第一篇：依法履行國庫監管職能提升國庫服務水平(精)

依法履行國庫監管職能提升國庫服務水平

文章標題：依法履行國庫監管職能提升國庫服務水平

[)一站在手，寫作無憂!] 隨著央行監管職能分離以及財政國庫管理制

度改革的不斷深化，金融服務工作地位不斷提升，央行國庫事業面臨著新的機遇和挑戰。依法履行好國庫監管職能，并促進國庫服務水平不斷提升成為當前各級國庫較為關注的問題。

一、法律、法規制度對央行履行國庫監管職能的界定

（一）法律、行政法規對國庫監管職能的規定

1995年頒布的《中國人民銀行法》明確了“經理國庫”是中國人民銀行的一項主要職責。“經”指經辦，有服務之意；“理”指管理。“經理國庫”就是在經辦國庫業務的過程中對國庫業務進行管理。2003年，全國人大常委會審議通過了《關于修改〈中國人民銀行法〉的決定》，修改后的《中國人民銀行法》對央行“經理國庫”職責作了補充，明確了央行對金融機構“代理中國人民銀行經理國庫行為”和“執行有關資金清算管理規定行為”有監督管理職能。

現行《會計法》規定：會計機構、會計人員依照本法規定進行會計核算，實行會計監督。國庫是國家預算執行的重要組成部分，其基礎工作是會計核算，因而國庫會計在國家預算執行中依法具有服務和監管職能，其管理職能體現在國庫的服務過程之中。

《中華人民共和國行政許可法》通過確立行政許可的基本原則，嚴格限制設定了行政許可的事項范圍。2003年人民銀行依照該法公示了26項行政許可項目，其中涉及國庫部門的有四項，即對商業銀行、信用社代理支庫業務審批，商業銀行、信用社代理鄉鎮國庫業務審批，國庫集中支付代理銀行資格認定的實施條件及國債承銷團成員資格審批，進一步明確了央行國庫的監管職能。

此外，行政法規在法律的基礎上對國庫監管職能做了更為詳細、具體的規定。1985年，頒布實施的《國家金庫條例》，進一步明確了國庫的基本職責，同時賦予了國庫相關的權限，即督促檢查國庫經收處和征收機關所收之款是否按規定及時繳入國庫；是否擅自變更各級財政之間收入劃分范圍、分成留解比例，隨意調整庫款賬戶之間存款余額，以及其他違反國家規定的事項的指令；是否辦理不符合國家規定的退庫；監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥；是否受理不符合規定的憑證等。

（二）規章制度對國庫監管職能的規定

1996年，中國人民銀行發出《關于加強國庫監管工作的通知》，第一次明確提出“國庫監管”一詞，對國庫不得辦理電話撥款、取消預算收入過渡賬戶等提出具體監管要求。

1998年，中國人民銀行與財政部、國家稅務總局聯合發文《關于進一步加強國庫監管工作的通知》，明確了在國庫業務工作中，對預算收入收納、退付、庫款支撥和更正等各個環節的監管原則。

2000年，中國人民銀行制定了《國庫會計核算管理與操作的規定》（簡稱《規定》），進一步規范國庫業務操作行為，重點強調了國庫臨柜監管問題，提出建立四級內控管理責任制和退庫、撥款逐級審批制度等國庫內部監管制度。

2001年，中國人民銀行以“1號令”發布《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》（簡稱《管理辦法》），明確了對商業銀行和信用社代理國庫和國庫經收處的監管原則和具體內容。

2001年至2003年，隨著財政國庫管理制度改革不斷深化，一些配套制度辦法相繼出臺，明確了人民銀行對商業銀行代理行的監管職責及要求，國庫監管內容日漸豐富，監管體系日趨完善。

二、新時期影響國庫監管職能發揮的原因分析

（一）對國庫工作認識存在偏差

一種表現是對國庫工作重要性的認識不足。一些領導同志沒有充分認識到全面發揮國庫監管職能對于加強金融宏觀調控，落實財政政策和貨幣政策，確保金融穩定，推動經濟發展的重要意義。對國庫工作的認識僅僅停留于“為財政辦事”，只要日常稅款正常報解入庫，就可以確保國庫資金安全，忽視了監督、檢查等工作。一些國庫工作人員認為國庫工作沒干頭,對國庫新業務缺乏鉆研精神,在一定程度上也影響了國庫監管職能的發揮。

另一種表現是對服務與監管兩大職能的關系認識不足。主要有兩個認識誤區：一是監管缺位，“重核算、輕監管”是多數國庫部門開展工作的主導思想。二是監管越位，一些國庫部門由于對國庫的職責權限認識不明確，過激使用監督管理權，為國庫服務形象帶來負面影響。

（二）國庫機構現狀難以滿足形勢發展要求

一方面，預算收入征管范圍拓展，財政收支規模擴大，國庫業務量成倍增長，國庫機構呈延伸趨勢。另一方面，人民銀行職能轉換過程中縣支行的職能發生較大變化，國庫機構不健全，加之中央銀行按經濟區劃設置分支機構，省分庫對中心支庫垂直管理體制不順，為國庫監管職能的充分發揮帶來不便。

