第一篇：關于在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的若干意見

交通部印發關于在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的若干意見的通知 發布單位：交通部

文號：交公路發[2004]164號

發布日期：2004年04月06日

生效日期：2004年04月06日

各省、自治區交通廳，北京、重慶市交通委員會，天津市市政工程局，上海市市政工程管理局，新疆生產建設兵團交通局，各計劃單列市交通局（委）：

為認真貫徹黨中央、國務院關于“實行最嚴格的耕地保護制度”的一系列方針和要求，在公路建設中進一步合理利用土地資源，提高土地利用率，現將《關于在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的若干意見》印發給你們，請認真貫徹執行。

交通部

二00四年四月六日

關于在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的若干意見

土地是關系國計民生的重要戰略資源，耕地是廣大農民賴以生存的基礎。我國土地資源緊缺，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。為認真貫徹黨中央、國務院關于“實行最嚴格的耕地保護制度”精神，在公路建設中進一步合理利用土地資源，引導集約用地，提高土地利用率，現提出如下意見：

一、樹立科學的發展觀，充分認識在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的重要性

1、實行最嚴格的耕地保護制度，是由我國的基本國情決定的，對于維護社會長治久安具有重大意義。我國的基本國情是人多地少，人均土地面積只有世界人均的1/3，人均耕地面積不足世界人均的43%.近年來隨著人口的增加，人均耕地逐年減少，供需矛

盾日漸突出。耕地數量是糧食綜合生產能力最基本的保障，耕地持續減少不僅嚴重影響糧食生產和農業發展，也是關系整個國民經濟發展和社會穩定的重大戰略問題，任何時候都必須切實予以重視。

2、實行最嚴格的耕地保護制度，是解決“三農” 問題的重要舉措。黨中央、國務院把解決好“三農”問題作為工作的重中之重，作出了一系列重大決策和明確部署。溫家寶總理在十屆全國人大第二次會議上所作的政府工作報告中進一步提出，要保護和提高糧食綜合生產能力，實行最嚴格的耕地保護制度，依法加強耕地管理，堅決制止亂占濫用耕地，糾正隨意改變基本農田用途的現象。因此，在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度是執行黨中央、國務院解決“三農”問題戰略部署的需要。

3、在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度，是國家土地保護政策的重要組成部分。各級交通主管部門要牢固樹立科學的發展觀，從全局、長遠考慮問題，提高保護耕地對維護國家糧食安全和社會穩定的極端重要性的認識，正確處理好土地保護和公路發展的關系，從戰略的高度、講政治的角度做好公路建設用地工作。

4、在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度，是公路建設持續、快速、健康發展的客觀要求。公路交通的發展是社會可持續發展的重要內容。可持續發展的核心要義在于，不是不能利用和開發資源，而是強調合理和有效利用資源。在土地減少總量中有相當部分是建設用地，而公路作為國民經濟和社會發展賴以存在的基礎設施，需要進一步加快建設，以適應社會經濟的發展，需要占用一定數量的土地。因此，在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度，控制占地數量，既具有保護農民利益、解決“三農”問題的現實意義，更具有實現全社會全面、協調、可持續發展的深遠意義。

二、在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的總體要求

5、各級交通主管部門要積極開展加強耕地保護、節約用地的宣傳教育活動，增進全行業對國家土地管理政策和耕地保護政策的了解，把保護耕地變成全體交通建設者的自覺行動，使“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策在公路建設中得以貫徹落實。

6、公路建設用地要符合國家土地利用總體規劃，嚴格貫徹執行國家有關土地管理的法律、法規，正確處理公路建設用地與節約用地的關系，提高土地利用率，切實做到依法、科學、合理用地。

7、公路建設應按照科學規劃、精心設計、嚴格施工的要求，控制占地數量，同時要采取改地、造地、復墾等綜合措施進行土地恢復、改造，增加地力。公路建設要與經濟發展需求相適應，不能片面追求高標準、高指標。

8、各級交通主管部門要加強對公路建設土地利用工作的督導檢查，要將公路建設項目用地情況作為執法監察活動的重要內容，對執行耕地保護制度好的項目要予以表彰并推廣經驗，對浪費土地資源的項目要通報批評，使公路建設保護耕地、節約用地工作落到實處。

三、在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的具體措施

（一）項目立項和可行性研究階段

9、公路建設項目立項應立足扎實的調查研究和科學的分析論證，提高項目決策的科學性、準確性，綜合考慮土地、環境、資金等技術經濟條件，根據地區社會和經濟發展的需要、現有路網狀況和未來交通需求，確定項目是否應該立項建設，要避免重復建設，浪費土地資源。

10、項目工程可行性研究時，應在深入調查、論證的基礎上確定合理的路線走廊帶和主要控制點，應詳細調查當地土地情況，收集土地資料，進行分類研究，將土地占用情況作為路線走廊方案選擇的重要指標。要盡量減少占用耕地，避讓基本農田和經濟作物區。

11、要確定經濟合理的建設規模、技術標準，達到滿足公路功能要求與減少建設用地的合理統一。不得為追求政績工程或形象工程而提高建設標準，擴大建設規模。

（二）工程設計階段

12、在公路工程設計中要依靠科技進步，創新設計理念，優化設計方案，提高設計水平，積極應用新技術、新工藝、新材料，減少占用耕地。

13、工程設計要合理選用具體技術指標，尤其是路線平、縱、橫設計，在滿足交通要求的情況下，盡量選用中、低值。

14、要運用各種先進手段對路線方案做深入、細致的研究，結合用地情況和占用農田情況進行多方案論證、比選，確定合理的線位方案；在工程量增加不大的情況下，應優先選擇能夠最大限度節約土地、保護耕地的方案，要充分利用荒山、荒坡地、廢棄地、劣質地；要重視環境保護，不破壞原有自然生態，與周圍環境、景觀相協調。

15、認真進行高填路堤與橋梁、深挖路塹與隧道、互通立交規模型式、路基填料、邊坡坡率、排水溝尺寸與型式、取棄土設計、沿線設施布設等方案比選，在環境與技術條件可能的情況下，宜采取低路堤和淺路塹方案，減少高填深挖；在通過基本農田及經濟作物區的高填深挖路段，應在技術經濟比較的基礎上，盡量考慮設置擋墻、護坡、護腳等防護設施，縮短邊坡長度，節約用地。宜采用能夠降低標高的新型橋梁結構，降低橋頭引線長度和填土高度。

16、認真勘察、仔細計算，合理調配土石方，在經濟運距內充分利用移挖作填，嚴格控制土石方工程量。應合理設置取、棄土場，并盡量不占用農田，將取、棄土和改地、造田結合起來。有條件的地方，要盡量采用符合技術標準的工業廢料、建筑廢渣填筑路基，減少取土用地。

17、高速公路應根據交通量大小、路段長度、地形條件、社會服務需要，選擇適當地點設置服務區，并合理確定服務區的功能和規模。盡量利用廢棄地、荒山和坡地，或結合棄土場設置，原則上不得占用農田。

