第一篇：當前我國學前教育事業發展面臨的主要問題及...

當今我國學前教育事業發展面臨的主要問題及政策導向

（一）華東師范大學學前教育與特殊教育學院

朱家雄

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010—2020)(以下簡稱《教育規劃綱要》)頒布近兩年來,我國政府以特別的關注和前所未有的投入在推進著學前教育事業的發展.然而,要在接下來的8年時間內完成基本普及學前教育、重點發民農村學前教育的任務,有質量地解決“入園難、入園貴”的問題,是有相當大的難度的.其成敗與否取決于多種因素,而有關的政策導向和解決問題的策略等是否正確和到位則是主要因素.完成《教育規劃綱要》規定的任務所面臨的主要問題

在接下來的8年時間內,要在全國范圍內完成《教育規劃綱要》所規定的各項任務,必須先搞清楚當前我們所面臨的主要問題是什么,才能集中資源和力量來解決這些問題.《教育規劃綱要》規定”到2020年,普及學前一年教育,基本普及學前兩年教育,有條件的地區普及學前三年教育”,具體的指標是一年的毛入園率要達到95%,兩年的毛入園率要達到80%,三年的毛入園率要達到70%,在園幼兒人數將達到4000萬.要完成這個“基本普及學前教育”的任務，重點和難點都在中西部地區，特別是在中西部偏遠的、經濟欠發達的農村地區。

在我國，不同地區的教育資源之間的差距在擴大。近些年來，盡管經濟欠發達地區的教育經費投入的增長速度似乎要高于經濟發達地區，兩者之間的相對差距在減小，但是絕對差距仍在擴大。根據教育部《2010年全國教育經費執行情況統計公告》，全國普通小學生均公共財政預算公用經費最高的北京市已達到5836.99元,而最低的貴州省僅為579.26元,前者是后者的10倍多。公告雖然沒有提及學前教育的人均經費，但可以想象，差距可能更大。在這種情況下，不同地區在完成“基本普及學前教育”的任務時會面臨完全不同的情況。就這一點而言，國家需要集中資源和力量解決中西部農村地區的“基本普及學前教育”問題。

在我國，同一地區不同兒童享有的教育資源之間的差距也在擴大。以城市為例，由于城市化進程快速發展，大批農民帶著他們的子女進入到城入來，開始了他們的新生活。但我國原有的城鄉二元體制沒有為這些農民工子弟提供包括學前教育在內的教育資源，至少沒有提供和城市兒童同樣的教育資源。隨著農民工人數以及他們留城時間的增加，城鄉二元體制可能會帶來越來越多的問題，甚至會成為國家穩定和社會安全的隱患。就這一點而言，國家需要集中資源和力量解決如何相對合理地化解由于城鄉二元體制造成的學前教育資源不均衡問題。

在我國，城鄉教育 資源泉之間的差距也在擴大。有研究表明，由于工資、編制等問題，各級各類教師越來越集中在城市，特別是大、中城市。即使是農村的教師，也越來越集中在鄉鎮或公路沿線地區。而在農村，完小以下的小學教師編制嚴重不足，幼兒園教師的編制更加稀少。《教育規劃綱要》規定，要“采取多種形式擴大農村學前教育資源”，要“發揮鄉鎮中心幼兒園對村幼兒園的示范指導作用”，問題是鄉鎮中心幼兒園，尤其是村幼兒園的學前教育資源是否能有效到位？在那里，有資質的幼兒園教師到底有多少？據報道，我國如要完成《教育規劃綱要》規定的任務,在未來的8年中還需增另80萬名左右的幼兒園教師.就這一點而言,國家需要集中資源和力量解決鄉鎮和村學前教育資源的配置問題,特別是鄉鎮和村的幼兒園教師問題。

要從宏觀的角度思考學前教育問題

學前教育對于兒童身心健康、習慣養成和智力發展等固然具有重要價值；遵循幼兒身發展規律，堅持科學保教方法等，固然是學前教育工作者的行動準則。但是，只是這樣去理解學前教育，去實施學前教育是遠遠不夠的，因為學前教育還涉及“為什么”這一根本性的問題。

對于“學前教育為什么”這一問題，仁者見仁，智者見智。筆者認為，在談及這個問題時，如果離開當前我國的政治、經濟、社會和文化，泛泛而論，是沒有意義的。當今我國政府以特別的關注和前所未所的投入推進學前教育事業的發展，主要原因是從宏觀層面上看到了學前教育對于改善民生以及構建和諧社會的價值。

《教育規劃綱要》指出，要“把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平”。

學前教育雖然不是義務教育，但它也是當今我國正在大力建設民主法制、公平正義、安定有序、人與自然和諧相處和諧社會的一個重要內容。當前，我國正在加快推進以改善民生為重點的社會建設，包括發展社會事業、擴大公共服務、協調利益關系、完善社會管理、調理社會矛盾、促進社會公平正義。把促進公平作為國家基本教育政策，旨在通定這樣的政策導向，兼顧不同部門、不同地區、不同階層群眾的利益，妥善處理新的歷史條件下的人民內部矛盾，依法建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平等為主要內容的社會公平保障體系，使公平正義能體現在包括學前教育在內的各項活動的起點、過程和結果之中。

事實上，世界上有不少國家的政府都將學前教育的價值主要放在維護社會公平正義、消除社會不和諧因素等方面，并將此價值取向作為制定有關學前教育政策的依據。例如，在美國，政府出錢舉辦的學前教育機構都是為窮人服務的，而政府制定的教育目標中，與學前教育有關的只有一務：為入小學做好準備。美國沒有將學前教育歸入義務教育，國家之所以出錢辦學前教育機構，主要是對處于弱勢地位的學前兒童進入補嘗性教育。因為沒有這樣的補償性教育，那些兒童在上小學初期就可能會學業失敗，就可能會輟學；因為沒有這樣的補償性教育，以后政府就要花費成倍甚至更多的錢去發救濟金，去應對犯罪，去建造監獄。相反，有了這樣的補償性教育，社會不穩定的因素就在部分被 扼殺在萌牙之中。數十年來，歷屆美國政府都因有這樣的思路而出錢辦學前教育。事實證明，這樣的做法是成功的。當初在美國，許多學者和專家，特別是有兒童發展理論背景的學者和專家都反對政府這樣做，甚至掀起了一場反對政府這樣做的運動，但是在“什么為‘大’，什么為‘小’”的道理面前，這些學者和專家不得不向政府“靠攏”。在2009年版的，〈〈適合兒童發展的教育實踐（第三版）〉（DAP）中，曾經竭力反對政府這樣做的全美幼兒教育協會（NAEYC）所發表的新的聲明也開始接近政府對學前教育的態度，支持政府和推行的相關行動。

“什么為‘大’，什么為‘小’？”不用細說，宏觀為大，微觀為小；社會的根本利益為大，學前教育本身為小。

用有限的教育資源做些什么 我國不是一個教育資源十分豐富的國家，我們是在運用占全世界比例極小的教育經費教育著占全世界大約五分之一的人口。在這樣的現實面前，我們應該對當今我國學前教育事業發展有怎樣的思考應該確定怎樣的學前教育政策導向？應該如何集中資源和力量去解決急需解決的主要問題？

筆者認為，在〈〈教育規劃綱要〉〉規定的期限內，我國學前教育急需解決的主要問題是：

有效地推進我國中西部農村地區學前教育的普及工作，不僅包括教育經費和園舍的落實，而且包括教師的配置。對于能夠安心在最基層的農村從事學前教育工作的教師，要給予政策上的傾斜支持，包括地位和待遇；要提供充裕的教育教學資源，包括切實可用的教育教學材料和培訓。

有效地為我國大，大批進城的民工子弟提供適合他們的學前教育，使他們能在最短的時間內、在最大程度上適應城市生活，逐漸融入新的生活。對于為這些民工子弟提供學前教育的機構，不是采取歧視、蔑視的態度，更不要簡單隨意取締，而要給予政策上的傾斜支持，扶持其發展與成長，使之逐步走向正軌。通過政策導向，打破業已形成的“利益鏈”，切實改變“優質學前教育資源”被“壟斷化”和稀缺化“的局面，大力發展普惠性公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，使原本不該出現的“入園難、入園貴”問題從源頭上得以解決。

當今我國學前教育事業發展面臨的主要問題及政策導向

（二）華東師范大學學前教育與特殊教育學院

朱家雄

要在全國范圍內完成，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010——2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》所規定的各項任務，我們急需集中資金源和力量解決的問題是：合理化解由于體制、機制造成的學前教育資源不均衡問題；全面普及學前教育，特別是中西部農村地區的學前教育。在國家、地區等各層面上，為完成《教育育規劃綱要》所規定的各項任務而制定的政策，其聚焦點是否準備確，力度是否到位，可操作性能否得以保證，都直接關系到這些任務能否順利完成。

包括學前教育政策在內的任何政策并非普世真理的展現，而是解決現實問題的“杠桿”。既然當今我國學前教育面臨的主要問題是全面普及學前教育，特別是中西部農村地區的學前教育，難點在于如何突破學前教育資源短缺和不均衡所產生的問題，那么在制定有關政策時必須找到“杠桿”的“著力點”，并把握用力的“方向”和“力度”。

制定政策，特別是在宏觀層面上確定政策的基本導向，要取決于多方面的因素。當今，在制定學前教育政策時，我們首先應該想到的是：在現有條件下，要完成《教育規劃綱要》所規定的各項任務，“學前教育應該怎么樣”“學前教育需要怎么樣”“學前教育可以怎么樣”，以及如何協調好這三個“怎么樣”之間的關系。

學前教育應該項怎么樣

“學前教育應該怎么樣”，這是一個“仁者見仁，智者見智”的問題。

大凡學院派的學者都要會勾畫一些美好的藍圖，倡導學前教育應該按照“浪漫主義“的路線去發展，他們的基本思路是”學前教育有其固有內核”“學前教育必須遵循其基本規律 ”，即使他們的主張在學前教育育實踐中遭遇諸多挫折，他們也依然會堅持續，毫不妥協，并以“教育是一個需要理想的事業”加以自勉。

大凡有戰略眼光的政治家都會將包括學前教育在內的教育看成是其政治行為中的一個“砝碼”，其“行政一盤棋”中的一個“棋子”，當作是增強國家實力、維護社會穩定和協調各種關系的手段，他們會主要關注其政治利益，并不會太在意“學前教育本身應該怎么樣”。

大凡沒有很大權勢和很多財產的家長都要會將學前教育看成是“起跑線“，盡管“不要讓孩子輸在起跑線上”已經成為一句被人批評的口號，但是他們依然買它的“帳”；他們很無奈，他們也會認同“應該將快樂的童年留給孩子”，但是他們更擔憂自已的孩子，“有了現在的快樂也許就會失去一生的快樂”。

學前教育需要怎么樣

“學前教育需要怎么樣”，這也是一個可以有多種回答的問題。大致上講，有社會需要，有家庭需要，有幼兒需要等。這里不說社會需要和家庭需要，只是說一下幼兒需要。

就學前教育而言，任何人都無法準確而又詳盡地了解幼兒究竟需要什么，也許從人的本性來說，幼兒需要快樂（其實每個人都需要快樂）。應該看到的是，不同處境的幼兒對于學前教育有著不同的需要。當然，幼兒對于學前教育的需要不僅應該包括自身內在的需要，也應該包括為其一生生涯奠定基礎的需要。