（三）國庫人員數量不足，素質有待于提高

一是國庫人員數量難以滿足國庫業務增長的需要。近年來，國庫業

務范圍不斷擴大，涉及到財政、國稅、地稅、地礦、海關、財監辦、商業銀行等多個部門。國庫監管職能范圍相應延伸，與各部門之間的協調工作任務繁重。同時，國庫單一賬戶改革和大額支付系統上線后，國庫崗位細劃，業務量大幅增長。但從國庫人員數量情況來看，未能與業務量同步增長，各級國庫普遍存在著人員短缺問題，一定程度上制約了國庫監管職能的有效發揮。

二是國庫人員素質難以適應形勢需要。國庫工作涉及面廣、政策性強、變化頻繁，已經逐步由核算型向管理型轉變，由以核算為主監管為輔，向核算監管并重發展。工作內容的變化相應提升了對國庫人員隊伍素質的要求，要求國庫人員既要懂金融、懂財政、懂稅務、懂調查統計分析，還要掌握監督管理等多方面知識。從國庫干部隊伍的現狀來看，由于歷史和各種原因所致，遠遠沒有達到這些要求，人員素質偏低的問題較為突出。

（四）部分國庫法律法規滯后

現行的《國家金庫條例》及其《實施細則》雖然對國庫的基本職責和權限作了原則性規定，但其由于制定于上個世紀八十年代，條文籠統，沒有明確具體行使國庫監管職能的依據和手段。在我國經濟體制發生深刻變革，特別是金融財稅體制改革逐漸深化的形勢下，國庫條例已嚴重滯后于工作需要。同時，對國庫規章制度的修訂和補充也缺乏可操作性、連續性和系統性，嚴重影響了國庫監管職能的發揮。

（五）國庫服務手段落后

一方面，國庫軟件開發落后于國庫業務發展需要。目前，國庫的軟件開發仍局限于國庫會計核算，較少涉及統計分析、綜合管理領域，影響了國庫分析以及監管工作的及時性、準確性和完整性。另一方面，上下級國庫之間縱向聯網、國庫與財政、稅務等部門之間橫向聯網程度不高，造成據資源和人力資源浪費，也導致不能及時溝通信息，影響了國庫服務水平的提升，不利于有效開展國庫監管工作。

三、充分履行國庫監管職能需著重解決的幾個問題

（一）充分履行國庫監管職能的實質在于理順服務與監管的關系

央行國庫的服務對象主要是各級財政、稅務、金融機構以及其他相關部門。其服務內容主要是，通過及時、準確、足額辦理預算收支業務，滿足社會各方面對政府財政資金的需求，保證政府各職能機構有效運轉；及時反映預算收支狀況，為相關部門提供決策依據。

國庫監管分為內部監管和外部監管。其內部監管主要指對國庫內部執行制度情況的監督檢查。國庫外部監管主要是對財政、稅務、代理國庫業務的商業銀行、信用社、國庫經收處、代理國庫集中支付業務的商業銀行等部門執行國家預算收支有關規定的監督管理。

國庫監管與國庫服務二者相輔相成、互相影響。通過合法、合規、有效的國庫監管可以及時發現國庫服務中存在的問題，最終實現提高國庫服務水平的目的；而國庫監管必須依托于國庫服務，通過創新優化國庫服務，促使國庫監管手段和內容不斷更新。相反，落后的監管手段、不當的監管方法將負面影響國庫服務水平的提升和國庫服務創新，而低劣的國庫服務質量也將為國庫監管工作帶來更大的難度。因此，應當充分考慮國庫監管對國庫事業發展的“雙刃劍”作用，恰當選擇國庫監管的方式和內容，有效促進國庫服務水平的提升。

（二）充分履行國庫監管職能的前提在于創新國庫服務方式

加快國庫業務電子化網絡建設步伐是創新國庫服務方式的一項重要內容，先進的國庫服務方式將為國庫監管職能的充分發揮奠定基礎。目前國庫業務電子化網絡建設主要包括橫向聯網建設和國庫支付系統建設。

國庫橫向聯網建設，即在國庫、財政、稅務、代理行、征收機關和預算單位之間建立起以國庫收付業務無紙化為基礎的計算機橫向聯網系統，以此實現資源共享，加快國庫資金的收納、報解、撥付速度。同時，將增強對預算收支管理的透明度和國庫信息反饋的及時性，為國庫監管工作創造條件。

國庫支付系統建設則重點突出國庫作為財政與各代理商業銀行、預算單位、商品供應商和勞務供應者之間的“樞紐”作用。要求國庫部門依托全國支付網絡系統，建立通暢、快捷的國庫內部縱向網絡系統，全面實現國庫資金獨立核算機制，為財政資金的高效率運作提供方便、快捷的服務。同時，不斷升級改造《國家金庫會計核算系統》，規范國庫會計業務處理程序，嚴密核算手續，確保預算收支準確、及時，保證國庫資金安全。

