第一篇：關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知2014年18號

關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知

2014-02-20 | 來源：規劃司 | 【大中小】【打印】【關閉】

國土資發〔2014〕18號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：

黨中央、國務院高度重視耕地保護工作。黨的十八大、十八屆三中全會和中央經濟工作會議、城鎮化工作會議、農村工作會議就嚴防死守18億畝耕地保護紅線、確保實有耕地面積基本穩定、實行耕地數量和質量保護并重等提出了新的更高要求。為了貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，現通知如下：

一、進一步提高認識，毫不動搖地堅持耕地保護紅線

（一）充分認識保護耕地的極端重要性。黨中央、國務院的新要求，體現了對堅守耕地保護紅線和糧食安全底線的戰略定力，體現了深化改革創新和對子孫后代高度負責的鮮明態度。各級國土資源部門要認真學習、深刻領會黨中央、國務院決策精神，切實提高對保護耕地極端重要性和現實緊迫性的認識，在思想上、行動上自覺與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。必須充分認識到，盡管第二次全國土地調查數據顯示耕地面積有所增加，但糧食生產的實有耕地面積并未增長，人口多、耕地少的基本國情沒有改變，糧食安全和耕地保護形勢依然嚴峻，耕地保護工作絕不能放松；我國經濟已經到了必須在發展中加快提質增效升級的重要時期，粗放擴張、浪費資源、破壞環境的老路不能再走，嚴守耕地紅線、節約集約用地比以往任何時候都更為重要和緊迫；經過30多年持續快速發展，我國土地開發強度總體偏高，建設用地存量大、利用效率低，劃定永久基本農田、嚴控建設占用耕地不僅十分必要，也已具備條件。

（二）堅決落實黨中央、國務院決策部署。各級國土資源部門要積極行動起來，認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會等一系列重要會議精神，緊緊圍繞經濟工作的總體要求，將保護耕地作為土地管理的首要任務，堅決落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持耕地保護優先、數量質量并重，全面強化規劃統籌、用途管制、用地節約和執法監管，加快建立共同責任、經濟激勵和社會監督機制，嚴守耕地紅線，確保耕地實有面積基本穩定、質量不下降。

二、強化土地用途管制，全面落實耕地數量和質量保護戰略任務

（三）加大土地利用規劃計劃管控力度。嚴格按照土地利用總體規劃批地用地，嚴禁突破土地利用總體規劃設立新城新區和各類開發區(園區)。建立土地利用總體規劃評估修改制度，嚴格限定條件，規范修改程序，擴大公眾參與，禁止隨意修改規劃，切實維護規劃的嚴肅性。按照國家新型城鎮化發展要求，依據第二次全國土地調查成果，合理調整土地利用總體規劃，嚴格劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，強化規劃硬約束；嚴格控制城市建設用地規模，確需擴大的，要采取串聯式、組團式、衛星城式布局，避讓優質耕地。按照國家統一部署，選擇部分市、縣，探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“多規合一”，強化土地利用規劃的基礎性、約束性作用。加強年度用地計劃與規劃的銜接，逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制東部地區特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規模，對耕地后備資源不足的地區相應減少建設占用耕地指標。

（四）進一步嚴格建設占用耕地審批。強化建設項目預審，嚴格項目選址把關。凡不符合土地利用總體規劃、耕地占補平衡要求、征地補償安置政策、用地標準、產業和供地政策的項目，不得通過用地預審。對線性工程占用耕地100公頃以上、塊狀工程70公頃以上的，省級國土資源部門必須組織實地踏勘論證，部組織抽查核實；確需占用的，按照確保糧食生產能力不下降的要求，提出補充耕地安排，補充數量質量相當的耕地，并作為通過預審的必備條件。建設用地審查報批時，要嚴格審查補充耕地落實情況，達不到規定要求的，不得通過審查。嚴格審核城市建設用地，除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區新增建設用地；人均城市建設用地目標嚴格控制在100平方米以內，后備耕地資源不足的地方相應減少新增建設占用耕地。處理好簡政放權、改革審批與保護耕地、嚴格監管的關系，對符合法律法規規定和以上要求的建設項目，要提高土地審批效率，搞好供地服務。

（五）強化耕地數量和質量占補平衡。各地要嚴格執行以補定占、先補后占規定，引導建設不占或少占耕地。利用農用地分等定級、土壤地質調查測評分析、第二次全國土地調查等成果，完善現有和后備耕地資源質量等級評定，健全耕地質量等級評價制度，作為調整完善規劃、劃定永久基本農田、建設用地審批和補充耕地審查的依據。土地整治補充耕地要先評定等級再驗收，沒有達到要求的不得驗收。省級國土資源部門要在省級人民政府的領導和組織下，會同有關部門，對建設項目耕地占補平衡進行嚴格審查把關，堅決糾正占優補劣問題。全面實施耕作層剝離再利用制度，建設占用耕地特別是基本農田的耕作層應當予以剝離，用于補充耕地的質量建設，超過合理運距、不宜直接用于補充耕地的，應用于現有耕地的整治。統籌規劃，整合資金，大力推進高標準基本農田建設。加大對生產建設活動和自然損毀土地的復墾力度，探索開展受污染嚴重耕地的修復工作。加強補充耕地立項管理，提高項目工程建設標準，加強項目規劃設計審查，嚴格項目驗收。加強土地整治項目的建后管護，嚴防邊整治邊撂荒，嚴禁土地整治后又被非農業建設占用，多措并舉提高整治土地的質量等級。除突發性自然災害等原因外，嚴禁將耕地等農用地通過人為撂荒、破壞質量等方式變為未利用地。對因生態退化等原因導致耕地等農用地變更為未利用地的，不得納入土地整治項目并用于占補平衡。

（六）嚴格劃定和永久保護基本農田。各地應以依法批準的土地利用總體規劃為依據，在已有工作基礎上，從城市人口500萬以上城市中心城區周邊開始，由大到小、由近及遠，加快全國基本農田劃定工作，切實做到落地到戶、上圖入庫，網上公布，接受監督。在交通沿線和城鎮、村莊周邊的顯著位置增設永久保護標志牌。按照耕地質量等別從高到低的順序，城鎮、村莊周邊和鐵路、公路等交通沿線的優質耕地，建成的高標準農田，經縣級以上人民政府批準確定的糧、棉、油、蔬菜等生產基地內的耕地，農業科研、教學試驗田等，必須劃定為基本農田。不得借基本農田劃定或者建立數據庫之機，擅自改變規劃確定的基本農田布局，降低基本農田的質量標準?；巨r田一經劃定，實行嚴格管理、永久保護，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途；建立和完善基本農田保護負面清單，符合法定條件和供地政策，確需占用和改變基本農田的，必須報國務院批準，并優先將同等面積的優質耕地補劃為基本農田。

（七）嚴防集體土地流轉“非農化”。農村土地管理制度改革要按照守住底線、試點先行的原則穩步推進，嚴格依據經中央批準的改革方案、在批準的試點范圍內進行，堅持以符合規劃和用途管制為前提，嚴防擅自擴大建設用地規模、亂占濫用耕地。農村土地承包經營權流轉和抵押、擔保等，必須在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下進行，堅持農地農用，不得借農地流轉之名違規搞非農業建設，嚴禁在流轉農地上建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、農家樂、私人會所等。引導農業結構調整不改變耕地用途，嚴禁占用基本農田挖塘造湖、種植林果、建綠色通道及其他毀壞基本農田種植條件的行為。設施農業項目要盡可能利用農村存量建設用地和非耕地，不得占用基本農田。生態退耕必須嚴格按照有關法規規定的條件和經國務院批準的方案，分步驟、有計劃進行，基本農田和土地整治形成的耕地不得納入退耕范圍，依據第二次全國土地調查、年度土地變更調查成果審核退耕范圍和退耕結果，嚴防弄虛作假和隨意擴大退耕范圍。