既然當今我國學前教育面臨的主要問題是全面普及學前教育，特別是中西部農村地區的學前教育，那么我們不妨來探究一下中西部農村地區的幼兒主要需要什么。

在討論這個問題的時候，我們不妨先來看一個案例： 在課題研究中，有個題為“創建中國農村嬰幼兒綜合發展基地”的研究引起了課題評審者的質疑：“這個項目是面向農村的，但是在農村如何來推動早期教育的發展，這是一個很大的話題。在農村人均收入很低的情況下，讓他們花錢去買個充氣的游泳池，再買個圈套在孩子的脖子上，然后進行游泳訓練，這可行嗎？有必要嗎？再說農村孩子的動作能力本身就發展得非常好。孩子們在河里游游泳，在田野里跑跑步，他們很自然、很松弛的。回家的路上三三兩兩結伴行走，路邊停下來采采野花，這些孩子心靈舒展的程度要比城市里被關起來訓練的孩子好得多。人的成長環境本身是要講自然的，我們城市在這方面已經做得很不夠了，現在為什么又要把農村孩子擁有的一點自然的東西剝奪掉？”

這個案例可以引發我們一系列的深思：

農村幼用的需要究竟是什么？他們更需要游泳圈還是雞蛋？是更多地玩，還是學點東西？

人的需要往往是與“缺少”聯系在一想的，缺少什么，就會渴望什么。農村的幼稚兒特別是偏遠地區農村的幼稚兒缺少的是什么？渴望的又是什么？美國國家研究院早期教育委員會在本世紀初發表的題為“渴望學習”的研究報告指出：“兒童一出世就渴望學習。”“在沒有任何一種課程或教學模式被證明是完美的情況下，幼兒接受精心策劃的、課程目標明確又能整合各個領域學習的優質早期教育，將使他們掌握更多更好的學習技能，為適應下一階段學校教育的復雜要求打好基礎。如果兒童生活在貧困、母親受教育水平低、母親患有抑郁癥等可能限制他們獲得充分的學習和發展機會及資源的家庭中，往往會面臨學業失敗的危險。但是，如果他們能接受精心策劃的優質的早期教育，就可能獲得成功。”優質的學前教育課程應該讓兒童學些什么呢？美國國家研究院早期教育委員會在提出這個問題時，主要關注幼兒閱讀、數學和科學等內容，因為他們認為在這些領域里兒童“能夠學習的東西要比我們了解的更多”。我們可以從這個主導美國學前教育方向的研究報告中看到，在美國爭議了多年的話題終于有了“一錘定音”的結論。

對于當今我國農村地區，特別是偏遠農村地區的幼兒，是關注他們自身的經驗重要，還是給予他們優質的課程重要？

作為學前教育工作者，誰都不會贊同“幼兒教育小學化”。但是，反對幼兒小學化，并不是不分青紅皂白地去反對幼兒閱讀（包括閱讀一些文字）和做運算，這樣做并非在幫助那里的幼兒處縮小與城市幼兒之間的差距，并非在幫助處于弱勢地位的幼兒縮小與城市中產階層以個家庭的幼兒之間的差距，反而會導致原本就存在的差距繼續擴大。我們應該看到，只要有優質的課程和稱職的教師，讓農村的幼兒進行早期閱讀和運算并非壞事，這恰恰是那里的幼兒所需要要的。

而今，我國的農村學前教育似乎正在亦步亦趨地追隨著發源于城市公立教育（特別是城市公立教育中的示范性教育機構）的現成體系。如若我們制定的政策支持這樣的狀況存在，那么這究竟是好事還是壞事？

學前教育可以怎么樣 “學前教育可以怎么回事樣“這對于當今我國需要作出巨大努力去普及學前教育的地區而言，恐怕不會是一個有多種回答的問題。道路理很簡單，是那些地區舉辦學前教育的條件使然，這無法回避和掩飾：

這些地區缺少有資質的幼兒園教師，甚至根本就沒有合格的幼兒園教師；這些地區的幼兒園教師基本難以得到培訓的機會，即使獲得了短期的培訓機會，也基本解決不了他們難以成為稱積教師的問題；這些地區的家長接受教育的程度一般不高，他們對教育自已的孩子一般不會具有優勢；這些地區的幼兒由于缺少早期教育的機會，一般在閱讀、數學和科學等學習方面的能力較差，甚至很差；這些地區的經濟狀況相對較差，各種信息相對閉塞，教育資源相對匱乏，甚至極度匱乏。

什么樣的條件辦什么樣的教育，學前教育也一樣。這是思考“學前教育可以怎么樣“的基本出發點之一，脫離了這個基本點，再好的想法也只是”紙上談兵“。

由此，我們在思考當今需要普及學前教育的許多地區的“學前教育可以怎么樣“的問題時，應該有以下一些基本思路：

如何為那里的教師提供適合他們的課程？這樣的課程對幼兒而言，能改善他們所處的弱勢地位，能幫助他們為上小學打好基礎，解決上小學的困難甚至輟學等問題，而不是在泛泛意義上去反對“幼兒教育小學化”，讓缺乏專業知識和技能的教師始終處于云里霧里，無所適從。

如何為那里的教師提供適合他們的課程？這樣的課程對教師而言要具有“易操作性”。換言之，這樣的課程不是簡單地將小學的教學內容下放到幼兒園，而要體現幼兒教育的特點；這樣的課程無需太高準入門檻，無需太多培訓要求，能讓教師只通過簡單的培訓就能上崗，就能“保底式”地實施教學。

如何為那里的教師提供適合他們的課程？這樣的課程既要有教育價值，又要低成本、低消耗。

當今我國學前教育事業發展面臨的主要問題及政策導向

（三）華東師范大學學前教育與特殊教育學院

朱家雄

政策是有“時效性”的，政府在一定時間內的歷史條件和國情下需要推進特定的政策，并以此確定期望達成的階段性目標、為達成目標而需要完成的任務、必須遵循的行動原則以及與此匹配的步驟、措施和工作方式。政策是國家最高利益的觀念化、主體化和實踐化的反映，包括學前教育政策在內的教育政策也不例外。

政策是有“正誤性”的。歷史的經驗告訴我們，正確的教育政策能推動教育事業的健康發展，錯誤的教育政策則會導致教育事業走向歧路，甚至毀壞教育事業。

正確的教育政策基于兩個基本點：歷史條件和國情，離開了這兩個基本點，教育政策就有可能導致謬誤。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010——2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）有關學前教育的政策是基于這兩個基本點制定的。

向社會弱勢群體傾斜是當今發展我國學前教育事業的主調

在當今我國政治、經濟、社會發展的歷史條件下，概據我國特定文化背景下的國情，向社會弱勢群體傾斜應該是當今發展我國學前教育事業的主調，學前教育政策的制定應該朝著這個方向推進。

所謂傾斜，指的是政策導向側重于某一方面。《教育規劃綱要》已經明確規定“基本普及學前教育”“重點發展農村學前教育”“對家庭經濟困難幼兒入園給予補助“等，這些都是政策上規定學前教育向社會弱勢群體傾斜的條文。

傾斜往往是不“平”、不“正”的，就是“故意往一側斜去”，這樣做的目的也許是為了更“平”、更“正”。例如，“給有戶籍的幼兒入園給予補助”似乎是個“公平”的策，但是這是“城鄉二元體制”，造成的一個現狀，在社會經濟發展到一定水平的背景下，在城市化進程中，在貧富差距拉大的情況下，這就是一個不公平的教育政策；相反，“對家庭經濟困難幼兒入園給予補助”看似是個“不平不正”的政策，但是體現的則是政府要通過“二次分配”縮小社會貧富差距，化解社會矛盾和沖突，保持和促進社會和諧與穩定，應該說，這在最大程度上體現了公平。又如，“發展城市與農村學前教育并舉”似乎是個“公平”的政策，但是當今我國城市的學前教育處于優勢地位，農村的學前教育處于劣勢地位，“并舉”的政策只會造成優勢的更優勢，劣勢的更劣勢，這就是一個不公平的教育政策；相反，“重點發展農村學前教育”看似是個“不平不正”的政策，但是體現的則是政府將解決“三農問題”放在行政的首位，這樣的政策為的是縮小城鄉差距，提高農民的教育水平和生活質量，保持和促進社會和諧與穩定，應該說，這在最大程度上體現了公平。誰是優勢群體，誰是弱勢群體

既然學前教育政策應該向社會弱勢弱群體傾斜，那么我們就應該首先分清楚誰是優勢群體、誰是弱勢群體，然后才能有效地解決如何傾斜的問題。

優勢群體與弱勢 群體是兩個相對的概念。

一般而言，在城市中，相對于城市中產階級以上的人群而言，城市貧民及其子女是弱勢群體；相對于城市居民而言進城打工的民工及其子女是弱勢群體；相對于有文化和技能的民工而言，缺少文化和技能的進城打工的民及其子女是弱勢群體。相對于生活在城市的一般兒童而言單親家庭的兒童、殘障兒童等是弱勢群體。

一般而言，在農村，相對于生活在富裕地區的農民及其子女而言，貧困地區、邊緣地區的農民及其子女是弱勢群體；相對于居住在鄉鎮的農民及其子女而言，居住在村莊的農民及其子女是弱勢群體；相對于有勞動力的農民及其子女而言缺少勞動力的農民及其子女是弱勢群體；相對于家長在身邊的農民子女而言，留守兒童是弱勢群體。

包括學前教育在內的教育政策向弱勢群體傾斜，不僅是因為他們也是公民，應該享受公民應有的公平的受教育的機會，而且是因為他們相對缺少教育，缺乏資源，是因為他們由此而缺乏社會竟爭力，從而可能導致貧窮和處境不利狀況的代際循環。

包括學前教育在內的教育政策向弱勢群體傾斜，解決的是社會和諧穩定的大事，在社會經濟發展到一定水平的時候，不改善弱勢群體的生存狀況，不解決他們改變自身命運的途徑——教育的問題，社會和諧與穩定是難以實現的。

任何政策的制定都不可能使所有的人受益。換言之，任何一項政策總是會讓部分人群受益，讓部分人群不受益甚至受損。由此，在思考我國學前教的有關政策問題時，我們要時時將立場轉移到弱勢群體一邊，使他們能從政策的傾斜中受益。

將制定與實施政策的立場真正轉移到弱勢群體一邊 將立場轉移到弱勢群體一邊，通過政策的制定與實施讓弱勢群體真正受益，這在學前教育實踐中應該如何落實呢？

美國學者理查德.喬治曾說過，“所謂公正，就是指給予每個人應得的權益，對可以等同的人或事物平等對待。對不可等同的人或事物區別對待。不管是優勢群體還是弱勢群體，都有接受學前教育的權益，但是對于弱勢群體實施的學前教育應該與優勢群體有所不同，并通過政策使這樣的不同得到保障，否則就有可能出現看似公正實質并不公正的事情。要將立場轉移到弱勢群體一邊，我們需要清楚地認識到這一群體的幼兒缺少的不是“自發的、自主的、自選的，滿足自身興趣和需要的游戲”（也許他們中的不少人在一日生活中已有的主要就是學者們所謂的本體性游戲），他們最需要的是做好“入小學準備”，主要是在語言、邏輯思維等方面的準備，而不只是行為習慣、學習態度等方面的準備。因此，旨在解決這一問題的政策應該趨向于保證處于弱勢群體的兒童在入小學前做好入學準備，給予必要的、有效的“補嘗”，在他們入學后不會因為學習成績落后而輟學，特別是要能保證他們在入學后的最初幾年中學習成績不落后，以免他們喪失自信心。