（三）充分履行國庫監管職能的關鍵在于內外監管并行

國庫內部監管應當重點突出健全和完善業務規章制度，加強崗位之間的監督制約，借助央行內部審計和監督部門的力量，加大對制度執行情況的檢查力度，及時消除資金風險隱患。國庫外部監管，一是對代理國庫的監管應當對其組織機構、人員和崗位設置、內控制度建設、會計核算管理和操作流程等各方面實施監管，嚴格按照有關規定，及時對存在違規行為的代理國庫采取相應處罰措施，切實規范代理國庫行為，防范國庫資金風險。二是對代理國庫集中支付業務的商業銀行的監管，應當加強對代理銀行市場準入的管理，避免商業銀行間的無序競爭。同時，加強對代理銀行賬戶設置的管理，建立專門的賬戶管理辦法，對這些賬戶從設置到使用進行全程監控。

總之，只有在法律框架下，正確處理服務與監管的關系，并以網絡化、電算化為依托，不斷創新國庫服務方式，提高國庫服務水平，加強國庫外部監管，才能適應新形勢的要求，充分履行好國庫的監管職能。

《依法履行國庫監管職能提升國庫服務水平》，歡迎閱讀依法履行國庫監管職能提升國庫服務水平。

第二篇：依法履行國庫監管職能提升國庫服務水平

隨著央行監管職能分離以及財政國庫管理制度改革的不斷深化，金融服務工作地位不斷提升，央行國庫事業面臨著新的機遇和挑戰。依法履行好國庫監管職能，并促進國庫服務水平不斷提升成為當前各級國庫較為關注的問題。

一、法律、法規制度對央行履行國庫監管職能的界定

（一）法律、行政法規對國庫監管職能的規定

1995年頒布的《中國人民銀行法》明確了“經理國庫”是中國人民銀行的一項主要職責。“經”指經辦，有服務之意；“理”指管理。“經理國庫”就是在經辦國庫業務的過程中對國庫業務進行管理。2003年，全國人大常委會審議通過了《關于修改〈中國人民銀行法〉的決定》，修改后的《中國人民銀行法》對央行“經理國庫”職責作了補充，明確了央行對金融機構“代理中國人民銀行經理國庫行為”和“執行有關資金清算管理規定行為”有監督管理職能。

現行《會計法》規定：會計機構、會計人員依照本法規定進行會計核算，實行會計監督。國庫是國家預算執行的重要組成部分，其基礎工作是會計核算，因而國庫會計在國家預算執行中依法具有服務和監管職能，其管理職能體現在國庫的服務過程之中。

《中華人民共和國行政許可法》通過確立行政許可的基本原則，嚴格限制設定了行政許可的事項范圍。2003年人民銀行依照該法公示了26項行政許可項目，其中涉及國庫部門的有四項，即對商業銀行、信用社代理支庫業務審批，商業銀行、信用社代理鄉鎮國庫業務審批，國庫集中支付代理銀行資格認定的實施條件及國債承銷團成員資格審批，進一步明確了央行國庫的監管職能。

此外，行政法規在法律的基礎上對國庫監管職能做了更為詳細、具體的規定。1985年，頒布實施的《國家金庫條例》，進一步明確了國庫的基本職責，同時賦予了國庫相關的權限，即督促檢查國庫經收處和征收機關所收之款是否按規定及時繳入國庫；是否擅自變更各級財政之間收入劃分范圍、分成留解比例，隨意調整庫款賬戶之間存款余額，以及其他違反國家規定的事項的指令；是否辦理不符合國家規定的退庫；監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥；是否受理不符合規定的憑證等。

（二）規章制度對國庫監管職能的規定

1996年，中國人民銀行發出《關于加強國庫監管工作的通知》，第一次明確提出“國庫監管”一詞，對國庫不得辦理電話撥款、取消預算收入過渡賬戶等提出具體監管要求。

1998年，中國人民銀行與財政部、國家稅務總局聯合發文《關于進一步加強國庫監管工作的通知》，明確了在國庫業務工作中，對預算收入收納、退付、庫款支撥和更正等各個環節的監管原則。

2000年，中國人民銀行制定了《國庫會計核算管理與操作的規定》（簡稱《規定》），進一步規范國庫業務操作行為，重點強調了國庫臨柜監管問題，提出建立四級內控管理責任制和退庫、撥款逐級審批制度等國庫內部監管制度。

2001年，中國人民銀行以“1號令”發布《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》（簡稱《管理辦法》），明確了對商業銀行和信用社代理國庫和國庫經收處的監管原則和具體內容。

二、新時期影響國庫監管職能發揮的原因分析

（一）對國庫工作認識存在偏差

一種表現是對國庫工作重要性的認識不足。一些領導同志沒有充分認識到全面發揮國庫監管職能對于加強金融宏觀調控，落實財政政策和貨幣政策，確保金融穩定，推動經濟發展的重要意義。對國庫工作的認識僅僅停留于“為財政辦事”，只要日常稅款正常報解入庫，就可以確保國庫資金安全，忽視了監督、檢查等工作。一些國庫工作人員認為國庫工作沒干頭,對國庫新業務缺乏鉆研精神,在一定程度上也影響了國庫監管職能的發揮。

