第一篇：創新城市自治組織,完善基層政權建設

創新城市自治組織，完善社區基層建設

以前城市社區基本是以單位宿舍區為基礎，由若干個聚居片區，約700戶家庭組成一個城市社區，政府相應設立一個社區居民委員會，開展自治管理。隨著我國社會經濟的發展，城市社區的許多片區已擴充成若干個以居民自有或租賃物業為主的樓宇小區，入住超千戶的小區比比皆是，而且大部分還是封閉式管理，社區基層構成悄然出現新變化，這給原來的社區居委會管理模式帶來了一系列問題，社區管理體系日益顯現結構性的問題，這可能成為當前及今后較長時期社區建設和發展的主要矛盾，將影響到基層政權建設的可持續性，成為制約基層社會和諧的關鍵因素，進一步完善社區基層建設很有必要。

一、社區基層建設存在的一些問題

（一）落實《城市居民委員會組織法》失位

1、居委委員代表性不強。法理上，居委會的委員首先應為居民，政府只負責補貼費用，可現實中隨著居委成員補貼費接近城市平均工資，原來年紀大的逐步退休，居委委員出現了“三多一小”現象，年經的多、沒社區經歷的多，不會講當地方言的多，真正是社區居民的少，一些住在社區里的人大政協代表，想依法參選為居委會成員，多為居 住區居民服務，都無法被選上。可以想象這些走讀，只能用普通話溝通的成員中，是難以成為居民真正的代表，自然居民對代表所應具有的知情權、發言權、選擇權就成了空中樓閣。

2、居民自治工作難以展開。社區居民特別住小區的均來自各地，存在一定的自我保護和排斥“外部人”心理，許多群眾工作由于居委會成員自身原因，很難達成“內部人”基礎，群眾工作自然難以展開，久而久之居委工作就主要放在辦理公共事務和公益事業上，居委會除開展治安、衛生、計生、民政、就業等傳統項目外，還接收了黨務、團務、工會、婦聯、社保、環保、安全、消防、外來人管理、禁毒、城管、房屋出租管理、綜治維穩等業務，上級部門也樂觀其成，很多原由黨政部門承擔的事務性工作，現在已基本下放到社區，不少居委會甚至還有協稅護稅、經濟指標統計等協管業務。

3、居委工作開展本末倒置。雖然法規已明確了居委會職責，約定了政府指導職能，但是許多時候由于存在經費、待遇撥付等原因，指導往往變成領導，使居委會徹底成了政府部門的共同下屬，舍本逐末，“末”忙于應付政府部門下的任務、壓的擔子，其中單整理臺賬，迎接檢查考核占去了居委會絕大部分時間，但法律賦予的“本”：社區自治 服務，給居民排憂解難，組織居民參與管理社區事務的時間就屈指可數，最多也是處于參與者角色，組織自治根本無從談起，用法律固定下來的居委會職責和任務成了擺設，政群分開，回歸本質成了空想，法律威嚴蕩然無存。

（二）社區管治錯位

1、工作減負積重不返。政府經常喊出給基層減負的口號，但職能部門特別是掌有一票否決或負責民生社會事務的部門都認為份內工作最重要，服務延伸到居委會才算真落實，誰也不舍得去減少布置居委會工作，有的還競相通過街道辦事處向居委會施壓和誘迫，將本應自行承擔的職能甩給社區，并要求居委會自行做到“三化”（專業化、制度化、社會化），實現“六到位”（機構、人員、經費、場所、制度、工作），開始時還美其名為試點，相應給點經費，但在全面鋪開時，卻統一以政府名義，不給予相應責權、經費等配套，讓基層單位自行解決，造成了社區居委牌子多，工作窮于應付，效果大打折扣。

2、工作落實不接“地氣”。政府一些惠民政策出臺和實施，本來應該由職能部門組織完成，部門也有必要與群眾多溝通，切實傾聽基層意見和建議，而是想當然認為是為居民著想，居民會踴躍自動參與，基層會自行解決配套，因此就用考核名義給基層隨便下個任務，要求基層按期完成指標，讓基層人員成為部門的“傳聲筒”和“操作員”，可惜許多群眾心中有桿秤，參與并不積極，任務成了無米之炊，最后只能草草收場，或者不斷加大優惠，修補政策缺陷，使居委成了居民對政策后遺癥不滿發泄的對象，失信于民。本來落實新工作應該以不增加居委負擔，不影響居民服務正常開展為前提，更何況很多工作，由于權責配套不到位，居委是無法正常完成，最后只能流于形式，因此就出現了一個滑稽現實，一項民生工程，省考市、市考區、區考街道、街道考居委會、居委會考樓長，最終不了了之。

3、工作考核不切實際。過多過濫對民生和社會沒實在和長遠意義的檢查評比，實際上許多只是部門自我表現和理想化而已，居委會工作做得好不好，光看人為設計新凈臺帳，聽堆砌出來靚麗匯報是不夠的，如果簡單的由上級部門走馬觀花說了算，沒有社區居民誠懇的意見和認同的基礎，過后還是回到原點，徒增談資和笑料而已。而把創建某某社區、完成某某考核作為居委人員年度薪酬獎賞或勞動合同續簽指標要素，無形逼迫居委形成你追我趕、花盡心機湊足應付各項指標的光鮮文字相片資料，更將社區減負和自治搞成一句空話。單就業考核，到了街道這一層，基本算歸零，在計劃經濟年代，這項考核還是應該的，因為當時街道有安置就業的職能，但隨著市場經濟和服務型政府的推進，現在財政全額撥款的街道只剩下單一的窗口服務（辦理失業證）職能，既沒了舉辦經濟實體安置就業的功能，又沒了資源去開拓新崗位和開展技能培訓促就業，要完成考核，只得將任務分解到居委會。而且該考核是以社區登記失業人員為基礎，但許多居民登記失業，由于私企就業已基本無需失業證，更多的只是為了證明自己失業身份，方便自己申領婚姻生育、住房公積金、出國、失業救濟、低保和低收入、經濟適用房、房屋補貼、福利申請，計生獎勵，退伍退役軍人補貼，免費參加技能培訓等等，辦完以上手續后，該證就置之不用，以這樣登記為考核基礎，失真是肯定的；另外現在戶籍空掛較多，人的隱私和權利意識增強，一些就業摸查等管理下到居委會后，居委不可能了解每個居民情況，往往只有通過樓長等，加上自身觀察及相關證件、資料印證失業登記人員就業與否，這樣判斷就業的方式存在相當隨意性；還有就業培訓指標，失業人員普遍對政府提供的免費短期培訓興趣不大，畢竟許多是學不致用或用不上的，而大部分為通過考試而來的任務式培訓更令人反感，基層的組織和動 員吃力不討好，據此來考核基層的失業、就業、培訓等目標，有多大實際意義一目了然，但上級卻樂此不彼，年年加碼，照考不誤，基層除了窮于應付外，就剩下無奈了。

