第一篇：論檔案行政權力清單的行政法屬性

摘 要：行政法是規范行政行為的法律規范，檔案行政行為受行政法的規制，行政法是制訂檔案行政權力的主要法律依據。檔案行政權力清單具有行政法的屬性，違反檔案行政權力清單的行為無效且違法。

關鍵詞：檔案行政權力；權力清單；行政法；屬性

推行權力清單制度是我國檔案行政管理部門近兩年來的一項重要工作。也有一些相關文章發表。但是，對檔案行政權力清單與行政法的關系還未涉及，相關研究尚屬空白。實際上，權力清單制度背后蘊藏深厚而復雜的行政法理論。通過對檔案行政權力清單行政法屬性的探討，對于深入認識、理解和完善檔案行政權力清單制度有著積極的意義。

行政法的概念與本質

關于行政法，法學界的一般看法：“行政法是關于行政權力的授予、行使以及對權力進行監督和對其后果予以補救的法律規范的總稱。”[1]其本質可從以下五個方面來理解。

1.1 行政法是設定和授予行政權力的法。根據職權法定的原則，一切行政權力必須與法有據，由法律法規授予。“憲法相關法類中規范國家機構的產生、組織、職權和基本工作制度的法律，以及民族區域自治制度的法律，行政法類中有關規范行政權力運行以及行政機關工作人員的各類法律，經濟法類中有關宏觀調控方面的法律，以及訴訟與非訴訟程序類的全部法律，都可以歸入國家權力產生和運行的部分。”[2]這其中又以行政法為主，即絕大部分行政權利是由行政法律法規設定和授予的。行政法律法規對一定或特定行政權力予以設定，從而形成一定的權力體制，并明確規定這一行政權力授予某一行政主體――政府、政府機構、公務人員或其他組織，以及這一權力主體內部組織權力運行與活動的規則。

1.2 行政法是規范和限制行政權力的法。關于行政法的本質，法學界一直就有“控權法”（控制行政權）和“保權法”（保障行政權）之爭。控權法理論認為，“行政法的基本內容是控制和限制政府權力。”[3]近年來，控權法理論得到了大多數法學界學者的認同。認為，“行政法最本質的特征就是對行政權的控制” [4]和限制行政權力濫用，避免社會發展在穩定性、普遍意志性的法律支配之外，受到某些個人或者某個機關，偶然的、任意的、故意的支配。

1.3行政法是保護行政相對人利益的法。從行政法的立法目的上看：“行政法是規范行政權力和限制行政權力濫用，保護行政相對人權利的法律”，[5]其立法目的是保障公民權利。“以保護行政相對人權利為目的，對行政權行使的目的、方式和過程等方面進行制約和規范，并為行政相對人提供司法救濟，充分體現了當今我國行政法控制行政權力和保護公民權利的功能。”[6]由此可見，行政法是規范行政權力的法。

1.4 行政法是監督行政權力的法。行政法既是規范行政權力的法，也是監督行政權力的法。行政法具有監督行政權力主體，包括政府、政府機關、政府工作人員、法律法規授權的其他組織及其工作人員，防止行政權力濫用的作用。法律法規在賦予行政機關及其主體以行政權力的同時，“由于行政權力客觀上存在易腐性、擴張性以及對個人權利的優越性和侵犯性，因此，必須對行政權力加以監督和制約。”[7]現實中，行政法是通過規定行政權力的范圍、行使方式及法律責任等，達到監督行政權力主體、防止行政權力濫用目的的。

1.5 行政法是對行政權力后果進行補救的法。對于行政法是對行政權力后果進行補救的法，國內學者多引用美國學者施瓦茨“行政法更多的是關于程序和補救的法，而不是實體法”的說法。行政補救亦稱行政救濟，“是指行政行為侵犯公民權利所造成的權利缺損而實施的救濟。”[8]是行政法重要的內容之一，由行政復議法、行政訴訟法、行政賠償法多部法律構成，以保證行政法的正確實施，保護公民及社會組織的權益不受侵害，并對權益受到侵害的公民及社會組織實施救濟。行政法是規范行政行為的法律規范

2.1 行政法的目的。行政法立法的目的就是通過規范行政行為，來保障公共利益的實現、監督和控制行政權力的合法行使、保護行政相對人合法權益不受侵害。

2.1.1 公共利益目的。保障公共利益的實現是行政法的目的。行政法的公益目的體現為：一方面，行政主體是公共利益的代表，行政法保障其為實現公共利益而進行的行政活動。具體來說，行政法保障行政機關有效地進行國家行政管理，為行政機關行使職權提供依據和條件。另一方面，行政法也要求行政權的行使必須符合公共利益，即行政法運用公共利益作為標準來限制規范行政主體的行政行為，確保行政主體的行政行為與公共利益目的相一致。

2.1.2 控制行政權力目的。行政法的控制行政權力目的是指行政法監督、控制行政權力的目的。行政權以實現公益為目的，但在現實中，行政權存在著濫用的可能性，為此，行政法對行政行為的主體、內容、形式等進行了嚴格的規范，要求行政主體必須依法行政，同時加強對行政行為的監督，確保行政行為的合法性和規范性。

2.1.3 保護行政相對人合法權目的。保護行政相對人合法權目的是指行政法保障行政相對人的合法權利和利益的目的。一是對行政行為規定嚴格的法律要件進而對其進行監督，在控制行政權的同時保障行政相對人權益；二是在行政過程中賦予行政相對人參與權等程序性權利，提供行政相對人在行政過程中陳述意見、表達意愿的機會；三是在行政權侵犯行政相對人權益時，為行政相對人提供事后性救濟的機會。

2.2 行政法調整的法律關系。“行政法是規范行政行為，調整行政機關和管理相對人之間關系的法律規范總稱。”行政法的宗旨就在于規范國家行政權力運行的界限。“現代市場經濟排除了絕對的自由競爭，政府的干預或宏觀調控對經濟發展和穩定來說是不可或缺的。但是，政府的干預或宏觀調控應該依法進行。杜絕政府的任意行為，避免不當干預就成了行政法的任務。哪些行政機關有權干預經營者的行為和進行宏觀調控，這些機關應該采用什么手段，依照什么程序進行調控和干預，都應當依照行政法的規定依法行政。”[9] 2.3 行政法控權的對象。“行政法規范的是行政行為，而不是公民等相對人的行為”。[10]其一，行政法的目的是保障公民權利，所以，行政法規范的是行政行為，而不是行政相對人的行為；其二，為保護行政相對人權利，行政法的義務主體應當是行政機關而不是行政相對人，行政相對人在行政法中不承擔義務；其三，違反行政法的主體只能是行政組織，而不是行政相對人。因為行政機關是行政法的義務主體，所以，行政違法只是指行政機關及其工作人員因違反法定程序、超越職權、濫用職權或者不履行法定義務的行為，承擔行政責任不包括行政相對人。

2.4 行政法規制的重點。行政法“以促進轉變政府職能，限制行政權力的過分擴張為重點，要通過法律手段約束行政行為，控制行政權力的膨脹和擴張，讓政府少管事、管好事。”[11]行政法規制的重點是規范行政行為、控制行政權力、監督行政權力的行使。

2.5 行政法規定的程序。

行政法“為行政行為從設定、實施到法律救濟等都作了統一規定，目的是避免、減少人為的主觀隨意性，特別在規范行政行為的時間、方式、方法、步驟方面，在行政自由裁量權的行使方面發揮正當程序的作用。”[12] 檔案行政權力清單的行政法屬性

3.1 檔案行政行為受行政法的規制。關于行政行為的概念，大多數學者認為所謂行政行為是指行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權過程中所做出的具有法律意義的行為。[13]據此，可以將檔案行政行為定義為：所謂檔案行政行為是指檔案行政主體在實施檔案行政管理活動、行使檔案行政職權過程中所做出的具有法律意義的行為。檔案行政行為是政府行政行為的一部分，是政府管理社會檔案事務的一種專業行政行為。