另一種表現是對服務與監管兩大職能的關系認識不足。主要有兩個認識誤區：一是監管缺位，“重核算、輕監管”是多數國庫部門開展工作的主導思想。二是監管越位，一些國庫部門由于對國庫的職責權限認識不明確，過激使用監督管理權，為國庫服務形象帶來負面影響。

（二）國庫機構現狀難以滿足形勢發展要求

一方面，預算收入征管范圍拓展，財政收支規模擴大，國庫業務量成倍增長，國庫機構呈延伸趨勢。另一方面，人民銀行職能轉換過程中縣支行的職能發生較大變化，國庫機構不健全，加之中央銀行按經濟區劃設置分支機構，省分庫對中心支庫垂直管理體制不順，為國庫監管職能的充分發揮帶來不便。

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（三）國庫人員數量不足，素質有待于提高

一是國庫人員數量難以滿足國庫業務增長的需要。近年來，國庫業務范圍不斷擴大，涉及到財政、國稅、地稅、地礦、海關、財監辦、商業銀行等多個部門。國庫監管職能范圍相應延伸，與各部門之間的協調工作任務繁重。同時，國庫單一賬戶改革和大額支付系統上線后，國庫崗位細劃，業務量大幅增長。但從國庫人員數量情況來看，未能與業務量同步增長，各級國庫普遍存在著人員短缺問題，一定程度上制約了國庫監管職能的有效發揮。

二是國庫人員素質難以適應形勢需要。國庫工作涉及面廣、政策性強、變化頻繁，已經逐步由核算型向管理型轉變，由以核算為主監管為輔，向核算監管并重發展。工作內容的變化相應提升了對國庫人員隊伍素質的要求，要求國庫人員既要懂金融、懂財政、懂稅務、懂調查統計分析，還要掌握監督管理等多方面知識。從國庫干部隊伍的現狀來看，由于歷史和各種原因所致，遠遠沒有達到這些要求，人員素質偏低的問題較為突出。

（四）部分國庫法律法規滯后

現行的《國家金庫條例》及其《實施細則》雖然對國庫的基本職責和權限作了原則性規定，但其由于制定于上個世紀八十年代，條文籠統，沒有明確具體行使國庫監管職能的依據和手段。在我國經濟體制發生深刻變革，特別是金融財稅體制改革逐漸深化的形勢下，國庫條例已嚴重滯后于工作需要。同時，對國庫規章制度的修訂和補充也缺乏可操作性、連續性和系統性，嚴重影響了國庫監管職能的發揮。

（五）國庫服務手段落后

一方面，國庫軟件開發落后于國庫業務發展需要。目前，國庫的軟件開發仍局限于國庫會計核算，較少涉及統計分析、綜合管理領域，影響了國庫分析以及監管工作的及時性、準確性和完整性。另一方面，上下級國庫之間縱向聯網、國庫與財政、稅務等部門之間橫向聯網程度不高，造成據資源和人力資源浪費，也導致不能及時溝通信息，影響了國庫服務水平的提升，不利于有效開展國庫監管工作。

三、充分履行國庫監管職能需著重解決的幾個問題

（一）充分履行國庫監管職能的實質在于理順服務與監管的關系

央行國庫的服務對象主要是各級財政、稅務、金融機構以及其他相關部門。其服務內容主要是，通過及時、準確、足額辦理預算收支業務，滿足社會各方面對政府財政資金的需求，保證政府各職能機構有效運轉；及時反映預算收支狀況，為相關部門提供決策依據。

國庫監管分為內部監管和外部監管。其內部監管主要指對國庫內部執行制度情況的監督檢查。國庫外部監管主要是對財政、稅務、代理國庫業務的商業銀行、信用社、國庫經收處、代理國庫集中支付業務的商業銀行等部門執行國家預算收支有關規定的監督管理。

國庫監管與國庫服務二者相輔相成、互相影響。通過合法、合規、有效的國庫監管可以及時發現國庫服務中存在的問題，最終實現提高國庫服務水平的目的；而國庫監管必須依托于國庫服務，通過創新優化國庫服務，促使國庫監管手段和內容不斷更新。相反，落后的監管手段、不當的監管方法將負面影響國庫服務水平的提升和國庫服務創新，而低劣的國庫服務質量也將為國庫監管工作帶來更大的難度。因此，應當充分考慮國庫監管對國庫事業發展的“雙刃劍”作用，恰當選擇國庫監管的方式和內容，有效促進國庫服務水平的提升。

（二）充分履行國庫監管職能的前提在于創新國庫服務方式

加快國庫業務電子化網絡建設步伐是創新國庫服務方式的一項重要內容，先進的國庫服務方式將為國庫監管職能的充分發揮奠定基礎。目前國庫業務電子化網絡建設主要包括橫向聯網建設和國庫支付系統建設。

國庫橫向聯網建設，即在國庫、財政、稅務、代理行、征收機關和預算單位之間建立起以國庫收付業務無紙化為基礎的計算機橫向聯網系統，以此實現資源共享，加快國庫資金的收納、報解、撥付速度。同時，將增強對預算收支管理的透明度和國庫信息反饋的及時性，為國庫監管工作創造條件。