由此，在為弱勢群體制定和實施政策時，要強調的是統一的、確何底線的“課程標準”，要強調的是目標清晰的教學內容和材料，要強調的是可以測量的“評估手段和方法”。基于這樣的思考，對屬于弱勢群體的幼兒，通過政策去反對他們閱讀、理解文字和運算，反對他們去使用讀本和操作材料等，那是“本末倒置”的。基于這樣的思考，通過課后學校、輔導班等額外輔導幫助處境不利或能力有限的兒童增加受教育的時間，為有特殊需要的兒童開展個別化教育計劃等，都是可以采取措施；相反通過政策不分青紅皂白地“封殺”，這樣的做法是不可取的。

要將立場轉移到弱勢群體一邊，我們需要清楚地認識到弱勢是相對而言的，要舍得將教育資源投入到真正需要投入的地方。誰都知道，越是貧困的人群，他們對于改變現狀的需要越為強烈，對于改變他們現狀的能力就越為薄弱。在2002年，美國總統布什曾簽署過一個《不讓一個兒童落后法案》，明確提出聯邦政府能夠而且必需縮小處境不利兒童與同齡人之間的成績差距，確保所有兒童在學業上都能進步，其基本保障就在于將教育資源配置到最需要的地方。即社會弱勢群體所在的地方。與一些發達國家相比，我國學前教育的資源匱乏，因此更應該將有限的資源集中投在最需要投入的地方，為社會弱勢群體排憂解難。

由此，在為弱勢群體制定和實施政策時，要切實為最需要教育經費和資源投入的地方解決的問題，要“雪中送炭”，不要“錦上添花”。具體地講，公共教育資源的投入主要應該是普惠性的，而不是“窗口型”的，要用以保住“底線”“不讓一個幼兒被落下”，而不是用以“示范”，以表“政績”。基于這樣的思考，我們可以這樣認為，對于為弱勢群體的幼兒舉辦的學前教育機構，政府如果因為其有些方面不符合“質量標準”加以取締，而不是給予支持和扶持，相反，將大量的教育資源投入“高品質”“高水平”的教育機構，為少數優勢群體服務，那是“本末倒置”的。例如，在落實“重點發展農村學前教育”的政策時，若是將公共教育經費主要投入到鄉鎮中心幼園的建設中，看似在落實這個政策，卻有“將教育不公平向農村延伸”的“嫌疑”，因為從占據比列不大的公立中心幼兒園中真正受益的主要會是鄉鎮中相對“有錢有勢”的優勢群體，而不是生活在村莊里真正需要資助的貧困的農民及其子女。

第二篇：在我國學前教育事業發展進程中

在我國學前教育事業發展進程中，民辦幼兒園已經成為其中一個重要組成部分和發展力量。2009年，我國民辦幼兒園的總數已達到8.93萬所，占全國幼兒園總所數的64.6%，在園幼兒數約占在園幼兒總數的43%。在許多民辦園舉辦者以經濟利益為主要驅動力的情況下，如何鼓勵民辦幼兒園回歸公益性，支持公益性民辦幼兒園大力發展，是我們在學前教育事業的發展過程中需要正視并努力解決的難題。

民辦學前教育不僅是我國教育事業中不可或缺的一部分，也是我國民辦教育的主體部分。但目前，民辦幼兒園的社會美譽度參差不齊、正面評價有待提升，深究其中緣由，民辦幼兒園公益性的弱化是一重要原因。具體表現在：一些民辦幼兒園以營利性為目的虛高收費，舉辦者尚不能從學前教育公益性的角度謀劃民辦幼兒園可持續發展之路；在民辦幼兒園的辦園過程中，一些所謂最新理念的虛假宣傳、忽悠家長的現象不時出現，難以做到優質優價；無序競爭，導致部分民辦幼兒園保教質量水平不高，無法保障兒童身心健康發展和幼兒教師的合法權益。

公益性應該是也必須是學前教育事業追求的價值取向。相比其他國家和地區，我國內地民辦幼兒園快速發展的歷史較短暫，對于民辦幼兒園公益性的探索及積累的經驗較淺顯。“他山之石，可以攻玉。”其他國家和地區破解民辦幼兒園公益性方面的探索思路和措施，應該能夠為我們提供有益的借鑒和啟示，從而推動我國內地民辦幼兒園朝著正確的方向健康發展。

用法規引導民辦園提供公益性服務

公益性歷來是教育的根本屬性。考察學前教育事業的發端，世界上第一所托幼機構的誕生就具有慈善性、救助性的特點，在學前教育事業的發展過程中，許多國家和地區也都將之視作典型的社會公益事業，并予以保障。法國根本大法《憲法》（1958年）作為最上位的法律條款，對包括學前教育在內的各級各類教育性質明確定位為：“各個階段教育”具有“公共性、義務性、免費性和世俗性”。法國《教育法典》第L211條（2000年）指出教育是國家公共事業，其組織和執行由國家予以保證。《教育指導法》強調教育是國家最優先發展的公共事業，公共教育事業應有助于幫助受教育者實現機會平等，而不論其社會地位、文化或地理背景如何。法國國會頒布的《地方自由和責任法案》也進一步從國家提供公共服務的角度對包括學前教育在內的教育事業作出規定，明確提出“教育具有國家公共服務的性質”。迄今為止，法國已頒布實施并持續生效的學前教育及相關教育法、法令多達40余部，切實維護和保障學前教育的性質與地位。

1997年，葡萄牙政府頒布《學前教育框架法》，將三類幼兒園（慈善性保育取向的私立幼兒園系統、公立幼兒園系統、非慈善性私立幼兒園）統整為全國統一的學前教育系統。《學前教育框架法》賦予所有幼兒園承擔教育和保育兩種職能，并明確規定不管是公立還是私立幼兒園，履行教育職能的時間每天不低于5小時，每天上午9時前和下午3時半以后，幼兒園主要履行保育職能。葡萄牙中央政府重視發揮各類民辦幼兒園的作用，將其納入國家統一的學前教育體系，對其實行調控，并大幅度地資助非營利性民辦幼兒園。

在日本，民辦學前教育機構已成為國民教育機構的組成部分。二戰以后，日本制定了一系列關于民辦教育的專門性法律法規，確立了系統、配套、健全的有關民辦教育機構的法令法規，詳盡規定了民辦教育的地位和性質、權利和義務、設置程序及標準、對私人捐資興學的獎勵辦法和教師權益等，具有較強的約束力，也更具針對性和操作性。這些法令法規的頒布，既為民辦學前教育機構自身發展提供了法律保障，也有利于國家的管理督導。如：政府依據有關民辦教育的《振興財團法》、《振興資助法》和《振興資助法施行令》等法令，為民辦幼兒園提供經費補助。其后，政府又根據家長的不同情況，通過國家補助減免進入民辦幼兒園的入園費和保育費，從而保障了民辦幼兒園的發展，推動民辦學前教育機構在設施、師資等方面有了大幅度的改善和提高，能夠更好地服務于幼兒、家長和社會。

對非營利性民辦園提供財政支持

由于教育具有公益性，世界上多數國家都以不同形式向民辦教育機構提供經濟上的補助，各種社會組織和個人也通過不同方式向私立教育機構提供捐贈和資助。政府的財政援助是民辦教育機構賴以發展的重要外部條件，其給予民辦教育機構的財政支持方式有：

提供財政經費。美國聯邦和州政府對非營利民辦教育機構實行免稅制度。非營利民辦教育機構的房地產，捐贈給非營利民辦教育機構的財產、基金，以及收益用于其發展的產業可以免稅。OECD（世界經合組織）成員國對民辦幼兒園也提供公費資助，學前教育經費是以政府資助為主，民間資助為輔，從而為學前教育公益性提供經濟保障。2006年，OECD成員國在私立幼兒園就學的幼兒人數占在園幼兒的34.9%，學前教育生均經費的公共經費投入超越了私人經費的投入。如：挪威和丹麥，學前教育生均經費分別占國家GDP的1.02%和0.8%，其中公共經費投入分別占GDP的0.85%和0.65%，私人經費投入約占GDP的0.17%和0.15%。OECD國家向民辦幼教機構提供財政支持，有利于保證學前教育機構具有更高的質量，確保惠及所有應該接受早期教育的幼兒。當然，早教機構要想得到政府的財政支持，必須提供達到一定質量標準的服務，并接受政府的檢查和監督，以此來實現資金效益的最大化。

資助家庭。1995年，英國公布了7.3億英鎊的“幼兒教育券計劃”，對4歲兒童發放教育券，實行正規的學前1年免費教育。其實施路徑為：地方教育當局把價值1100英鎊的票證發給4歲兒童的家長，以保證其孩子能受到高質量的學前教育；家長把票證交給幼兒園，幼兒園把票證上交給地方當局，地方當局再把票證交給中央政府；中央政府根據票證數額，撥款給地方政府，地方政府再撥款給幼兒園。1996年，該計劃在英國少數地區開始試行，1997年在全國范圍內大面積實施，使眾多家長能自由選擇公立或私立的幼兒教育機構，推動了幼兒教育機構之間的公平競爭，提高了辦學質量。

提供專項資金。我國香港特區政府通過直接提供專項資金的方式，對學前教育機構特別是非營利性學前教育機構的教師工資、地租和辦學條件等進行專項財政支持，以提高學前教育機構的師資建設水平、辦學條件與教育質量。具體措施有：采用直接資助方式對非營利學前教育機構的教師工資進行專項資助；制訂《發還地租》（1997年），規定所有的非營利幼稚園可以向教育部門申請發還學校所繳納的部分地租。香港特區政府通過上述政策給予非營利民辦學前教育機構各種優惠或傾斜政策，不斷加大對于學前教育機構的財政投入，并在此過程中對其辦園條件、教育教學質量、教育過程等進行規范與管理，引導促進民辦學前教育機構向非營利性質轉變，保障學前教育的公益性。

整體聯動確保民辦園教育質量

學前教育事業持續的健康發展離不開各級政府、各個部門的整體聯動，也有賴于各項政策的配套執行： 中央與地方政府的貫通。英國最高的教育行政機構是教育與技能部，負責制定學前教育相關政策，頒布法令，制定發展規劃等，由教育大臣直接負責對學前教育事業的管理，加強學前教育事業發展宏觀指導、規劃、組織領導與協調方面的職責。與此同時，地方當局在學前教育管理體制改革和立法的過程中的地位與責任也不斷凸顯。英國政府設立兒童服務指導的職位，負責地方當局的兒童教育和社會服務，并在教育與技能部設立兒童、青年與家庭部長的職位，以在地方政府間協調政策，支持和促進其合作。此外，英國還規定在地方上設立地方兒童保護委員會專門負責對兒童權益的保護。這些，對學前教育機構的健康運轉和兒童發展基本權益的保障發揮了積極的促進作用。