如上所述，由于行政行為受行政法的規制，作為行政行為之一的檔案行政行為，同樣受行政法的規制。而且不僅受檔案專業法律法規的規制，還要受《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政監察法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政賠償法》等其他行政法律的規制。

3.2 行政法是制訂檔案行政權力的主要法律依據。根據職權法定原則，檔案行政權力必須由法律授予。由于“行政法規定國家行政管理的基本原則、程序，國家行政機關的地位、產生、職權和職責等，是橫跨各個行政法領域、規范行政行為的法律，包括行政組織法、行政運作法（包括行政許可、處罰、制裁、監察等）和行政救濟法（行政賠償法、行政復議法、行政訴訟法）等。”[14]行政法就成為制訂檔案行政權力的主要法律依據。其中也包括陳忠海教授所說：“與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章。”[15]

3.3 檔案行政權力清單行政法屬性分析。權力清單制度本質上在于通過明確和公開行政主體的職權范圍、行為方式、運行程序和責任承擔等，為公眾參與和社會監督提供條件和可能，最終實現規范和控制行政權的目標。可見，權力清單制度與行政法的目標是一致的。通過對檔案行政權力清單行政法屬性的分析，可以使我們更深入認識、理解和完善檔案行政權力清單制度。

3.3.1 目標：規范和控制檔案行政權。“實現對行政權的有效控制，是行政法理論與實踐一直以來孜孜以求的目標”，[16]檔案行政權力清單制度本質上是檔案行政管理部門對檔案行政權的一種自我控制。其核心是通過公開檔案行政權力的數量、種類、運行程序、適用條件和行使邊界等，為檔案行政權力運行劃定清晰界限，實現規范和控制檔案行政權的目標。檔案行政管理部門通過曬出檔案行政權力清單的方式，明晰自身權力的職責與邊界，做到有所為，有所不為。

3.3.2 主體：確定檔案行政主體的職權范圍。為實現規范和控制檔案行政權的目標，應當嚴格確定檔案行政主體的職權范圍，這是檔案行政權力清單制度首先需要解決的問題。檔案行政權力清單制度通過對檔案行政主體相關檔案行政職權的梳理，清理、明確檔案行政管理部門的職權范圍，將法律法規規定的原則、模糊的方面給予細化，不僅使檔案行政管理部門更明晰自己的權責，還讓檔案行政相對人能一目了然地了解檔案行政權的范圍與內容。通過檔案行政權力清單制度，確定了檔案行政主體的職權范圍，在檔案行政權力清單范圍之內的職權，檔案行政管理部門有權力也有責任去行使；超越清單權限范圍的，既無權，也不能越權行使，否則就要追究其違法行政的責任。這不僅減少了檔案行政管理部門越權行政、違法行政的可能性，還為公眾監督檔案行政管理部門奠定了基礎。

3.3.3 方式：界定檔案行政主體的行為邊界。“職權法定”是檔案依法行政的基本要求，檔案行政權行使必須“于法有據”，否則就容易導致權力的濫用與腐敗。而“職權法定”的前提就是要明晰界定檔案行政主體行為的邊界和活動范圍。確定檔案行政管理部門能夠行使何種權力，在多大職權范圍內行使檔案行政權力。檔案行政權力清單制度以一種便于理解接受的方式，將檔案行政管理部門的各項職權向社會公開，明確列舉各項檔案行政權力的權限、依據和范圍，進一步清晰和界定檔案行政主體的行為邊界，限制壓縮法外權力和尋租空間，減少檔案行政管理部門內部之間的權限爭議，并提高檔案行政管理的效率和廉潔性。

3.3.4 程序：明確檔案行政職權的運行程序。“行政程序的根本政策問題就是如何設計一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權限的危險，又可保持行政部門需要的有效采取行動的靈活性” [17]。因此，從這個意義上講，權力清單具有行政程序規制的特質。如果說法治的基本功能是控制行政權力的話，那么，就控權的方式來說，傳統注重的是組織法控權，現代法治則更注重程序法控權。因此，檔案行政權力清單不僅應注重列出檔案行政主體的權限，還應重視各項檔案行政權力行使的具體程序。通過規范的檔案行政權力清單文本，將所涉及的職權運行具體程序予以明確規定，讓檔案行政主體、職權、責任都有了一一對應的關系，使每一個檔案行政職權的運行都將受到程序規則的有效制約。

3.3.5 制度：公開、參與、監督機制的運用。檔案行政權力清單制度最終目標在于通過規范和控制檔案行政權，保障檔案行政相對人的合法權益。因此，檔案行政權力清單制度的制定、調整和運行等都應當充分引入公眾參與，充分發揮公眾參與對權力清單制度的監督作用。而檔案行政權力清單公之于眾，曬在社會與公眾的陽光之下，為檔案行政相對人和利害關系人行使監督權提供了前提和條件。檔案行政權在公開透明的陽光下運行，公眾可以按照清單上列舉的職責、權限進行評判和監督，這也是對檔案行政權進行控制和規范的有效方式。

結語

由于檔案行政權力清單具有行政法的屬性，從依法行政、依法治檔的視角來看，按照“法無授權不可為”的原則，一切檔案行政行為均須按照業已公布的檔案行政權力清單執行，違反檔案行政權力清單的行為無效且違法。

第二篇：論檔案的記憶屬性

論檔案的記憶屬性

——基于社會記憶理論的分析研究

潘連根

2012-11-13 10:07:25 來源：《浙江檔案》(杭州)2011年8期

【英文標題】On Memory Attribution of Archive：Based on the Analysis of Social Memory Theory

【作者簡介】潘連根，紹興文理學院（紹興312099）。

【內容提要】隨著檔案學及相關學科的理論發展，檔案一般屬性已從信息屬性、知識屬性擴展至記憶屬性。檔案具有記憶屬性，不等于檔案就是“記憶”本身。在此基礎上，進一步考察了話語、權力、文化、技術等社會因素對檔案記憶屬性的影響。最后，對于檔案部門如何參與社會記憶的建構談了一些認識。

【關 鍵 詞】社會記憶/檔案記憶/屬性

一、從個體記憶走向社會記憶

記憶，就是人們能記住經驗過的事物，并能在以后再現（或回憶），或在它重新呈現時能再認識。個體記憶是大腦的產物，對此，生理學家和心理學家做過許多科學的分析描述。但人腦的記憶功能是有限的，不可能將大千世界的萬事萬物都存貯在大腦中，于是不得不尋求各種各樣的方法（從原始的圖畫記事到現代的電腦“記憶”）來輔助人腦的記憶，這就是所謂的“人腦記憶的延伸”。個體記憶的功能對于自然人而言的極端重要性是不言而喻的。

人是社會的存在物，必須生活在社會之中，那么，社會有無記憶？有學者指出，“大量的經驗事實表明，不同層次的群體如家庭、地區、階級、民族乃至人類整體都以各自不同的方式保留著他們關于過去的歷史記錄，從中汲取力量，樹立信心，形成凝聚力。而且這種記憶的性質和內容也因時因事而異，或者有意識地抑制某種記憶，或者有意識地提倡和張揚某種記憶，更多的則是對過去生活的無意識記憶。無論如何，這些都不是純粹個人對某些特定事件的記憶和保存，它們向我們昭示著社會記憶的存在。”社會是一代一代變更的，社會記憶不僅能使社會歷史代代相傳，而且通過社會記憶對人類歷史的保存和傳遞，才有了傳統的延續、文化的傳承和社會的進步。因此，“一個社會，如果喪失了‘社會的記憶’，社會也就無法進步和發展了。”