（八）引導和促進各類建設節約集約用地。各級國土資源部門要按照嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的總要求，綜合運用規劃調控、市場調節、標準控制、執法監管等手段，全面推進城鎮、工礦、農村、基礎設施等各類建設節約集約用地，切實減少對耕地的占用，嚴防侵占優質耕地。統籌安排新增和存量建設用地，新增建設用地計劃安排要與節約集約用地績效相掛鉤，促進節約用地、保護耕地。

三、加強土地執法督察，嚴肅查處亂占濫用耕地行為

（九）強化耕地保護執法監察。加強對違反規劃計劃擴大建設用地規模、農村土地流轉和農業結構調整中大量損壞基本農田等影響面大的違法違規行為的執法檢查。充分利用衛星遙感、動態巡查、網絡信息、群眾舉報等手段，健全“天上看、地上查、網上管、群眾報”違法行為發現機制，對耕地進行全天候、全覆蓋監測。在每年一次全國土地衛片執法檢查的基礎上，在有條件地區推廣應用無人機航拍、基本農田視頻監控網等，對重點城市群郊區、耕地集中連片區域和土地違法違規行為高發地區，加大執法查處頻度。認真落實違法行為報告制度，對非法占用基本農田5畝以上或基本農田以外的耕地10畝以上、非法批準征占基本農田10畝以上或基本農田以外的耕地30畝以上以及其他造成耕地大量毀壞行為的，國土資源部門必須在核定上述違法行為后3個工作日內向同級地方人民政府和上級國土資源部門報告。堅持重大典型違法違規案件掛牌督辦制度，對占用耕地重大典型案件及時進行公開查處、公開曝光。加強與法院、檢察、公安、監察等部門的協同配合，形成查處合力。

（十）進一步加強耕地保護督察。國家土地督察機構要以耕地保護目標責任落實、規劃計劃執行、建設用地審批、基本農田劃定、耕地占補平衡和農地流轉等為重點，加強對省級人民政府耕地保護情況的監督檢查，有關工作向國務院報告。2014年，要將耕地數量質量保護、糧食主產區基本農田劃定和保護、農地流轉“非農化”、地方違規出臺相關政策造成耕地大量流失等作為督察工作的重點。對監督檢查中發現的問題，派駐地方的國家土地督察局應及時向督察區域內相關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。對整改不力的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期整改。整改期間，暫停被責令限期整改地區農用地轉用和土地征收的受理和審查報批。

（十一）嚴格耕地保護責任追究制度。嚴格執行《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部部令第15號），積極配合監察機關追究地方人民政府負責人的責任。應當將耕地劃入基本農田而不劃入，且拒不改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，給予行政處分。對國土資源部門工作人員不依法履行職責，存在徇私舞弊、壓案不查、隱瞞不報等行為的，要嚴格依照相關規定追究有關責任人的責任。

四、落實共同責任，建立耕地保護長效機制

（十二）構建耕地保護共同責任機制。完善省級人民政府耕地保護責任目標考核辦法，將永久基本農田劃定和保護、高標準基本農田建設、補充耕地質量等納入考核內容，健全評價標準，實行耕地數量與質量考核并重。積極推動將耕地保護目標納入地方經濟社會發展和領導干部政績考核評價指標體系，加大指標權重，考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的參考依據。推動地方政府嚴格執行領導干部耕地保護離任審計制度，落實地方政府保護耕地的主體責任。建立獎懲機制，將耕地保護責任目標落實情況與用地指標分配、整治項目安排相掛鉤。

（十三）完善耕地保護約束激勵機制。支持地方提高非農業建設占用耕地特別是基本農田的成本，加大對耕地保護的補貼力度，探索建立耕地保護經濟補償機制。建立健全制度，鼓勵農村集體經濟組織和農民依據土地整治規劃開展高標準基本農田建設，探索實行“以補代投、以補促建”。積極促進土地稅費制度改革，提高新增建設用地土地有償使用費標準，建立按本地區開墾同等質量耕地成本繳納耕地開墾費的制度。耕地保有量和基本農田面積少于土地利用總體規劃確定的保護目標的，核減相應中央新增建設用地土地有償使用費預算分配數。

（十四）推進耕地保護調查監測和信息化監管。加強耕地和基本農田變化情況監測及調查，及時預警、發布變化情況。以第二次全國土地調查、年度土地變更調查和衛星遙感監測數據為基礎，加快完善土地規劃、基本農田保護、土地整治和占補平衡等數據庫，建立數據實時更新機制，實現與建設用地審批、在線土地督察等系統的關聯應用和全國、省、市、縣四級系統的互聯互通，納入國土資源“一張圖”和綜合監管平臺，強化耕地保護全流程動態監管。

（十五）加強耕地保護法制化規范化建設。加強耕地保護立法研究工作，推動土地利用規劃、土地整治、土地督察等法制化建設。各地要結合實際，健全耕地保護地方性法規規章。推行重大決策社會穩定風險評估和后評估制度，全面落實耕地保護聽證制度。抓緊完善耕地質量等級評定和建設標準，完善工程項目用地控制指標。

管好用好耕地始終是我國現代化進程中一個基礎性、全局性、戰略性問題。各級國土資源部門要切實增強保護耕地的責任感和使命感，采取有力措施，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，確保國家政令暢通，保障國家糧食安全。

2014年2月13日

第二篇：認真落實最嚴格的耕地保護制度

認真落實最嚴格的耕地保護制度

——就省級政府耕地保護責任目標考核訪國土資源部部長、國家土地總督察徐紹

史

本報記者 于猛

《 人民日報 》（2011年10月10日 13 版）

編者按：今年8月23日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第三十一次集體學習時強調，各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局，建立健全耕地保護責任考核體系，嚴格土地管理責任追究制。

7月20日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署近期加強土地管理的重點工作。會議指出，必須認真落實科學發展觀，切實轉變經濟發展方式，堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持深化改革和體制機制創新，堅持嚴格執法督察，進一步加強和改進土地管理工作，促進經濟社會全面協調可持續發展。

日前，國土資源部、農業部、監察部、審計署、國家統計局等五部門聯合下發《關于開展2006—2010年省級政府耕地保護責任目標考核工作的通知》，首次對省級政府耕地保護責任目標的履行情況進行考核，考核結果將作為領導班子和領導干部考核以及換屆考察實績分析的參考依據。

為什么進行這項考核，此次考核工作的主要思路和特點是什么，下一步將如何進一步完善耕地保護目標責任考核制度？就此，記者專訪了國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史。

建立省級政府耕地保護責任目標考核制度，是堅持和落實最嚴格的耕地保護制度的重要舉措

記者：請問為什么要建立目標責任考核這項制度，這和當前耕地保護形勢之間有什么關系？

徐紹史：耕地保護事關國家糧食安全、經濟持續發展、社會和諧穩定和國家長治久安。當前，我國經濟社會發展的階段特征，帶來了土地資源需求剛性上升。但人多地少、人均耕地少、優質耕地少、耕地后備資源少是我國土地資源基本國情，耕地保護面臨著嚴峻形勢?？偟膩砜?，土地資源國情難以改變，經濟社會發展階段不能逾越，保障發展和保護資源的雙重壓力和兩難局面，將在相當長的時期內存在。