18、公路工程通訊、監控、供電等系統的管線，在符合技術、經濟和安全要求的條件下，宜共溝架設，并盡可能在公路用地范圍內布置。

19、要高度重視地質災害危險性評估工作。在地質災害詳細勘察的基礎上制定地質災害防治建議和應急預案，要有效防止因公路建設產生的地質災害對農田的損害和對農業生產的影響。

20、各級交通主管部門在設計審查時，應將土地占用，特別是耕地占用情況作為審查的一項重要內容，做好建設占地的源頭控制。不符合《公路建設項目用地指標》要求或不合理大量占用農田的不得通過審查。

（三）工程實施階段

21、項目施工招標時，應將耕地保護的有關條款列入招標文件，并嚴格執行。合同段劃分要以能夠合理調配土石方，減少取、棄土數量和臨時用地數量為原則；項目實施中要合理利用所占耕地地表的耕作層，用于重新造地；要合理設置取土坑和棄土場，取土坑和棄土場的施工防護要符合要求，防止水土流失。

22、項目法人要增強耕地保護意識，統籌工程實施臨時用地，加強科學指導；監理單位要加強對施工過程中占地情況的監督，督促施工單位落實土地保護措施。項目法人組織交工驗收時，應對土地利用和恢復情況進行全面檢查。

23、施工單位要嚴格控制臨時用地數量，施工便道、各種料場、預制場要根據工程進度統籌考慮，盡可能設置在公路用地范圍內或利用荒坡、廢棄地解決，不得占用農田。施工過程中要采取有效措施防止污染農田，項目完工后臨時用地要按照合同條款要求認真恢復。

24、進行公路綠化，要認真貫徹《國務院關于堅決制止占用基本農田進行植樹等行為的緊急通知》（國發明電[2004]1號）的有關要求，對公路沿線是耕地的，要嚴格控制綠化帶寬度。在切實做好公路用地范圍內綠化工作的同時，要在當地人民政府的領導下，配合有關部門配合做好綠色通道建設。對不符合規定綠化帶寬度的，不得給予苗木補助等政策性支持。

25、公路建設中廢棄的舊路要盡可能造地復墾，不能復墾的要盡量綠化，避免閑置浪費。

26、農村公路改建要貫徹因地制宜、充分利用舊路資源的原則，盡量在原有路基上加寬改造，盡量減少占地，保護基本農田。要嚴格控制農村公路改建標準和規模。

在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度是各級交通主管部門的重要責任，利在當代，功在長遠。各級交通主管部門一定要提高認識，加強組織領導，強化監督檢查，做到規范用地、科學用地、合理用地和節約用地，以推動公路交通事業的全面、協調、可持續發展。

第二篇：認真落實最嚴格的耕地保護制度

認真落實最嚴格的耕地保護制度

——就省級政府耕地保護責任目標考核訪國土資源部部長、國家土地總督察徐紹

史

本報記者 于猛

《 人民日報 》（2011年10月10日 13 版）

編者按：今年8月23日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第三十一次集體學習時強調，各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局，建立健全耕地保護責任考核體系，嚴格土地管理責任追究制。

7月20日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署近期加強土地管理的重點工作。會議指出，必須認真落實科學發展觀，切實轉變經濟發展方式，堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持深化改革和體制機制創新，堅持嚴格執法督察，進一步加強和改進土地管理工作，促進經濟社會全面協調可持續發展。

日前，國土資源部、農業部、監察部、審計署、國家統計局等五部門聯合下發《關于開展2006—2010年省級政府耕地保護責任目標考核工作的通知》，首次對省級政府耕地保護責任目標的履行情況進行考核，考核結果將作為領導班子和領導干部考核以及換屆考察實績分析的參考依據。

為什么進行這項考核，此次考核工作的主要思路和特點是什么，下一步將如何進一步完善耕地保護目標責任考核制度？就此，記者專訪了國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史。

建立省級政府耕地保護責任目標考核制度，是堅持和落實最嚴格的耕地保護制度的重要舉措

記者：請問為什么要建立目標責任考核這項制度，這和當前耕地保護形勢之間有什么關系？

徐紹史：耕地保護事關國家糧食安全、經濟持續發展、社會和諧穩定和國家長治久安。當前，我國經濟社會發展的階段特征，帶來了土地資源需求剛性上升。但人多地少、人均耕地少、優質耕地少、耕地后備資源少是我國土地資源基本國情，耕地保護面臨著嚴峻形勢。總的來看，土地資源國情難以改變，經濟社會發展階段不能逾越，保障發展和保護資源的雙重壓力和兩難局面，將在相當長的時期內存在。

一是耕地占用呈持續高位態勢。綜合分析各地“十二五”經濟增長和城鎮化發展目標，預計全國新增建設用地需求在4000萬—4500萬畝，超出規劃安排規模1000萬畝以上。而且，“十二五”規劃已經明確，在重點生態脆弱區和重要生態區繼續實施退耕還林還草，也將導致耕地進一步減少。二是補充耕地的難度越來越大。全國集中連片、具有一定規模的耕地后備資源已由2002年的1.1億畝減至2010年的8000萬畝，除東北和新疆部分地區外，大多分布在生態脆弱地區，水土光熱條件差，補充耕地成本高、難度大。少數省份后備資源接近枯竭，對大規模開發后備土地資源的依賴難以為繼。三是落實基本農田保護任務還很艱巨。目前，各地正在開展永久基本農田調整劃定工作，但要真正實現落地到戶、上圖入庫的難度還很大。全面開展高標準基本農田建設，實現耕地面積有增長、質量有提高、產能有增加、生態有改善的目標還需要做大量艱苦努力的工作。

正是由于這樣的形勢，黨中央、國務院高度重視建立省級政府耕地保護責任目標考核制度。胡錦濤總書記、溫家寶總理近期就加強土地管理工作發表重要講話時，對此都有明確的要求。我們一定要按照中央的決策部署，通過落實省級政府的法定責任，建立耕地保護的共同責任機制，落實最嚴格的耕地保護制度，實現耕地從“一家管、大家用”向“大家管、大家用”的根本轉變。

各級政府履行耕地保護責任是黨中央、國務院的一貫要求，檢查與考核已成為檢驗政府落實耕地保護責任的有力手段

記者：請問這項制度是如何一步步建立起來的，近年來各級政府履行這一職責的情況怎樣？

徐紹史：實行最嚴格的耕地保護制度，是由我國人多地少的國情決定的，是貫徹落實科學發展觀，保證經濟社會全面協調可持續發展的必然要求。切實保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府。必須采取有力措施，讓耕地保護成為各級政府擔當的硬任務。

2004年國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，對地方政府保護耕地的責任、建立耕地保護責任考核體系、嚴格責任追究等作出了明確規定。