（三）居委內部管理缺位

1、居委人員青黃不接。“黃”的是原居委會留下的，年齡普遍偏大，隨著待遇提升，存在了一定固步自封、安于現狀的慣性思維, 創新和與時俱進能力亟待加強，較難接受和解構新生事物，工作中常出現“老辦法不靈，新辦法不懂”的狀況；“青”的是在社會上招聘的新人，基本為有學歷沒社區經歷人員，許多還不屬社區居民，有些還語言不通，走讀鍍金時有出現，對基層不熟悉不熱心，沒有太多的社區歸屬感和認同感，不善或不屑于穿街走巷與居民溝通，遇到困難，存在“怕”的思想，不愿碰，不敢試，工作缺乏主動性、創造性、靈活性，難以融入居民生活，做居民真正代表，引導居民自治，許多更適合于坐辦公室。這與居委應當承擔的管理、服務、反饋、政府與居民溝通橋梁等功能不相適應。

2、工作積極性不高。隨著政府工作下沉的增多，居委將工作轉到政務后，儼然成了名副其實的小政府，社區現成的監督和管理機制弊 端因此產生，對應的約束機制在執行過程中，缺乏了相關的約束作用，畢竟監管者許多工作離開了社區居委會只能是巧婦難為；另外真正以社區居民滿意度為標準的社區工作評估監督機制，至今還只是停留在文件中，缺乏與考核評議相配套的獎懲機制，結果只是干與不干一個樣，干好干壞一個樣，難以充分調動居委人員積極性。

3、工作創新流于形式。當前隨著社會管理創新機制的推進，社區出現了許多政府倡導的諸如居民議事會、家庭服務中心、社區飯堂、日托中心、外來工及其子女服務中心、星光老人之家、小區網格化管理、政務就在門口等，這些拿來嘗試未嘗不可，但拿來推廣就可能水土不服，難以取信于民。居民議事會因會而設，群眾代表基礎不扎實，所議的東西許多議而無法決，會議最終淪為形式擺設；家庭服務中心號稱年花幾百萬為社區的居民服務，可惜真正有需要的群眾得益并不多，中心的社工理論上是有一套，但真正能使服務對象，成功實現助人自助的個案屈指可數，最終社工工作只是流于小組和社區工作，中心成了附近小孩、老人的游樂和看護中心，奪了社區內家教中心的許多生意；社區飯堂為合條件的老人提供飯餐服務，這種提前進入共產主義的方式，不但搶了社區小餐館的生意，而且給基層政府帶來沉重 的負擔，引來新的不公；日托中心為家庭的弱能人員提供日間看護，實質上并沒有將居民家庭的包袱接過來，而且圈定的服務對象畢竟是成年人，并不愿意整天呆在一個像幼兒園小班房一樣小的地方，結果反成了運作人員的托養中心；星光老人之家淪為社區麻將室已是不爭現實；小區網格化管理、政務就在家門口多少有點理想化，這是以浪費行政資源和加重財政負擔為前提的，不打破各自為政、增配人員和設施，最后肯定流于形式，讓工作已捉襟見肘的居委人員再接著單打獨斗，實際上這項工作社區的樓長、樓宇領袖、義工完全可以勝任，而且讓行動自如的居民直接到部門辦事，多少讓他們直接感受到納稅人待遇，應該還是當今絕大部分人的首選。

（四）社區內部紛爭到位

1、利益紛爭介入無方。隨著社會發展，城市社區里自然出現了眾多以樓盤或維護治安為基礎的自我封閉小區，小區內住戶均超百戶，而且許多還有物業公司在管理，由于利益紛爭，住戶、業主、物管、政府之間常出現不和諧一面，有時還難以調和，有業委會的還可利用居間身份協商緩和雙方關系；沒業委會或業委會工作不到位的小區，往往出現不和諧的一面，業主和住戶維權、物管霸道和亂收費、治安 和衛生不好、業委會不作為和亂作為、住戶間矛盾、本地與外地管理有別、新舊物業企業共存，維修維護繳費糾紛等等常見諸于報端，小小紛爭往往點燃小區內部矛盾導火索，法律意義上民選的社區居委會理應到位工作，但由于小區和自身的性質，根本無法或無力介入，而且就算介入后，由于雙方缺乏認知，工作起來也是舉步維艱，協調無力，約束無策，失去了依法發揮應有的自治作用和調停功能，而小區管理上的紛爭，至今仍缺乏現成的強制手段和即時規范，要通過司法渠道解決，從法院受理到強制執行過程漫長，影響了整個社區的和諧穩定和居民正常的生活。

2、利益制衡缺陷明顯。當前自上至下的物業管理條例，責任與義務還算明確，代表業主的業委會與物管公司雙方的關系為雇傭，雙方必須按合同開展工作，相互配合督促，不能見錢眼開、不擇手段，損害業主權益。但實際上，由于主體地位沒確定，物管自然形成的強勢，又沒相應制衡，而且許多小區還沒有業委會，就算有了業委會既沒有專用經費，又沒有明確的法律地位，連基本生存都成了問題，要代表業主依法維權，自然成了擺設。當前物業管理條例中規定，業主大會作出選聘和解聘物管決定的，必須經2/3以上業主投票通過，單憑業 委會幾名兼職人員，是很難拿到這個表決權，而強勢的物管完全可根據現有資源，結合部分業主息事寧人，維權意識嚴不強的現實，如果手段不是太過分，通過承諾誤導，不難鼓搗出2/3業主的續聘權，自然物管就有恃無恐當家作主了，養虎為患亂象就這樣產生，但最終小區管理無序的責任和陷阱，自然還是要政府來兜底處置。

二、完善社區基層建設的主要障礙

當前社區發展已進入了全新階段，能否實事求是全面審視和評估基層社區存在的問題，客觀分析社區新情況、新趨勢、新矛盾，以前瞻視野和全局高度，未雨綢繆對社區基層建設做出戰略性調整，與時俱進完善基層建設，進一步統籌解決基層自治問題，是實現社區自治發展，維護地區和諧穩定，促成小政府大社會的關鍵。