一是耕地占用呈持續高位態勢。綜合分析各地“十二五”經濟增長和城鎮化發展目標，預計全國新增建設用地需求在4000萬—4500萬畝，超出規劃安排規模1000萬畝以上。而且，“十二五”規劃已經明確，在重點生態脆弱區和重要生態區繼續實施退耕還林還草，也將導致耕地進一步減少。二是補充耕地的難度越來越大。全國集中連片、具有一定規模的耕地后備資源已由2002年的1.1億畝減至2010年的8000萬畝，除東北和新疆部分地區外，大多分布在生態脆弱地區，水土光熱條件差，補充耕地成本高、難度大。少數省份后備資源接近枯竭，對大規模開發后備土地資源的依賴難以為繼。三是落實基本農田保護任務還很艱巨。目前，各地正在開展永久基本農田調整劃定工作，但要真正實現落地到戶、上圖入庫的難度還很大。全面開展高標準基本農田建設，實現耕地面積有增長、質量有提高、產能有增加、生態有改善的目標還需要做大量艱苦努力的工作。

正是由于這樣的形勢，黨中央、國務院高度重視建立省級政府耕地保護責任目標考核制度。胡錦濤總書記、溫家寶總理近期就加強土地管理工作發表重要講話時，對此都有明確的要求。我們一定要按照中央的決策部署，通過落實省級政府的法定責任，建立耕地保護的共同責任機制，落實最嚴格的耕地保護制度，實現耕地從“一家管、大家用”向“大家管、大家用”的根本轉變。

各級政府履行耕地保護責任是黨中央、國務院的一貫要求，檢查與考核已成為檢驗政府落實耕地保護責任的有力手段

記者：請問這項制度是如何一步步建立起來的，近年來各級政府履行這一職責的情況怎樣？

徐紹史：實行最嚴格的耕地保護制度，是由我國人多地少的國情決定的，是貫徹落實科學發展觀，保證經濟社會全面協調可持續發展的必然要求。切實保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府。必須采取有力措施，讓耕地保護成為各級政府擔當的硬任務。

2004年國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，對地方政府保護耕地的責任、建立耕地保護責任考核體系、嚴格責任追究等作出了明確規定。

2005年，國務院辦公廳下發的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》進一步明確，省級政府對本行政區內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，各省、自治區、直轄市的省長、主席、市長是耕地保護的第一責任人。從2006年起，每五年為一個規劃期，在每個規劃期的期中和期末，國務院對各?。▍^、市）的耕地保護目標責任履行情況各考核一次，由國土資源部會同農業部、監察部、審計署、統計局組織考核。

黨的十七屆三中全會決定再次強調要層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線；把糧食生產、農民增收、耕地保護、環境治理、和諧穩定作為考核地方特別是縣（市）領導班子績效的重要內容。

2010年中央1號文件提出“落實政府耕地保護目標責任制，上級審計、監察、組織等部門參與考核”。因此，今年由國土資源部、農業部、監察部、審計署、國家統計局等五部門組織、中組部參與，首次共同對省級政府耕地保護責任目標進行考核。

從這一制度確立的過程可以看出，各級政府履行耕地保護責任是黨中央、國務院的一貫要求，已經把耕地保護責任目標的檢查與考核，作為檢驗政府落實耕地保護責任的必要措施和重要手段。

按照黨中央、國務院的要求，自2008年以來，國土資源部會同有關部門已連續三年分別對2007、2008、2009省級政府耕地保護責任目標履行情況進行了檢查。從檢查的情況看，這項制度的建立，切實提高了各級政府保護耕地的責任意識，有力促進了各級政府耕地保護制度的建立健全，有效提升了各地耕地保護工作的水平。

考核指標充分體現耕地數量、質量并重管理，考核結果將作為政府領導班子和領導干部政績考核的參考依據

記者：今年考核工作的情況和重點是什么？有哪些特色？

徐紹史：今年的考核，將按照“省級政府組織自查、五部門核查、綜合評價、考核結果認定、共同上報國務院、通報考核結果、兌現獎懲措施”的程序有序推進。在國土資源部設立了耕地保護目標責任考核辦公室，專門負責考核工作組織實施、綜合協調、信息上報等工作。

這次考核，緊扣《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》的要求，突出耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡與基本農田占用補劃落實情況“三項硬指標”。任何一項不符合要求，就認定為不合格。同時，要考核地方政府耕地保護責任落實和制度建設情況，重點突出了“四項參考指標”，即“耕地保護責任目標納入地方人民政府考核評價體系”、“土地違法責任追究制度”、“政府領導干部耕地和基本農田保護離任審計制度”、“耕地保護補償機制”四項制度的建立與落實情況。

這些考核指標的設定，體現了耕地數量、質量并重管理的要求；體現“主體明確、責任明晰、經濟激勵、監督制約”共同責任機制的要求；體現了構建保障和促進科學發展的國土資源新機制的努力方向。

對于耕地保護責任目標履行措施得力、成效突出的給予表揚，在安排土地利用計劃指標等方面給予獎勵?？己瞬缓细竦?，將責令整改，限期補充數量、質量相當的耕地和補劃數量、質量相當的基本農田，相應扣減下一新增建設用地計劃指標，整改期間暫停該?。▍^、市）農用地轉用和征地審批；監察部、國土資源部對其審批用地情況進行全面檢查，按程序依紀依法處理直接責任人，并追究有關人員的領導責任。同時，考核結果將作為政府領導班子和領導干部政績考核以及換屆考察實績分析的參考依據。2008、2009、2010年三年檢查采取的組織程序、方式方法為開展此次考核工作奠定了良好的基礎。相比而言，今年的省級政府耕地保護目標責任考核工作，增加了審計署、監察部和中央組織部三個部門，將有利于擴大考核成果的應用，有利于提高考核的權威性。同時，國土資源部依托土地利用動態遙感監測全國“一張圖”工程和計算機網絡綜合監管平臺，初步建立了“地方政府耕地保護責任目標考核及評價預警系統”，實現考核數據的在線報送、查詢、匯總分析、評價等功能，考核手段得到了完善；為正在開展的土地執法檢查、土地例行督察、耕地占補平衡考核等專項工作提供了考核依據，為今年的考核工作創造了有利條件。

耕地保護任重道遠，下一步將使考核工作走向規范化、制度化，健全耕地保護責任考核體系，完善耕地保護共同責任機制

記者：下一步如何積極推進耕地保護制度的完善，建立適應新形勢、新要求的制度和機制？請問這方面您有些什么新的打算？

徐紹史：總的來說，耕地保護，任重道遠；堅守18億畝耕地紅線，壓力和潛力俱在。我們將積極應對，毫不動搖地落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，形成最嚴格的土地管理制度，并采取切實有效的措施加以落實。

當前，耕地保護工作已經開始由數量管理向數量、質量和生態三位一體管理轉變，我們要進一步把思想認識統一到黨中央、國務院對耕地保護的要求和部署上來，增強責任感和緊迫感，高標準、嚴要求，運用好耕地保護責任目標考核這一有效手段，落實好耕地保護目標，共同促進經濟社會的全面協調可持續發展。

下一步，我們將在完成好今年考核工作的基礎上，進一步健全考核制度：突出考核的針對性、時效性，努力實現考核工作走向規范化、制度化；充分運用考核手段，進一步完善耕地保護制度，持續推進政府領導干部耕地和基本農田保護離任審計制度，落實土地違法責任追究制度，建立健全耕地保護激勵補償機制，構建耕地保護長效機制；進一步發揮政府的主體作用，落實政府責任，明確部門職責，形成耕地保護共同責任機制。