2005年，國務院辦公廳下發的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》進一步明確，省級政府對本行政區內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，各省、自治區、直轄市的省長、主席、市長是耕地保護的第一責任人。從2006年起，每五年為一個規劃期，在每個規劃期的期中和期末，國務院對各省（區、市）的耕地保護目標責任履行情況各考核一次，由國土資源部會同農業部、監察部、審計署、統計局組織考核。

黨的十七屆三中全會決定再次強調要層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線；把糧食生產、農民增收、耕地保護、環境治理、和諧穩定作為考核地方特別是縣（市）領導班子績效的重要內容。

2010年中央1號文件提出“落實政府耕地保護目標責任制，上級審計、監察、組織等部門參與考核”。因此，今年由國土資源部、農業部、監察部、審計署、國家統計局等五部門組織、中組部參與，首次共同對省級政府耕地保護責任目標進行考核。

從這一制度確立的過程可以看出，各級政府履行耕地保護責任是黨中央、國務院的一貫要求，已經把耕地保護責任目標的檢查與考核，作為檢驗政府落實耕地保護責任的必要措施和重要手段。

按照黨中央、國務院的要求，自2008年以來，國土資源部會同有關部門已連續三年分別對2007、2008、2009省級政府耕地保護責任目標履行情況進行了檢查。從檢查的情況看，這項制度的建立，切實提高了各級政府保護耕地的責任意識，有力促進了各級政府耕地保護制度的建立健全，有效提升了各地耕地保護工作的水平。

考核指標充分體現耕地數量、質量并重管理，考核結果將作為政府領導班子和領導干部政績考核的參考依據

記者：今年考核工作的情況和重點是什么？有哪些特色？

徐紹史：今年的考核，將按照“省級政府組織自查、五部門核查、綜合評價、考核結果認定、共同上報國務院、通報考核結果、兌現獎懲措施”的程序有序推進。在國土資源部設立了耕地保護目標責任考核辦公室，專門負責考核工作組織實施、綜合協調、信息上報等工作。

這次考核，緊扣《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》的要求，突出耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡與基本農田占用補劃落實情況“三項硬指標”。任何一項不符合要求，就認定為不合格。同時，要考核地方政府耕地保護責任落實和制度建設情況，重點突出了“四項參考指標”，即“耕地保護責任目標納入地方人民政府考核評價體系”、“土地違法責任追究制度”、“政府領導干部耕地和基本農田保護離任審計制度”、“耕地保護補償機制”四項制度的建立與落實情況。

這些考核指標的設定，體現了耕地數量、質量并重管理的要求；體現“主體明確、責任明晰、經濟激勵、監督制約”共同責任機制的要求；體現了構建保障和促進科學發展的國土資源新機制的努力方向。

對于耕地保護責任目標履行措施得力、成效突出的給予表揚，在安排土地利用計劃指標等方面給予獎勵。考核不合格的，將責令整改，限期補充數量、質量相當的耕地和補劃數量、質量相當的基本農田，相應扣減下一新增建設用地計劃指標，整改期間暫停該省（區、市）農用地轉用和征地審批；監察部、國土資源部對其審批用地情況進行全面檢查，按程序依紀依法處理直接責任人，并追究有關人員的領導責任。同時，考核結果將作為政府領導班子和領導干部政績考核以及換屆考察實績分析的參考依據。2008、2009、2010年三年檢查采取的組織程序、方式方法為開展此次考核工作奠定了良好的基礎。相比而言，今年的省級政府耕地保護目標責任考核工作，增加了審計署、監察部和中央組織部三個部門，將有利于擴大考核成果的應用，有利于提高考核的權威性。同時，國土資源部依托土地利用動態遙感監測全國“一張圖”工程和計算機網絡綜合監管平臺，初步建立了“地方政府耕地保護責任目標考核及評價預警系統”，實現考核數據的在線報送、查詢、匯總分析、評價等功能，考核手段得到了完善；為正在開展的土地執法檢查、土地例行督察、耕地占補平衡考核等專項工作提供了考核依據，為今年的考核工作創造了有利條件。

耕地保護任重道遠，下一步將使考核工作走向規范化、制度化，健全耕地保護責任考核體系，完善耕地保護共同責任機制

記者：下一步如何積極推進耕地保護制度的完善，建立適應新形勢、新要求的制度和機制？請問這方面您有些什么新的打算？

徐紹史：總的來說，耕地保護，任重道遠；堅守18億畝耕地紅線，壓力和潛力俱在。我們將積極應對，毫不動搖地落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，形成最嚴格的土地管理制度，并采取切實有效的措施加以落實。

當前，耕地保護工作已經開始由數量管理向數量、質量和生態三位一體管理轉變，我們要進一步把思想認識統一到黨中央、國務院對耕地保護的要求和部署上來，增強責任感和緊迫感，高標準、嚴要求，運用好耕地保護責任目標考核這一有效手段，落實好耕地保護目標，共同促進經濟社會的全面協調可持續發展。

下一步，我們將在完成好今年考核工作的基礎上，進一步健全考核制度：突出考核的針對性、時效性，努力實現考核工作走向規范化、制度化；充分運用考核手段，進一步完善耕地保護制度，持續推進政府領導干部耕地和基本農田保護離任審計制度，落實土地違法責任追究制度，建立健全耕地保護激勵補償機制，構建耕地保護長效機制；進一步發揮政府的主體作用，落實政府責任，明確部門職責，形成耕地保護共同責任機制。

第三篇：貫徹落實最嚴格耕地保護制度的調研報告

貫徹落實最嚴格耕地保護制度的調研報告

睢縣國土資源局

按照省廳、市局下達的2014年調研任務要求，睢縣國土資源局圍繞耕地保護調研課題，專門組建由局長總負責、分管領導和耕保、規劃、用地、利用等有關業務股室人員參與的調研工作組，并分成八個調研小組，由各分管領導帶領有關人員分赴聯系鄉鎮、部門企業等基層一線實地調查、走訪座談，召開不同類型的交流座談會、總結分析會，結合睢縣工作實際，對進一步貫徹落實最嚴格的耕地保護制度進行了認真調查總結和深入研究探討。現將調研情況報告如下：

一、耕地保護基本情況調查

睢縣轄8鎮12鄉，總人口86萬，土地總面積920.3平方公里，耕地66865.67公頃、基本農田57505.44公頃（含異地代保的193.33公頃），是河南省基本農田保護示范縣和全省重要的糧食生產基地。

睢縣圍繞保護耕地和保障發展兩項重點，立足保護耕地與補充耕地并重，節約用地與集約用地并抓的原則，采取積極措施，完善體制、創新機制，政府主導、部門聯動，上下配合、齊抓共管，始終確保耕地保有量在66865.67公頃以上，基本農田保護面積穩定在57312.11公頃以上，并實現了數量穩中有增、質量有提升。主要做法是：

（一）強化目標責任，確保耕地和基本農田面積不減少

1、建立耕地保護目標責任機制。縣、鄉、村分別成立了以政府和村主要領導為組長的耕地保護工作領導組，層層簽訂耕地保護責任書，明確了耕地保護工作目標和重點，強化了縣、鄉政府對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和計劃執行情況的主體責任，把耕地保護責任落實到了每一塊耕地和每一個基本農田保護塊。