那么，社會記憶又是如何保存和傳遞的呢？有學者根據生產力和物質技術水平、社會交往狀況、認知思維能力的發展以及文化樣態的呈現方式的歷史發展，認為社會記憶大致經歷以下三個階段的歷史轉型或具有以下三種歷史類型：神話傳說、口承記憶、文字符號。當然，社會記憶的表現形式，大體上有以下幾種互滲互融的形式：文本形式（如甲骨卜辭、青銅器銘文、竹簡、紙質文本、電子文本等）、器—物形式（如古建筑遺存、文物等）、儀式等。

由此可見，社會記憶明顯不同于個體記憶。正如美國學者保羅·康納頓在其著作《社會如何記憶》中指出的，記憶不僅屬于人的個體官能，而且還存在著叫做集體記憶或社會記憶的現象。社會記憶的提出是對傳統記憶觀的挑戰，它認為記憶是社會建構的過程和結果，而不僅僅是機械地對所獲信息進行編碼、儲存和提取，它更強調記憶過程中人的主體性、能動性的發揮，強調個人記憶的社會制約性。這就突破了傳統上把記憶看做是生理學和心理學意義上的局限性，是對個體記憶的超越。

二、檔案記憶觀的提出

20世紀90年代以來，隨著聯合國教科文組織倡議并牽頭實施“世界記憶工程”項目的展開，社會記憶理論的影響日益擴大。目前，哲學、歷史學、社會學、人類學、民族學等學科都在運用社會記憶理論來分析某些現實問題。檔案學界也不甘落后，將“記憶”引入檔案學研究和檔案工作實踐之中，成為繼“信息”、“知識”之后的又一重要概念。檔案記憶觀已初步形成，影響日漸彰顯。

事實上，檔案界早已認識到檔案和記憶之間的聯系。如1950年第一屆國際檔案大會上，曾任國際檔案理事會主席、法國國家檔案局局長的布萊邦就指出，檔案是一個國家的“記憶”，檔案館保存的是一個國家最寶貴的東西，即一個國家的歷史證據和作為國家靈魂的材料。然后，直到20世紀末才在社會記憶理論研究和“世界記憶工程”實踐的推動下，檔案記憶觀才成為檔案學界的新視點，為檔案界所重視。如我國在2001年11月由中國人民大學舉辦的“中國首屆檔案學博士論壇國際學術研討會”的主題便是“21世紀的社會記憶”；2004年在奧地利召開的第十五屆國際檔案大會，也是圍繞“檔案、記憶與知識”這一主題討論了檔案作為人類記憶庫的重要社會功能及若干相關核心問題。

那么，檔案記憶觀的核心內容到底是什么？目前，對于檔案和記憶之間的關系，有多種多樣的認識和表述。如檔案是記憶的載體，檔案是記憶的工具等。這些都是檔案記憶觀中的核心觀點。因此，有些學者認為，“檔案記憶觀是指人們對于檔案作為社會各項活動的原始記錄而具有的構建人類社會記憶的作用和價值的基本認識。”其核心內涵是：基于對檔案基本屬性——社會記憶屬性的本質性認識，把檔案與社會、國家、民族、家庭的歷史記憶聯結起來，強調檔案是一種社會（或歷史、集體）記憶的載體（或工具），檔案館是社會記憶的保存場所，檔案工作者是社會記憶的保管者，并從保存和傳遞社會記憶的高度來看待檔案管理活動。

三、檔案具有記憶屬性

從目前有關檔案記憶觀的認識來分析，檔案記憶觀最重要的內核就是“檔案具有記憶屬性”。

一般認為，檔案的本質屬性是原始記錄性（盡管學界對此仍有爭論），而檔案的一般屬性則是“檔案的知識屬性和信息屬性”。而無論從社會記憶工程的實踐還是從發展檔案學理論的角度來看，記憶屬性也應是檔案一般屬性的重要表現。也就是說，我們對于檔案一般屬性的認識，已從信息屬性、知識屬性擴展到記憶屬性。

檔案具有記憶屬性，不等于檔案就是“記憶”本身。檔案是記憶的命題不能成立。這一點已為國內外許多學者所認同。

國際檔案界現在已經認識到，出現在文化和歷史研究領域的檔案館，不僅僅是研究的場所，而更是研究的對象，不能認為檔案與社會記憶是同一的。例如，美國密歇根大學本特利歷史圖書館館長弗朗西斯布勞因認為，“社會記憶，這種新的看待過去的模式，則超出了檔案的范疇，它是從情景的視角來證實過去”，由于認識到檔案在歷史探究過程中并不是中立的，因此便“發生了一次文化上和學術上的轉移——從歷史的角度狹義地建構過去轉向根據社會記憶廣義地建構過去。”

國內也有不少學者認識到“檔案”不等于“記憶”。其中較有影響的是衛奕博士的觀點。她認為，“社會記憶”的表現形式無非是文本記錄、儀式、文物等，但形式畢竟是形式，“社會記憶”是社會情感、心理的重構，并不是記錄和史實本身，“社會記憶”不能和傳統的文獻記錄（包括檔案）畫等號。但檔案確實是重構社會記憶中的重要工具和途徑之一，因為檔案作為歷史記錄能夠影響社會記憶的形成并予以補正和校驗，這恰恰是其他事物和行為（如紀念儀式、口述歷史以及文學作品、電影、圖片、音樂等各種刻寫的符號系統）所不能替代的優勢。有意思的是，即使非檔案界的學者也同樣認識到，“不能認為歷史檔案與社會記憶是同一的，歷史檔案是死的，是不可更改的認識的積累，社會記憶則是活生生的，它從情感的視角體驗過去。”

四、影響檔案記憶屬性的社會因素

如果我們認同檔案具有記憶的屬性，那么這種記憶屬性又與哪些社會因素密切相關呢？筆者認為，主要社會因素有話語、權力、文化、技術。

基于話語因素的檔案記憶屬性分析。所謂“話語”，簡單說就是人們說出來或寫出來的語言。話語和社會記憶之間有著緊密的關系，一方面社會記憶通過話語來保存和延續，另一方面社會記憶的釋放和了解在很大程度上也要借助于話語。如果將話語概念放大的話，就連紀念儀式本身也是一種操演話語（即將文本解碼成另一種話語）。這反映在檔案記憶屬性中，就是檔案（特別是官方文件）話語的講述內容以及講述方式明顯要受到社會結構或集體的制約，這種制約通常表現為一種社會記憶或集體記憶。即便是口述記錄也并非只受到個人經歷的影響，而不可避免地或多或少地受到這種社會記憶或集體記憶的制約，正如王明珂研究員指出的，“由社會記憶觀點，一個人對于‘過去’的記憶反映他所處的社會認同體系，及相關的權力關系。‘社會’告訴他哪些是重要的、真實的‘過去’。”因此，我們認同檔案是歷史的原始記錄，檔案是社會記憶的儲存器，但社會記憶的延續很大程度上是通過話語來實現的，如果撇開檔案這種形式的話。