國庫支付系統建設則重點突出國庫作為財政與各代理商業銀行、預算單位、商品供應商和勞務供應者之間的“樞紐”作用。要求國庫部門依托全國支付網絡系統，建立通暢、快捷的國庫內部縱向網絡系統，全面實現國庫資金獨立核算機制，為財政資金的高效率運作提供方便、快捷的服務。同時，不斷升級改造《國家金庫會計核算系統》，規范國庫會計業務處理程序，嚴密核算手續，確保預算收支準確、及時，保證國庫資金安全。

（三）充分履行國庫監管職能的關鍵在于內外監管并行

國庫內部監管應當重點突出健全和完善業務規章制度，加強崗位之間的監督制約，借助央行內部審計和監督部門的力量，加大對制度執行情況的檢查力度，及時消除資金風險隱患。國庫外部監管，一是對代理國庫的監管應當對其組織機構、人員和崗位設置、內控制度建設、會計核算管理和操作流程等各方面實施監管，嚴格按照有關規定，及時對存在違規行為的代理國庫采取相應處罰措施，切實規范代理國庫行為，防范國庫資金風險。二是對代理國庫集中支付業務的商業銀行的監管，應當加強對代理銀行市場準入的管理，避免商業銀行間的無序競爭。同時，加強對代理銀行賬戶設置的管理，建立專門的賬戶管理辦法，對這些賬戶從設置到使用進行全程監控。

總之，只有在法律框架下，正確處理服務與監管的關系，并以網絡化、電算化為依托，不斷創新國庫服務方式，提高國庫服務水平，加強國庫外部監管，才能適應新形勢的要求，充分履行好國庫的監管職能。

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第三篇：新形勢下履行國庫職能的調研

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《國家金庫條例》頒布20年來，隨著我國經濟體制、財稅體制和金融體制的不斷深入，中國人民銀行

經理國庫的事業也成功地進行了多次重大改革，保證了我國國庫事業不斷與時俱進，發展創新。但是在具體操作中，作為基層央行如何適應新形勢的要求,履行好國庫職能作用,為穩健的貨幣政策、財政政策提供更有效的決策依據，仍是一個亟待研究和解決的新課題。

一、國庫改革與發展的現狀

自1985年《國家金庫條例》頒布，確立了由人民銀行經理國庫的委托國庫體制，1994年分稅制實施，設立了中央金庫與地方金庫，2004年開始了國庫直接加入現代化支付系統的試點，2005年6月在全國推廣，實現了庫款支撥和財政資金上劃的實時清算。經過20年的建設，基本建立起了獨立的國庫會計核算體系、獨立的資金清算體系和統計分析體系。從實際情況看，我國自上世紀80年代中期以來國庫職能定位一直沒有根本的改變，對國庫職能的認識也長期停留在預算的收支及一些簡單的管理職能上，如保證稅款及時入庫，按時、按預算計劃撥款等。顯然這樣的國庫職能已不能適應市場經濟發展的需要。全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度，是我國財政管理制度改革的根本任務與目標，基層央行國庫工作必須適應這一改革的要求，經理國庫職能既要能及時安全、快速地收納和支撥資金，也要能及時、準確、完整地反映各類信息，保證財政資金的充分利用。特別是在監管職能分離后，人民銀行的職責更加突出了金融管理部門的宏觀化、服務化、大眾化色彩，對國庫部門作的金融服務職能，提出了更高的要求。以便更好地發揮基層央行經理國庫的職能作用。

二、履行國庫職能中存在的問題

（一）服務職能定位不準、內容不新、手段落后

1、服務職能定位不準，經理國庫職責不能正確發揮。首先表現在對國庫工作重要性認識不足，缺乏對全面發揮國庫職能在協調財政、貨幣政策，確保金融穩定和經濟發展重要意義的認識；其次忽視了經理國庫是人民銀行的重要職責之一，以為國庫只是“稅務的會計、財政的出納”，經理國庫就是接受地方政府、財政、稅務部門的要求和安排，缺乏積極應變的服務意識和能力。

2、服務內容缺乏創新，影響服務功能的有效發揮。在國庫服務內容上，注重日常會計核算，局限于“帳平表對”，向財稅部門提供靜態“數字”和報表，忽視了整個國庫業務流程所承載的服務功能的發揮。具體表現在:缺乏對規范稅收入庫環境、監管預算資金撥付、預算收入退庫、國債管理等管理職能的發揮；缺乏對國庫核算數據的再利用；調查統計分析不足；橫向、縱向動態交流不足等。

3、服務手段落后，難以實現對國庫資金的實時監控。自推廣運用《國庫會計核算系統》（2.0版）以來，提高了國庫會計核算質量和綜合管理水平，但國庫會計核算與業務管理中手工操作比例仍然較大，財稅庫各部門之間的信息與數據傳遞、對帳等工作仍是手工操作。國庫資金詳細統計分析剛剛起步，目前運用的《國庫收支統計與分析系統》也僅限于地方預算收支、庫存統計和匯總報表功能，不能提升到分析運用層次，尚難以就預算執行情況及國庫資金使用情況為政府各決策部門提供更及時準確的參考依據。