2、加大基本農田保護力度。切實加強基本農田巡查監管，責任到人，健全執行基本農田八項管護制度，認真落實基本農田“五不準”，嚴把建設用地預審關口，使基本農田得到有效保護。將新一輪土地利用總體規劃確定的基本農田落實到具體地塊，設立統一規范的保護標志，對基本農田實行永久保護。簽訂基本農田保護責任書，把保護責任落實到村或村民小組。

（二）堅持土地用途管制，從嚴控制建設占用耕地

1、強化土地利用總體規劃的約束力。按照土地利用總體規劃確定的用途和土地利用計劃的安排使用土地，對耕地實行特別保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，實現土地資源的合理利用，從而確保耕地數量的穩定。

2、堅持按規劃管地、用地的原則，依法認真落實建設用地預審制度。凡不符合規劃的建設項目不得通過預審，不受理農用地轉用和建設用地申請，不得違反規劃批地和用地，也不得擅自修改規劃；對國務院和省級人民政府確定的重點基礎設施項目，要依法根據國務院或省人民政府批準立項的文件按照法定程序修改或調整規劃后才能報批用地。

3、嚴格執行土地利用計劃。所有建設用地必須遵循以項目帶開發的原則，按照耕地占補平衡的規定，全面落實建設占用耕地補充制度，嚴禁各種形式的圈占土地行為，確保建設用地總規模控制在用地計劃之內。嚴把工業用地總量關、預審關、審批關、供地關；加強計劃控制，嚴格控制新增建設占用耕地過快增長，對用地粗放的項目進行計劃限制、核減，切實提高土地利用效率，從源頭上控制好占用耕地的閘門。

（三）深入開展土地綜合整治，補充耕地，落實占補平衡

1、組織實施補充耕地項目。歷年來，積極組織申報補充耕地項目，為我縣縣城發展和產業集聚區建設項目用地提供補充耕地指標。同時，非常重視補充耕地的質量建設，從補充耕地項目的立項、規劃設計、組織實施到項目驗收，都有農業部門技術人員全程參與。成立了以主抓農業的副縣長為組長的補充耕地培肥改良領導小組，實行統一領導，統一標準，統一行動，分工協作，通過深耕、種植綠肥、秸稈還田、增施有機肥和化學肥料以及灌溉設施費套等綜合措施，使我縣補充耕地的地力達到了我縣農田耕地平均地力水平，做到了耕地質量不降低。積極組織實施“鄭州航空經濟綜合實驗區睢縣基本農田異地補劃項目”，確保耕地質量有提高。

2、推進土地綜合整治試點項目。一是抓好土地綜合整治試點社區建設的同時，堅持“建新必須拆舊”原則，采取集中連片拆遷和零星拆遷復墾相結合的方式，狠抓舊村拆遷復墾工作，保證項目區內占補平衡。試點村堅持建新與拆舊統籌的原則、建新 3 與拆舊占補平衡的原則、新增耕地任務分完成原則、分別制定項目總體實施方案與分實施計劃的原則，根據實際情況制定了切實可行的拆舊工作方案。采取“圍棋戰略”、局部連片拆舊復耕、整村推進多種措施促拆舊，確保項目占補平衡，并實現新增耕地目標。全縣經市政府批復土地綜合整治試點項目24個，已通過省廳備案項目10個，21個開工建設。所有試點項目舊村已拆除房屋3860余戶，復耕土地2890畝；新村已新建房屋9810戶。爭取省財政補助資金項目11個，下達資金共計5666萬元。試點村推進力度和項目資金申報總量位居全省前列，有力地促進了全縣新型農村社區建設。二是集體建設用地整治工作進展順利。通過集體建設用地整治，2012年新增耕地3000畝，2013年新增耕地2000畝。2014年創建“整體建庫、分期實施”的整治模式，在建的16000畝集體建設用地整治項目庫按計劃實施后，至少可保障睢縣3-5年建設用地的掛鉤需求，用地瓶頸將會有效破解，為縣域經濟社會發展提供可靠的土地支撐。

（四）加大土地整理力度，建設高標準基本農田

1、實施土地整理項目。通過實施睢縣蓼堤等兩個鎮土地規模整治項目，對農田道路、水利、電力設施工程進行修建和配套，增加耕地面積，提高耕地質量。土地利用率和農業生產效率顯著提高，改善了農民的生產生活條件，對推動農村現代農業的發展也都有積極的示范作用。

2、整合推進涉農項目。睢縣2012年小型農田水利重點建設項目，建設規模2.56萬畝，總投資1920萬元；睢縣2012年農 4 業綜合開發項目，建設規模1萬畝，總投資964萬元；全國新增千億斤糧食生產能力規劃睢縣2012年田間工程建設項目，建設規模2.83萬畝，總投資1417萬元。項目均順利實施，并通過驗收。

（五）以提升節約集約用地水平，促進耕地保護

嚴格執行?土地利用總體規劃?，通過“科學編制規劃、優化空間布局，嚴格準入標準、提高用地效率，建立預測制度、嚴把供地閘門，建立決策平臺、規范出讓管理，建立“網格”管理平臺、加強批后監管，加大舊城改造力度、盤活存量建設用地，清查閑臵土地、提高利用效益，落實嚴管機制、嚴格占補平衡”等措施，落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度。

（六）完善激勵機制，調動保護耕地的積極性

1、將耕地保護工作納入年終綜合目標考核，將土地綜合整治試點村拆舊復耕工作納入縣委、縣政府目標管理，量化考核，能有效組織舊村拆除復墾工作并完成新型農村社區建設用地當占補平衡的不獎分、不扣分；每多拆除復墾5畝獎2分；當年沒有完成項目內占補平衡的，每少拆除復墾5畝扣2分；拆舊復耕的土地經驗收和備案后，除項目區拆舊建新自求平衡之外，每新增一畝耕地，抵頂20萬的招商引資任務，每新增五畝耕地年終考評加2分；對新型農村社區建設進行評比時，將建新與拆舊進行綜合考評，沒有實現建新與拆舊占補平衡的不得評為先進，沒有完成新增耕地任務的不得評為先進。

2、兌現獎懲，政策傾斜。對農村集體經濟組織或農民個人 5 直接進行資金補助，對耕地保護工作成效突出的鄉、村實行“以獎代補”。整合現有的農業綜合開發、農田水利建設、中低產田改造等資金并入土地整理資金中，進行集中使用，重點投入到耕地保護工作成效突出的鄉、村，以擴大資金投入的規模效益，形成良性循環機制。通過項目實施新增加的優質耕地，成為農村集體經濟組織的有形資產，增加村集體農民收入。