基于權力因素的檔案記憶屬性分析。社會記憶的研究者現在基本上認同社會記憶是一個建構的概念，其建構過程受到觀念、組織、文化、制度等諸多因素的影響，其中權力因素的影響十分突出。與話語一樣，權力決定和操縱社會記憶，社會記憶本身也是一種權力。表面上看，個體可以隨心所欲地思考和生活，但事實上個體并不能自如地記憶或忘卻，他是要受到某種社會強制力的控制的，法國著名社會學家哈布瓦赫在其《記憶的社會框架》著作中將把這種強制力稱之為“社會框架”。正是因為社會框架在不時地要求人們按照它的意愿去記憶，才會有社會記憶或集體記憶。“任何記憶都有著社會的框架，文化的背景。社會或者有意識地抑制和禁止某種記憶，或者有意識地提倡和張揚某種記憶，‘記憶’既可以被有意刪除，又可故意保留”。這說明權力在本質上操縱著記憶。當然，在權力斗爭中，強勢權力通過控制記憶，即不斷強化有利于自己的記憶，刪除不利于自己的記憶，來達到控制人們的行為的目的。權力關系也可以說是一種記憶反對另一種記憶。因此，記憶本身也是一種權力。權力因素反映在檔案的記憶屬性中，其消極作用是十分明顯的。對此，張林華、蒙娜在《權力因素在檔案建構社會記憶中的消極作用及其應對策略》一文中有較詳盡的闡述。因此，我們需要重新思考檔案這種社會記憶載體在歷史建構過程中的作用，或者說該怎么樣去建構檔案資源體系以較為全面真實在反映社會歷史。因為，“我們不得不承認，我們以文字記錄保存的‘史料’，只是這些‘過去事實’中很小的一部分。它們是一些被選擇、組織，甚至被改變與虛構的‘過去’。因此，一篇文字史料不能簡單的被視為‘客觀史實’的載體；正確地說，它們是在人們各種主觀情感、偏見，以及社會權力關系下的社會記憶產物。”因此，可以說，檔案是有選擇、有意識、有目的的記憶。

基于文化因素的檔案記憶屬性分析。由于廣義的文化概念是指人類在社會歷史過程中所創造的物質財富和精神財富的總和，因此，社會記憶在某種程度上主要也就是文化記憶。就記憶和文化的關系，國內外學者皆有論述，如“記憶是一種文化建構。”同時，記憶“不僅僅顯現為文化記憶，而且還構或、成為記憶文化。”“‘文化記憶’以兩種形式存在：一種是潛在形式，即以檔案資料、圖片和行為模式中儲存的知識的形式存在；另一種是現實形式，即以這些浩繁知識中——根據當今利益尺度衡量——可用部分的形式存在。”記憶由潛在形式轉化為現實形式，需要通過媒介（文本、圖片、話語等）的激活、重溫、強化來實現。檔案既是社會歷史文化記憶的沉積，同時因其包含著豐富的歷史文化知識而成為構建“新”的歷史文化記憶的重要元素。

基于技術因素的檔案記憶屬性分析。關于社會記憶與技術的相關性，學術界研究得不多。但據尚東濤教授研究，社會記憶與技術是嘗試相關的。他在《社會記憶的技術向度》一文中對此作了較為深入的研究，認為人的社會記憶在內在統一的質料性、形式性、建構性層面歸因向技術，如作為社會記憶的質料的人對自然的能動關系、社會關系、精神關系都具有歷史的技術因，作為社會記憶的形式層面的文本形式工、器—物形式、儀式的技術因更為明顯，社會記憶的形式建構與權力建構也可歸因向技術。按照他的理論，筆者認為，檔案的形成、存儲、加工、開發利用等無不與技術相關，技術也就是檔案記憶屬性構成的重要性因，在某種意義上檔案管理就是一門技術活。

五、檔案部門如何參與社會記憶的建構

檔案不僅是社會記憶的一種重要載體，而且也是建構社會記憶的一種重要資源，在社會記憶建構中具有十分重要的作用。“檔案因其原始記錄性的特點，在構建社會記憶中具有不可替代的補正、校驗、保存及傳遞作用。”在確保社會記憶的連續性方面檔案功不可沒。

隨著國運昌盛，社會對科學文化事業的日益重視，各地紛紛出現了“城市記憶”工程，為檔案工作開辟了新戰場，并為更大范圍的社會記憶工程的實施和開展提供了經驗的積淀。浙江省更是明確提出在“十二五”開局之年要啟動實施“浙江記憶”工程，要編制《浙江記憶名錄》，努力打造浙江檔案文化品牌。在此筆者談些認識。

首先，記憶工程的實施牽涉面廣，僅靠檔案部門是不夠的，需要由政府出面牽頭，組織、協調各相關部門、各學科專家學者共同參與實施。當然檔案部門可以作為試點，先行一步，取得經驗。

其次，就檔案部門自身來說，在參與社會記憶的建構過程中，既要考慮館室藏檔案資源的現實，也要考慮社會記憶建構的完整性，有目的地參與社會記憶工程，從而達到雙贏的結果。

具體說，我們現在的館室藏結構由于歷史的原因，保存的大多是一些黨政紅頭文件，近年來雖有所注意，但并未從根本上得到改善，這就導致檔案反映的社會記憶是不完整的。其實對于這個問題，無論是史學界還是檔案界都已有所認識，只是行動不力。

由于“在社會權力運作與抗衡下某些優勢社會人群的記憶得到強化、保存，另一些人群的記憶則被失憶或廢棄。”因而導致檔案保存不可避免地受到權力因素的影響，檔案記憶資源殘缺。而20世紀中期開始的新史學運動，導致史學研究范圍的拓寬，大到可以研究一個民族的興亡，小到可以研究一個普通人的習慣與情感，迫使史學家開始在最大范圍內運用和挖掘非官方檔案史料，造成檔案館在史學界地位的缺失。因此，無論從社會弱勢人群、邊緣人群權利得不到有效保障的現實還是從新史學研究需要的角度看，檔案部門關注普通民眾注重平民記憶的保存也是十分必要的。這方面英國的社會融入計劃（檔案部門是其核心部門）就值得借鑒。因此，隨著史學研究逐步轉向對平民史研究的重視，檔案部門也要重視對普通民眾檔案的收集，而我們開展的民生檔案的收集僅僅是開了一個好頭。

與此同時，還要重視對口述史料的收集工作。因為，在社會發展的歷史進程中，有很多社會記憶交沒有用文字或其他形式記錄下來，而主要依賴口述來傳遞在。相對于文字記憶來說，口述記憶不易為社會權力掌控，但它又彌補文字記憶的不足，填補歷史的空白和細節。因此，檔案部門也有責任對口述記憶進行記錄、整理、歸檔，將之納入檔案記憶資源系統之中。國外的檔案部門對于口述史料的收集工作較為重視，而國內檔案部門時至今日依然沒有很好的開展。

與此相類似的還有非物質文化遺產檔案的收集工作，這也是留存文化記憶的重要舉措。要把口傳心授的非物質文化遺產盡快通過文字、錄音、錄像等形式保存下來，這是保護和傳承非物質文化遺產的重要舉措。2003年聯合國教科文組織通過的《保護非物質文化遺產公約》就明確提出了對非物質文化遺產進行“建檔”的保護措施，我國的許多非物質文化遺產工作的法規文件中也有類似的要求，但在我國目前實際開展的非物質文化遺產保護工作中，確實存在著“檔案機構在非物質文化遺產保護中的地位被邊緣化”的現象。因此，檔案部門要想方設法積極參與非物質文化遺產的保護工作中，去爭取自己應有的地位。

總之，檔案部門要通過各種途徑方法，保留豐富的檔案資源，盡量為社會留下較為完整的社會記憶，從而為維系社會文化歷史作出自己應有的貢獻。

再次，要加強對檔案記憶資源的開發利用。目前檔案界在談到檔案部門如何在建構社會記憶中發揮其自身應有的作用方面，往往強調檔案編研工作的作用。這方面的論文不少。但筆者以為，檔案部門僅靠單一的編研來完善社會記憶是遠遠不夠的。如能將記憶資源進行資本化開發利用，可帶來相當的經濟和社會效益，如成都郊區洛帶古鎮成為“西部客家第一鎮”，就是運用社會記憶推進旅游資源開發的成功案例。這或許能給檔案部門以一定的啟迪。