第三篇：貫徹落實最嚴格耕地保護制度的調研報告

貫徹落實最嚴格耕地保護制度的調研報告

睢縣國土資源局

按照省廳、市局下達的2014年調研任務要求，睢縣國土資源局圍繞耕地保護調研課題，專門組建由局長總負責、分管領導和耕保、規劃、用地、利用等有關業務股室人員參與的調研工作組，并分成八個調研小組，由各分管領導帶領有關人員分赴聯系鄉鎮、部門企業等基層一線實地調查、走訪座談，召開不同類型的交流座談會、總結分析會，結合睢縣工作實際，對進一步貫徹落實最嚴格的耕地保護制度進行了認真調查總結和深入研究探討。現將調研情況報告如下：

一、耕地保護基本情況調查

睢縣轄8鎮12鄉，總人口86萬，土地總面積920.3平方公里，耕地66865.67公頃、基本農田57505.44公頃（含異地代保的193.33公頃），是河南省基本農田保護示范縣和全省重要的糧食生產基地。

睢縣圍繞保護耕地和保障發展兩項重點，立足保護耕地與補充耕地并重，節約用地與集約用地并抓的原則，采取積極措施，完善體制、創新機制，政府主導、部門聯動，上下配合、齊抓共管，始終確保耕地保有量在66865.67公頃以上，基本農田保護面積穩定在57312.11公頃以上，并實現了數量穩中有增、質量有提升。主要做法是：

（一）強化目標責任，確保耕地和基本農田面積不減少

1、建立耕地保護目標責任機制?？h、鄉、村分別成立了以政府和村主要領導為組長的耕地保護工作領導組，層層簽訂耕地保護責任書，明確了耕地保護工作目標和重點，強化了縣、鄉政府對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和計劃執行情況的主體責任，把耕地保護責任落實到了每一塊耕地和每一個基本農田保護塊。

2、加大基本農田保護力度。切實加強基本農田巡查監管，責任到人，健全執行基本農田八項管護制度，認真落實基本農田“五不準”，嚴把建設用地預審關口，使基本農田得到有效保護。將新一輪土地利用總體規劃確定的基本農田落實到具體地塊，設立統一規范的保護標志，對基本農田實行永久保護。簽訂基本農田保護責任書，把保護責任落實到村或村民小組。

（二）堅持土地用途管制，從嚴控制建設占用耕地

1、強化土地利用總體規劃的約束力。按照土地利用總體規劃確定的用途和土地利用計劃的安排使用土地，對耕地實行特別保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，實現土地資源的合理利用，從而確保耕地數量的穩定。

2、堅持按規劃管地、用地的原則，依法認真落實建設用地預審制度。凡不符合規劃的建設項目不得通過預審，不受理農用地轉用和建設用地申請，不得違反規劃批地和用地，也不得擅自修改規劃；對國務院和省級人民政府確定的重點基礎設施項目，要依法根據國務院或省人民政府批準立項的文件按照法定程序修改或調整規劃后才能報批用地。

3、嚴格執行土地利用計劃。所有建設用地必須遵循以項目帶開發的原則，按照耕地占補平衡的規定，全面落實建設占用耕地補充制度，嚴禁各種形式的圈占土地行為，確保建設用地總規?？刂圃谟玫赜媱澲畠?。嚴把工業用地總量關、預審關、審批關、供地關；加強計劃控制，嚴格控制新增建設占用耕地過快增長，對用地粗放的項目進行計劃限制、核減，切實提高土地利用效率，從源頭上控制好占用耕地的閘門。

（三）深入開展土地綜合整治，補充耕地，落實占補平衡

1、組織實施補充耕地項目。歷年來，積極組織申報補充耕地項目，為我縣縣城發展和產業集聚區建設項目用地提供補充耕地指標。同時，非常重視補充耕地的質量建設，從補充耕地項目的立項、規劃設計、組織實施到項目驗收，都有農業部門技術人員全程參與。成立了以主抓農業的副縣長為組長的補充耕地培肥改良領導小組，實行統一領導，統一標準，統一行動，分工協作，通過深耕、種植綠肥、秸稈還田、增施有機肥和化學肥料以及灌溉設施費套等綜合措施，使我縣補充耕地的地力達到了我縣農田耕地平均地力水平，做到了耕地質量不降低。積極組織實施“鄭州航空經濟綜合實驗區睢縣基本農田異地補劃項目”，確保耕地質量有提高。

2、推進土地綜合整治試點項目。一是抓好土地綜合整治試點社區建設的同時，堅持“建新必須拆舊”原則，采取集中連片拆遷和零星拆遷復墾相結合的方式，狠抓舊村拆遷復墾工作，保證項目區內占補平衡。試點村堅持建新與拆舊統籌的原則、建新 3 與拆舊占補平衡的原則、新增耕地任務分完成原則、分別制定項目總體實施方案與分實施計劃的原則，根據實際情況制定了切實可行的拆舊工作方案。采取“圍棋戰略”、局部連片拆舊復耕、整村推進多種措施促拆舊，確保項目占補平衡，并實現新增耕地目標。全縣經市政府批復土地綜合整治試點項目24個，已通過省廳備案項目10個，21個開工建設。所有試點項目舊村已拆除房屋3860余戶，復耕土地2890畝；新村已新建房屋9810戶。爭取省財政補助資金項目11個，下達資金共計5666萬元。試點村推進力度和項目資金申報總量位居全省前列，有力地促進了全縣新型農村社區建設。二是集體建設用地整治工作進展順利。通過集體建設用地整治，2012年新增耕地3000畝，2013年新增耕地2000畝。2014年創建“整體建庫、分期實施”的整治模式，在建的16000畝集體建設用地整治項目庫按計劃實施后，至少可保障睢縣3-5年建設用地的掛鉤需求，用地瓶頸將會有效破解，為縣域經濟社會發展提供可靠的土地支撐。

（四）加大土地整理力度，建設高標準基本農田

1、實施土地整理項目。通過實施睢縣蓼堤等兩個鎮土地規模整治項目，對農田道路、水利、電力設施工程進行修建和配套，增加耕地面積，提高耕地質量。土地利用率和農業生產效率顯著提高，改善了農民的生產生活條件，對推動農村現代農業的發展也都有積極的示范作用。

2、整合推進涉農項目。睢縣2012年小型農田水利重點建設項目，建設規模2.56萬畝，總投資1920萬元；睢縣2012年農 4 業綜合開發項目，建設規模1萬畝，總投資964萬元；全國新增千億斤糧食生產能力規劃睢縣2012年田間工程建設項目，建設規模2.83萬畝，總投資1417萬元。項目均順利實施，并通過驗收。

（五）以提升節約集約用地水平，促進耕地保護

嚴格執行?土地利用總體規劃?，通過“科學編制規劃、優化空間布局，嚴格準入標準、提高用地效率，建立預測制度、嚴把供地閘門，建立決策平臺、規范出讓管理，建立“網格”管理平臺、加強批后監管，加大舊城改造力度、盤活存量建設用地，清查閑臵土地、提高利用效益，落實嚴管機制、嚴格占補平衡”等措施，落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度。