（七）推行國土資源三級網格化管理，構建共同責任機制 從建章立制著手，出臺了?中共睢縣縣委辦公室 睢縣人民政府辦公室關于推行國土資源三級網格化管理工作的通知?（睢辦?2012?6號）文件，制訂和完善了耕地保護制度，在全縣推行三級網格化管理模式，構建共同責任機制，持續加大耕地保護力度。一是明確執法監管主體。縣委、縣政府出臺了?關于制止違法用地違法建設工作意見?，各鄉鎮是制止違法用地違法建設的責任主體,負責制止和組織實施拆除本轄區內的違法建筑。二是加大執法監管力度。充分利用國土資源“三級網格化”管理平臺，完善12336違法線索舉報等各項規章制度，加大動態巡查力度，確保動態監管全覆蓋、無死角，對違法用地違法建設要做到早發現、早報告、早制止、早查處；嚴格控制“雙違”，確保全縣耕地數量不減少。三是量化責任追究標準。城區當年新增違法建筑面積超過1000平方米,涉農鄉鎮當年新增違法建筑面積超過2000平方米或者違法占用耕地超過10畝、基本農田超過5畝的,縣監察機關、組織部門將直接追究有關鄉鎮領導及有關人員的責任。四是完善責任追究機制。縣政府明確要求，紀檢監察機 6 關要全面掌握每個網格內的責任單位和責任人員組成情況，對網格內發生違法違規用地未及時發現、處臵不力，形成違法事實的，扣發片長、包村干部、國土所責任人員，支部書記和村兩委班子當月工資，紀檢、監察機關隨即啟動問責程序，對相關責任人員進行責任追究。五是建立投訴舉報制度。在縣、鄉兩級都設立了公開舉報電話，接受社會監督，對接到舉報投訴的違法違規用地行為，及時查處。對通過群眾投訴舉報、監督等方式發現相關工作人員縱容違法違規用地行為的，移交紀檢、監察機關進行嚴厲查處。構成犯罪的，依法追究刑事責任。六是納入目標考核。實行耕地保護“一票否決”，對土地管理秩序混亂，發生多起違法事實的鄉鎮主要領導、分包鄉鎮的局委一把手和國土局班子成員按相關規定進行責任追究。通過網格化管理的實施，取得了經濟效益和社會效益的雙贏，在社會各界引起了積極反響。

二、存在問題分析

（一）耕地保護共同責任機制沒有真正落實

盡管我縣構建了國土資源“三級網格化”管理機制，但國土資源“三級網格化”管理平臺作用沒有得到充分發揮，特別是二、三級網格（即鄉鎮、村級）的執法力度和責任心有待提高，切實做到違法用地早發現、早制止、早報告，將違法用地現象消滅在萌芽狀態。今年10月23日，縣委、縣政府研究出臺了?中共睢縣縣委辦公室睢縣人民政府辦公室印發?關于進一步完善城鄉規劃國土資源執法監管機制的意見?的通知?（睢辦?2014?27號），進一步明確了各鄉鎮及各縣直有關部門的職責，建立 7 了聯席會議制度，完善了耕地保護和執法監管共同責任機制，破解了執法監管難題。好的制度需要好的執行力，只有各鄉鎮、各相關職能部門均能高度重視，真正做到協調配合、齊抓共管，才能防患于未然，從根本上遏制和減少 “雙違”行為的發生。

(二)執法難題亟待有效破解

群眾法律意識依然較低，個別基層領導干部認識存在偏差，利益驅動下，在用地方面仍然有部分人會鋌而走險，致使未批先建、批少占多、以租代征、毀地取土等違法違規用地、破壞耕地現象時有發生。由于點多面廣，甚至在一夜之間形成違法事實，令人防不勝防。國土資源執法存在諸多難題，一是調查取證難，群眾法律意識較低，對國土部門下達的?責令停止違法行為通知書?存在不聞不問、我行我素或拒不停止違法行為現象；有的不配合國土部門的工作，造成執法人員調查取證難。二是違法行為制止難。根據土地管理法規定，國土資源部門對土地違法行為有制止權，但未賦予國土資源部門行政強制權，對于正在實施的土地違法行為，國土執法監察人員只能是現場宣傳教育，明確責任，交待后果，并下達?責令停止違法行為通知書?。對一些拒不配合調查、拒不停止違法行為的違法當事人，國土部門無法實施強制措施，只有在法定時限內，當事人拒不履行法定義務的情況下，方能依法申請法院強制執行。漫長的執法過程，導致許多違法形成事實，強制拆除極易激化矛盾，嚴重影響了執法監察的威懾力。二是對違法案件執行難。根據現行土地管理法律、法規和行政處罰法的程序規定，一般的土地違法案件查處起來少則 8 二、三個月，多則半年一年才能結案。時間一長，自然給土地違法案件的執行帶來難度，違法建筑基本上已建成。特別是需要強制執行的案件，必須依法申請人民法院執行。但實際上，因我國國情原因，人民法院對已經建成的房屋是否進行強制拆也面臨兩難境地。

（三）土地整治補充耕地難度增大

睢縣屬于平原地區，耕地后備資源匱乏。由于前幾年的集體建設用地整治工作的強力推進，可整治資源越來越少，補充耕地的難度增大，整治質量不高，耕地占補平衡壓力加大，導致部分建設項目不能報批。土地整治難度越來越大，補充耕地指標越來越少，土地整治成本越來越高，土地報批越來越難，土地仍然是制約社會經濟發展的瓶頸。集體建設用地整治存在“重整治、輕管護”的問題，忽視了后期管護工作，致使有的整治后的地塊又被栽上樹、建上房，增加后的耕地再次減少。土地綜合整治試點項目建設中重建新、輕拆舊，致使部分試點項目仍未實現占補平衡。

（四）耕地占補平衡壓力較大

近幾年，我縣經濟社會發展勢頭迅猛，用地需求逐年遞增，可是，日漸增大的土地整治難度及有限的新增用地指標，難以滿足用地需求。重點項目占用耕地和基本農田較多，如商登高速建設項目等重大項目工程占用的耕地和基本農田數量過大，在本轄區內自求平衡難度大。

（五）粗放、浪費用地現象依然存在

日漸增大的集體建設用地整治難度及有限的新增用地指標，難以滿足我縣經濟社會發展的迅猛勢頭和逐年遞增用地需求。土地利用依然存在的“重眼前、輕長遠”和“粗放、浪費”，土地利用效率低等問題，對耕地保護造成雙重壓力。

三、耕地保護對策與建議

針對耕地保護工作現狀及存在問題，結合現行法律法規政策和社會發展需求，為進一步深入貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，建議制定相應的政策和采取有效措施

（一）增強法律對耕地保護的嚴肅性

要加強土地管理法律法規的宣傳力度，樹立全民保護耕地意識，讓干部群眾都知道，耕地是我們的生命線，耕地是母親，沒有了耕地，就沒有了衣食父母。要強化基層干部群眾，特別是村組干部的耕地保護責任。村組干部、群眾對當地的違法用地行為是最先知道，他們是土地執法監察強有力的“后備資源”，目前這部分的力量在保護耕地中的監察作用沒有發揮出來，應該在今后修改?土地法?時加入村組干部群眾對保護耕地的責任，以彌補土地執法人員人手少，違法用地行為不能在第一時間內被發現和查處的不足。對村組干部，凡在其管轄范圍內的耕地受到侵害的必須承擔責任。對群眾，誰耕種的地被非法占用、非法取土而其未制止、舉報的，也要承擔適當的耕地保護責任。