最后，從檔案記憶屬性的角度看，檔案工作者不應是一個被動的檔案文獻遺產的繼承者和保護者，而應成為社會記憶的積極塑造者。正如T·庫克指出的，“主要的歷史詮釋行為并非發生在史學家打開檔案盒之時，而是在檔案工作者裝盒之際，在于98％被銷毀的未裝進檔案盒的文件潛在的影響。”“檔案工作者是建構社會和歷史記憶的積極因素。在此過程中，他們不僅有義務保護或記錄過去，還有責任把未來的需要和期望銘記于心，唯其如此，才更能反映社會的‘價值’而不只是某些重要用戶或傳統用戶的人價值。因此，檔案工作者要牢記自身的歷史責任，增強在建構社會記憶中的主體意識。”

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第三篇：試述檔案行政權力清單與檔案行政責任清單

摘 要：對檔案行政權力清單與檔案行政責任清單的內涵、區別及關系等一些基本問題進行了探討。

關鍵詞：檔案行政；權力清單；責任清單

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要強化權力運行制約和監督體系，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。為落實中共中央提出的改革要求，檔案部門也相繼開展起檔案行政權力清單制度的建設，并按照權責一致原則，開展起構建與檔案行政權力清單相關的檔案行政責任清單制度建設。檔案行政權力清單制度的建設是一項新工作，許多問題都需要探討。這里就檔案行政權力清單與檔案行政責任清單的一些基本問題做一探討。檔案行政權力清單與檔案行政責任清單的內涵

1.1 檔案行政權力清單的內涵。有關權力清單的內涵，目前尚無統一的含義。有學者認為：“所謂‘權力清單’，簡而言之，就是要把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督。”[1]也有學者認為：“權力清單就是對于各級政府及其各個部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限。換言之，清單所涵蓋的范圍就是行政權力的合法行使范圍，清單以外就是行政權力不能隨意進入的范圍。”[2]盡管一些專家、學者對權力清單內涵的表述不一，但筆者認為，其所含的基本要素是一致的。由此，可以對檔案行政權力清單的基本要素作如下認識：一是清單是檔案行政權力的表現形式和載體。即檔案行政權力在梳理、科學歸類后以清單為載體，列單明細，對外公布。二是檔案行政權力清單的內容應包括檔案行政職權、行使依據、主體及流程等。簡單來說，就是將各級檔案行政管理機關的檔案行政權力曬在陽光下，規范檔案行政管理機關的檔案行政權力邊界，必須按照清單所列檔案行政權力依法行政，不允許越權。檔案行政權力清單宣示和明確的是“法無授權不可為”的法治理念。凡是檔案行政管理機關依法可行使的檔案行政權力均列在清單上，未列的檔案行政權力，即法未授予的檔案行政權力，檔案行政管理機關均不得行使，行使即構成違法。對檔案行政管理機關來說，“法無授權不可為”就具體明確化為“權力清單上未列者不可為”。

1.2 檔案行政責任清單的內涵。有關責任清單的內涵，目前也尚無統一的含義。有學者認為：“責任清單是指政府采用清單的方式，列明政府部門承擔的責任事項，公布責任事項的承擔主體和追責情形，明確部門間的責任邊界。”[3]也有學者認為：“責任清單的含義是‘法定職責必須為’，明確了行政機關職權之下相對應的責任。”[4]依據這些認識，可以這樣認為，檔案行政責任清單是檔案行政管理機關將所有法律、法規賦予檔案行政管理機關的職責統一整理、歸納為一張清單，向社會公布，接受社會監督。檔案行政責任清單宣示和明確的是“法定職責必須為”的法治理念。因此，各級檔案行政管理機關對于檔案行政責任清單上列出的法定職責，必須認真履行，不履行即構成不作為，就屬于違法并應承擔相應的違法責任。對于檔案行政管理機關來說，“法定職責必須為”就具體明確化為“責任清單上所列職責必須為”。

檔案行政權力清單與檔案行政責任清單的區別

2.1 兩者的目的不同。建立檔案行政權力清單的目的是為了建構符合現代市場經濟規律和法治要求的檔案行政管理機關的角色；理順各級檔案行政管理機關的職責，推動檔案行政管理機關職責的規范化、法制化。具體來說，就是為了控制檔案行政權力并使其在法治的范圍內行動，按照“權力法定”、“法無授權不可為”的法治原則，梳理檔案行政管理機關的檔案行政權力，使檔案行政管理機關行使的每一項檔案行政權力都有明確的法律依據。這樣，可以規范檔案行政權力運行，減少檔案行政權力行使過程中的隨意性，避免權力尋租；可以進一步厘清層級之間的職責關系，突出不同層級檔案行政管理機關的管理和服務重點，提高檔案行政管理機關的行政管理效能。

“‘責任清單’的目的在于建立與權力相適應的責任追究體系，減少遏制權力亂象，一旦權力不作為或者亂作為，有關責任主體必須付出相應的代價。”[5]制定檔案行政責任清單的目的在于通過檔案行政責任清單，明確檔案行政責任主體，健全問責機制，促進檔案行政主體（檔案行政管理機關）積極主動履行職責，避免不作為。檔案行政管理機關要勇于負責、敢于擔當，切實履行職責。具體來說，按照“法定職責必須為”的法治原則，明確檔案行政行為和與之相應的法律后果，確保每一個檔案行政行為都有明確的檔案行政責任和責任主體，做到權責一致，權責自負。

2.2 作用不同。檔案行政權力清單按照“法無授權不可為”的要求，主要解決檔案行政管理部門亂作為的問題。具體作用有四個方面：一是劃定檔案行政權力邊界。以清單形式對各項檔案行政權力的邊界進行明確規定，可以使檔案行政權力在法治的軌道上運行，有效減少檔案行政權力越界行為，維護法律法規的權威性；二是規范檔案行政權力運行。檔案行政權力清單有助于構建權責統一、清晰具體、密切協同且無交叉的權責體系和程序化、法制化的檔案行政權力運行流程，規范檔案行政權力運行，杜絕亂作為；三是確立制度性授權。檔案行政權力清單對檔案事務的辦理流程、相關的法律依據、崗位的權責范圍做出非常具體的規定，確立了一種制度性授權機制；四是強化社會監督。檔案行政權力清單的監督功能貫穿于檔案行政權力運行的始終，具有監督主體廣泛、監督內容明確、監督途徑多樣、監督力度增強的監督功能優勢，對權力運行構成剛性監督的高壓態勢。

檔案行政責任清單按照“法定職責必須為”的要求，重點是解決部門“不作為”問題。具體作用有三個方面：一是推行檔案行政履職規范化。通過清單列表方式明確檔案行政管理機關所承擔的檔案行政責任，劃清檔案行政責任的行使范圍使檔案法定職責具體化，操作規范化。二是推動檔案行政追責程序標準化。按照有權必有責、用權受監督、違法必追究的原則，檔案行政責任清單依據相關法律、法規和規章，全面梳理追責情形和追責依據，形成檔案行政責任追究機制，明確實施主體、追責方式和追責程序，使追責程序標準化，便于問責追責。三是警戒預防潛在檔案違法沖動。通過梳理檔案行政責任清單目錄并予以公開，使得檔案行政管理機關及其工作人員清楚自己的職責所在，以此劃定檔案行政行為的“警戒線”，使在檔案行政管理機關及其工作人員在履行職責時，就事先知道那些檔案行政行為可以作為，那些不可以作為，以及其行政行為導致的各種后果。同時，也使檔案行政管理機關及其工作人員增強責任意識，預防其潛在檔案違法沖動。3 檔案行政權力清單與檔案行政責任清單的關系