（一）認識問題

幾十年形成的基層管理模式之所以出現不適，除了慣性思維外，最大的一個原因就是忽略了居民日益增長的民主訴求和維權意識，使基層建設陷入了越想多管，越管不好的循環和陷阱，隨著城市化進程的推進，社區小區化趨勢已無法逆轉，而原有的居委會在多年的演變中，主導居民自治的概念被慢慢淡忘，而當前出現的小區業委會，卻 可從中看出基層自發的自治端倪。畢竟這個組織與常住居民或業主有著切身利益，介入參與了自己小區的管理事務，隨著居民公民意識的提升，要求社區自治就會越來越強烈，爭取居民權益等問題就會在今后一段時期里自然顯現。

小區自治事關基層民主和社會的和諧發展，是影響社會穩定的因素之一，要讓居民主動參與并管理好自己的事，實現小區居民自治，可從兩個方面著手，一是維護居民合法權益，二是促動居民履行責任，兩者相輔想成，兩者失衡失控，就會出現紛爭，單純通過社會管理創新，簡單地替代居民履行責任，不保障和尊重居民權益是不能有效解決社區現有的問題，雖然政府財政供給和服務投入每年都在增加，但管理績效依然差強人意，居民始終感受到更多的只是施舍和恩賜。社區自治內在結構的失衡，導致了社區紛爭不斷，影響了基層和諧穩定，削弱了政府基層治理能力，要切實轉變社區建設路子，關鍵在于轉變觀念，實事求是，走城市新型社區治理的可持續發展道路。

（二）方法問題

當前政府推出倡導社會管理創新的許多模式，很多要靠大量財政、人員投入來保障，不然就會后繼乏力，因為這些基本是社區問題表面 化后，頭痛醫頭，腳痛醫腳，投其所好，長官意識的結果，根本不是從法律、國情、社區、居民的實際出發，注定了它無法長期維持，最終在新的領導到任時，不了了之，實際上根據當前國家法律規定，結合居民的居住狀況和便于居民自治的原則，如果能未雨綢繆地將業委會和居委會合二為一，政務惠民歸政府，事務自治歸居民，上面存在的亂象將可能因此迎刃而解，還可以實現多年無法實現給基層社區減負的口號，實現社區資源的有效配置和權責對等，進一步倒逼職能部門自行承擔起相關職能，杜絕出現“甩手掌柜”或“文件批轉二傳手”，憑空考核基層的亂象。一邊可結合實際將物業管理條例與居民組織法直接嫁接整合，屬于信手拈來，但卻無動于衷，置之不理；一邊卻束手無策，只是要求制度創新，容忍社區兩套班子的存在，讓基層不自覺掉入無序管理或管理不力的陷阱和循環，的確讓人糾結。

管理創新不是簡單的嘗試，而是要變更支配人們行為和關系的規則及其外部環境，并能推而廣之，與當前社會相適應，從而激發小區居民自治的創造性和積極性，最終推動社會進步。創新地將業委會和居委會合二為一，將可引發居民自治、自強自尊、團結和諧的社區建設熱情，進一步推動社區的和諧發展，增強社區的歸屬和認同感，實 現基層的長治久安和資源有效配置，奠定小政府大社會的基礎。

（三）決心問題

我國正處于社會轉型期，社區基層建設調整是項公共政策，牽涉千家萬戶，是一項事關全局的改革，當然會對地方的管治和穩定帶來一定的影響，存在和面臨著體制、機制、政策、法規等諸多問題，但隨著國家推進工業、城鎮化后，人們的生活環境、方式及觀念均發生了重大變化，物質、精神、權益、責任等要求有了極大提升，人們追求幸福和安居樂業意愿也相應提高，而且我國綜合國力已大大增強，資源承載和影響承受能力都得到了有效加強。

后年是居委換屆年，當前推出受益面將是最廣，改革成本較低，并且將有助于推動其他的改革。只要能以改革決心，通過創設新的、更能有效激勵人們行為的社區基層建設體制，使政府從社會經濟活動主角，轉為公共服務提供和設計者，努力營造出優質、高效、廉潔的管治環境，充分發揮居民自治的能動性和創建幸福家園的智慧，實事求是地對現行社區基層建設政策進行調整，創設基層治理新模式，必將有利于社區的和諧穩定，推動社會經濟的可持續發展。

三、社區基層建設改革的幾點建議 隨著社會發展，城市社區結構性矛盾日益凸顯，居住逐步小區化的居民對所在社區自治及其自然形成的歸屬感，有了更高要求和期待，而社區居委自身建設以及頂層設計缺陷是無法適應這一新形勢，隨著原有基層建設政策實施周期拉長，相關積極效應正在逐步遞減，影響了社區建設效果和政府管治能力，因此產生的副作用卻在逐步增強，進一步理順政策法規，使之與社區基層建設相適應就顯得十分緊迫。

（一）構建社區基層建設新體系

現行大而全的社區基層建設理念，導致常住和暫住、戶籍與非戶籍、階層之間、地區之間的權益不平等，給社會和諧穩定帶來隱患，因此有待進一步調整，小區自治帶來的分類治理，是改善和優化社區管理結構，實現社區可持續發展，維護小區現住居民權益，確保基層治理結構規模與社會經濟發展水平相適應的關鍵。

1、促進小區業委會居委化，嚴格按《居民組織法》規定100至700戶甚至更多的標準，因地制宜地將原來的小區業委會改組或歸并還原為居委會，賦予小區全體現住家庭代表不分城鄉、不分地域、不分民族，通過居民大會享有居民組織法的權利和義務，制定自治章程 14 或者居民公約，議定居委會工作的計劃、實施、績效評估、財務收支、資產管理等，實現居民的民主自治。

2、加大政策扶持和投入，使新生的居委會實現工作六到位，履行業委會職責，兩個牌子一套人馬，有權代表社區居民依法指導監督物管、維護小區居民權益，組織居民自治等工作，有權按比例從物業管理費和政府津貼中取得辦公運作經費，自收自支，實現社區管治結合，相互制衡，權責對等，確保社區自治的良性發展和運作有序。

3、按照“管理監督權上移，決策自治權下放”原則，將原來多個社區居委會集合歸編成社區服務中心，通過授權、委派、收權等方式，整合和賦予管理權限，組成基層政權，履行指導和督促各居委會開展工作，徹底解決社區長期存在“體大衣小、責重權輕、上面千根線，下面一支針”問題，確保政務和居民服務的正常落實、更替、反饋。