（二）建立完善的耕地保護監督機制

建立廣泛的群眾參與監督機制。群眾對耕地保護的監督主要包括舉報監督、信訪監督、控申監督等，要依法建立健全群眾監 10 督的有效機制，提高實際效果，增大監督力度。一方面，要實現群眾監督法治化、規范化，通過立法程序保障公民的監督權利和義務，明確舉報、上訪、控申人的權利、義務及應負的法律責任，明確舉報、上訪、控申受理中的保密原則、辦理期限等；另一方面，維護檢舉公民參與監督實踐活動的權益，建立嚴格的監督工作保密制度，設臵舉報電話、信箱及相關設施，對打擊報復舉報、上訪、控申人的行為，要依法追究責任。

（三）建立耕地保護的經濟補償機制

充分考慮耕地保護的外部性，形成對農民耕地保護行為的社會化補償機制，從而調動農民對耕地保護的積極性，提高對耕地保護的投入。耕地不只是給農戶帶來經濟收益，耕地保護在維護國家安全，保證社會穩定方面具有極大的意義。另外，耕地保護也具有一定的生態效益。耕地上種植的作物是生態綠化和環境保護的重要組成部分。耕地帶來的這種社會效益、生態效益等被公眾所享受，因此耕地具有一定公共屬性，可歸屬于準公共物品。而農戶作為耕地保護的直接行為主體，他們的耕地保護行為理應受到全社會的支持，其中最根本的支持就是要保證農戶的耕地耕種能獲得應有報酬，包括經濟收益及社會福利等多種形式。應該注重多層次、多角度地耕地資源生態補償機制設計，建立多樣的補償制度，健全合適的補償途徑，完善立體的補償網絡。

（四）嚴格落實耕地占補平衡制度

首先，加大拆舊復耕力度。繼續堅持“整體建庫、分期實施”的集體建設用地整治模式，選擇適宜近幾年內拆舊復墾的拆舊 11 點，在勘測定界、地形測量和地上附著物清點的基礎上，統一建立“睢縣集體建設用地整治項目庫”，按照“由易到難，分期實施，量力而行，逐步推進”的原則，合理確定每期項目的規模和實施時序，在做好集體建設用地整治規劃和預算的基礎上，穩步開展農村集體建設用地的拆舊復墾工作，形成更多補充耕地指標。其次，挖掘補充耕地潛力。積極籌措資金，加大新型社區建設中的舊村拆除力度，助推新型社區建設。第三，加大補充耕地資源儲備。及時將已整治的耕地申請驗收和報備，納入上級部門的指標管理系統，促進土地綜合整治工作的良性發展。第四，加強耕地整治項目后期管護，確保補充耕地質量，依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質量未達到被占耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。按照數量、質量和生態“三位一體”的管護要求，依據耕地等級實施差別化管護，對優質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。

（五）改革現有的政績觀

當前地方政府政績考核是只注重國民經濟和財政收入的增長，只看城市建設等表面成績，大量興建大馬路、大廣場、大樓、大草坪，不計實際成本，不管城市建設質量有沒有實質提高，更不管人民的實際需要。今后的政績考核制度中，應設計一種懲罰短期行為、激勵長期行為的考核制度，把官員工作的成本、損失以及人民的支持度等納入考核范圍，重在考核其對當地經濟發展 12 的貢獻。

（六）挖掘內部存量土地

首先，盤活并用好城市存量土地，提高存量土地的使用效益，走內涵挖潛式的城市化道路，保證經濟和社會發展的用地需要。對新批準的建設項目首先利用現有建設用地，嚴格控制建設占用耕地，提高現有建設用地的使用效率。其次，將農村土地整治的對象和重點轉移到人口減少的農村建設用地上，實行農村建設用地彈性退出機制，建立農戶宅基地退出復墾服務體系和新增耕地指標市場交易機制。開發這部分耕地資源，不僅有利于增加進城人口的收益，而且可以方便現有農民的開發利用。整治騰出的農村建設用地首先要復墾為耕地，規劃繼續作為建設用地的，可作為農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施建設用地，以及農村非農產業發展用地。

（七）加強執法監管

首先，加大執法巡查力度。統籌協調處理好日常巡查、案件查處等日常執法監察工作與衛片執法檢查的關系，努力將違法用地發現在初始，解決在萌芽，切實維護農民合法權益。其次，完善聯合辦案機制。通過國土、規劃、紀檢、審計及“公檢法”等部門建立聯合辦案長效機制，特別是通過對國土資源違法案件的有力查辦，讓違法用地者付出更大的成本。第三，進一步完善國土資源“三級網格化”管理機制，建立執法監管共同責任機制。充分發揮國土資源“三級網格化”管理平臺作用，確保違法違規用地消除在萌芽狀態。第四，充分運用高科技手段建立起來的執 13 法監管平臺，對各類用地實施動態監控，建立快速聯動機制，促進依法依規用地。

（八）探索施行農村建設用地退出機制

首先，加快推進開展農村宅基地確權登記和頒證工作。其次，探索建立宅基地退出補償激勵機制。允許閑臵宅基地在本集體經濟組織內，向符合宅基地申報條件且無宅基地的農戶有償轉讓；對農村戶口遷出后的宅基地，進行有償收回；對退出多余宅基地的村民，按退出面積進行補助。對在城鎮已購臵住房，或愿意進城定居并自愿退宅還地的農戶，按退出面積給予適當的獎勵或補償。第三，探索土地整治騰退建設用地指標有償調劑、指標收益退還制度，確保土地指標收益真正用于農村和農民。

在國土資源工作中，緊緊圍繞貫徹落實國家嚴格耕地保護的戰略決策，本著對人民、對子孫后代高度負責的態度，增強土地資源危機意識，樹立全民節地觀念，妥善處理保障發展與保護耕地的關系，統籌土地資源的開發、利用和保護，積極探索土地利用新模式，建立完善落實最嚴格耕地保護制度，促進土地資源可持續利用，促進經濟社會更好更快發展。

2014年11月24日

第四篇：關于實行最嚴格水資源管理制度意見

關于實行最嚴格水資源管理制度意見

國發〔2012〕3號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

水是生命之源、生產之要、生態之基，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情和水情。當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等問題日益突出，已成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸。為貫徹落實好中央水利工作會議和《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發〔2011〕1號)的要求，現就實行最嚴格水資源管理制度提出以下意見：