不同部門之間的協作。英國教育與技能部負責全國的學前教育事務，政府十幾個涉及兒童發展的其他部門則要共同發揮作用，加強協調、合作與整合。2003年，英國發布《每個兒童都重要》綠皮書，提出在教育與技能部建立“標準設立與調控機制”，負責制定不同部門需要滿足的基本標準，并設立聯合的監督與檢查團，對各部門的工作及部門間的協調合作進行評估，設立干預和激勵機制以激發各部門的行為表現等，消除影響服務有效性的障礙并減少相關的行政性負擔。此外，英國政府還通過在各種服務中確保兒童優先，制定清晰的與兒童相關的各部門的操作標準，使其行為目標、計劃、資金來源、經濟責任及其他各方面指標明確化、合理化、制度化，建立起整合的兒童服務監督指導框架。綠皮書提出要改善學前教育相關部門之間的信息分享機制，制定一個有效的評估框架，獲得有關兒童成長、教育和服務的關鍵信

息，并減少部門間工作的重復，努力使相關部門所提供的信息和服務具有針對性、有效性，能夠更好地滿足兒童及其家庭的實際需要。

措施的系統配套。為更好實施“學券”計劃，2007年，香港特區政府發布了《學前教育學卷計劃下的質素評核架構》，將政府對于學前教育機構的財政支持同對機構的質量評價緊密相連。該政策規定，凡是參加學前教育學券計劃的非營利性幼稚園或幼兒園暨幼兒中心以及參加3年過渡安排的幼稚園或幼兒園暨幼兒中心，必須在2007-2008學年開始接受質量評核直到2012-2013學年，且只有達到指定標準的本地非營利性幼稚園或幼兒園暨幼兒中心才可繼續參加學券計劃，從政府那里兌現學券。評價工作由教育局組織的評價工作組與每所參與學券計劃的學前教育機構共同完成，采用評價工作組“質量保證視學”、學前教育機構“自我評估”、評價工作組對自評的核實相結合的方式進行。評價所依據的指標主要為香港特區教育局2003年所頒布的《表現指標（學前機構）（第二版）》。《學前教育學券計劃下的質素評核架構》既是對學前教育的評估，也是一種問責制度，為香港學前教育事業的發展建立起了科學、全面、系統的質量管理體系。

第三篇：當前我國農民專業合作社發展面臨的問題

當前我國農民專業合作社發展面臨的問題、趨勢與政策建議 摘 要］當前我國農民專業合作社的發展面臨著技術(融資、稅收、監管、運營)、制度(外部、內部)、文化(定位、評價、宣傳)三個層面的問題，呈現出從戶間合作向社際聯合邁進、從單一功能向多種功能拓展、從橫向合作向縱向合作深化、從傳統合作向新型合作演變、從百花齊放向產業分化過渡、從弱外部性向強外部性延伸的趨勢。基于此，應采取以下對策: 因地制宜發展，產業分類指導，內生成長驅動，利用社會資本，上下系統支持。

［關鍵詞］農民專業合作社;發展;問題;趨勢;政策建議

《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下簡稱《合作社法》)頒布實施后，寬松的法律與政策環境使農民專業合作社在全國迅猛發展。國家工商總局數據顯示，截至 2011 年上半年，全國實有農民專業合作社 44.6萬個，比上年增長 17.66%，是各類市場主體中增長最快的(內資企業增長 5%，外資企業增長 0.15%，個體工商戶增長 4.29%);農民專業合作社出資總額達0.57 萬億元，比上年增長 26.12%。今年上半年，全國新登記農民專業合作社 6.44 萬個，比上年同期增長0.36%，出資總額為 0.11 萬億元，比上年同期增長31.95%。我國目前實有入社農戶數量為 3750 萬左右，約占全國農戶總數的 14.3%。合作社廣泛分布在種植、畜牧、農機、漁業、林業等農村各個產業領域，在提高農業組織化程度、維護農民基本權利、增強農業競爭力、推進現代農業發展等方面發揮了重要作用。但在快速發展過程中，也存在著一系列問題，這些問題制約著農民專業合作社的進一步健康發展。本文擬以近期調研數據為基礎，力圖歸納當前農民專業合作社發展過程中存在的問題，指出其進一步發展的趨勢和方向，并提出相關政策建議。

一、當前我國農民專業合作社發展面臨的主要問題

合作社發展面臨的問題很多，有來自外部的，也有合作社內生的。我們可以嘗試從三個層面來透視當前我國農民專業合作社發展所面臨的問題，依次是技術層面(現實問題)、制度層面和文化層面。

(一)技術層面

1.融資問題。當前，合作社融資問題沒有得到實質性的解決，資金短缺問題一直束縛著合作社進一步成長壯大。其實，在銀根緊縮的宏觀經濟大背景下，所有的市場主體幾乎都面臨著融資難問題。但是，我們需要認識到合作社的融資問題具有其特殊性。按融資渠道來分，合作社融資問題又可以細分為外部融資問題和內部融資問題。外部融資問題主要是因為銀行、信用社等信貸機構還不太認可農民專業合作社這類市場主體，這和農民專業合作社較為寬松的成立條件和運行機制有關，所以很多合作社理事長一般都以自己個人的名義去貸款。另外，由于《合作社法》對持股比例的限制，合作社的內部股權融資渠道也受限;如果無視股權設置，則往往出現一股獨大現象，有違合作社的“人合”本質。

2.稅收問題。一是地方執行問題。“上有免稅政策，下有收稅對策”，這是一些合作社普遍反映的現象，特別是在經濟不發達地區，合作社的稅負更重一些。因為在經濟不發達地區，農業一般是當地主導產業，如果大家都成立合作社，而地方政府又不能對合作社收稅，則地方財政就會受到較大影響。所以，在調研中我們也發現，一些地方的國稅系統對合作社不收稅，而地稅系統還是在收。此外，有些企業利用合作社稅收減免政策偷稅漏稅，這也是地方稅收機關對合作社照常收稅的另一個重要原因。二是對合作社的認識問題。一些人認為合作社扮演的其實是銷售農資、收購農產品的中間商角色，其高價賣出農產品和低價買進生產資料的對象是市場與資本，而低價買進農產品和高價賣出生產資料的對象是小農，這和一般的小企業、個體戶、經紀人沒有本質區別，理應收稅;而且，一些合作社在運營過程中，把農資賣給農戶需要稅票，收購農產品后賣出又需要稅票，這更增強了地方政府收稅的合理性和便利性。有的合作社通過適當的方法來進行合理避稅，如采購農產品時采用社員需求登記制，農資一起買進后分配給社員，用“分配”代替“賣”。三是稅務設計問題。很多地方在稅務設計上存在缺陷，沒有農民專業合作社代碼，這使得合作社在與其他市場經營主體交易時不得不使用企業稅票，繳稅也成必然。

3.監管問題。雖然《合作社法》明確規定地方農業主管部門為農民專業合作社的日常管理部門，但是發改委、財政、稅收、土地管理、供銷、科協、經貿、銀監等部門都或多或少地在影響著合作社的發展，這些部門職能的“缺位”、“錯位”和“撞車”現象也經常發生，合作社管理體制還不夠順暢，“操好心，辦壞事”的事情時有發生。雖然有了地方法規或者政府文件，但如何正確、恰當地支持農民專業合作社，引導其健康發展，仍然處于探索之中。此外，一些地方的基層政府對農民專業合作社的發展存在著過度干預現象，比如在調研中我們發現，有些地方的監察部門還對合作社進行“小金庫”檢查，一些地方的殘聯等機構到合作社收取“殘疾人就業基金”等。

4.運營問題。當前大多數農民專業合作社服務內容單一，并缺乏嚴格的制度規范，有的甚至出現管理混亂現象，有和沒有一個樣，這就使其難以抵抗較大的自然風險和市場風險，無法開展實質性經營活動。此外，大多數農民專業合作社在發起時具有明顯的地域性和草根性特征，很多就是當地能人或村干部發的，依靠的是家族或村落之間的親緣和地緣關系;有的發起人既是理事長又是經理，一人或少數人控制農民專業合作社，廣大農戶的參與度低，造成了相當一部分農民專業合作社在成立時根本沒有章程，或者只有簡單的章程，各方面的責、權、利關系不明確，沒有形成符合合作經濟規則的決策機制和利益分配機制。沒有規則、規則不規范、有規則不能真正執行的現象普遍存在于我國農民專業合作社的發展過程中。

(二)制度層面

1.外部制度問題。外部制度問題歸根結底是政府部門和合作社的關系問題。焦點之一是在當前我國合作經濟的發展中，政府究竟應該起什么作用，是起到簡單的“守夜人”作用，還是“拐杖”作用? 事實上，相當一部分學者認為，只要政府插手，農民專業合作社就會“變味”，最后自行消亡，因此，發展農民專業合作社，政府千萬不要插手。這涉及在實踐中地方政府機構如何操作的問題，尤其是《合作社法》出臺后，地方政府在法律規范下如何把握操作的“度”的問題，這是一個重大的實踐問題。焦點之二是各部門間的協調問題。合作社管理千頭萬緒，不是一個部門出臺一個辦法就可以解決的，如農業主管部門也知道要解決合作社的融資難問題、稅收負擔問題，但其根本就無力解決，有時連找相關部門協商的力量都沒有。說到底，各部門對合作社的管理逐漸演變為各部門間的力量博弈，一些地方要制定合作社發展規劃，必須由當地的人大或者發改委來牽頭協調。

2.內部制度問題。農民專業合作社有著企業和社團雙重性質，既不同于農業龍頭企業，也不同于專業協會，其制度安排有特殊性。因為合作社既發揮了家庭經營的優越性，又能實現一定程度上的規模經營，所以，它們在世界各地的農業發展中扮演著重要角色。但是，合作制也存在著激勵不足、產權不清、協作困難、存在“搭便車”問題和決策效率低下等制度缺陷，這是合作制被經濟學家廣泛質疑的原因，也是農民專業合作社發展過程中不可回避的問題。

(三)文化層面

1.定位問題。農民專業合作社在一定程度上扮演著幾組十分矛盾的雙重角色: 既要帶動農業相關產業的發展，又要維護散戶、小戶的農業經營權利;既要營利、保證效率，使合作社能正常運營，又需要體現公平、體現其益貧性;既要扮演市場主體的角色，又需要在實現農業社會化服務中發揮公益作用;既要讓農戶實現抱團闖市場，又要做好農業生產經營分工中農戶家庭生產與合作社規模經營的配合;既要有資本收益，又要照顧社區群眾福利。正因為一直以來對合作社的定位具有爭議，這使得在合作社發展過程中無論是政府部門，還是農戶都十分茫然。農民專業合作社在“糊涂”的境況中發展，合作社的外部制度也比較混亂，比如賦予合作社公益性質，但在批地、信貸和稅收上又不給予其實質性支持。在一些地方，合作社甚至還成為實現部門利益的工具，各種扶持項目和資金被相關部門和典型合作社瓜分，而“量典工程”(在合作社數量增加的同時，著力培育幾家典型合作社)還可以使地方政府在推動合作社發展方面政績斐然。可見，合作社發展問題是一個系統問題，而要使這個系統能正常運轉，首先必須解決合作社的定位問題。