4、通過社區服務中心，培育和推舉小區熱心公益事業、責任心強、具有一定組織能力的居民代表成樓宇領袖和居民代表，樹立其威信，尊重其抉擇，讓其成為樓宇居民實現與政府正常溝通的橋梁，回歸居民自治，實現社區基層建設的可持續發展。

5、社區服務中心遵循權益公平、機會公平、規則公平原則，在充分咨詢和尊重居民基礎上，結合小區實際提交和監督落實，經居民大會審批的居委會有關建設、運營、人員、待遇、監管、撤并等方案和制度，組織社工處置或協助樓宇領袖、居委會介入處理居民各項事務和矛盾，妥善調處居民、居委、物管間的紛爭。

6、社區服務中心需要小區居委會承辦上級下派的工作任務等事宜時，應當提供必要的經費和條件，不得干預屬于社區居民自治范圍內的事項，重大工作任務組織居委會擬定落實方案，報居民代表大會批準，一般事務報居委委員審議后具體實施。

（二）理順街道辦事處與基層的關系

社區居委會是法律確定的群眾性自治組織，是獨立于行政管理體制之外的治理體系，其管理模式應具有居民自治群眾組織特點，進一步理順街道辦事處與居委會關系是實現基層自治組織有序運作的關鍵，現行的居民組織法、物業管理條例等都明確規定了居民大會、業主大會、居委會、業委會應當依法履行自治管理，支持和配合政府部門，相互協作共同做好社區工作，并接受政府指導和監督的義務。

1、歸并居委會，設立社區服務中心。結合目前社區居委會普遍存在行政化和行政資源浪費的事實，街道辦事處可結合轄區實際，將原來幾個小區歸并成一個大社區，通過設立的社區服務中心，對小區居委會工作給予業務指導和監督；同時將原居委人員有效整合到中心，分別承擔社區行政事務、居民事務和組織社區自助、互助服務職能，歸屬財政撥款，余下人員整合到新成立的小區居委會，合同到期后予以依法解除勞動關系，以減少行政資源浪費，減輕政府財政負擔。

2、轉換角色，履行職責。街道辦事處甄清職能，進一步理順社區服務中心和居委會的關系和工作上的互補，實現“費隨事轉”，減少基層的無所適從，將以前審核、認定、撤銷居委會，指定、委派，限制居委人員的責任交還居民大會，專責小區居民委員會成立后的備案和監管職責，賦予社區服務中心作為各居民委員會首次成立召集和日后運作監管人，協助居委會到民政部門完成獨立法人社團登記等職能。

3、整合嫁接現行物業管理條例與居民組織法，將居委會、業委會職責功能合二為一，統一以居委會社團法人名義對外開展工作；并提供相關辦公津貼、工作用房等配套，進一步明晰居委會的法律地位和職能，健全居委換屆選舉辦法和工作規程、居務公開制度、民主自治 管理規范、居委成員薪酬補貼和社區人員管理辦法、制度等，嚴肅只有社區常住人員才能入選居委會成員規定，盤活和統籌小區資源，使居委工作有法可依、有章可循，讓居民從中受惠，充分感受到平等、尊重、有序的自治環境；同時加強對小區居委會工作的監督，設定相關考核和濫用怠用權力行為處罰等辦法，確保居委會運作有序。

（三）樹立基層治理新理念

我國社會已進入新的發展階段，基層治理理念轉型升級十分必要，一要破除越管越全、越多越好的人治思維，積極營造大社會小政府的法治概念；二要樹立自治惠民優先、兼顧政府事務的新型城市社區建設理念；三要推進居民自治全面發展，強化社區資源有效配置和費隨事轉理念，樹立居委人員樂為、能為、敢為、善為的居民代表形象，引導居委會自覺履行起居民代表職責及相關的物業監管權，督促和強制小區物業管理企業履行相關責任、標準、進退機制和規范，自動監管專項維修資金，依法選聘、監管、解聘物管企業：四要促使居委會自覺主動整合社區資源，徹底跳出“等、靠、要”等工作被動局面，在街道辦事處及相關政府職能部門的協助和指導下，積極自動投 18 身于社區自治和居民服務工作，依法依章解決和處置公共糾紛，配合入駐社工處理與居民相關的紛爭，確保小區和諧穩定，長治久安。

基礎不牢地動山搖，固本強基工作運行多年，但基層組織在社會建設中發揮不了應有作用，投入產出不成正比，不能不說是種遺憾，實際上將業委會和居委會建設合二為一楔入社會制度創新設計中，就是一項社會管理創新，國家幸福工程建設的基礎在于基層，推進基層建設的成敗和時效，是民生福利水平改善的一個重要節點，也是提升政府公共服務水準，提高社會管理、社區服務水平和品位的關鍵。通過制度創新，用破釜沉舟和壯士斷臂氣概，為幾十年形成的基層體制進行一次徹底的革命，相信只要上下眾志成城，自我革命，配套權責、做好督促跟進，引導各級組織統一到政府行動中來，讓居民有所適從，相信提升社區幸福感和凝聚力，政通人和，也就指日可待了。

黃文錦（***）

二〇一四年九月二十三日

第二篇：基層政權建設 村民自治的優缺點

我國村民自治存在的問題與對策探討

我國村民自治存在的問題與對策探討

【內容提要】村民自治的健康發展，亟待解決以下六個問題：大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉村關系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關系，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，解決村民自治缺少經驗和各地工作不平衡問題；大力發展農村文化教育，解決農民文化水平低、民主素養差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的社會法治環境差問題。

【關 鍵 詞】中國農村/村民自治/民主政治/問題/對策

江澤民同志1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產到戶、鄉鎮企業和村民自治都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造。”尤其村民自治更是農村政治體制的偉大創新。村民自治作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的一種制度安排，已成為現階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。

一、堅持和完善以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制，大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題，增強村民自治的吸引力和凝聚力

中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經濟規范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務。

從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態的“失控村”，大多是集體經濟的“空殼村”。相反，在一些集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和鄉政府要求農戶提供的獎金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。可見，村集體經濟成為制約村民自治運作和發展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發展農村集體經濟，增強村委會服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導農民正確行使民主權利，轉變基層政府對農村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進“鄉政村治”格局的長期穩定和規范化運行

現階段我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉（鎮）政府的行政管理權和村民自治權，它們構成了在中國共產黨領導下的農村社會“鄉政村治”的總格局。應當說，鄉鎮的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉鎮的行政管理。但在實際工作中，二者又經常發生矛盾，主要表現為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉鎮政府布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理，或繼續控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉村關系進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。