（二）監管職能執法依據不力、思想認識缺位、監管力量薄弱

1、現有的國庫政策、法規、制度的不完善和滯后性，使國庫的監管工作難以有效地實施。目前，國庫監管依據的主要是《國家金庫條例》及其《實施細則》，實施于八十年代，國庫法規僅對國庫的基本職責和權限作了原則性規定，條文過籠統，沒有明確國庫的監管職能，雖然《國家金庫管理條例》賦予了國庫有一定監督權，《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行的職責之一是“經理國庫”。國庫作為會計的重要組成部分之一，依據《會計法》規定進行會計核算，實行會計監督，因此演繹下來國庫對其服務業務和服務對象的相關行為有實施監督與管理的權利，但《預算法》和《預算法實施條例》都沒有賦予國庫監督的職能，國庫監管處于從屬地位。

2、不同階層、不同部門認識上的不足，制約了國庫監管工作的開展。一是由于各階層、各部門對國庫處于何種地位、國庫監管處于何種地位的認識均存在較大的認識偏差，認為國庫是財政、稅務的服務部門，只是財政的出納，稅務的會計，國庫部門履行監督、反映作用職能是國庫爭權、要權，極力強調自身有利的理由，因而，對國庫部門履行正常的職能不支持、不配合；二是有的國庫部門的領導和干部認為，國庫工作只要賬

平表對、不出差錯、不出案件就行，“重核算、輕管理”的思想特別嚴重，沒有把國庫監管工作真正擺到議事日程；三是由于國庫一線人員本身綜合素質低，缺乏財、稅知識，對開展監管工作尤其是對財稅部門的監管有畏難情緒。

3、國庫機構設置不健全、人員配備不齊，國庫部門難以進行有效監管。長期以來，國庫人員配備不足，變動頻繁是制約國庫業

務水平提高的一個重要因素，相當多的基層國庫只配備2-3名國庫專職人員，2.0版《國家金庫會計核算系統》上線后，崗位要求多，人員配置增加了不少，但大部分是兼職人員，一人身兼數職，每天緊張應付日常稅票處理業務，很難開展國庫監管工作，特別是縣支庫處在國庫工作的第一線，同時又擔負著管理鄉鎮金庫和轄區國庫經收處的任務，根本不可能抽出更多的時間和精力去履行國庫的監管職能。

（三）綜合反映職能滯后、資源單

一、分析不透

1、國庫統計分析數字堆積化，不深不透。近幾年國庫統計分析和綜合調研工作起步較快，為國家財政政策、貨幣政策的制定發揮了信息反饋和參謀的作用，但遠遠還不能適應現行的金融、財、稅體制改革的需求，由于種種原因，基層國庫的調查統計分析僅僅是數據的羅列，上下同期數據的比較，沒有轄區經濟發展情況，沒有建立起統一、科學的指標體系分析系統，在一定程度上制約了國庫的反映作用。

2、財、稅、庫、行（社）橫向聯網進程落后?！秶医饚鞎嫼怂阆到y2.0版》的推廣、使用是適應財稅改革和國庫加入支付系統所必須的技術支撐，是利用先進科學技術提高國庫業務核算水平的重要手段，通訊系統網絡化，增強了上下級國庫之間縱向聯網，但與財、稅之間橫向聯網還未實現，不能形成資源共享，致使國庫反映有骨無肉。

3、分析調研反映滯后，質量不高，在溝通財政政策與貨幣政策方面沒有發揮應有的作用。目前由于基層國庫人員少，人員素質不高，手段落后的影響，以及缺乏信息交流等因素制約，各支庫的分析調研工作在分析反映的及時性、科學性、準確性和可信度方面存在著諸多問題，存在著就數據論數據的現象，分析調研材料質量不高，難以得到有關領導和部門的認可。

三、有效發揮國庫職能的對策及建議

1、加快立法進程，完善法律法規。首先要建立健全國庫法規，按照金融財稅體制的新要求和國庫工作面臨的新問題、新情況，在現行《國家金庫條例》及其《實施細則》的基礎上，制定《國庫法》，《國庫法》要與《預算法》、《征管法》相配套，明確各級國庫在預算執行過程中的職責及權限，明確國庫部門辦理預算收入、支出及收入退付的監督范圍，以建立國庫服務體系的法律支撐，提高國庫服務的法律檔次；明確國庫部門的監管地位、監管范圍及違規處罰條款，要具有實用性、科學性和可操作性，使之成為國庫管理權威性的法規。其次要頒布國庫資金收納、支撥監管章程。中國人民銀行、財政部等部門要在組織深入調查研究的同時，結合實際情況，制定一套有約束力的國庫監管章程。再次要制定統一的退庫操作規定，消除財政、稅務通過放松退庫審批這一環節，達到互惠互利的目標。

2、加強國庫組織管理，健全完整核算體系。適應財政國庫管理制度改革發展的需要，遵循“一級財政，一級國庫”的原則，單設國庫部門，健全組織機構，加強縣級支庫的組織管理。建立完整的國庫核算體系，形成國庫會計獨立的帳表系統。盡快實現財、稅、庫、行等部門間的橫向聯網，以實現國庫資金核算現代化、高效化，提高資金使用效率。