（六）完善激勵機制，調動保護耕地的積極性

1、將耕地保護工作納入年終綜合目標考核，將土地綜合整治試點村拆舊復耕工作納入縣委、縣政府目標管理，量化考核，能有效組織舊村拆除復墾工作并完成新型農村社區建設用地當占補平衡的不獎分、不扣分；每多拆除復墾5畝獎2分；當年沒有完成項目內占補平衡的，每少拆除復墾5畝扣2分；拆舊復耕的土地經驗收和備案后，除項目區拆舊建新自求平衡之外，每新增一畝耕地，抵頂20萬的招商引資任務，每新增五畝耕地年終考評加2分；對新型農村社區建設進行評比時，將建新與拆舊進行綜合考評，沒有實現建新與拆舊占補平衡的不得評為先進，沒有完成新增耕地任務的不得評為先進。

2、兌現獎懲，政策傾斜。對農村集體經濟組織或農民個人 5 直接進行資金補助，對耕地保護工作成效突出的鄉、村實行“以獎代補”。整合現有的農業綜合開發、農田水利建設、中低產田改造等資金并入土地整理資金中，進行集中使用，重點投入到耕地保護工作成效突出的鄉、村，以擴大資金投入的規模效益，形成良性循環機制。通過項目實施新增加的優質耕地，成為農村集體經濟組織的有形資產，增加村集體農民收入。

（七）推行國土資源三級網格化管理，構建共同責任機制 從建章立制著手，出臺了?中共睢縣縣委辦公室 睢縣人民政府辦公室關于推行國土資源三級網格化管理工作的通知?（睢辦?2012?6號）文件，制訂和完善了耕地保護制度，在全縣推行三級網格化管理模式，構建共同責任機制，持續加大耕地保護力度。一是明確執法監管主體?？h委、縣政府出臺了?關于制止違法用地違法建設工作意見?，各鄉鎮是制止違法用地違法建設的責任主體,負責制止和組織實施拆除本轄區內的違法建筑。二是加大執法監管力度。充分利用國土資源“三級網格化”管理平臺，完善12336違法線索舉報等各項規章制度，加大動態巡查力度，確保動態監管全覆蓋、無死角，對違法用地違法建設要做到早發現、早報告、早制止、早查處；嚴格控制“雙違”，確保全縣耕地數量不減少。三是量化責任追究標準。城區當年新增違法建筑面積超過1000平方米,涉農鄉鎮當年新增違法建筑面積超過2000平方米或者違法占用耕地超過10畝、基本農田超過5畝的,縣監察機關、組織部門將直接追究有關鄉鎮領導及有關人員的責任。四是完善責任追究機制?？h政府明確要求，紀檢監察機 6 關要全面掌握每個網格內的責任單位和責任人員組成情況，對網格內發生違法違規用地未及時發現、處臵不力，形成違法事實的，扣發片長、包村干部、國土所責任人員，支部書記和村兩委班子當月工資，紀檢、監察機關隨即啟動問責程序，對相關責任人員進行責任追究。五是建立投訴舉報制度。在縣、鄉兩級都設立了公開舉報電話，接受社會監督，對接到舉報投訴的違法違規用地行為，及時查處。對通過群眾投訴舉報、監督等方式發現相關工作人員縱容違法違規用地行為的，移交紀檢、監察機關進行嚴厲查處。構成犯罪的，依法追究刑事責任。六是納入目標考核。實行耕地保護“一票否決”，對土地管理秩序混亂，發生多起違法事實的鄉鎮主要領導、分包鄉鎮的局委一把手和國土局班子成員按相關規定進行責任追究。通過網格化管理的實施，取得了經濟效益和社會效益的雙贏，在社會各界引起了積極反響。

二、存在問題分析

（一）耕地保護共同責任機制沒有真正落實

盡管我縣構建了國土資源“三級網格化”管理機制，但國土資源“三級網格化”管理平臺作用沒有得到充分發揮，特別是二、三級網格（即鄉鎮、村級）的執法力度和責任心有待提高，切實做到違法用地早發現、早制止、早報告，將違法用地現象消滅在萌芽狀態。今年10月23日，縣委、縣政府研究出臺了?中共睢縣縣委辦公室睢縣人民政府辦公室印發?關于進一步完善城鄉規劃國土資源執法監管機制的意見?的通知?（睢辦?2014?27號），進一步明確了各鄉鎮及各縣直有關部門的職責，建立 7 了聯席會議制度，完善了耕地保護和執法監管共同責任機制，破解了執法監管難題。好的制度需要好的執行力，只有各鄉鎮、各相關職能部門均能高度重視，真正做到協調配合、齊抓共管，才能防患于未然，從根本上遏制和減少 “雙違”行為的發生。

(二)執法難題亟待有效破解

群眾法律意識依然較低，個別基層領導干部認識存在偏差，利益驅動下，在用地方面仍然有部分人會鋌而走險，致使未批先建、批少占多、以租代征、毀地取土等違法違規用地、破壞耕地現象時有發生。由于點多面廣，甚至在一夜之間形成違法事實，令人防不勝防。國土資源執法存在諸多難題，一是調查取證難，群眾法律意識較低，對國土部門下達的?責令停止違法行為通知書?存在不聞不問、我行我素或拒不停止違法行為現象；有的不配合國土部門的工作，造成執法人員調查取證難。二是違法行為制止難。根據土地管理法規定，國土資源部門對土地違法行為有制止權，但未賦予國土資源部門行政強制權，對于正在實施的土地違法行為，國土執法監察人員只能是現場宣傳教育，明確責任，交待后果，并下達?責令停止違法行為通知書?。對一些拒不配合調查、拒不停止違法行為的違法當事人，國土部門無法實施強制措施，只有在法定時限內，當事人拒不履行法定義務的情況下，方能依法申請法院強制執行。漫長的執法過程，導致許多違法形成事實，強制拆除極易激化矛盾，嚴重影響了執法監察的威懾力。二是對違法案件執行難。根據現行土地管理法律、法規和行政處罰法的程序規定，一般的土地違法案件查處起來少則 8 二、三個月，多則半年一年才能結案。時間一長，自然給土地違法案件的執行帶來難度，違法建筑基本上已建成。特別是需要強制執行的案件，必須依法申請人民法院執行。但實際上，因我國國情原因，人民法院對已經建成的房屋是否進行強制拆也面臨兩難境地。

（三）土地整治補充耕地難度增大

睢縣屬于平原地區，耕地后備資源匱乏。由于前幾年的集體建設用地整治工作的強力推進，可整治資源越來越少，補充耕地的難度增大，整治質量不高，耕地占補平衡壓力加大，導致部分建設項目不能報批。土地整治難度越來越大，補充耕地指標越來越少，土地整治成本越來越高，土地報批越來越難，土地仍然是制約社會經濟發展的瓶頸。集體建設用地整治存在“重整治、輕管護”的問題，忽視了后期管護工作，致使有的整治后的地塊又被栽上樹、建上房，增加后的耕地再次減少。土地綜合整治試點項目建設中重建新、輕拆舊，致使部分試點項目仍未實現占補平衡。

（四）耕地占補平衡壓力較大

近幾年，我縣經濟社會發展勢頭迅猛，用地需求逐年遞增，可是，日漸增大的土地整治難度及有限的新增用地指標，難以滿足用地需求。重點項目占用耕地和基本農田較多，如商登高速建設項目等重大項目工程占用的耕地和基本農田數量過大，在本轄區內自求平衡難度大。

（五）粗放、浪費用地現象依然存在

日漸增大的集體建設用地整治難度及有限的新增用地指標，難以滿足我縣經濟社會發展的迅猛勢頭和逐年遞增用地需求。土地利用依然存在的“重眼前、輕長遠”和“粗放、浪費”，土地利用效率低等問題，對耕地保護造成雙重壓力。