一、總體要求

(一)指導思想。深入貫徹落實科學發展觀，以水資源配置、節約和保護為重點，強化用水需求和用水過程管理，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監管，嚴格控制用水總量，全面提高用水效率，嚴格控制入河湖排污總量，加快節水型社會建設，促進水資源可持續利用和經濟發展方式轉變，推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調，保障經濟社會長期平穩較快發展。

(二)基本原則。堅持以人為本，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的水資源問題，保障飲水安全、供水安全和生態安全；堅持人水和諧，尊重自然規律和經濟社會發展規律，處理好水資源開發與保護關系，以水定需、量水而行、因水制宜；堅持統籌兼顧，協調好生活、生產和生態用水，協調好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關系；堅持改革創新，完善水資源管理體制和機制，改進管理方式和方法；堅持因地制宜，實行分類指導，注重制度實施的可行性和有效性。

(三)主要目標。

確立水資源開發利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內；確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量(以2000年不變價計，下同)降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上；確立水功能區限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上。

為實現上述目標，到2015年，全國用水總量力爭控制在6350億立方米以內；萬元工業增加值用水量比2010年下降30%以上，農田灌溉水有效利用系數提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到60%以上。到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內；萬元工業增加值用水量降低到65立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到80%以上，城鎮供水水源地水質全面達標。

二、加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制

(四)嚴格規劃管理和水資源論證。開發利用水資源，應當符合主體功能區的要求，按照流域和區域統一制定規劃，充分發揮水資源的多種功能和綜合效益。建設水工程，必須符合流域綜合規劃和防洪規劃，由有關水行政主管部門或流域管理機構按照管理權限進行審查并簽署意見。加強相關規劃和項目建設布局水資源論證工作，國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應。嚴格執行建設項目水資源論證制度，對未依法完成水資源論證工作的建設項目，審批機關不予批準，建設單位不得擅自開工建設和投產使用，對違反規定的，一律責令停止。

(五)嚴格控制流域和區域取用水總量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系，實施流域和區域取用水總量控制。各省、自治區、直轄市要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標，制定用水計劃，依法對本行政區域內的用水實行總量管理。建立健全水權制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權交易，運用市場機制合理配置水資源。

(六)嚴格實施取水許可。嚴格規范取水許可審批管理，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區，限制審批建設項目新增取水。對不符合國家產業政策或列入國家產業結構調整指導目錄中淘汰類的，產品不符合行業用水定額標準的，在城市公共供水管網能夠滿足用水需要卻通過自備取水設施取用地下水的，以及地下水已嚴重超采的地區取用地下水的建設項目取水申請，審批機關不予批準。

(七)嚴格水資源有償使用。合理調整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格水資源費征收、使用和管理。各省、自治區、直轄市要抓緊完善水資源費征收、使用和管理的規章制度，嚴格按照規定的征收范圍、對象、標準和程序征收，確保應收盡收，任何單位和個人不得擅自減免、緩征或停征水資源費。水資源費主要用于水資源節約、保護和管理，嚴格依法查處擠占挪用水資源費的行為。

(八)嚴格地下水管理和保護。加強地下水動態監測，實行地下水取用水總量控制和水位控制。各省、自治區、直轄市人民政府要盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍。在地下水超采區，禁止農業、工業建設項目和服務業新增取用地下水，并逐步削減超采量，實現地下水采補平衡。深層承壓地下水原則上只能作為應急和戰略儲備水源。依法規范機井建設審批管理，限期關閉在城市公共供水管網覆蓋范圍內的自備水井。抓緊編制并實施全國地下水利用與保護規劃以及南水北調東中線受水區、地面沉降區、海水入侵區地下水壓采方案，逐步削減開采量。

(九)強化水資源統一調度。流域管理機構和縣級以上地方人民政府水行政主管部門要依法制訂和完善水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃，對水資源實行統一調度。區域水資源調度應當服從流域水資源統一調度，水力發電、供水、航運等調度應當服從流域水資源統一調度。水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃一經批準，有關地方人民政府和部門等必須服從。

三、加強用水效率控制紅線管理，全面推進節水型社會建設

(十)全面加強節約用水管理。各級人民政府要切實履行推進節水型社會建設的責任，把節約用水貫穿于經濟社會發展和群眾生活生產全過程，建立健全有利于節約用水的體制和機制。穩步推進水價改革。各項引水、調水、取水、供用水工程建設必須首先考慮節水要求。水資源短缺、生態脆弱地區要嚴格控制城市規模過度擴張，限制高耗水工業項目建設和高耗水服務業發展，遏制農業粗放用水。

(十一)強化用水定額管理。加快制定高耗水工業和服務業用水定額國家標準。各省、自治區、直轄市人民政府要根據用水效率控制紅線確定的目標，及時組織修訂本行政區域內各行業用水定額。對納入取水許可管理的單位和其他用水大戶實行計劃用水管理，建立用水單位重點監控名錄，強化用水監控管理。新建、擴建和改建建設項目應制訂節水措施方案，保證節水設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(即“三同時”制度)，對違反“三同時”制度的，由縣級以上地方人民政府有關部門或流域管理機構責令停止取用水并限期整改。

(十二)加快推進節水技術改造。制定節水強制性標準，逐步實行用水產品用水效率標識管理，禁止生產和銷售不符合節水強制性標準的產品。加大農業節水力度，完善和落實節水灌溉的產業支持、技術服務、財政補貼等政策措施，大力發展管道輸水、噴灌、微灌等高效節水灌溉。加大工業節水技術改造，建設工業節水示范工程。充分考慮不同工業行業和工業企業的用水狀況和節水潛力，合理確定節水目標。有關部門要抓緊制定并公布落后的、耗水量高的用水工藝、設備和產品淘汰名錄。加大城市生活節水工作力度，開展節水示范工作，逐步淘汰公共建筑中不符合節水標準的用水設備及產品，大力推廣使用生活節水器具，著力降低供水管網漏損率。鼓勵并積極發展污水處理回用、雨水和微咸水開發利用、海水淡化和直接利用等非常規水源開發利用。加快城市污水處理回用管網建設，逐步提高城市污水處理回用比例。非常規水源開發利用納入水資源統一配置。

第五篇：關于實行最嚴格水資源管理制度意見

關于實行最嚴格水資源管理制度意見（全文）

國發〔2012〕3號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

水是生命之源、生產之要、生態之基，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情和水情。當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等問題日益突出，已成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸。為貫徹落實好中央水利工作會議和《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發〔2011〕1號)的要求，現就實行最嚴格水資源管理制度提出以下意見：

一、總體要求

(一)指導思想。深入貫徹落實科學發展觀，以水資源配置、節約和保護為重點，強化用水需求和用水過程管理，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監管，嚴格控制用水總量，全面提高用水效率，嚴格控制入河湖排污總量，加快節水型社會建設，促進水資源可持續利用和經濟發展方式轉變，推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調，保障經濟社會長期平穩較快發展。