3、加強隊伍建設，強化監管，提高綜合反映能力。一要充實國庫人員，加強國庫隊伍建設。二要加強教育培訓，采取多種形式組織國庫人員特別是基層國庫（包括經收處、鄉鎮國庫）經辦人員認真學習相關法律、法規性文件，提高自身的國庫業務綜合水平，把好征收機關繳稅入庫的第一關。三要抽調業務素質高、知識全面的專職人員從事國庫調研工作。調研要有側重點，與財政政策、貨幣政策相結合，全面反映當前國庫工作中存在的問題、難點及建議，為制定更適合于經濟發展的方針、政策提供有價值的參考依據。只有這樣，才能在國庫業務核算和監管、反映過程中，依法辦事，使工作質量和效率上一個新臺階。

4、提高認識、擺正位置、搞好協調。一要提高認識，擺正位置。國庫是人民銀行履行政府銀行職能的重要部門，各級人民銀行要重新認識對國庫工作的重要性和必要性。財、稅部門要充分認識到這一點，通過國庫監管、反映，既能規范征收機關稅收入庫各環節，又能合理使用各級庫款，真正起到央行宏觀調控的作用。二要協調好財、稅、庫之間的關系。三家要相互配合，密切協作，作為國庫部門關鍵是要處理好服務與監管的關系，要寓監管于服務之中。服務與監管相輔相成，相互促進。通過服務促進監管，通過監管提高服務。三要實現財、稅、庫、行（社）之間橫向聯網。橫向聯網，要做到相關數據一次錄入、多次使用，網上傳輸，數據資源共享，信息相互反饋，既可以減輕各部門的勞動強度，使財稅、國庫部門及時掌握預算資金的動作情況，減少預算收入征收和報解的中間環節，提高征收的工作效率。

第四篇：新形勢下履行國庫職能的調研_調研報告

《國家金庫條例》頒布20年來，隨著我國經濟體制、財稅體制和金融體制的不斷深入，中國人民銀行經理國庫的事業也成功地進行了多次重大改革，保證了我國國庫事業不斷與時俱進，發展創新。但是在具體操作中，作為基層央行如何適應新形勢的要求,履行好國庫職能作用,為穩健的貨幣政策、財政政策提供更有效的決策依據，仍是一個亟待研究和解決的新課題。

一、國庫改革與發展的現狀

自1985年《國家金庫條例》頒布，確立了由人民銀行經理國庫的委托國庫體制，1994年分稅制實施，設立了中央金庫與地方金庫，2004年開始了國庫直接加入現代化支付系統的試點，2005年6月在全國推廣，實現了庫款支撥和財政資金上劃的實時清算。經過20年的建設，基本建立起了獨立的國庫會計核算體系、獨立的資金清算體系和統計分析體系。從實際情況看，我國自上世紀80年代中期以來國庫職能定位一直沒有根本的改變，對國庫職能的認識也長期停留在預算的收支及一些簡單的管理職能上，如保證稅款及時入庫，按時、按預算計劃撥款等。顯然這樣的國庫職能已不能適應市場經濟發展的需要。全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度，是我國財政管理制度改革的根本任務與目標，基層央行國庫工作必須適應這一改革的要求，經理國庫職能既要能及時安全、快速地收納和支撥資金，也要能及時、準確、完整地反映各類信息，保證財政資金的充分利用。特別是在監管職能分離后，人民銀行的職責更加突出了金融管理部門的宏觀化、服務化、大眾化色彩，對國庫部門作的金融服務職能，提出了更高的要求。以便更好地發揮基層央行經理國庫的職能作用。

二、履行國庫職能中存在的問題

(一)服務職能定位不準、內容不新、手段落后

1、服務職能定位不準，經理國庫職責不能正確發揮。首先表現在對國庫工作重要性認識不足，缺乏對全面發揮國庫職能在協調財政、貨幣政策，確保金融穩定和經濟發展重要意義的認識；其次忽視了經理國庫是人民銀行的重要職責之一，以為國庫只是“稅務的會計、財政的出納”，經理國庫就是接受地方政府、財政、稅務部門的要求和安排，缺乏積極應變的服務意識和能力。

2、服務內容缺乏創新，影響服務功能的有效發揮。在國庫服務內容上，注重日常會計核算，局限于“帳平表對”，向財稅部門提供靜態“數字”和報表，忽視了整個國庫業務流程所承載的服務功能的發揮。具體表現在:缺乏對規范稅收入庫環境、監管預算資金撥付、預算收入退庫、國債管理等管理職能的發揮；缺乏對國庫核算數據的再利用；調查統計分析不足；橫向、縱向動態交流不足等。

3、服務手段落后，難以實現對國庫資金的實時監控。自推廣運用《國庫會計核算系統》(2.0版)以來，提高了國庫會計核算質量和綜合管理水平，但國庫會計核算與業務管理中手工操作比例仍然較大，財稅庫各部門之間的信息與數據傳遞、對帳等工作仍是手工操作。國庫資金詳細統計分析剛剛起步，目前運用的《國庫收支統計與分析系統》也僅限于地方預算收支、庫存統計和匯總報表功能，不能提升到分析運用層次，尚難以就預算執行情況及國庫資金使用情況為政府各決策部門提供更及時準確的參考依據。