三、耕地保護對策與建議

針對耕地保護工作現狀及存在問題，結合現行法律法規政策和社會發展需求，為進一步深入貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，建議制定相應的政策和采取有效措施

（一）增強法律對耕地保護的嚴肅性

要加強土地管理法律法規的宣傳力度，樹立全民保護耕地意識，讓干部群眾都知道，耕地是我們的生命線，耕地是母親，沒有了耕地，就沒有了衣食父母。要強化基層干部群眾，特別是村組干部的耕地保護責任。村組干部、群眾對當地的違法用地行為是最先知道，他們是土地執法監察強有力的“后備資源”，目前這部分的力量在保護耕地中的監察作用沒有發揮出來，應該在今后修改?土地法?時加入村組干部群眾對保護耕地的責任，以彌補土地執法人員人手少，違法用地行為不能在第一時間內被發現和查處的不足。對村組干部，凡在其管轄范圍內的耕地受到侵害的必須承擔責任。對群眾，誰耕種的地被非法占用、非法取土而其未制止、舉報的，也要承擔適當的耕地保護責任。

（二）建立完善的耕地保護監督機制

建立廣泛的群眾參與監督機制。群眾對耕地保護的監督主要包括舉報監督、信訪監督、控申監督等，要依法建立健全群眾監 10 督的有效機制，提高實際效果，增大監督力度。一方面，要實現群眾監督法治化、規范化，通過立法程序保障公民的監督權利和義務，明確舉報、上訪、控申人的權利、義務及應負的法律責任，明確舉報、上訪、控申受理中的保密原則、辦理期限等；另一方面，維護檢舉公民參與監督實踐活動的權益，建立嚴格的監督工作保密制度，設臵舉報電話、信箱及相關設施，對打擊報復舉報、上訪、控申人的行為，要依法追究責任。

（三）建立耕地保護的經濟補償機制

充分考慮耕地保護的外部性，形成對農民耕地保護行為的社會化補償機制，從而調動農民對耕地保護的積極性，提高對耕地保護的投入。耕地不只是給農戶帶來經濟收益，耕地保護在維護國家安全，保證社會穩定方面具有極大的意義。另外，耕地保護也具有一定的生態效益。耕地上種植的作物是生態綠化和環境保護的重要組成部分。耕地帶來的這種社會效益、生態效益等被公眾所享受，因此耕地具有一定公共屬性，可歸屬于準公共物品。而農戶作為耕地保護的直接行為主體，他們的耕地保護行為理應受到全社會的支持，其中最根本的支持就是要保證農戶的耕地耕種能獲得應有報酬，包括經濟收益及社會福利等多種形式。應該注重多層次、多角度地耕地資源生態補償機制設計，建立多樣的補償制度，健全合適的補償途徑，完善立體的補償網絡。

（四）嚴格落實耕地占補平衡制度

首先，加大拆舊復耕力度。繼續堅持“整體建庫、分期實施”的集體建設用地整治模式，選擇適宜近幾年內拆舊復墾的拆舊 11 點，在勘測定界、地形測量和地上附著物清點的基礎上，統一建立“睢縣集體建設用地整治項目庫”，按照“由易到難，分期實施，量力而行，逐步推進”的原則，合理確定每期項目的規模和實施時序，在做好集體建設用地整治規劃和預算的基礎上，穩步開展農村集體建設用地的拆舊復墾工作，形成更多補充耕地指標。其次，挖掘補充耕地潛力。積極籌措資金，加大新型社區建設中的舊村拆除力度，助推新型社區建設。第三，加大補充耕地資源儲備。及時將已整治的耕地申請驗收和報備，納入上級部門的指標管理系統，促進土地綜合整治工作的良性發展。第四，加強耕地整治項目后期管護，確保補充耕地質量，依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質量未達到被占耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。按照數量、質量和生態“三位一體”的管護要求，依據耕地等級實施差別化管護，對優質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。

（五）改革現有的政績觀

當前地方政府政績考核是只注重國民經濟和財政收入的增長，只看城市建設等表面成績，大量興建大馬路、大廣場、大樓、大草坪，不計實際成本，不管城市建設質量有沒有實質提高，更不管人民的實際需要。今后的政績考核制度中，應設計一種懲罰短期行為、激勵長期行為的考核制度，把官員工作的成本、損失以及人民的支持度等納入考核范圍，重在考核其對當地經濟發展 12 的貢獻。

（六）挖掘內部存量土地

首先，盤活并用好城市存量土地，提高存量土地的使用效益，走內涵挖潛式的城市化道路，保證經濟和社會發展的用地需要。對新批準的建設項目首先利用現有建設用地，嚴格控制建設占用耕地，提高現有建設用地的使用效率。其次，將農村土地整治的對象和重點轉移到人口減少的農村建設用地上，實行農村建設用地彈性退出機制，建立農戶宅基地退出復墾服務體系和新增耕地指標市場交易機制。開發這部分耕地資源，不僅有利于增加進城人口的收益，而且可以方便現有農民的開發利用。整治騰出的農村建設用地首先要復墾為耕地，規劃繼續作為建設用地的，可作為農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設用地，以及農村非農產業發展用地。

（七）加強執法監管

首先，加大執法巡查力度。統籌協調處理好日常巡查、案件查處等日常執法監察工作與衛片執法檢查的關系，努力將違法用地發現在初始，解決在萌芽，切實維護農民合法權益。其次，完善聯合辦案機制。通過國土、規劃、紀檢、審計及“公檢法”等部門建立聯合辦案長效機制，特別是通過對國土資源違法案件的有力查辦，讓違法用地者付出更大的成本。第三，進一步完善國土資源“三級網格化”管理機制，建立執法監管共同責任機制。充分發揮國土資源“三級網格化”管理平臺作用，確保違法違規用地消除在萌芽狀態。第四，充分運用高科技手段建立起來的執 13 法監管平臺，對各類用地實施動態監控，建立快速聯動機制，促進依法依規用地。

（八）探索施行農村建設用地退出機制

首先，加快推進開展農村宅基地確權登記和頒證工作。其次，探索建立宅基地退出補償激勵機制。允許閑臵宅基地在本集體經濟組織內，向符合宅基地申報條件且無宅基地的農戶有償轉讓；對農村戶口遷出后的宅基地，進行有償收回；對退出多余宅基地的村民，按退出面積進行補助。對在城鎮已購臵住房，或愿意進城定居并自愿退宅還地的農戶，按退出面積給予適當的獎勵或補償。第三，探索土地整治騰退建設用地指標有償調劑、指標收益退還制度，確保土地指標收益真正用于農村和農民。

在國土資源工作中，緊緊圍繞貫徹落實國家嚴格耕地保護的戰略決策，本著對人民、對子孫后代高度負責的態度，增強土地資源危機意識，樹立全民節地觀念，妥善處理保障發展與保護耕地的關系，統籌土地資源的開發、利用和保護，積極探索土地利用新模式，建立完善落實最嚴格耕地保護制度，促進土地資源可持續利用，促進經濟社會更好更快發展。

2014年11月24日

第四篇：天馬鎮三措施 嚴格落實耕地保護

天馬鎮三措施 嚴格落實耕地保護

我鎮國土規劃辦日常巡查小組在轄區范圍內巡查時發現二郎村9組路邊上一戶農民擅自破壞耕地、硬化土地，在未辦理任何報建手續的情況下亂搭亂建了一個750㎡的營業性茶棚。經查實這違章建筑物改變耕地性質，非法占用耕地。2日，我鎮規劃辦工作人員立即對二郎村9組王傳海家下發《限期立即拆除通知書》，告知戶主擅自改變土地性質的違法性，要求他們在規定的期限內恢復耕地原樣。