檔案行政權力清單與檔案行政責任清單是相互配套、監管制約的關系，兩者密不可分，都是轉變檔案行政管理職能、依法治檔的重要舉措。

3.1 相互配套。檔案行政權力清單與檔案行政責任清單是共生的，有權必有責，權力和責任是統一的，擁有多大的權力就應當承擔多大的責任，負有多大的責任才賦予多大的權力。檔案行政管理機關要行使檔案行政權力，就要承擔對等的檔案行政責任。檔案行政權力清單厘清了檔案行政管理機關的檔案行政權力界限，清理了一些沒有法律法規規章依據、不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的檔案行政權力，明確規定了哪些行政職權事項檔案行政管理機關必須為、哪些事項不能為，主要解決檔案行政管理機關亂作為的問題。檔案行政權力清單規范了檔案行政權力運行，有效擠壓了權力尋租的空間。檔案行政責任清單則是明確檔案行政管理機關的職責邊界，一旦不作為、亂作為，就必須承擔相應的責任。檔案行政責任清單按照“法定責任必須為”的要求把“該管的事管住”，主要針對檔案行政管理機關不作為的問題。兩張清單，相互配套、相輔相成。

3.2 監管制約。權力的運行離不開責任的約束，權力清單的實施亦是如此。沒有剛性的責任約束機制作保障，權力清單的實施亦可能迷失方向。檔案行政權力清單盡管為檔案行政管理機關行使職權提供了具體的直接依據，但是，如果不對檔案行政管理機關消極履職、越權、不作為等行為制定剛性的責任約束，則很難確保檔案行政權力清單的實施效果。因此，必須建立與檔案行政權力清單相關的檔案行政責任清單予以制約，檔案行政責任清單比檔案行政權力清單更具有執行意義和約束效力，它對檔案行政管理機關及其工作人員行使行檔案政權力的行為形成了直接的、具體的責任約束和追責考量。檔案行政責任清單的目的是實現“法定職責必須為”。檔案行政權力清單與檔案行政責任清單是相輔相成的監管制約關系。檔案行政權力清單是檔案行政責任清單的前提，檔案行政責任清單是檔案行政權力清單的實現方式。檔案行政責任清單是檔案行政權力清單實施的監視器，其監管制約的功能可以提高檔案行政權力清單的實施效能。只有建立與檔案行政權力清單相匹配制約的檔案行政責任清單，將檔案行政權力和檔案行政責任有機結合起來，對檔案行政權力形成全方位、經常化、立體式的監督和責任追究機制，才能做到依法行政、依法治檔，推進檔案法治建設。

第四篇：論檔案行政責任清單制度

責任是“行政權力的核心內容和應有之義，‘有權必有責、用權受監督、侵權須賠償’的權責對等原則是對行政行為的基本要求。行政機關行使權力的過程，實際上也是履行職責的過程”。[1]因此，我們建立的檔案行政權力清單，實質上是檔案行政權責清單，有權必有責。所以，應當在建設檔案行政權力清單制度的基礎上，把檔案行政權力清單與檔案行政責任清單結合起來，同步推進，建設與之配套的檔案行政責任清單制度。檔案行政責任清單的概念

關于責任清單的概念，目前，政府文件未有明確的解釋，學術界和實務界至今也沒有形成一致的權威定義。

陳國權、李院林認為：“責任清單是指這樣一個事實，即政府承擔的行政責任的具體內容必須有確定的任務清單并事先予以嚴格的規定，而不得以政府及其公職人員的好惡而隨意變動。”[2]

陳向芳認為：“責任清單是指政府采用清單的方式，列明政府部門承擔的責任事項，公布責任事項的承擔主體和追責情形，明確部門間的責任邊界。”[3]

黃宇宸認為：“責任清單的含義是‘法定職責必須為’，明確了行政機關職權之下相對應的責任。”[4]

根據這些認識，我們可以這樣認為：檔案行政責任清單是檔案行政管理部門依據法律授予的行政權力與職責，而列出與之相對應的責任事項，并以清單的方式予以確定，以便于履責與追責。

檔案行政責任清單有以下含義：其一，體現法定的權責對應。檔案行政權力與職責必須是法定的，根據權責一致的行政權力行使原則，也必須有與之相對應的行政責任，而檔案行政責任清單所列的這些行政責任也有法定之意。因為，履行行政責任是行使行政權力的基礎，一定的行政權力必須承擔相應的行政責任，不然行政權力就很難落實。同時，行政權力的授予必須以行政責任為約束，否則，有權無責必然會使行政權力濫用；其二，明確“法定職責必須為”。檔案行政責任清單就是為履行法定的檔案行政權力與職責而生，檔案行政責任清單體現了有權必有責、有權必須為。雖然，法定的檔案行政權力不能濫用，但也不能不用，不行使檔案行政權力就是不作為。檔案行政責任清單規定了行使檔案行政權力與職責必須履行的檔案行政責任，它要求必須有所作為。同時，也為杜絕懶政怠政不作為現象提供了保障。其三，不履責要依法追責。“從根本上講，責任清單就是要從制度上約束逃避責任的沖動。”[5]凡是不按照檔案行政責任清單履行或不正確履行規定的檔案行政責任造成行政過錯行為的，要依法追究責任。不按照檔案行政責任清單履行責任造成行政過錯的行為是指影響檔案行政秩序和檔案行政效率，貽誤檔案行政管理工作，損害國家利益、公共利益或檔案行政相對人合法權益，造成損失或不良影響的行為。具體的包括拒絕、放棄、推諉、無合法依據以及不依照規定程序、規定權限和規定時限履行職責等情形。其中放棄、推諉、不依照規定程序、規定權限和規定時限履行職責等情形均屬行政不作為行為。

檔案行政責任清單中行政責任的含義與性質

2.1 行政責任的含義。在現代漢語中“責任”有兩層含義。第一層是份內應做之事，對應的是“職責”與“義務”。第二層是因不履行所負義務而應當承擔的不利后果。一般而言，責任是指在一定的條件下行為主體所應盡的義務或因違反義務而應承擔的一定的否定性后果。

行政責任在含義上有廣義和狹義之分。“廣義上說，行政責任是行政法律規范要求行政法主體（行政主體和相對人）在具體的行政法律關系中履行承擔的義務。這種義務分兩部分：第一部分是指行政法主體必須按行政法要求進行一定作為或不作為；另一部分是指行政法主體由于不履行前一種義務而引起的法律后果，即依法形成了一種新的義務，而且當事人必須承擔。前者可稱為‘積極行政行為’，后者為‘消極行政行為’”。狹義的“行政責任是指行政主體及其行政公務人員因為行使行政權的行為或由于其管理的公有財產致人損害而應承擔的法律責任。”[6]

檔案行政責任清單因檔案行政管理依法行政的要求而產生，而“依法行政的重要內容之一，便是行政機關既是一個權力主體，同時也是一個責任主體。行政機關要為自己做出的任何行政行為負責，也就是要承擔行政責任。”[7]因此，檔案行政管理部門要為其作出的任何檔案行政行為負責，承擔相應的行政責任。檔案行政責任清單中的行政責任含義是廣義的，但其履行行政責任的主體僅指檔案行政管理部門及其工作人員，不包括檔案行政相對人。檔案行政責任清單中的“部門職責”“責任事項”“責任邊界”等，即國家法律所規定的應由檔案行政管理部門及其工作人員所履行的社會責任，它是積極意義上的檔案行政責任，也就是“積極行政行為”，它與檔案行政管理部門的職能與義務相對應；檔案行政責任清單中的“追責”情況指的是消極意義上的檔案行政責任，也就是“消極行政行為”，即檔案行政管理部門及其工作人員違法或者不當行政，需要承擔的行政法律責任。

2.2 行政責任的性質。檔案行政責任清單中行政責任性質主要體現在責任性、義務性、制度性、監督性等幾個方面。

2.2.1 責任性。檔案行政責任清單中行政責任的責任性主要表現在：其一，政治責任。“政治主導行政，行政從屬于政治，行政的目標、職能、行為和活動都不同程度地、直接或間接從屬于政治”。[8]行政是政治在具體行政管理中的執行，行政管理部門必須貫徹執政者的政治主張，通過履行行政職責對政治穩定和社會穩定發揮重要作用。一個國家的行政管理機構要對全民負責，要承擔政治責任。其二，法律責任。行政責任通過法律的形式加以規范性的肯定和保障，并以國家強制力為后盾發生約束力。法律保障行政管理部門行政責任的履行，并對不履行責任的行為進行追究。其三，積極行政責任。檔案行政管理部門對其承擔的行政責任必須積極作為、敢于擔當，應當積極履行檔案行政職責，不得推諉扯皮，對不正當行使檔案行政職責、消極履行行政職責、不履行行政職責的行為應當問責追責。