第一，鄉（鎮）政府及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉政”職責。

政府主動推進是我國村民自治由自發興起到規范發展的重要動力，也是農村基層民主發展的一個重要特點。因此，在鄉村關系中，鄉鎮政府是主導方面。解決“鄉政”與“村治”的矛盾，從鄉鎮政府方面說，主要是提高認識和改進方法問題。提高認識，就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系。這是村委會的性質決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉鎮政府對村委會的關系不應也不有定為領導關系。改進方法，就是鄉鎮政府除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。

當前，鄉（鎮）政府在指導村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質好、組織能力強、威信高、群眾信得過的人選到村委會領導崗位上來。當然，也要引導群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。(2)指導村委會獨立負責地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉（鎮）政府的下級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強制壓服的方法。(3)鄉（鎮）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些需要村委會協助完成的工作任務，應當在法律規定它所承擔的范圍之內，并通過鄉（鎮）政府統一向村委會布置，再由村委會組織群眾協助完成，各部門不要直接向村委會布置任務。(4)鄉（鎮）政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協調與村黨支部的關系、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。

第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協助鄉（鎮）政府做好各項工作。

由于農村經濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉（鎮）政府產生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉政管理對立起來。因此，解決“鄉政”與“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村干部學會行使民主權利。

要教育、引導農民（包括村委會成員）正確認識村民自治與黨的領導、與鄉（鎮）行政管理、與國家法律的關系。村民自治是中國共產黨領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的。“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”[1](P96)黨的領導與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉（鎮）行政管理也是統一的、一致的。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領導下依法成立的，也必須在黨的領導下，在國家法律、法規規定的范圍內，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。

要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。一要幫助農民學習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規現象發生。第三，國家政權建設工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結經驗，搞好典型示范，指導各地制定具體的鄉村關系條例，推動完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對鄉政管理和村民自治之間的關系及各自權限只作了一般性規定，即鄉政府有權指導村委會的工作，村委會在鄉政府指導下自主管理本村事務。但由于對鄉政府和村委會的職責權限缺乏明確、具體的規定，鄉政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。所以，根據《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉政府和村委會各自的權限，是促使鄉政管理與村民自治有機銜接的重要環節。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關鄉（鎮）政府指導村委會工作的規則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關系，加強和改善黨對農村工作的領導，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協調的。新修訂的《村組法》規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這實際上是以國家基本法律的形式，明確規定了黨組織對村民自治的領導地位和職責及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協調仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領導核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結和完善。就目前看，二者關系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當地干預村民自治。主要表現在操縱甚至非法干預村民委員會的選舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力難以得到充分體現和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。(3)黨組織與村民自治組織的權限范圍尚缺乏具體的界定，有關規定過于原則化，加上農村基層黨組織與村民自治組織的關系不同于國家政治系統中各級黨組織和政府的關系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限范圍。解決二者關系問題的對策思路是：在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。如果說鄉村關系中鄉是主導方面的話，那么村黨支部與村委會之間關系則是村黨支部為主導方面。所以，在當前，尤其需要規范村黨組織的職責范圍和工作方式。就職責范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。總之，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經過依法直接選舉才能當選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權，但應以黨內民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提；對村黨組織及其成員的失當行為，村民和村民自治組織有權向上級黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實施新的《村組法》為契機，深入開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農村基層民主由點到面逐步推進

因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發展方針，村民自治實施10年來一直平穩推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數到選舉的規范化程度，從村民會議、村民代表會議發揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應以貫徹實施新的《村組法》為契機，繼續深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規范化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。提高村民自治的規范化程度，就是要根據新的《村組法》的有關規定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節，健全制度，規范程序，真正體現“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規范化的標準和規范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領導機構以協調和規范全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會應盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學習、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認識《村組法》規定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規則和程序。第四，逐步規范選舉程序和標準。根據新的《村組法》的有關規定，充分體現村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法。總之，規范化的民主選舉不僅可以使村干部產生榮譽感、責任感和危機感，也能充分調動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現農民當家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重要方式。根據《村組法》的規定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經創造出許多新鮮經驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區[4]實行了“民主日”制度，都產生了良好的效果，值得各地學習、借鑒。

再次，要完善村民民主監督制度，尤其是村務公開制度。實行民主監督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規定實行村務公開制度，尤其強調了財務公開的內容及公開的時間，但《村組法》只規定了村務公開的原則要求、內容范圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而關于村務公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規定不詳。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規范一滿意”的村務公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發展。

五、大力發展農村文化教育，提高農民（包括村組干部）的文化素質和政治參與意識，解決農民文化水平低、民主素養差的問題，為發展農村基層民主培養合格的主體

村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”[7](P59)在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。

現階段關于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農村落后，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發展太慢，應加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和變量關系缺乏深入認識和分析相關。前者強調中國農村落后的一面，而沒有看到農村的變化，這一變化要求和推動著村民自治的規范化運作。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。所以，大力發展農村社會生產力，壯大集體經濟，發展農村文化事業，提高農民文化思想水平和民主素養，是保證村民自治規范運作、健康發展的一個重要條件和必要的前提。

六、加強農村法制建設，為發展農村基層民主，實行村民自治，營造良好的社會法制環境民主必須與法律化、制度化相匹配。村民自治是9億農民行使民主權利的廣泛實踐，作為國家法律制度的安排，在缺乏法制傳統的農村社區推行，更需要營造良好的社會法制環境。由于受長期的專制歷史影響，中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣，不善于行使自治的民主權利。如果不強化基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農村社會出現不穩定因素，影響農村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發展。加強農村社會主義法制建設，為農村基層民主特別是村民自治的平穩推進營造良好的社會法制環境，除了需要加快農村民主建設，打好法制建設基礎，主要是認真貫徹執行《村組法》，實行農村基層直接民主選舉和村務公開制度。此外，下面兩項工作必不可少：一要加強農村法制建設的規劃和指導。在推進省、市、具有步驟實現依法治國方略的進程中，應有推進農村法制建設的規劃，對農村法制建設分階段目標，制定明確的規劃和計劃，并穩步實施。對農村法制建設狀況應有明確的評價指標，并進行經常性的檢查督促。二要切實提高農村干部、群眾的法制觀念。對農村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉鎮干部、企業老板等負有管理職能的人來說，由于手上已經有了一定權力，主要還是要樹立依法辦事、恪守職責，接受監督的觀念。要突出“義務本位，責任至上”，使他們認識到干部的行政權力和企業老板的管理權力是有限的，必須依法行使，并要接受人民監督。而對廣大農民群眾來說，也包括農村的中小企業，固然要了解若干基本法律知識作為生活準則，但最根本的是要樹立權利本位觀念，充分了解做為公民享有的法定的權利，要敢于和善于依法保護自己的合法權利，既要克服由于不知法而不會依法保護自己權利，又要防止一旦走投無路，就氣急敗壞地使用違法手段抗爭而陷入違法。