為落實耕地保護政策，使耕地保護深入人心，我鎮實行三措施，切實保護耕地：

一、加強宣傳，對農戶進行政策性的宣傳，提高農民保護耕地的意識；

二、加大巡查，成立專門的工作組對轄區范圍的耕地進行全面巡查；

三、強化責任，每村對應相應的工作人員，對本村范圍內的違建進行負責。一經群眾舉報立即查實，一經查實立即拆除。

郭義

2011年3月5日

第五篇：國土資源部關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知(國土%B5

【發布單位】國土資源部

【發布文號】國土資發〔2003〕388號 【發布日期】2003-11-17 【生效日期】2003-11-17 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】中國法院網

國土資源部關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知

(國土資發〔2003〕388號)

各省、自治區、直轄市國土資源廳(國土環境資源廳、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局、規劃和國土資源管理局)，計劃單列市國土資源行政主管部門，國家海洋局，國家測繪局，解放軍土地管理局，新疆生產建設兵團國土資源局，部在京各直屬單位，部機關各司局：

為切實貫徹黨的十六屆三中全會、國務院農業和糧食工作會議精神，落實《國務院關于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》（國發明電〔2003〕7號）的要求，保護和提高糧食生產能力，必須進一步落實嚴格保護耕地的措施。現將有關要求通知如下：

一、認清形勢、提高認識，進一步增強緊迫感和責任感

黨中央、國務院始終把農業問題放在基礎和戰略地位高度重視，從保持良好發展局面、推進全面建設小康社會的高度，對農業和糧食工作作出了一系列重大決策。針對當前一些地方盲目設立開發區、亂批濫占耕地等嚴重問題，國務院農業和糧食工作會議對保護耕地、保護和提高糧食生產能力、保護農民權益作出了明確部署，提出了更高要求，進一步強調要實行最嚴格的耕地保護制度，尤其是要重點保護基本農田。各級國土資源部門一定要認真學習貫徹。實行最嚴格的耕地保護制度，這是由我國人多地少的基本國情決定的，是由農業的基礎地位決定的，更是由土地對于維護社會長治久安的重要性決定的。我們必須進一步提高保護耕地對維護國家糧食安全和社會穩定的極端重要性的認識，提高對當前耕地連年減少的嚴峻形勢的認識，提高對國土資源部門面臨的重大責任和緊迫任務的認識，真正把思想和行動統一到黨中央、國務院的要求上來，認清形勢，抓住機遇，化壓力為動力，進一步增強緊迫感和責任感，采取切實有力的措施，著力解決當前存在的突出問題，全面落實最嚴格的耕地保護制度，保護和提高糧食生產能力。

二、細化措施、堅決從嚴，進一步加強耕地特別是基本農田保護

（一）加大治理整頓工作力度，堅決剎住亂占濫用耕地的歪風

從嚴從快查處土地違法案件。堅決制止盲目圈占土地特別是圈占破壞優質良田的行為。要從土地市場秩序治理整頓工作中發現線索，抓緊選擇典型土地違法案件，與監察、審計等部門通力協作，從嚴從快查處，公開曝光。堅持既查處事，又查處人，堅決追究違法違紀者的責任，切實起到震懾警示、剎風整紀的作用。國土資發〔2003〕365號文件只適用主動自查發現問題的糾正處理，對于不主動自查自糾的，執法犯法、影響惡劣的，特別是在這次治理整頓中邊整邊犯、頂風違法的要依法嚴肅處理，公開調查、公開處理、公開追究責任并公開曝光。要進一步建立健全土地執法監察工作機制。在從嚴查處大案要案的基礎上，認真分析典型案例發生原因，結合當地實際，采取有針對性的綜合治理、源頭防范措施，加大警示教育的力度，嚴肅耕地保護的法紀。要重視從群眾信訪、舉報、媒體報道和動態巡查等多種渠道中，及時發現案件線索，建立土地違法違紀案件的快速發現機制和分級查處機制。要進一步落實執法監察責任制度。把對違法責任人依法提出處理建議和移送情況，列入各級國土資源部門查處案件的考核內容，進行逐級考核和考核。各級國土資源部門行政主要領導是執法監察第一責任人。要進一步發揮各有關部門協同查處案件的整體合力，發揮輿論監督、社會監督和群眾監督的作用。要繼續深入探索“預防為主、事前防范和事后查處相結合”的執法監察新路子。?

抓緊清理各類開發區的違規用地。各級國土資源部門要切實配合有關部門做好開發區清理工作。要將各類開發區違反土地利用總體規劃用地的行為，作為治理整頓和執法監察的重點。各地要在進行認真整改的基礎上，對被撤銷停辦的開發區（園區），堅決依法收回并及時處置其所占用的土地；對應該核減面積的開發區，要堅決核減面積；對整改后確需要保留的開發區（園區）用地，要嚴格審核，從嚴控制用地規模。對開發區（園區）違反土地利用總體規劃圈占、圈而未用的土地，要限期復耕或者恢復原用途；對已經開發建設而不能復耕或恢復原用途的，從所在區域土地利用總體規劃剩余建設用地指標中核減違反土地利用總體規劃占用的建設用地指標。對經國務院批準或省級人民政府批準并報國務院備案的開發區，各地要按照土地利用總體規劃等進行認真對照檢查，對其超過規劃建設用地規模和范圍的開發用地，依法進行處理。對開發區（園區）已經依法批準但由于建設條件、項目資金不落實等尚未開發建設的，要抓緊依法收回土地。?

從嚴搞好治理整頓的驗收檢查工作。部已建立土地市場秩序治理整頓工作進展情況周報制度。各省區市國土資源部門要繼續加強對地方治理整頓的實地督查指導，并組織好檢查驗收工作。要加強對當地土地市場治理整頓情況及時通報公布工作，將各地開發區（園區）及其清理撤并、土地復耕、當地領導重視與加強管理、驗收檢查等情況，列入通報公布的內容。各省區市對各市（地）、各市（地）對各縣（市）要逐一做好整頓檢查驗收工作。對不能按照驗收標準完成治理整頓各項任務的要限期整改。整改期間，暫停受理當地建設用地報批，暫停下達建設用地指標。對整改后仍未達標的，堅決予以通報，追究有關領導責任。

（二）嚴格實施土地規劃計劃，從嚴控制用地規模

嚴格實施土地利用總體規劃。對耕地保有量、基本農田面積和建設用地規模進行總量控制。依據批準的土地利用總體規劃，嚴把土地利用計劃編制、建設項目用地預審和土地審批關，加強建設項目用地預審，在建設項目可行性研究階段，國土資源部門要主動介入，加強與計劃、規劃和建設部門的溝通，從規劃用途、用地規模、計劃指標等方面嚴格把關。堅持“三個不報批、一個從嚴”：凡是不在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內的各類開發區（園區）和城市建設用地，一律不報批；凡是沒有土地利用計劃指標的，一律不報批；凡是沒有通過建設項目用地預審的，一律不報批。要從嚴審查城市總體規劃修編確定的建設用地總規模，超過土地利用總體規劃確定的建設用地總規模的，不予通過審查。?