2.評價問題。合作社的績效評價問題一直存在爭論，一些學者認為在沒有辨明合作社的真假之前來討論合作社的績效問題無任何意義，如果一個組織連是不是真正意義上的合作社還搞不清楚，其績效評價指標的設計也必然是不恰當的。其實真假合作社之辨可能本身就是一個偽命題，各個合作社合作性的強弱可能有差異，但是這些合作社都能提高農業生產力，促進農戶增收，為新農村建設作出貢獻。如果保護農戶利益的目的達到了，其是否參與管理其實并不是那么重要，也許我們應該多強調合作社的民主控制而非民主管理。普通農戶只關心三點: 一是堅持家庭聯產承包責任制，二是有加入和退出合作社的選擇自由，三是加入合作社要有實實在在的好處。而對于已經加入合作社的社員來說，他們最想要的是制定合作社章程時的權利，至于章程里的各種規定，只要大家達成共識，也就無所謂是否存在“一股獨大”的現象了。現在越來越多的人開始關注農戶對合作社的滿意度、合作社提供服務的能力、合作社文化等，這表明對合作社進行評價的標準在發生變化，從“真假”逐步過渡到“好壞”。評價問題直接影響到合作社采取怎樣的內部制度安排，所以一定要有一個定論，不可模糊。

3.宣傳問題。《合作社法》頒布實施后，全國各地都掀起了成立合作社的高潮。但是，在農民專業合作社的宣傳上還不是非常充分。在很多地方，有些農戶還是把農民專業合作社與人民公社混為一談，而把農民專業合作社與村集體經濟組織混為一談的更是常見。更有甚者，有的農戶連自己是不是合作社成員都不知道，有的農戶只知道公司，不知道合作社。雖然從數據上看，全國有 14.3%的農戶加入了農民專業合作社，但是其中真正了解農民專業合作社的并不多，甚至一些合作社主管部門也沒有準確把握農民專業合作社的內涵。

二、我國農民專業合作社的發展趨勢

基于中國基本國情和目前農業發展現狀，我們發展農民合作社主要學習的是歐美專業合作社的經驗，這從《合作社法》對農民專業合作社的定義中就可以發現: 農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。農民專業合作社以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務;同時，十七屆三中全會也明確指出，要使農民專業合作社成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。從當前國內農民專業合作社的發展趨勢來看，至少呈現出如下六個特征:

(一)從戶間合作向社際聯合邁進

我國農民專業合作社發展的一個明顯趨勢是從以前單個農戶之間的合作向合作社與合作社之間的合作邁進。社際合作一般有兩種方式: 一是成立合作社聯合社，在一個區域內把涉及某個農業產業的農民專業合作社(甚至包括當地該行業的農業技術協會、龍頭企業、農資供應商以及相關政府事業單位等)聯合起來，共同促進該產業的發展。雖然目前法律上還沒有認可合作社聯合社的市場主體地位，但是合作社聯合社的作用已經發揮出來了，如北京密云的奶牛合作聯合社、山西犇牛奶牛養殖聯合社等;一些省市還由相關部門牽頭成立省一級的合作社聯合社，如浙江省、天津市等。二是進行合作社之間的合并，把多個小合作社合并成大合作社，以提高市場談判力或實現規模經營、創立品牌。

(二)從單一功能向多種功能拓展

從最初農業技術協會到當前的農民專業合作社，其實就體現了農民專業合作組織功能拓展的趨勢，原來只是提供農業技術服務和信息服務，現在的合作社一般把農業生產的產前、產中、產后環節都包含進來。具體地說，農戶可以專心于農業生產，而將其他農業經營活動(農資采購，新技術選擇，信息獲取，產品分級、包裝加工、運輸營銷以及品牌化經營)分離出去，由農民專業合作社來統一經營與提供服務。如此，則可以實現農業生產與農業經營合理分工，形成“生產小規模，經營規模化”的格局，有利于促進現代農業的發展。

同時，隨著農業產業化和農村市場化進程的加速，農戶資金需求也日益增加，而當前的農村金融體系還無法滿足農戶的資金借貸需求，專業合作基礎上的資金互助模式在許多地方悄然興起，農民專業合作社的金融服務功能與日俱增。與一般的農村資金互助社相比，在專業合作基礎上發展資金互助模式具有離金融需求更近、能克服信息不對稱、兩種合作互相促進、套用專業合作社扶持政策、范圍經濟等內部優勢，加之專業合作社已蓬勃發展、國家高層認可、信貸機構面向“三農”等外部機會，應進一步推動該模式的發展。但同時該發展模式也存在一定的內部劣勢與外部威脅，要因地制宜，立足于服務內部社員，互助資金需封閉運作，有條件的地區可以嘗試建立兩級資金互助網絡。農民專業合作社除了可以發展社員資金互助外，還可以給社員提供貿易信貸，這在一定程度上可以解決社員生產資金短缺的問題，也能為合作社進一步發展提供周轉資金。

此外，隨著功能拓展，農民專業合作社開始越來越多地承擔農業社會化服務的功能，與村集體經濟與村集體土地流轉的關系也越來越密切，如成立村里的林業股份合作社、土地股份合作社等，對農村發展的影響開始逐漸加強。除了經濟功能以外，農民專業合作社的文化功能、政治功能也在逐步顯現，如在合作社內成立工會，組織文體活動;成立黨支部、團支部，做好思想政治工作。在一些地區依托農民專業合作社還成立了消費合作社(為村里的紅白喜事提供煙酒服務)、物業合作社(抱團解決新農村物業問題，如村莊環衛等)、鄉村旅游合作社(在合作組織發展較為普遍的臺灣地區已經比較普遍，大陸地區最近也開始出現，如山東省曲阜市雄鷹農業旅游合作社)等。此外，農民專業合作社功能拓展還體現在經營多元化上，比如一些養牛合作社開始兼營養豬、水稻種植合作社開始兼營養蟹等。這些現象都預示著農民專業合作社從單一功能向多種功能拓展的趨勢，出現了專業規模經濟與多元范圍經濟雙輪驅動的合作社發展模式。(三)從橫向合作向縱向合作深化

從我國農民專業合作社的發展歷程來看，一般是先有橫向合作，然后逐步向縱向合作深化。所謂橫向合作，就是相同生產類型或從事相同農業生產環節的農民之間的聯合，以增強其市場談判力，而且這也起到了加強農戶之間的互助和生產設施規模利用的作用。這是農民創辦合作社的最基本動因之一。然而，隨著市場經濟的發展以及農業產業鏈的不斷延伸，農戶若只從事農業生產環節的勞動，則得不到產業鏈中其他環節的利潤。于是出現了以產業上下游主體間的合作為表現形式的縱向合作，這樣一方面可以降低縱向交易成本，另一方面可以獲取產后增值收益和爭取市場份額。實踐中這樣的縱向合作大致可以分為兩種形式: 一種形式是由農民專業合作社自己去創辦該產業的上下游實體，如生豬養殖合作社自己創辦飼料加工廠和肉制品深加工企業;另一種形式是與現有的生產資料供應商與營銷商合作，形成類似“農戶 + 合作社 + 龍頭企業”的模式。

但是，不可否認的是，當前我國大部分農民專業合作社都不具備縱向深化的條件。在調研中我們發現，建立示范小區、興辦加工廠、配套相關設備、增加農產品附加值、擴大生產規模等都列入了合作社未來幾年的發展規劃，但是要實現規劃中的目標，合作社還面臨著資金、土地、人才、基礎設施建設等一系列問題。與企業和個體工商戶相比，合作社在獲得這些硬件和軟件的支持方面并沒有優勢，甚至還有劣勢，所以一些社辦企業一般實行股份制，而并非合作制。一些地方的農戶曾有以下疑問: 合作社是不是公司的初級階段，合作社發展到一定程度是否應該向公司制靠攏，城里人能用公司制為什么我們農民不行? 農戶的樸素想法是，不管是合作制還是公司制，只要能促進農業發展、農民增收、農村繁榮，哪個實用就用哪個。在這個問題上所有人都應該解放思想，實事求是。

(四)從傳統合作向新型合作演變

與國外農業合作社發展趨勢一樣，在目前國內的農民專業合作社中，類似于“新一代合作社”的農民專業合作經濟組織也不少，特別是在一些需要較大資金投入與深加工設備配套的農業產業中更是如此。“新一代合作社”的主要特征是在合作社中引入了股權因素，體現“比例原則”;同時，“留股不留人”，使合作社內存在激勵機制。但是，與歐美的“新一代合作社”相比，國內的“新一代合作社”也有其不同之處。歐美的狀況是以農民合作為主、股份合作為輔，而國內目前的狀況是大戶或農業龍頭企業牽頭，合作成分較少。

對于這樣的合作社還算不算是合作社的問題，國內學界也有爭論。我們認為，從農業產業發展和推進現代農業建設的角度來看，這種類型合作社的存在有其必然性，它是分散的農戶應對市場競爭的一種策略，而且是農戶自愿選擇的結果，對農戶增收、農業增效也起到了一定作用，有其存在的價值;此外，由大戶和龍頭企業來領辦合作社也是當前中國合作社發展的現實選擇。但是，對這一類合作社的運作還要進行嚴格引導與規范，真正落實“民管、民辦、民受益”的辦社原則。

(五)從百花齊放向產業分化過渡

《合作社法》頒布后，農民專業合作社在國內如雨后春筍般地發展起來，產業涉及種植、養殖、農機、林業、植保、技術信息、手工編織、農家樂等農村各個產業，業務活動內容涉及農資供應、農技推廣、農產品加工、儲藏和銷售等各個環節。合作社的發展呈現出百花齊放之勢。但是，通過觀察我們不難發現，和國外的農業合作社一樣，國內合作社的發展也有著明顯的產業特征，合作社發展的質量開始出現分化。一些以優勢產業和特色產品為辦社依托，緊緊圍繞特色、優勢農產品區域布局規劃而培育發展起來的農民專業合作社，更能帶動當地農民調整農業結構，以優勢產業和特色產品來增強合作社參與市場競爭和提升營利能力。總的來說，像果蔬、林業、奶業、煙葉、水產、花木等相關產業的合作社成長比較迅速，逐步發展成促進農業相關產業發展的重要力量;而一些大宗農產品合作社的發展則比較緩慢。

除了發展速度和質量上的差異外，合作社的類型在產業間也出現了變化。如在林改推進較早的福建、浙江等地區，目前出現的林業合作社類型至少可以分為兩種: 一種是專業合作社，也是較為普遍的，其運作模式和一般的農民專業合作社類似，即農戶專心于農業(林業)生產，而將其他經營活動分離出去，由合作社統一經營與服務;另一種是股份合作社，即林改后，農戶將手中的林地、林木產權經資產評估折成現值后入股，成立林業股份合作社，由合作社來負責一切林業生產與相關的經營活動，最后的合作社收益實行按股分紅。又如，很多奶業合作社是圍繞奶站成、成立的，而且是由相關政策制度所催生的。三聚氰胺事件后，國家加強了對生鮮乳收購環節的監管，《乳品質量安全監督管理條例》第二十條第一款規定，生鮮乳收購站應當由取得工商登記的乳制品生產企業、奶畜養殖場、奶農專業生產合作社開辦，也就是說，只有這三類主體可以申請生鮮乳收購許可證。對于分散的奶農來說，組建合作社是獲得生鮮乳收購許可證的最便捷途徑;許多奶站也不得不通過和奶農一起組建合作社來獲得收購許可證。