【參考文獻】

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[3] 宋學春．讓村民當家作主[N]．人民日報，1998-09-08(9)．

[4] 馮奎．“民主日”的威力[N]．人民日報，1998-08-18(9)．

[5] 曹志．加強農村基層民主法制建設[N]．人民日報，1998-12-10(3)．

[6] 王金良，嚴明．富民基業[N]．人民日報，1997-12-24(3)．

第三篇：基層政權建設簡介

寧遠堡鎮新華村基層政權建設簡介 寧遠堡鎮新華村位于市區東北側，距市區10公里，屬寧遠堡鎮遠郊四村之一，金民公路橫貫全村，全村轄4個村民小組，共337戶、1316人，耕地面積4191畝，2010年人均純收入****元，先后榮獲過“省級文明村”、“市級文明村標兵”、“市級科技示范村”等多項榮譽，經第七次村民委員會換屆選舉產生村委會委員5名，其中主任1名、委員4名；村委會委員中黨員5名，女性1名，平均年齡42.6歲，初中以上文化程度5名，通過“兩推薦一審核”的方式產生村民小組長4名。換屆以來，新一屆村委會緊緊圍繞“民主管理、民主決策、民主監督”的目標，以建立健全村民會議和村民代表會議制度為抓手，嚴格落實“一事一議”、“村務公開”制度，切實加強民主決策的力度，大力進行村民自治制度化建設，通過向群眾公開村級重大事務、村級財務運行情況；向群眾廣泛宣傳惠農強農補貼政策，使廣大農民群眾詳細了解補貼范圍、依據、標準、發放辦法和時間等情況；將各類救助幫扶、惠農資金發放情況的類別、人員、金額等內容及時通過公示欄張榜公示，切實將村干部開展工作情況置于群眾的監督之下，力求把工作做到公開、公平、透明。本屆村委會自成立以來，牢固樹立“為群眾服務、為群眾辦事、為群眾牟利”的宗旨，力爭為全村經濟社會各項事業的發展貢獻力量。

第四篇：基層政權建設提案

關于進一步加大我國少數民族地區基層政權建設的提案

“基礎不牢，地動山搖”，基層政權建設的好壞，直接關系到整個政權建設的穩定。基層政權重在基層，直接面對群眾是基層政權組織的一個重要特點，它處于“上情下達”和“下情上達”的位置上，是連結國家與群眾的橋梁與紐帶，發揮著重要的組織與協調作用，它所具備的基層性質和基礎地位是顯而易見的，在維護社會穩定和社會和諧的地位上更是十分重要的。尤其是在我國廣大的少數民族地區，基層政權發揮的作用與社會穩定和社會和諧的關系更是息息相關、密不可分。但是，一方面，近些年來，隨著改革開放在少數民族地區的不斷深入，家庭聯產承包責任制、農業稅等稅費制度改革、財稅體制改革、社會主義民主政治的發展以及社會流動等都在一定程度上弱化了基層政權；另一方面，少數民族地區的現實情況使得使得基層政權的強化工作比較難以開展。概括來說，主要表現在以下方面：

一、財政保障能力弱化，許多鄉鎮的財政運轉非常困難。2011年全國民政工作會議的數據顯示，我國西部大部分省、自治區的基層及社區建設資金還是主要依靠上級財政，其自身的造血能力很弱，而有些偏遠的農村更是要完全依靠上級撥款。在寧夏、青海、西藏、云南等一些貧困地區，基層的硬件還十分落后。資金問題，是限制少數民族地區基層政權建設的最主要問題。

二、社會整合與控制力弱，農村的很多矛盾無法化解。在廣大的少數民族地區，由于歷史、地理、文化及生活習俗的不同，使得黨和國家的一些方針政策不易被下層的民眾理解，因此在落實一些具體的工作時，會因得不到民眾的支持而擱置。在法律上，也存在著國家法與當地習慣法沖突的問題，比如藏族一些地方的“以錢償命”和“一妻多夫”等。

三、社會動員能力弱化，政府的號召力在不斷降低。改革開放以來，特別是我國實行市場經濟以來，人們把財富和個人利益看的越來越重，在少數民族地區也不例外。當然，這是社會和歷史發展的必然，但這一點卻多少助推了政府的號召力和社會動員能力的弱化。再者，一些領導干部，尤其是基層干部不是土生土長的少數民族，加之一些干部沒有把心放在他腳踏的土地上，使得當地的少數民族民眾對其認同感不強，這也不利于強化政府的號召力和社會動員能力。

四、基層政權組織在服務和管理方面能力不足，定位不當。在少數民族地區的基層，工作人員在義務教育、醫療保障、社會救助等公共服務方面能力普遍較差。首先是因為其個人原因，在西部的基層農村，大部分的基層工作者年齡偏大、觀念陳舊和知識不足，導致他們在工作上依賴經驗而思想保守；其次是傳統的“官本位”觀念的束縛，使得其在實際工作中過分“管理”而不重“服務”。

在新的形勢下，為了社會的和諧穩定和國家的長治久安，進一步加強少數民族地區基層政權建設、防止基層政權弱化這項工作是非常重要且非常必要的。因此，特建議：

一、要在少數民族地區繼續大力發展基層民主，保障少數民族的群眾享擁有更多更切實的民主權利。只有使他們在現實生活中真真切切的行使諸如選舉權及村民代表大會等民主權力，才能使其更真實的感受到當家做主，才能全身心的投入到社會主義建設的大潮中。大力發展基層民主是整個基層建設的方向，要堅定不移。

二、對基層政權的機構進行改革，要學習發達省市地區的經驗，將一些完全可以投入市場的機構裁減出去，這一方面可以服務社會，另一方面也能減輕鄉鎮一級的財政負擔，將相對缺少的資金用到最需要的地方。但在這個過程中一定要注意保持少數民族地區基層政權的穩固，甚至可以結合具體情況增設機構，而不能為減而減，因為這關系到整個基層乃至全社會政治經濟的穩定。

三、擴寬資金來源渠道，嚴格資金監督管理。基層建設工程浩大，所需資金絕對不是小數目，不能抱著“等、靠、要”的心態，要充分發揮主觀能動性，在不影響百姓利益的前提下挖掘自身的造血能力，為財政減壓。另外，要嚴格遵照財政部印發的《西部地區基層政權建設資金管理辦法》，以突出重點、公開透明、注重實效、專款專用四項原則來管理基層政權建設資金，不得用于范圍不相符的各項開支。