(二)基本原則。堅持以人為本，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的水資源問題，保障飲水安全、供水安全和生態安全；堅持人水和諧，尊重自然規律和經濟社會發展規律，處理好水資源開發與保護關系，以水定需、量水而行、因水制宜；堅持統籌兼顧，協調好生活、生產和生態用水，協調好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關系；堅持改革創新，完善水資源管理體制和機制，改進管理方式和方法；堅持因地制宜，實行分類指導，注重制度實施的可行性和有效性。

(三)主要目標。

確立水資源開發利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內；確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量(以2000年不變價計，下同)降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上；確立水功能區限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上。

為實現上述目標，到2015年，全國用水總量力爭控制在6350億立方米以內；萬元工業增加值用水量比2010年下降30%以上，農田灌溉水有效利用系數提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到60%以上。到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內；萬元工業增加值用水量降低到65立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到80%以上，城鎮供水水源地水質全面達標。

二、加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制

(四)嚴格規劃管理和水資源論證。開發利用水資源，應當符合主體功能區的要求，按照流域和區域統一制定規劃，充分發揮水資源的多種功能和綜合效益。建設水工程，必須符合流域綜合規劃和防洪規劃，由有關水行政主管部門或流域管理機構按照管理權限進行審查并簽署意見。加強相關規劃和項目建設布局水資源論證工作，國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應。嚴格執行建設項目水資源論證制度，對未依法完成水資源論證工作的建設項目，審批機關不予批準，建設單位不得擅自開工建設和投產使用，對違反規定的，一律責令停止。

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(五)嚴格控制流域和區域取用水總量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系，實施流域和區域取用水總量控制。各省、自治區、直轄市要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標，制定用水計劃，依法對本行政區域內的用水實行總量管理。建立健全水權制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權交易，運用市場機制合理配置水資源。

(六)嚴格實施取水許可。嚴格規范取水許可審批管理，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區，限制審批建設項目新增取水。對不符合國家產業政策或列入國家產業結構調整指導目錄中淘汰類的，產品不符合行業用水定額標準的，在城市公共供水管網能夠滿足用水需要卻通過自備取水設施取用地下水的，以及地下水已嚴重超采的地區取用地下水的建設項目取水申請，審批機關不予批準。

(七)嚴格水資源有償使用。合理調整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格水資源費征收、使用和管理。各省、自治區、直轄市要抓緊完善水資源費征收、使用和管理的規章制度，嚴格按照規定的征收范圍、對象、標準和程序征收，確保應收盡收，任何單位和個人不得擅自減免、緩征或停征水資源費。水資源費主要用于水資源節約、保護和管理，嚴格依法查處擠占挪用水資源費的行為。

(八)嚴格地下水管理和保護。加強地下水動態監測，實行地下水取用水總量控制和水位控制。各省、自治區、直轄市人民政府要盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍。在地下水超采區，禁止農業、工業建設項目和服務業新增取用地下水，并逐步削減超采量，實現地下水采補平衡。深層承壓地下水原則上只能作為應急和戰略儲備水源。依法規范機井建設審批管理，限期關閉在城市公共供水管網覆蓋范圍內的自備水井。抓緊編制并實施全國地下水利用與保護規劃以及南水北調東中線受水區、地面沉降區、海水入侵區地下水壓采方案，逐步削減開采量。

(九)強化水資源統一調度。流域管理機構和縣級以上地方人民政府水行政主管部門要依法制訂和完善水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃，對水資源實行統一調度。區域水資源調度應當服從流域水資源統一調度，水力發電、供水、航運等調度應當服從流域水資源統一調度。水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃一經批準，有關地方人民政府和部門等必須服從。

三、加強用水效率控制紅線管理，全面推進節水型社會建設(十)全面加強節約用水管理。各級人民政府要切實履行推進節水型社會建設的責任，把節約用水貫穿于經濟社會發展和群眾生活生產全過程，建立健全有利于節約用水的體制和機制。穩步推進水價改革。各項引水、調水、取水、供用水工程建設必須首先考慮節水要求。水資源短缺、生態脆弱地區要嚴格控制城市規模過度擴張，限制高耗水工業項目建設和高耗水服務業發展，遏制農業粗放用水。

(十一)強化用水定額管理。加快制定高耗水工業和服務業用水定額國家標準。各省、自治區、直轄市人民政府要根據用水效率控制紅線確定的目標，及時組織修訂本行政區域內各行業用水定額。對納入取水許可管理的單位和其他用水大戶實行計劃用水管理，建立用水單位重點監控名錄，強化用水監控管理。新建、擴建和改建建設項目應制訂節水措施方案，保證節水設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(即“三同時”制度)，對違反“三同時”制度的，由縣級以上地方人民政府有關部門或流域管理機構責令停止取用水并限期整改。

(十二)加快推進節水技術改造。制定節水強制性標準，逐步實行用水產品用水效率標識管理，禁止生產和銷售不符合節水強制性標準的產品。加大農業節水力度，完善和落實節水灌溉的產業支持、技術服務、財政補貼等政策措施，大力發展管道輸水、噴灌、微灌等高效節水灌溉。加大工業節水技術改造，建設工業節水示范工程。充分考慮不同工業行業和工業企業的用水狀況和節水潛力，合理確定節水目標。有關部門要抓緊制定并公布落后的、耗水量高的用水工藝、設備和產品淘汰名錄。加大城市生活節水工作力度，開展節水示范工作，逐步淘汰公共建筑中不符合節水標準的用水設備及產品，大力推廣使用生活節水器具，著力降低供水管網漏損率。鼓勵并積極發展污水處理回用、雨水和微咸水開發利用、海水淡化和直接利用等非常規水源開發利用。加快城市污水處理回用管網建設，逐步提高城市污水處理回用比例。非常規水源開發利用納入水資源統一配置。

四、加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量

(十三)嚴格水功能區監督管理。完善水功能區監督管理制度，建立水功能區水質達標評價體系，加強水功能區動態監測和科學管理。水功能區布局要服從和服務于所在區域的主體功能定位，符合主體功能區的發展方向和開發原則。從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。各級人民政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據。切實加強水污染防控，加強工業污染源控制，加大主要污染物減排力度，提高城市污水處理率，改善重點流域水環境質量，防治江河湖庫富營養化。流域管理機構要加強重要江河湖泊的省界水質水量監測。嚴格入河湖排污口監督管理，對排污量超出水功能區限排總量的地區，限制審批新增取水和入河湖排污口。

(十四)加強飲用水水源保護。各省、自治區、直轄市人民政府要依法劃定飲用水水源保護區，開展重要飲用水水源地安全保障達標建設。禁止在飲用水水源保護區內設置排污口，對已設置的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除。縣級以上地方人民政府要完善飲用水水源地核準和安全評估制度，公布重要飲用水水源地名錄。加快實施全國城市飲用水水源地安全保障規劃和農村飲水安全工程規劃。加強水土流失治理，防治面源污染，禁止破壞水源涵養林。強化飲用水水源應急管理，完善飲用水水源地突發事件應急預案，建立備用水源。

(十五)推進水生態系統保護與修復。開發利用水資源應維持河流合理流量和湖泊、水庫以及