2.2.2 義務性。對檔案行政管理部門及其工作人員來說，承擔檔案行政責任的過程，其實就是承擔為檔案行政相對人服務的義務的過程。從這個意義上，檔案行政責任就是一種義務。這種義務是由法律、法規所規定，是由社會公德和社會輿論所約束的。2.2.3 制度性。檔案行政責任是國家政治法律制度的一部分。在國家政治法律制度內部，檔案行政管理及其工作人員的行政行為受到國家法律、政策等的規定與約束。當其違反國家政治法律制度時，其檔案行政行為將被追究行政責任。

2.2.4 監督性。檔案行政責任的核心在于對檔案行政管理部門及其行政管理行為的有效的監督和控制。為了確保檔案行政管理部門及其工作人員根據公民的意志和法律的規定開展檔案行政活動，就必須通過一定的機制來防止檔案行政管理部門及其工作人員越權和不作為。從這個意義上說，檔案行政責任實際上就是對檔案行政管理部門及其工作人員起監控作用的一種監督機制。凡違反法律或失職的檔案行政管理部門及其工作人員，都是違背檔案行政責任的，理應受到法律制裁或行政懲處。

檔案行政責任清單的功能

檔案行政責任清單與檔案行政權力清單都是全面推進依法治國，特別是建設法治政府和責任政府、實施依法行政全面深化改革大背景下的改革措施。從國家治理現代化的角度來看，檔案行政責任清單的功能主要有定責、劃界、規范、預防四個方面。

3.1 定責功能。檔案行政責任清單的定責功能，就是確定了檔案行政責任范圍，明確檔案行政管理部門的角色定位。有所不為方能有所為，要使檔案行政管理部門更好地發揮作用，就要確定檔案行政管理部門能做什么不能做什么。通過制定檔案行政責任清單，檔案行政管理部門對責任主體、責任事項、責任邊界、追責情況等進行梳理、歸類和集中，將隱含在法律、法規和規范性文件中的檔案行政管理部門的行政責任直觀地顯露出來。檔案行政責任清單的公開，客觀上起到確定檔案行政管理部門的行政責任范圍和明確檔案行政管理部門角色定位的作用，將檔案行政管理部門的行政責任置于社會各界的監督之下。

3.2 劃界功能。劃界即明確劃分檔案行政管理部門的責任邊界，使得檔案行政管理部門及其工作人員都清楚各自的職責所在，促使積極履行各自的職責。具體包括：其一，檔案行政責任的邊界，即在合法行政行為與違法、不當行政行為之間劃出界限；其二，部門之間的職責邊界，明確不同部門的職責界限，有利于從制度上解決職能不清、多頭領導、政出多門等弊端；其三，內部工作人員的職責界限，明確檔案行政管理部門內部工作人員的職責界限，有利于從制度上解決推諉扯皮、懶政怠政不作為等現象。

3.3 規范功能。規范功能在于通過檔案行政責任清單的規定來控制檔案行政管理部門及工作人員的檔案行政行為，使之符合法律法規規范所設定的行政行為模式。在檔案行政管理中，第一，規范的功能可以使檔案行政管理部門及工作人員按照法律法規規范授予的檔案行政權力去履行檔案行政管理職責。其功能就在于組織人們按照規范的授權去活動，即法無授權不可為，要依法行政。第二，檔案行政責任清單作為一種規范，可以塑造檔案行政管理部門及工作人員的行政行為模式。它不僅可以使檔案行政管理部門及工作人員在思想上樹立公民至上的政治價值觀，也可將這一價值觀內化到行政行為上，在檔案行政管理中更好地為檔案行政相對人服務，以實現檔案行政管理的目標。

3.4 預防功能。檔案行政責任清單是一種制度化的和預期性的規定。作為制度規定，檔案行政責任清單給檔案行政管理部門及工作人員提供行為準則；而作為預期性規定，檔案行政責任清單告知檔案行政管理部門及工作人員何為可為、何為不可為及其后果。因此，在檔案行政管理部門及工作人員履行職責時就事先知道那些行政行為可以作為，那些行政行為不可以作為；可以作為的行政行為不作為及不可以作為的行政行為作為而導致的各種后果。由于檔案行政責任清單是公開的、透明的，一旦檔案行政管理部門及工作人員有不當行政行為，觸犯了檔案行政責任清單的規定，不僅會受到問責追責，而且還會影響檔案行政管理部門的信譽。所以，檔案行政責任清單不僅可以增強檔案行政管理部門及工作人員的責任意識和必須為其行為負責的理念，同時也可預防其在工作中犯錯誤。

檔案行政責任清單制度的建構

建構檔案行政責任清單制度應當堅持責任法定、責任健全、責任公開的原則，遵循以下路徑：

4.1 全面梳理檔案行政責任依據。為了將所有的檔案行政管理部門的責任事項全都納入檔案行政責任清單，在制定清單之前，必須全面、徹底地梳理規定檔案行政管理部門責任的所有依據。應當以職責法定為原則，以法律、法規、規章和“三定”方案的規定，以及黨中央、國務院和省委、省政府規范性文件為依據，對檔案行政管理部門的職責進行全面、認真梳理。首先，根據權責對等的原則，凡是規定檔案行政權力的事項，必須有對等責任。其次，對于一些規定的不是檔案行政權力的事項而又需要履行的職責事項，也必須作為梳理的檔案行政責任事項。再次，沒有合法依據的事項，不應當列入檔案行政管理部門的職責責任范圍。

4.2 詳細厘清檔案行政責任的邊界。首先，厘清檔案行政責任的邊界，明確檔案行政管理的責任范圍與界限。劃清檔案行政管理該管什么，管到什么程度，不該管什么。其次，理順檔案行政管理部門與其他部門之間的職責交叉重疊，明確檔案行政管理部門的履行行政職責的界限。依據現有的規定對檔案行政管理部門相關職責進行科學分工，做到與其他部門之間的職責無縫銜接，建立健全檔案行政管理部門與其他部門之間的協調配合機制，提高公共服務能力。再次，明確檔案行政管理部門內部機構與工作人員的職責界限，建立完善的內部機構責任的協調機制，以避免出現推諉扯皮現象，切實提高檔案行政管理效力。

4.3 明確標準，依法追究失職責任。檔案行政責任追責是我國行政責任追責的一部分，檔案行政責任追責要遵循行政責任追責的有關規定。我國目前還沒有行政責任的專門立法，有關行政責任追責的情形大都分散在《行政許可法》《行政處罰法》《行政監察法》等眾多的行政單行法律、法規和規章中。《公務員法》以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》對黨政領導和公務員的問責情形也有具體規定，但是這并不便于操作。因此，要依據這些法規并根據檔案行政責任的實際，建立一套客觀的、可量化的追責衡量標準體系，依此對不正當履行檔案行政職責的行政行為所應承擔的法律責任進行量化追究。而對于檔案行政問責的程序與方式，則要嚴格依照《公務員法》《行政監察法》及其實施條例以及《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等法律、法規和規章規定的程序進行。