四、要進一步加強少數民族地區基層黨組織的建設。黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘。尤其是少數民族地區，基層黨組織承擔著“橋梁”的作用，在凝聚人心、團結民眾上的作用在一定程度上彌補了政府在動員能力和號召力上的弱化，在宣傳黨和國家的方針路線政策和反映民意民情上的作用不可替代。去年拉薩實施的“農村和城鎮社區黨組織帶頭人培養工程”、“共產黨員先鋒工程”、“城鄉黨建結對工程”（簡稱“三項工程”）為主要內容的“基層黨建年”活動具有推廣意義。

五、努力建立一套能力突出、精干高效的基層領導班子，真正的做到為人民服務。首先要注重本土人才的開發，因為他們對當地具有強烈的歸屬感，更重要的是當地民眾對他們有認同感。在解決一些矛盾和沖突時，他們往往發揮著不可替代的作用。其次在年齡搭配上做到老中青相結合，有激情、有拼勁、夠穩重又不乏經驗，這樣的基層領導班子才能更好地帶領群眾走向富裕。再次在能力上要互補，因為我們不僅要穩定，還要搞發展。這就需要一些善于做社會工作的基層工作者，努力保證穩定，然后要有懂經濟、有眼光的，帶領百姓發家致富。第四要轉變觀念，不僅要做管理者，更要做服務者。想群眾之所想、急群眾之所急，在義務教育、醫療保障和扶貧等工作上下大力氣。最后要建立工作人員培訓、學習的長效機制，以當地高校為依托，提供條件對其進行培訓以增長知識，到其他地區參觀學習以拓寬思路，從而與時俱進的提升工作能力。

第五篇：基層政權建設規劃

烏斯太鎮人民政府

關于2010-2015年基層政權建設規劃的報告

開發區管委會：

為做好2010-2015年基層政權建設工作，根據自治區、全盟基層政權建設會議精神，結合烏斯太鎮實際，鎮政府專門召開會議，研究討論了烏斯太鎮2010-2015年基層政權建設六年規劃，現將烏斯太鎮2000-2009年基層政權建設資金使用情況和2008-2010年基層政權建設規劃報告如下：

一、2000-2009年烏斯太鎮政權建設資金使用情況 烏斯太鎮下轄兩個嘎查，兩個社區，近年來，為解決鎮政府、嘎查、社區的辦公場所困難，在自治區、盟委、行署、開發區的大力支持下，我鎮基層政權建設取得了很大成績。鎮政府辦公場所破舊、設施老化和人員擁擠的現象得到了徹一定的改善，有力地促進了鄉鎮經濟社會又好又快的發展。1、2000-2005年烏斯太鎮基層政權建設資金使用情況 2000-2005我鎮自籌基層政權建設資金429.585萬元，其中用于鎮政府辦公樓建設135.6萬元；巴音敖包嘎查辦公樓建設18萬元；烏蘭毛道嘎查辦公樓建設24萬元；辦公室及餐廳裝修15萬元；建設公辦私營幼兒園26萬元；青年橋水資源蓄水工程37.027萬元；鎮區建設公廁7.188萬元；工程設計、測繪、地勘33.7萬元；交通工具購置50.37萬元；辦公設備購置52.7萬元；舊線路改造20萬元；有線電視安裝10萬元； 2、2006年烏斯太鎮基層政權建設資金使用情況 2006年我鎮自籌基層政權建設資金32.931萬元，其中：其中：鎮政府辦公大樓及餐廳維修12.931萬元；擴建有線電視安裝20萬元； 3、2007年烏斯太鎮基層政權建設資金使用情況 2007年我鎮自籌基層政權建設資金56.08萬元，其中：交通工具購置46.96萬元；辦公設備購置9.12萬元； 4、2008年烏斯太鎮基層政權建設資金使用情況 2008年我鎮自籌基層政權建設資金58萬元，其中：水、電、暖改造及維修50萬元；社區辦公設備購置8萬元； 5、2009年烏斯太鎮基層政權建設資金使用情況 2009年我鎮自籌基層政權建設資金76.361萬元，其中：水、電、暖改造及維修30.826萬元；社區辦公設備購置9.3萬元；社區辦公樓建設26.235萬元；水井10萬元；

二、基層政權建設資金的管理

按照《內蒙古自治區基層政權建設資金管理辦法》要求，我鎮政權建設的總體規劃，優先選擇急需解決的政權建設項目，經領導研究后，按輕、重、緩、急依次排序，自籌資金到位后，合理安排資金，確保項目順利實施。在項目實施過程中，按照“集中使用，加強管理，注重實效”的原則，堅持先評審，然后由單位組織實施，工程質量責成建設部門質量監測站負責監督；資金監督由監察、審計機關及財政部門 負責。

三、基層政權建設成效

在自治區、盟委、行署、開發區的大力支持下，我鎮2000-2009年基層政權建設項目進展順利，徹底改變了鎮政府辦公條件，改善了鎮投資環境，使鎮政府更好地履行了社會管理和公共服務職能；進一步促進了鎮域經濟的發展，為社區居民提供更優質的服務，提高了政府工作效率及工作質量。

四、2010-2015年基層政權建設規劃

烏斯太鎮2010-2015年基層政權建設的指導思想是：以科學發展觀為指導，不斷加強基層政權建設，逐步改善基層政權和基層組織辦公條件，創造良好的工作環境和生活環境。大力提高基層政權工作效率，密切黨群、干群關系，進一步增強黨和政府的凝聚力、號召力。

（一）2010年基層政權建設規劃

1、烏斯太鎮政府辦公樓建成多年設施設備老化，水電暖管道經常出現故障，亟待整修。2010年計劃更換水電暖管道、線路、門窗等預計費用150萬元；國家匹配20萬，自治區匹配50萬，阿盟匹配30萬，開發區匹配30萬，自籌20萬。2、2010年烏蘭布社區1300平米社區綜合服務大樓即將落成，需購置新的辦公設施設備、活動中心設備等，預計費用50萬元；已到位26萬元，其中國家16萬元，開發區10萬元。