(六)從弱外部性向強外部性延伸

合作社原來是弱勢群體的聯合，其成立的本意是益貧，雖有價值尺度的功能，但與外部的聯系并不強。隨著合作社在全球范圍內迅速發展，其所起的作用也越來越大。在國內，農民專業合作社也顯示出愈加強烈的外部性，而且是正外部性。如通過組織信譽機制保障農產品食品安全，通過減少流通環節來穩定農產品價格，通過技術傳播實現農業社會化服務，通過互助機制來滿足農村金融需求，通過合作社內的思想政治工作促進農村的和諧穩定，通過合作社的崗位來解決大學生基層就業問題等。總之，作為一個抓手或一個平臺，農民專業合作社已然成為農業、農村工作的“香餑餑”，得到各相關部門的厚愛。

三、政策建議

(一)因地制宜發展

當前我國存在著農戶、合作社、龍頭企業、經紀人等多樣化的農業經營主體，其實，這些農業經營主體的出現是在農業分工狀態下，各市場主體比較產品市場和不同類型勞動市場(生產勞動與經營勞動)的交易效率后選擇不同的剩余權利賴以實現的最優分工組織形式的結果。也就是說，每種農業經營主體都有各自存在的條件，沒有一個在任何條件下都是最優的均衡結構，不必用一種方式去否定另一種方式，應該尊重市場主體的自愿選擇，允許農業經營主體多樣化，不能過多干預。

現階段，各級政府和相關部門在推廣、培育和發展農民專業合作社時存在著較大的盲目性，各地生搬硬套、盲目注冊以完成任務指標的做法屢見不鮮。許多考察團隊到山東、浙江等合作社發展較好的地區調研后，都感到一切照搬是行不通的，無論是合作社類型選擇，還是合作社成長路徑把握，都需要自己摸索。總之，農民專業合作社需要根據當地自身的社會經濟發展水平、農業產業發展情況以及資金、土地、人才的具體配套來因地制宜地發展。

(二)產業分類指導

產業分類指導中需要把握兩點: 一是要認識到發展農民專業合作社需要有一定的農業產業基礎。有農業產業基礎才能形成相關的產業集群，有產業集群才能做大做強農民專業合作社。現階段發展狀況比較好的合作社，一般都有當地的特色產業，如浙江的上盤西蘭花合作社，整個上盤鎮農民都是種西蘭花的;呼和浩特市賽罕區的奶牛合作社也一樣，奶牛養殖是當地的主導產業。二是要按產業對合作社進行分類指導。果蔬、養殖、水產、林業、奶業、煙葉、茶業、花木、農機、油棉糧等產業的合作社都有自身發展的特點，有自己的合作社發展模式，如果一刀切地指導，往往會事倍功半。

(三)內生成長驅動

在調研過程中，一些合作社理事長和基層相關部門的負責同志告訴我們，“現在搞合作社研究，不能再去做要不要辦合作社的研究，而是應該去探討合作社的內部治理問題和成長問題，即如何使合作社做好做大做強”。的確，在合作社迅猛發展起來后，我們需要更多地關注合作社自身成長，關注合作社的內部治理。同樣是在合作社發展初級階段這個外部大背景下，有的合作社快速成長，有的合作社卻形同虛設，這是很值得研究的。是什么樣的內生原因使合作社成長出現如此巨大的差距，是內部資源整合(物質資本、人力資本、組織資本等)，核心能力培育(組織能力、經營能力、技術能力、制度設計、戰略創新等)，還是服務功能拓展(產前農資服務、產中技術信息服務、產后加工銷售服務等)? 在合作社發展的外部環境得到明顯改善、外部支持力度顯著提高的情況下，合作社的內生成長驅動機理需要進行好好總結與改進，而不是一味簡單地強調政府加大支持合作社的力度。

(四)利用社會資本

農民專業合作社被經濟學家質疑的原因之一是其制度設計激勵不足且交易成本過高，但是由于合作社扎根在農村，可以利用鄉土社會的一切社會資本。我們要充分利用農村社會資本來降低農民專業合作社的組織成本，增強合作社的穩定性。舉個例子，在理事長的選擇上，本來資本數量可以體現出持有人的經營能力，但是農民專業合作社里大家的資本額都差不多，怎樣才能選出有經營能力且有動力去搞好合作社的帶頭人呢?農村社會資本起著關鍵作用: 農村是一個熟人社會，每個孩子都是人家看著長大的，一個人經營能力的強弱村里人都心知肚明，連其品德與習性都了如指掌，廣大農戶很容易推選出一位出色的經營者，這里不需要資本來傳遞信息;此外，這位經營者也承受著壓力，他不敢亂來，若有能力，他會出來帶領大家致富，沒能力就讓賢;在農村，口碑與面子很重要，是一種約束，也是一種激勵，這從許多合作社理事長在談到自己的使命感中就可以感覺到。除了上面提到的激勵作用外，農村社會資本還可以保證社員對理事長的信任，增強理事長對合作社發展的信心等，所以我們在推進農民專業合作社發展過程中要注意發揮農村社會資本的作用。

(五)上下系統支持

當前我國農民專業合作社發展面臨著技術(融資、稅收、監管、運營)、制度(外部、內部)、文化(定位、評價、宣傳)三個層面的問題，呈現出從戶間合作向社際聯合邁進、從單一功能向多種功能拓展、從橫向合作向縱向合作深化、從傳統合作向新型合作演變、從百花齊放向產業分化過渡、從弱外部性向強外部性延伸的趨勢。合作社復雜的發展局面需要我們進行全面、系統、深入的思考，合作社的發展也需要有一個系統工程的支持。一方面，需要自上而下進行制度設計，協調各方利益，實現良好的博弈均衡態勢;另一方面，需要有自下而上的基層創新，尊重基層首創精神，發揮其主觀能動性，要盡量讓他們自己在農民專業合作社的制度安排和治理結構設計上進行探索，而不應該給予基層條條框框。

第四篇：當前我國餐飲業發展面臨的問題及政策建議

當前我國餐飲業發展面臨的問題及政策建議

內容摘要:餐飲業與社會經濟發展和居民日常生活息息相關,本文在對我國餐飲業發展的基本現狀進行概述的基礎上,分析了當前我國餐飲業發展存在的問題,并提出相應解決思路,以期為促進我國餐飲業持續健康發展提供借鑒。

關鍵詞:餐飲業 發展 大眾化餐飲

作為我國最古老、最普及也最重要的民生產業之一,餐飲業與社會經濟發展和居民日常生活息息相關。本文認為,現階段應著力解決餐飲業面臨的突出問題,充分發揮餐飲業在擴大消費內需、解決社會就業與穩定居民生活的重要作用,尤其是餐飲業在解決農產品出路、安置農民工就業的特殊作用。

我國餐飲業發展的基本現狀

經過改革開放30多年的發展,我國餐飲業經歷了改革開放起步、數量型擴張、規模連鎖發展和品牌提升戰略等發展階段,目前初步形成了投資主體多元化、經營業態多樣化、經營方式連鎖化、品牌建設特色化、市場需求大眾化的發展新格局,正在從傳統產業向現代產業實現轉型。根據中國烹飪協會的統計,我國餐飲業連續18年保持兩位數的高速增長,從2001年到2005年,我國餐飲消費每年增加1000億元,2006年首次突破了萬億元大關,最近兩年每年遞增2000億元到3000億元。2008年全國住宿與餐飲業零售額達到15404億元,同比增長24.7%,占同期社會消費品零售總額的14.2%,拉動社會消費品零售總額增長3個百分點以上。特別是,餐飲業為社會就業做出了突出貢獻,實現社會就業2500萬人左右,約占就業總人口的3%左右,并且每年新增就業崗位200多萬個,而且這些崗位80%以上是提供給流動人口的。此外,更為重要的是餐飲業作為先導產業,對我國農產品的出路做出了巨大貢獻,四川省、云南省、重慶市、湖南省、安徽省和陜西省等都在建設與餐飲業相配套的農產品基地,構建從農田到餐桌的產業鏈。

當前,我國餐飲業發展處在一個良好的發展期。經濟全球化的推動使中國餐飲企業可以學習國際餐飲集團的先進技術和管理經驗,在市場競爭中共同成長,與此同時,國家擴大消費的方針、加快服務業發展的戰略導向都為餐飲業發展提供了新的市場空間。2008年12月國務院辦公廳發出了《關于搞活流通擴大消費的意見》,2009年1月商務部又發布了《全國餐飲業發展規劃(2009-2013)》,從多方面引導餐飲業發展,這些政策與規劃給我國餐飲業發展提供了廣闊的空間,但是要真正實現我國餐飲業持續與健康的發展,還應該清醒看到當前我國餐飲業還存在諸多問題。

當前我國餐飲業發展面臨的問題

(一)餐飲結構失衡,大眾化餐飲尤其是早餐問題突出

由于競爭加劇、經營成本不斷上漲,大眾化餐飲在一些地區發展很不平衡。行業內高檔餐飲勢頭強勁,大眾化餐飲市場比率降低,難以滿足老百姓的日常餐飲需求,“居民消費大眾餐飲難”的問題已經成為城市特別是大城市普遍存在的問題。而作為最貼近民生、消費需求最迫切的早餐,一直備受政府重視,從2001年起,許多地方政府開始啟動早餐工程,但直至今天收效甚微,早餐問題依然沒有得到有效解決。中國烹飪協會對消費者早餐消費習慣、餐飲企業經營特點等進行了多方調查研究,調查顯示在全國大中型城市有超過25%左右的上班族從不吃早餐,即使有吃早餐習慣,吃早餐的過程也絕談不上是享受, 60%左右的受訪者吃早餐的時間在5~10分鐘,超過10分鐘者僅占10%左右,而與早餐時間至少保持15分鐘左右的科學要求相差甚遠。調查還顯示,對于早餐的花費,3元以下的占25%,3~5元的占45%,5~10元的占20%。同時,由于早晨時間緊張,人們只能就近用餐,較低的消費和有限的客流使得早餐企業的毛利率雖然能達到25%至28%,但純利率僅在3%左右,如此低微的利潤,很多餐飲企業都不提供早餐服務,供給明顯不足。

此外,老齡化社會的到來使得解決老年人吃飯問題尤為重要。家庭規模小型化、老人家庭空巢化趨勢明顯,獨居老人數量增幅較大,離退休人員社區養老達到高峰值,迫切需要便利、實惠的大眾化餐飲滿足他們一日三餐的日常飲食需要。