從嚴控制規劃修改和調整。除國務院和省級人民政府確定的重點基礎設施項目外，各地不得擅自調整規劃，減少基本農田保護面積，改變基本農田區位，占用基本農田。嚴禁擅自修改和調整規劃；嚴禁違規擴大城鎮建設用地規模；嚴禁擅自設立各類開發區（園區）和擴大開發區（園區）建設用地規模。?

加強對規劃計劃實施的檢查和監督。全面實行規劃定期評估制度和計劃、預審檢查制度。各地要把規劃計劃執行和建設項目用地預審管理情況，納入土地執法監察的重要事項，嚴肅查處違規行為。

（三）切實加強耕地保護，堅決守住基本農田這條紅線

嚴格執行基本農田保護制度。一是不準除法律規定的國家重點建設項目之外的非農建設占用基本農田；二是不準以退耕還林為名，將平原（平壩）地區耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍,違反土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積；三是不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業；四是不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；五是不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。?

開展基本農田保護工作檢查。部將與農業部聯合組織開展全國基本農田保護工作檢查。按照規劃，重點檢查以上“五不準”的執行情況，特別是檢查各地基本農田的數量和區位落實情況、實際利用狀況和質量狀況、基本農田保護制度建立與執行情況。各地要認真做好準備。對檢查發現的各類問題，要及時堅決予以糾正。?

強化基本農田保護監管制度。必須依據土地利用總體規劃，將基本農田落實到圖上，落實到村組，落實到地塊，落實到農戶，通過簽定保護責任書，落實基本農田保護責任。各地要建立基本農田統計核查制度，堅持定期檢查報告制度，認真開展以基本農田為重點的巡回檢查。要加強土地變更調查和衛星遙感監測，建立基本農田保護監測系統，準確掌握基本農田變化情況，及時發現和制止違法行為。對嚴重破壞基本農田、造成基本農田大量減少的，要依法追究責任。?

加大土地整理復墾補充耕地的力度。穩定耕地特別是基本農田的面積，提高耕地質量。加大對《全國土地開發整理規劃》確定的重點區域及重點工程、糧食主產區和基本農田保護區的土地整理的投入。積極支持生態脆弱地區基本農田整理，確保當地保有足夠數量的基本口糧田。要嚴格按照“誰破壞、誰復墾”的原則，加大對工礦廢棄土地的復墾力度。要全面落實建設占用耕地補充制度，嚴格執行按建設項目考核耕地占補平衡制度，確保土地開發整理補充耕地的數量和質量不低于同期建設占用的耕地。

（四）嚴把用地審批關，加強批后實施監管

嚴把建設用地審查關。各省級國土資源部門要督促各市（地）堅決收回各地違規下放的土地審批權。對土地市場秩序治理整頓工作驗收不合格的，未按規定執行建設用地備案制度的，一律停止建設用地審批。對城市規模已經達到或突破土地利用總體規劃確定的建設用地規模的，計劃指標已用完的，未依法及時繳納新增建設用地土地有償使用費的，已批準的城市建設用地仍有閑置的，一律不受理新增建設用地申請。對未按國家有關規定進行建設用地預審的，未按預審要求完善相關內容的建設項目，一律不受理建設用地申請。申報城市建設用地必須說明具體建設項目或詳細規劃用途。對不符合國家產業政策的項目、不切實際的“形象工程”、“政績工程”項目、別墅項目、高爾夫項目，一律不得報批用地。要堅持建設用地會審制度。省級國土資源部門要對報批用地面積較大的城市、安置人口較多的建設用地項目組織現場調查，對其中報國務院審批的用地項目，部將組織檢查或抽查。?

強化建設用地批后實施的監督管理。要全面落實建設用地備案和批后核查制度，建立土地利用信用評價機制。對國務院批準的城市分批次建設用地的供地情況，應按規定及時報部備案；對省級人民政府批準的城市建設用地的供地情況，省級國土資源部門也要建立備案制度并及時匯總供地情況，定期報部備案。認真執行新增建設用地批后核查制度，對國務院和省級人民政府批準用地的征地補償安置、耕地占補平衡以及土地利用等情況，要組織不定期的檢查，發現問題，及時糾正。建立土地利用信用檔案，制定評價指標并建立評價制度，加強用地審批管理。各省區市要對1999年《土地管理法》修訂實施以來批準的城市建設用地使用和供應情況進行一次全面調查，部將對國務院批準的城市分批次建設用地的供應情況進行全面檢查。

（五）從嚴把好征地關，切實維護農民合法權益

嚴格征地管理。要嚴格控制征地規模；嚴格依法按規劃計劃、按程序征地；嚴格征地審核和征地補償安置監督。要認真督促落實法定的征地補償和安置措施，解決征地安置補償費用拖欠、挪用、截留問題，抓好征地補償費的清欠工作。要檢查落實征地公告制度。為充分尊重農民意愿，今后凡沒有征求被征地農民集體組織和農戶意見的征地方案，國土資源部門不予審核報批。?

改革完善現行的征地制度。要按照保障農民權益、控制征地規模的原則，嚴格界定公益性、經營性建設用地，區分土地征收與征用，積極推進征地制度的改革試點。要進一步完善征地程序，著力解決征地范圍過寬、規模過大、補償安置不到位、產權不清以及同農民協商不夠等突出問題。要增加征地批前協商環節，建立補償標準聽證制度。要加快完成集體土地所有權登記發證工作，依法明確農民土地財產權，建立農民保護耕地的有效機制。同時，抓緊進行農民集體建設用地使用權流轉管理的實踐探索。?

（六）完善供地政策和標準，提高土地集約利用水平

依法提高政府供地的市場化程度。要充分發揮市場競爭對促進土地集約利用、減少占用耕地的有效作用。要堅決執行經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度，從嚴查處違規出讓行為。要進一步規范協議出讓土地使用權的行為。對具有競爭性的工業用地，引入競爭和公開機制。要落實協議出讓最低價制度，防止各地競相低價出讓土地和企業因用地成本低而“多占少用”、“寬打寬用”、“低效利用”的粗放用地行為。要嚴把土地登記關口，對經營性用地沒有進行招標拍賣掛牌的，不予登記；對出讓地價明顯低于出讓底價的，不予登記；對未全部繳納土地出讓金的，不予登記；對違反規劃改變土地用途的，不予登記。

建立完善集約用地新機制。要完善建設用地定額指標和土地集約利用評價指標體系，進一步細化各業用地標準，明確包括推行單位土地面積的投資強度、土地利用強度、投入產出率等指標的供地標準，嚴格按標準供地。?

強化土地市場動態監測分析。要建立土地市場動態監測分析制度，及時發布土地供應信息，把握土地市場走勢，適時調控土地供應量。匯總城鎮地籍調查數據，掌握城鎮土地利用現狀及變化情況。抓緊開通運行土地市場監測分析系統和城市地價動態監測系統，繼續加強對重點地區、主要城市地價動態變化的監測，提高地價信息的社會共享程度，發揮地價對土地資源配置的“杠桿”作用。?

三、集中力量狠抓落實，務求盡快取得實效?

各級國土資源部門一定要把全面落實最嚴格的耕地保護制度、切實保護和提高糧食生產能力,作為國土資源管理的重中之重，擺在當前各項工作的首要位置,切實加強組織領導。要進一步集中力量,迅速行動,結合實際，采取堅決果斷措施,狠抓落實，務求盡快取得明顯成效。要繼續加強調研,認真研究新情況、新問題,從法制、機制、體制等方面入手,探索嚴格保護耕地的治本之策。通過標本兼治，把最嚴格的耕地保護措施全面落到實處。

二○○三年十一月十七日

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