3、改善交通條件，烏斯太鎮政府目前沒有一輛車況較好的越野車，需配備越野型公務用車一輛，預計費用40萬元。開發區匹配30萬元，自籌10萬元。

4、維修增加鎮政府餐廳設備預計費用30萬元；開發區匹配20萬元，自籌10萬元

5、為兩個嘎查改善辦公條件，擴大農牧民活動中心，預計費用50萬元。自治區匹配20萬元，阿盟匹配20萬元，開發區匹配10萬元。

（二）2011年基層政權建設規劃

1、開展烏斯太鎮政府搬遷地勘、測繪及辦公樓設計工作，預計費用150萬元；國家匹配20萬元，自治區匹配50萬元，阿盟匹配30萬元，開發區匹配30萬元，自籌20萬元。

2、開工建設5000平米的烏斯太鎮政府辦公樓，預計費用800萬元；國家匹配200萬元，自治區匹配200萬元，阿盟匹配200萬元，開發區匹配150萬元，自籌50萬元。

3、開展北灘城鎮發展建設規劃。包括、派出所、司法所、衛生院、計生服務站、文化站、農牧業服務中心（包括農林技術推廣站）、動物檢疫監督所、集中屠宰場、集貿市場、林工站、社區、嘎查辦公場所、職工公寓、小學、農牧民培訓中心等職能部門和服務場所。占地面積25000平方米。規劃費用300萬元。自治區匹配50萬元，阿盟匹配50萬元，開發區匹配200萬元。

（三）2012年基層政權建設規劃

1、烏斯太鎮政府辦公樓管網接入、基礎設施、裝修等工程，預計費用500萬元。國家匹配100萬，自治區匹配200萬元，阿盟匹配100萬元，開發區匹配50萬元，自籌50萬元。

2、完善鎮政府辦公樓周邊基礎設施，預計費用50萬元；開發區匹配50萬元。

3、大樓完工后，購置辦公設備等，預計費用200萬元。開發區匹配200萬元。

4、建設約2平方公里的商業服務區。主要將建成集餐飲住宿，文化娛樂，農機配件經營和維修、商貿等三產為一體的綜合性商業區域。預計投資1億元。國家匹配5000萬元，自治區匹配3000萬元，阿盟匹配1000萬元，開發區匹配1000萬元。

(四)2013年基層政權建設規劃

1、建設約5平方公里的宜居環境區。隨著三大區域的規劃建設以及烏斯太鎮政府的整體遷址北灘，北灘將會成為開發區、烏海數萬人的宜居地區。預計投資2億元，國家匹配5000萬元，自治區匹配3000萬元，阿盟匹配1000萬元，開發區匹配1000萬元，市場運作籌資1億元。

2、建設約5平方公里的高科技、無污染加工工業園區。結合今后北灘打造無污染、宜居生活區的目標以及阿拉善經 濟開發區現有企業所生產產品的優勢，計劃在北灘引進玻璃制造業，太陽能發電光電板制造業，風力發電設備制造業，圍繞蒙西各工業園區及礦區所需生產設備發展機械制造業，綠色產品葡萄酒制造業，沙生經濟植物鎖陽、蓯蓉等保健品及生物制藥業。預計投資1億元。國家匹配5000萬元，自治區匹配3000萬元，阿盟匹配1000萬元，開發區匹配1000萬元。

（五）2014年基層政權建設規劃

1、建設占地面積2平方公里的新農村新牧區。在鎮區西南約5公里處建設新農村種養殖區。在北灘建設一期工程為1000戶的生態高科技術養殖新村，同時用起點高、配置高的高科技配套設施建設1000個沼氣池、100個溫棚和噴淋灌溉、滴灌以及太陽能取暖或黑色墻面吸熱等取暖設施來節約能源。計劃投資2億元。國家匹配5000萬元，自治區匹配5000萬元，阿盟匹配5000萬元，開發區匹配5000萬元。

2、建設約3平方公里的水系和生態綠地即長約8公里由南至北的引水渠系，貫穿城區。計劃投資2億元，國家匹配5000萬元，自治區匹配5000萬元，阿盟匹配5000萬元，開發區匹配5000萬元。

3、建設環繞城鎮總長約60公里的三級防護林綠色景觀街道。計劃投資1億元。國家匹配5000萬元，自治區匹配3000萬元，阿盟匹配1000萬元，開發區匹配1000萬元。

（六）2015年基層政權建設規劃

1、建成以科泊爾百萬畝天然梭梭林為天然屏障的烏蘭布和沙漠腹地外圍防護林帶；預計投資5000萬元，國家匹配2000萬元，自治區匹配1000萬元，阿盟匹配1000萬元，開發區匹配1000萬元。

2、建成以北灘以西30公里范圍內大量生長沙冬青、檸條、白刺等沙生植物為保護的第二條防護林區域；3000萬元，國家匹配1000萬元，自治區匹配1000萬元，阿盟匹配500萬元，開發區匹配500萬元。

3、建成從北灘—巴音木仁—磴口寬10公里，長100公里的河西綠色植物產業經濟長廊；3000萬元，國家匹配5000萬元，自治區匹配1000萬元，阿盟匹配500萬元，開發區匹配500萬元，自籌500萬元

4、建成80米寬的環繞新鎮區外圍防護林帶，總體形成自然林區與人造林區相互影響的防護林體系。4000萬元，國家匹配3000萬元，自治區匹配1000萬元，阿盟匹配500萬元，開發區匹配500萬元。

5、建設連通烏海飛機場、高速路、國道及鐵路穿越黃河，建設黃河大橋——哈爾烏素套海——巴音樹貴——北灘——巴音敖包工業園的一級快速大通道。長約50公里，投資約8億元。國家匹配4億元，自治區匹配3億元，阿盟匹配5000萬元，開發區匹配5000萬元。

（七）項目管理措施

1、在項目實施過程中，堅持項目立項后先評審，后由使用單位組織實施，工程質量由盟質量監測站負責監督。

2、項目建設資金監督由監察、審計機關及財政部門負責。

3、項目實施單位在實施前，必須向監察部門、審計部門、質監部門、財政部門提供項目計劃書（預算、招標合同）等有關資料。

4、在項目實施過程中，實施單位實行項目進度報告制度和資金到位及使用情況報告制度。

5、項目完成后，由質監部門、審計部門出具工程質量報告和工程審計報告，確保有限的資金發揮最大的效益。

（八）預期效果

在自治區、盟委、行署、開發區的大力支持下，我鎮2010-2015年基層政權建設項目全部實施后，將進一步完善基層政府辦公條件，提高政府工作效率及工作質量。極大改善外商投資環境，使基層政府更好地履行社會管理和公共服務職能，進一步促進鎮、嘎查、社區經濟又好又快地發展。

烏斯太鎮人民政府

二0一0年二月二十四日