(二)標準化、產業化、國際化程度偏低,缺乏有競爭力的國際品牌

目前,我國餐飲業總體仍處于小、散、弱的狀態,90%以上的餐飲企業為小企業,2007年規模最大的100家餐飲企業營業額僅占整個餐飲市場的8.5%,37711家限額以上法人企業和產業活動單位中,1%(350多家)為連鎖餐飲企業,擁有餐飲加工配送中心230多個,加工配送率僅為66%,平均每個加工配送中心覆蓋餐飲門店不足50個。同時,上下游產業不發達,食品安全隱患依然存在。中國餐飲業上游的供貨商不成熟,不能有力地支撐餐飲業的順利發展。餐飲業上游的農業、牧業、農副產品食品初加工分散并且整體技術低下,這是導致我國食品安全問題發生概率加大的重要原因,上游環節對各種原輔料食品監管不到位,使得食品安全責任難以歸屬,也抑制了餐飲業的產業化進程。

我國餐飲產業集中度不高,人力、資本和技術資源沒有得到充分合理的利用;產業技術不規范,生產技術以師傅帶徒弟的經驗為主,缺乏技術的標準化和規范化;企業生產經營分散、封閉,沒有形成產業化規模,與國際知名餐飲公司相比,中國大公司的企業規模、盈利能力、管理水平和經驗都有較大的差距,這種差距在海外市場上也得以體現。據世界中國烹飪聯合會統計,在世界各國的餐飲市場中,中餐企業規模小、環境臟亂、價格低檔、服務差、口味差,遠遠反映不了中餐的真實水平,與中國博大精深的餐飲文化不成正比。

(三)餐飲行業地位較低,從業人員素質普遍不高

傳統觀念認為餐飲業是伺候人的工作、社會地位低下,很多人不愿意進入餐飲行業。同時,較低的經濟收入和高負荷的勞動強度也阻礙了勞動力的供給。2007年,餐飲業城鎮單位就業人員每周工作60小時左右,平均勞動報酬為15464元,在所有服務業中位列末尾,僅是金融業報酬的35%。觀念的束縛、較低的待遇使餐飲業員工只有初中水平。此外,我國目前的烹飪教育仍停留在一個較低水平上,辦學層次低、規模小、質量差,培養出的人才與當前餐飲業高速發展的人才需求狀況不相適應。

(四)政策待遇明顯不公,發展環境有待改善

餐飲行業與其他行業相比,水電價格偏高。以水價為例,一般高出工業用水價格20%~60%,北京市餐飲水價每立方米4.6元,高出居民用水價1.8元,高出商業和工業用水價0.5元。再比如電價方面,武漢市餐飲電價每度0.99元,工業電價0.49元,兩者相差一半。

各地對餐飲企業征收稅費的種類和比率差異較大,并且有重復收費的現象。根據中國烹飪協會對全國餐飲業的調查顯示,各地的營業稅率不同:北京3%、上海5.6%、鄭州11%,有些地區如新疆對餐飲企業加收3%的文化市場建立基金。餐飲業的刷卡費率在2%左右,與零售業0.5%～1%的比率相比,懸殊可見一斑。另外,環保部門對餐飲業收費偏高,普遍存在著兩次收取排污費現象,對于連鎖企業每一個新開分店都重復進行環評,每次環評費用為5000~20000元不等,給企業帶來一些負面影響。

此外,中餐企業與外餐企業之間待遇不平等。一些地方政府為吸引外資連鎖企業進駐,在協議中甚至出現“在附近不得審批同類型餐飲企業”的霸王條款,不利于中餐企業與外資企業同臺競爭。

(五)行業法規、標準建設滯后,資質認證失序

與國外餐飲行業標準相比,我國餐飲行業的行業標準、法律法規建設相對滯后。目前,我國餐飲業缺乏規劃引導,在快速發展中存在盲目、無序和低水平發展的現象。尚未建立適用于餐飲業的國家級法規,缺乏系統嚴格的市場準入制度和強制性標準,市場競爭缺少行業規范,導致行業市場秩序混亂。餐飲企業的標準參差不齊,內容不全面,技術知識含量低,缺乏全國統一性。迄今為止,餐飲業的國家標準幾乎沒有,行業標準也僅有《餐飲企業經營規范》、《早餐企業經營規范》等為數不多的幾個,行規行標的建設明顯不足。

此外,一些行業組織、新聞媒體純粹以經濟利益為導向,同時一些非法社會團體使用欺詐手段,對餐飲企業及廚師無序頒發牌匾、證書,嚴重擾亂了正常的市場秩序。據不完全統計,2008年盜用中國烹飪協會名義或沒有登記注冊、沒有備案、沒有資質的“三無”非法社團開展各種評比表彰達十多起,對行業組織和非法社團監管的缺失,使餐飲市場秩序混亂,尤其是廚師資格認證混亂,名師大師認證失范,甚至出現花錢買證的現象。

(六)行業統計滯后,無法準確掌握行業發展的總體情況

目前,國家統計局對餐飲業的統計分為正餐服務、快餐服務、飲料及冷飲服務、其他餐飲服務四類,但是近年來發展迅猛的業態比如休閑餐飲和火鍋等,卻沒有明確地體現,不利于產業理論研究和實踐指導。另外,當前統計的餐飲業零售額不包括高校和機關食堂,如何對這類業態的餐飲業進行統計研究,也是未來應該解決的問題。關于餐飲業從業人員,自1997年起,一直沒有準確的統計,以致于我們在很大程度上低估了餐飲業對擴大消費和促進就業的作用。

促進我國餐飲業持續健康發展的政策建議

(一)將發展我國餐飲業提高到戰略高度考慮

1.建立部際聯系制度,強化部委之間的互動機制。借鑒我國促進物流產業發展的部際聯席制度,增進部委之間的協調交流。甚至可以借鑒日本的做法,讓農業部作為餐飲業的上游產業管理部門,更多地承擔起行業的引導、規范與推廣的責任。

2.建立健全餐飲業法律法規、統計體系,規范引導行業發展。各級政府應從擴大消費、促進就業、改善民生、提高國民素質的高度重視餐飲業發展,將其納入國民經濟發展藍圖,出臺相應的管理條例和戰略規劃,制定餐飲業態標準、餐飲市場準入標準、食品安全標準、餐飲服務規范等行業標準,引導和規范餐飲業的發展。各級商務主管部門要加強對餐飲業統計工作的領導,在人力、物力、財力方面予以必要的支持。建立全面調查、抽樣調查和滾動調查相結合的統計制度,改進統計方法,建立餐飲業統計調查體系,整合規范餐飲業數據采集渠道,擴大餐飲業統計覆蓋面,進一步提高統計數據的時效性、準確性和權威性。統計結果要及時公布、讓全社會共享,以便更好地利用統計成果對餐飲業發展形勢進行分析,為行業發展提供決策依據。

3.創建公平稅負的環境,建立餐飲發展基金。政府應當把餐飲業及其他服務業與工業一視同仁,在水電氣方面給予等價待遇。大眾化餐飲發展有利于家庭餐飲社會化,可將百姓生活用水轉移到社會,建議對大眾化餐飲企業用水適用居民用水價格。減少管理層級和報表,減少審批環節,大幅削減證照審批,同時考慮銀行刷卡收費餐飲企業應享受商業企業同等待遇。適當減低環保部門餐廚垃圾收費標準,對于不合理的收費項目予以取消。逐步統一各地區的稅費名目和稅率,使得連鎖企業可以集中納稅,適度返回或減免餐飲企業的所得稅,減征團餐企業的增值稅。

建議設立全國餐飲業發展基金,一是鼓勵大型品牌企業技術創新,積極運用現代信息技術,引進先進技術設備。二是支持大眾化餐飲發展,建設餐飲業公共服務設施,對于達標的早點企業和社區餐飲予以補助等。三是推廣重慶市的做法,設立小額貸款,通過與餐飲品牌企業聯合,讓農民工和學生實現自主創業。

4.積極轉變政府職能,扶持行業協會發展。餐飲政府主管部門應當認真貫徹國務院36號文《關于加強行業協會改革和建設的意見》,支持行業協會開展有利于企業創新和發展的各項活動,幫助行業協會在服務中發展壯大,提高影響力、凝聚力。堅持政會分開,理順政府與行業協會之間的關系,明確界定行業協會職能,改進和規范管理方式;堅持統籌協調,做到培育發展與規范管理并重,行業協會改革與政府職能轉變相協調;推行政府購買行業協會服務的制度,對行業協會受政府委托開展業務活動或提供的服務,政府應支付相應的費用,所需資金納入預算管理;將部分管理職能轉交行業協會,可以考慮授權餐飲行業協會開展行業仲裁、認證、檢驗、鑒定以及資格考試等活動。相關行業協會積極做好國家有關法律法規以及相關行業標準的宣貫和落實,引導餐飲企業嚴格按照國家法律法規及相關標準的要求合法經營,同時通過資源整合和專業優勢,對設施設備采購、原料采購、標準化、產業化發展提供咨詢、指導服務。

(二)優先發展大眾化餐飲

1.應在大眾化餐飲發展規劃中明確社區餐飲的建設規劃,并將其納入城市社區網點建設規劃當中。政府協同社區管理部門、房地產開發商、行業協會等有關單位做好社區發展整體規劃,為社區餐飲發展提供合理的場所。

2.加強組織領導,加大對社區餐飲的政策扶持力度。社區餐飲是一項公共服務事業,各地商務、發改委、財政、稅務、工商、質檢、衛生、市政、交管等部門應高度重視社區餐飲這一重大民生工程的意義,把發展社區餐飲當作為民辦事的重要任務,將社區餐飲建設納入服務業重點支持范圍,研究并制定出促進社區餐飲發展的政策措施,選擇人口規模較大,便于管理的某些單位小區開展試點,可以由社區服務中心協調各部門,提供燃氣鍋爐、餐桌椅等廚房設備,重點對高校或團膳企業進行招標,最后的贏利由社區與中標企業按一定比例分成。此外,也可以由社區服務中心協調各部門,提供一定的場地,其他由企業自主經營,切實解決居民,尤其是老年人的日常飲食問題。

3.設立政策資金傾斜,支持社區餐飲企業發展。政府應該通過資金投入、政策支持鼓勵有條件的餐飲企業進駐社區,通過專項資金支持餐飲企業建立中央廚房,或者通過減免房租稅收和各類收費以及便利運輸等方面,為社區餐飲經營企業創造良好的經營條件。

(三)著力培養符合產業發展需要的高素質人才

1.加快烹飪專業教學改革,加大工學結合力度。積極貫徹《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求,積極發展烹飪中等職業教育和烹飪高等教育,盡快建立中國烹飪學院,以培養餐飲管理本科人才為主,同時培養烹飪教育、營養等領域的研究生人才。政府有關部門要從政策、資金、用地的方面給予支持,同時充分發揮行業協會的作用,由中國烹飪協會牽頭,聯合世界中國烹飪聯合會,充分調動社會各界資源組建運營。

2.加強餐飲培訓工作,規范執業資格認證。根據餐飲業職業經理人標準,在全行業廣泛推廣職業經理人制度,開展餐飲業職業經理人認定和技能大賽等活動,嚴格規范執業資格認證,為餐飲業發展培養高素質人才。

(四)建立再就業培訓基金

充分利用餐飲業擴大就業的渠道,幫助農民工、大學生掌握和提高職業技能,促進社會就業。政府可以設立專項培訓資金,充分利用大中型餐飲企業已有的培訓基地和師資資源,對農民工和大學生進行職業指導和技術培訓,更好地解決初次就業與再就業的問題。

