“事權”與“財權”嚴重失衡。人民公社解體后。鄉村兩級組織仍然承擔著舊體制遺留下來的公共服務職能。如興辦農村教育、修建鄉村公路、優待軍烈屬、供養五保老人、興辦農林水基礎設施等等。此外，還有落實計劃生育國策、征收農業稅費和“三提五統”。調整農業生產結構、發展鄉鎮企業和小城鎮、保護生態環境、維護社會治安、調節民事糾紛、組織防洪救災、實施移風易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉鎮一級“小政府”與“大服務”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉鎮主要領導想方設法增加鄉鎮財政收入，必然成為鄉鎮政府的第一要務。

3．鄉鎮一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在．少數地方鄉政府還沒有完全起到一級政權的作用。總的來看．鄉鎮作為國家政權結構中最低的一級政權組織．仍未擺脫人民公社體制的影響，實際是黨政混合運作的一體性機構．具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系．習慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的?緊約束?運行狀態。”這是我國新時期的農民負擔不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關系日趨緊張的政治根源所在。

4．鄉鎮行政機構缺少監督系統。行政監督是權力構成的一個重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達，高效運行的必要環節。從某種程度上說，目前我國農村鄉鎮政權建設中，卻缺少有效的行政監督系統。一是國家行政監督體系延伸到鄉鎮出現了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設有政府的監察機關，負責對同級國家權力機關的監督，到鄉鎮基層政府，卻沒有設置監察機構。二是缺乏自下而上的群眾監督機制。鄉鎮政府的主要任務是貫徹執行黨和國家的各項政策、指令和任務。但貫徹執行的情況如何。必須接受人民群眾的監督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監督。但由于耳前鄉鎮管理體制中缺乏自下而上的群眾監督，使主人對公仆的監督難以落到實處。

二、如何建構21世紀的現代鄉鎮行政管理體制

1．應當充分認識鄉鎮基層政府在國家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國鄉鎮既是國家最基層的政治權力中心，又是滿足農民各種需要的經濟文化中心和社區服務中心。當前我國鄉鎮政府改革的實質是把它所擁有的行政權力規范到合理的空間，逐步形成一種“國家、社會、農民”三者良性互動、密切合作的關系。而其核心是解決過去在傳統計劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉．“國家行政權”與“村民自治”互相滲透。“條條”與“塊塊”互相分割，“事權”與“財權”互相脫節等等一系列歷史遺留問題。無論怎么改革，“鄉鎮”作為一種地方基層行政建制．應當保持其行政地域的完整性，人口規模的適度性。管理層級的有序性，職能定位的科學性，機構設置的合理性，人員編制的法律約束性，政權名稱的固定性和運行程序的規范性。只有這樣，才能使之逐漸成為直接面向9億農民的法制型、公共服務型政府。

2．堅持黨對農村工作的領導核心地位，不斷加強和改進黨的領導方式。多年來，我國農村政治體制改革尤其是鄉鎮政府體制改革遇到的最棘手問題是如何處理黨政關系。堅持黨對農村工作的領導，不斷鞏固和完善黨在農村的組織體系，是由中國的特殊國情決定的，是歷史的必然選擇，是不能輕易改變的。鄉鎮黨委是農村各種組織的領導核心，是作好農村各項工作的“前沿指揮部”，與鄉鎮其他各種組織是領導與被領導的關系。同時，實行村民自治，擴大農村基層民主，也要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉鎮黨委和村黨支部的領導核心作用。不斷改善鄉村基層黨組織的領導方式和工作方法，重塑鄉鎮一級的”政府形象“，使之逐漸形成一種整合的、協調互動的社會政治力量，共同為建設社會主義新農村而奮斗。

3．建立城鄉統一的公共財政制度和公共服務體系，建設精干高效的鄉鎮基層政府。我國下一步的鄉鎮政府改革重點是．建立城鄉統一的公共財政制度和現代農村公共服務體制及運行機制。同時，要按照在合理區分公益性和經營性職能的塾礎上．整合現有的鄉鎮事業站所，強化公益性事業單位的公共服務功能．其經費主要由縣級財政保障：逐步增強經營性事業單位的自我發展能力。使其走向市場化經營的軌道總之．我國建構21世紀的現代鄉鎮行政管理新體制，光靠中央和省級財政投入是不夠的，還需要進行政治體制改革的全面突破：光是鄉鎮一級改而豎立其上的政府機構不改革．也難有實質性的進展．還需要啟動市、縣政府體制改革。如果僅僅寄希望于”撤并鄉鎮、精簡機構、裁減人員”這樣的低層次改革，那么很可能陷入“循環改革的陷阱”。

4．進一步完善“村民自治”制度。在我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉、鎮人民政府的行政管理權和村民自治權．這兩種權利構成了現階段農村社會“鄉政村治”的格局。雖然兩種權力的運作法律作了清楚、明確的規定．但在實際工作中，二者又經常發生矛盾。大多數鄉、鎮人民政府仍把村民委員會當作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會的活動，沿用傳統的領導方法進行指揮管理．或繼續控制村民委員會的人事權：或對屬于村民委員會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令，從而壓縮村民自治的空問，使村民自治在一定程度上名存實亡。為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權．而政府是否放權又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉、鎮人民政府之間是一種相互依賴的關系，或者說是一種交換關系，雙方在交換過程中的地位是應該平等的，村民委員會需要鄉、鎮人民政府的資源，鄉、鎮人民政府也需要村民委員會所提供的服務。因此，用法律來約束鄉、鎮人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。