4.4 充分公開信息，加大宣傳力度。檔案行政責任清單事關檔案行政相對人的切身利益，根據政務信息公開的原則，要將檔案行政責任清單的有關內容向社會公開。公開的內容既包括檔案行政責任事項、法律依據、責任主體、責任追究機制等靜態信息，也要公開檔案行政責任事項的落實情況等動態信息。公開方式既要通過平面媒體、門戶網站公開，也要在檔案行政管理部門的辦事機構所在地公開。同時，還要大立宣傳、引導社會各界參與，提高社會的責任行政意識，使檔案行政責任的履行置于社會公眾的監督之下，以外部監督促進提高檔案行政管理部門行政責任的透明度，同時，對檔案行政責任的履行者起到監督和警戒制裁的威懾作用。

*本文為2013國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13btq068）的階段成果。

第五篇：縣政府辦行政權力清單

縣政府辦行政權力清單

縣政府辦行政權力清單 實施單位 項目名稱 權種類別 設定依據 是否涉密 部門意見 備注縣政府辦（法制辦）審計糾紛裁決(報縣政府決定)行政裁決

《中華人民共和國審計法實施條例》(國務院令第571號)第五十二條:“被審計單位對審計機關依照審計法第十六條、第十七條和本條例第十五條規定進行審計監督作出的審計決定不服的,可以自審計決定送達之日起60日內,提請審計機關的本級人民政府裁決,本級人民政府的裁決為最終決定。審計機關應當在審計決定中告知被審計單位提請裁決的途徑和期限。裁決期間,審計決定不停止執行。但是,有下列情形之一的,可以停止執行:(一)審計機關認為需要停止執行的;(二)受理裁決的人民政府認為需要停止執行的;(三)被審計單位申請停止執行,受理裁決的人民政府認為其要求合理,決定停止執行的。裁決由本級人民政府法制機構辦理。裁決決定應當自接到提請之日起60日內作出;有特殊情況需要延長的,經法制機構負責人批準,可以適當延長,并告知審計機關和提請裁決的被審計單位,但延長的期限不得超過30日。”

保留縣政府辦（法制辦）

縣政府行政復議事項辦理(報縣政府決定)行政裁決

《中華人民共和國行政復議法》第三條:“依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項,履行下列職責:(一)受理行政復議申請;(二)向有關組織和人員調查取證,查閱文件和資料;(三)審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當,擬訂行政復議決定;(四)處理或者轉送對本法第七條所列有關規定的審查申請;(五)對行政機關違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議;(六)辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項;(七)法律、法規規定的其他職責。”《中華人民共和國行政復議法實施條例》(國務院令第499號)第三條“行政復議機構除應當依照行政復議法第三條:的規定履行職責外,還應當履行下列職責:(一)依照行政復議法第十八條的規定轉送有關行政復議申請;(二)辦理行政復議法第二十九條規定的行政賠償等事項;(三)按照職責權限,督促行政復議申請的受理和行政復議決定的履行;(四)辦理行政復議、行政應訴案件統計和重大行政復議決定備案事項;(五)辦理或者組織辦理未經行政復議直接提起行政訴訟的行政應訴事項;(六)研究行政復議工作中發現的問題,及時向有關機關提出改進建議,重大問題及時向行政復議機關報告。” 保留

政府其他部門依法行使行政復議，不再單列縣外僑辦

華僑、歸僑僑眷身份 認定

行政確認

《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法實施辦法》第二 條“歸僑、僑眷的身份,由其常住戶口所在地的縣級以上地 方人民政府負責僑務工作的機構根據本人申請審核認定”。《江西省實施<中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法> 辦法》第二條“本辦法所稱歸僑、僑眷的身份,由縣級以上人 民政府僑務行政主管部門依法確認。同華僑、歸僑有收養 關系或者有五年以上并仍保持扶養關系的親屬,其僑眷身 份由戶籍所在地或者經常居住地縣級以上人民政府僑務行 政主管部門根據公證機關出具的收養、扶養公證審核認定。”

保留縣政府辦（應急辦）

對在應急管理工作出、成績顯著的，由縣級以上人民政府給予表彰或者獎勵 行政獎勵

《中華人民共和國突發事件應對法》（主席令第69號）第六十一條：“公民參加應急救援工作或者協助維護社會秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變；表現突出、成績顯著的，由縣級以上人民政府給予表彰或者獎勵。”

保留縣金融辦

融資性擔保機構名稱變更等事項審批 其他行政權力-其他審批權

《吉安市金融工作辦公室關于下放部分行政審批等事項的通知》第一條，“融資性擔保機構名稱變更、組織形式變更、股東名稱變更（除股權變更、增資擴股外）；融資性擔保機構注冊住所變更行政審批事項；注冊資本金1億元以上的省內融資性擔保機構在省內設立分支機構行政審批事項；融資性擔保機構設立前約談其負責人環節”等行政審批事項下放到縣（市、區）金融辦實施，報市金融辦備案。

保留縣金融辦

小額貸款公司名稱變更等事項審批 其他行政權力-其他審批權

《吉安市金融工作辦公室關于下放部分行政審批等事項的通知》第二條，“小額貸款公司注冊地范圍內營業地址變更、組織形式變更、股東名稱變更（除股權變更、增資擴股外）；小額貸款公司開業前約談其負責人環節”等行政審批事項下放到縣（市、區）金融辦實施，報市金融辦備案。

保留縣金融辦

融資性擔保機構籌建、設立初審、業務變更 其他行政權力—審核轉報

吉安市金融工作辦公室《關于下放部分行政審批等事項的通知》第一條“融資性擔保機構方面：

（一）將融資性擔保機構名稱變更、組織形式變更、股東名稱變更（除股權變更、增資擴股外）等行政審批事項下放到縣（市、區）金融辦實施，報市金融辦備案。

（二）將融資性擔保機構注冊住所變更行政審批事項下放到遷入地縣（市、區）金融辦實施，報市金融辦備案。

（三）將注冊資本金1億元以上的省內融資性擔保機構在省內設立分支機構行政審批事項下放到分支機構注冊地所在縣（市、區）金融辦實施，報市金融辦備案。

（四）將融資性擔保機構設立前約談其負責人環節下放到縣（市、區）金融辦實施，由縣（市、區）金融辦主要負責同志實施約談。約談記錄作為領取設立批復的前置要件。”

保留縣金融辦

小額貸款公司籌建、設立初審，業務變更 其他行政權力—審核轉報

吉安市金融工作辦公室《關于下放部分行政審批等事項的通知》第二條“小額貸款公司方面：

（一）將小額貸款公司注冊地范圍內營業地址變更、組織形式變更、股東名稱變更（除股權變更、增資擴股外）等行政審批事項下放到縣（市、區）金融辦實施，報市金融辦備案。

（二）將小額貸款公司開業前約談其負責人環節下放到縣（市、區）金融辦實施，由縣（市、區）金融辦主要負責同志實施約談。約談記錄作為領取開業批復的前置要件。”

保留 縣政府辦

督促檢查縣政府各部門、縣直各單位對國務院省、市縣政府公文、決定事項以及領導同志有關指示的執行落實情況 其他行政權力-行政監督檢查

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條：“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權：

（一）執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，發布決定和命令；

（二）領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作；

（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令；

（四）依照法律的規定任免、培訓、考核和獎懲國家行政機關工作人員；

（五）執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作；

（六）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（七）保護各種經濟組織的合法權益；

（八）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣，幫助本行政區域內各少數民族聚居的地方依照憲法和法律實行區域自治，幫助各少數民族發展政治、經濟和文化的建設事業；

（九）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

（十）辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。”

保留縣政府辦

全縣政府信息公開工作的指導、監督 其他行政權力-行政監督檢查

《中華人民共和國政府信息公開條例》第三條:“各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導。……縣級以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門負責推進、指導、協調、監督本行政區域的政府信息公開工作。”

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縣政府辦（應急辦）

應對突發事件時征用相關物資 其他行政權力-其他

《中華人民共和國突發事件應對法》第五十二條:履“行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當組織協調運輸經營單位，優先運送處置突發事件所需物資、設備、工具、應急救援人員和受到突發事件危害的人員。”

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