第五篇：當前中國發展面臨的主要問題

中國改革開放三十一年,成就是驚人的.在世界舞臺上,沒有那個國家通過非掠奪的方式取得過如此成就.在這點上華夏兒女有自信和驕傲的資本!但是發展三十年也使中國面臨的問題越來越多,越來越尖銳.那么有哪些問題可能會制約中國龍繼續騰飛呢?有哪些我們需要正視和解決呢? 個人淺見如下.1,貧富差距的進一步擴大.中國發展三十年,財富早已翻了N倍,但是大量財富是集中在少數人手里的.窮人越來越“窮”,富人越來越富.這種差距的表現也越來越多元化.東西部之間,城鄉之間,城市內部,鄉村內部無不表現的越來越清晰,越來越多.中國改革開放的前二十多年是以犧牲農業利益來發展工業的.可以說,當時農業基本完全服務于工業的發展的.現在我們需要也應該反哺農業,也就是農民兄弟.東西部的差距目前來看,很難發生更本改變的.但是我認為,對于一些需要廉價低端勞動密集型企業應該向西部拓展.隨著東部經濟的迅猛發展,很多勞動密集型工種的勞動力成本在大幅提升.在這種大環境之下,個人認為在發展西部資源經濟的同時,應該加大發達地區的產業調整,增強科技性,高附加值產業發展,同時將密集型產業西遷.城市內部和鄉村內部的貧富差距進一步擴大會給社會治安和穩定帶來很大壓力.個人認為政府必須加快調節這類問題.城鄉內部差距的擴大會是人們心理產生極大落差,而心理上的陰影是可怕而難以控制的,這會給社會造成許多不安定因素.可能是政治上,可能是經濟上,更可能是治安上的.2,環境的進一步惡化.一直在談,一直說重視,可是一直沒有停止過破壞!記得小學時的課本上就說不能走西方先破壞再治理的老路子,但事實上各地政府為了數字GDP和自身政績從來就沒有停止過向環境要經濟利益的行為,而且在全國許多地方任在繼續.看看北京市內的這些臭河溝吧!西壩河,立水橋,臭氣熏天!惡心之極!再金融危機的大背景下,這個趨勢將更加難以控制,更加放縱!環境問題很嚴峻啊！

3，貪污腐敗，官商勾結.這個問題幾乎貫穿中華民族的整個歷史長河。在社會主義的今天任很囂張!并不是說現在是最糟糕的,但是在世界范圍內確實是很嚴重.中國發展到這個階段,許多問題和矛盾凸現和尖銳起來,在這個背景下貪污腐敗,官商勾結很能激起民憤.不過是不是被“一小撮人”所煽動和利用,對社會的不滿是根本原因.懲治腐敗,不是說說的事,任重而道遠甚至需要犧牲當權者的一些利益.4,政治改革.這個議題很敏感,但是國家領導層也一直在說,一直在做.但是反觀改革三十年的歷史,經濟體制的改革遠遠快于政治體制改革.這需要領導層的努力和魄力,路漫漫其修遠兮.但是,這是必須的,長遠的安定團結需要它.5,周邊安定環境.中國周邊環境很不穩定,各類邊境危機充斥著漫長的邊境線,這些問題復雜,涉及國家多.如何能確保邊境安寧同時,不丟失主權完整的莊嚴使命.就看國家領導班子的大智慧了.（1）短期增長和持續發展的關系：發展目標問題

中國經濟的高速增長持續了30年，這種高速增長是否能夠持續？在中國的經濟分權體制之下，地方政府官員的考核和升遷主要基于當期的經濟增長和招商引資，而官員的任期通常又只有幾年時間，因此，地方經濟發展的目標在實現了高增長的同時，忽略了很多有利于經濟持續增長和社會持續發展的目標，例如基礎教育、醫療衛生、環境保護等。這些事業大部分都是需要政府進行財政投入的公共品，但是，如果在這些方面增加投入，就有可能擠占政府在其他更有利于短期經濟增長的方面的投資，比如基礎設施。其結果是，那些有利于持續發展，但需要政府投入的事業被嚴重忽視了。

（2）國家利益和地方利益的關系：央地關系問題 在一個經濟分權的治理結構之下，很難避免中央政府和地方政府之間的矛盾，如果說中央政府代表著國家利益的話，那么，地方政府則更多地代表地方利益。這種中央政府和地方政府之間的利益分歧表現在很多方面，例如：中央政府更多地希望可持續發展，而地方政府更多地注重短期目標；中央政府更希望農民利益得到重視，而地方政府在增長至上的目標下，卻缺乏關注農民利益的激勵；中央政府更希望促成國內市場的統一，而地方政府則有激勵通過地方保護主義和市場分割來追求短期的稅收增長。隨著中國經濟的成長，省級的地方政府擁有越來越強的經濟實力，在與中央政府的談判中擁有了越來越強的談判能力。中央對地方官員采取“任期制”和“輪崗制”的一個好處是，較短的任期可以在很大程度上削弱地方利益與國家利益之間的分化，但隨之而來的問題是，地方政府官員將更有激勵來追求當地經濟增長的短期目標。

（3）政府干預和社會發育的關系：制度環境問題

在經濟分權的體制下，如果要追求國家利益，就需要有一個強大的中央政府的領導，以保證中央的政策能夠下達，為此，中國一直用政治集權來作為與經濟分權相配套的制度。但是，在政治集權體制下，形成了非常強的政治科層組織，各級政府往往對上負責，而不對下負責。盡管我們總是希望每一級政府都更多地追求社會目標，但是在現實中，科層化的政治組織總是更多地賦予了政府官員個人以權力。政府過于強大，加上對于個人的權力缺乏約束，于是造成經濟和社會的發展過于依賴于特定政府官員的品質和能力，而整個社會卻不能形成有效的社會組織，作為一種自組織的機制來調解矛盾和配置資源。（4）城市居民和農村居民的關系：社會融合問題 中國的城市化水平仍然比較低，在未來的時間里，城市化的迅速提升一定會成為中國經濟進一步發展的重要方面。但是，在長期的城市管理農村的治理結構下，城市政府制定了旨在保護城市居民利益的“城市傾向的經濟政策”，在勞動力市場、社會保障體系、教育和醫療等公共服務的提供這些方面更多地傾向于城市居民的利益。長期的城鄉分割帶來了嚴重的城鄉收入差距和公共服務差距，而隨著城市化水平的提高和城市內部非戶籍人口的增加，原來的城鄉二元分割又轉化成了城市內部戶籍人口與非戶籍人口的“二元社會”分割。城市內部的“二元社會”又使得城市居民與新移民之間的收入差距擴大，教育的回報差距也在擴大甚至可能進一步地加劇城市內部的社會矛盾，影響城市的持續發展。因此，如何在城市化水平迅速提高的過程中，促進城鄉融合，將是未來中國需要在戰略高度加以重視的問題。（5）發達地區和落后地區的關系：市場統一問題 中國是一個區域間差異非常大的國家。這其中當然有自然條件和地理位置的原因，沿海地區擁有海岸線和港口，在經濟全球化的進程中，沿海地區更加在地理位置上接近國際市場，因此，獲得了更多的國際投資，也更多地參與了國際貿易，因此，更快地實現了經濟發展。同時，經濟政策的傾向性也是造成改革后地區差異擴大的因素，直到20世紀的最后幾年，中央政府的財政轉移更多地投向了經濟較發達的地區，而不是更落后的地區，這使得中央財政轉移反而起到了加劇地區間差距的作用。地區間差距的擴大，加上財政分權體制下地方擁有制定本地政策的權力，于是，各地的地方政府都紛紛采取了形式多樣的市場分割政策，來保護本地的企業，以期在短期內增加就業和稅收，培育自己的戰略性產業。市場分割和地方保護主義非常不利于中國形成統一的大市場，不利于未來中國經濟增長利用人口眾多和地域遼闊的規模優勢。如何形成合理的制度安排，促進市場統一和區域經濟協調發展，是中國未來臨的巨大挑戰。

（6）經濟增長和社會和諧的關系：利益共享問題

中國在高速經濟增長的同時，城鄉和地區間的收入和公共服務不均等逐漸擴大。同時，分權體制下的科層結構，加上當前中國仍然是一個關系型社會，使得不同的人所掌握的政治和社會資源不均等，而這又進一步地影響到了人際之間的收入不均等和公共服務享受方面的不均等。收入的不均等對經濟的可持續增長將產生直接的不利影響，同時，收入不均等還會對健康水平、環境保護、城鄉貧困、公共信任、收入流動和社會安定等產生多方面的不利影響，并間接對經濟可持續增長產生不利影響。而教育、醫療等方面的公共服務不均等又會在長期進一步地轉變為收入的不均等，并可能造成人力資本不均等和收入的不均等在代際之間傳遞，降低不同人群之間的社會流動性，對社會和諧發展和經濟持續增長產生一系列連帶的負面影響。中國在未來急需調整政治和社會的結構，賦予農民和低收入階層更多的政策影響力，讓中國經濟增長的成果被更多的人所共享。

（7）內部發展和外部失衡的關系：和諧世界問題

中國經濟高速的增長雖然是對全人類的巨大貢獻，但是，日益強大的中國也給其他國家帶來了一些憂慮。由于中國的城市傾向政策和城市勞動力市場的激烈競爭，再加上地方政府片面地追求增長，不重視勞動者的權益保護，同時，人民幣的幣值又被低估，因此，在1990年代中期以來，中國出口產品的成本持續地走低，而同時，中國的勞動生產率卻在持續上升。這樣一來，中國的出口增長始終非常強勁，2001年加入WTO之后，中國的出口增長速度更加快了，這造成了中國與世界上一些國家的貿易失衡，特別是中美貿易的失衡。盡管這一貿易失衡也與美國的儲蓄率低有關，但中國出口產品的低成本肯定是外部貿易失衡的重要原因。中國持續走低的勞動力成本和匯率和強勁增長的出口還引起了與其他發展中國家之間的產品競爭。與此同時，日益強大的中國越來越多地投資于全球各地，并對全球的資源需求上升。未來中國必將面對追求自身發展和與其他國家（特別是發展中國家）共享繁榮的問題，在這一背景下，“和諧世界”的理念體現了中國作為一個大國對于全世界的責任，以及對未來國際秩序的愿景。

中國的發展雖然面臨著眾多的難題，每一方面的難題都有錯綜復雜的原因，但這些難題都有一個共同的原因，那就是中國的基于分權的政治結構和基于關系的社會結構，在這樣的政治和社會結構之下，城鄉之間、地區之間和不同的人群之間擁有的政治、社會和經濟資源不對等，造成收入不均等，同時，城鄉之間、地區之間和不同的人群之間享有的公共服務也不均等，形成了“內部失衡”的局面。“內部失衡”的局面不利于可持續發展的目標，而可持續發展又被地方政府在片面追求短期經濟增長的目標下忽視了。由于中國的普通勞動力（特別是從農村轉移到城市的勞動力）成為社會的弱勢群體，再加上1996年以后日益競爭激烈的勞動力市場，導致中國的勞動力成本持續走低，在國內收入差距擴大，需求不足的情況下，中國經濟增長只能依賴出口，最終形成“外部失衡”的局面。

忘記從幾方面了好像環境體制模式等