(二)監管職能執法依據不力、思想認識缺位、監管力量薄弱

1、現有的國庫政策、法規、制度的不完善和滯后性，使國庫的監管工作難以有效地實施。目前，國庫監管依據的主要是《國家金庫條例》及其《實施細則》，實施于八十年代，國庫法規僅對國庫的基本職責和權限作了原則性規定，條文過籠統，沒有明確國庫的監管職能，雖然《國家金庫管理條例》賦予了國庫有一定監督權，《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行的職責之一是“經理國庫”。國庫作為會計的重要組成部分之一，依據《會計法》規定進行會計核算，實行會計監督，因此演繹下來國庫對其服務業務和服務對象的相關行為有實施監督與管理的權利，但《預算法》和《預算法實施條例》都沒有賦予國庫監督的職能，國庫監管處于從屬地位。

2、不同階層、不同部門認識上的不足，制約了國庫監管工作的開展。

第五篇：國庫監管的思考

國庫監管的思考

經理國庫業務是國家賦予中央銀行的一項重要職責，在實現國家預算收支任務中發揮著“執行、促進、監督、反映”的作用。國庫監督是國庫工作的重要組成部分，好范文，全國公務員公同的天地www.tmdps.cn也是國家賦予人民銀行經理國庫的一項重要職責，擔負著保證國家預算資金的準確、完整，防止國庫資金流失，預

防國庫資金風險的重要任務。隨著財、稅、金融改革的不斷深入，中央銀行履行“政府的銀行”職能要求的提高，國庫工作已逐步從單純服務為主向服務與監督并舉轉變。因此，深入分析和把握當前國庫監督中存在的問題，探討如何履行國庫監督職責，顯得極為重要。

近年來，在加強和改善國庫監督管理工作中，各級人民銀行國庫部門在進行積極的探索，做了大量的工作，初步形成比較完善、系統的國庫管理制度，為國庫及時準確、完整、安全地辦理預算資金的收納、支撥和退庫提供了有力的保障。同時，我們還應看到國庫監督工作仍然存在一些亟待解決的問題，嚴重地制約了國庫職能作用的有效發揮，面對與國庫工作休戚相關的各個領域改革和發展所形成的新形勢，如何改革國庫管理體制，加強國庫資金管理，保障國庫職能作用進一步有效地發揮，已成為新形勢時期國庫工作亟待解決的重大課題。

一、當前國庫監督工作中存在的問題

（一）預算收入入庫監督中的問題

近年來，隨著稅收征管、稽查力度的加大，稅收電子化程度的提高，影響預算收入及時、足額入庫的諸多問題，在很大程度上得到了控制，如稅款過渡戶問題，繳款書填寫不規范問題等。但由于各方利益的驅動，仍存在著預算收入不能及時、足額入庫問題。一是商業銀行進駐的稅務機關納稅大廳辦理稅款收繳業務積壓稅款。商業銀行收到納稅人的繳款書不及時扣款，而是壓票，在納稅人的最后限繳日前扣款，將稅款劃往國庫。更有甚者，商業銀行與稅務部門串通，超過納稅人的限繳期限，在納稅當月的月底前將稅款劃往國庫。二是征收機關根據自身任務的需要延壓稅款。征收機關為了調節收入的入庫進度，直接干預商業銀行稅款入庫，延壓繳款書，不予入庫，有的壓票時間長達—個月?！督饚鞐l例實施細則》中規定，“各級國庫有權督促檢查國庫經收處和其他征收機關所收稅款，是否按規定及時全部繳入國庫，發現拖延或違法不繳的，應及時查究處理?！比欢?，出臺的《預算法》、《稅收征管法》中沒有任何國庫監管的相關條款。國庫依據《金庫條例》、《實施細則》行使職能時，往往受到相關部門以其他條法的抵制。因此，國庫只能對商業銀行經收處的違規行為可以及時查究處理，對“其他征收機關”“拖延或違法不繳的”，由于法規規定不明確，不能行使“及時查究處理”的職責和權限。

（二）預算收入退庫監督中的問題

《金庫條例實施細則》中規定“各級財政、征收機關應按照國家統一規定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫。對不符合規定的，國庫有權拒絕執行。”但預算收入退庫的監督管理工作政策性強、難度大、要求高，國庫對什么是“不符合規定的”難以把握。因此，長期以來預算收入退庫一直是國庫部門監督管理的難點。退庫依據不明確，審批權限不明確，政策把握難，使得國庫監管閘門作用難以發揮，執行難度大。一是退庫政策政出多門。分稅制后，一部分由財政部或國家稅務總局與人民銀行聯合下發的退庫政策比較明確，但國稅、地稅部門各自出臺的退庫政策及文件規定較多，且有的稅制改革前的部分文件并未完全清理，加之各級財政部門印發的退庫文件，形成了退庫政策政出多門，政策標準不一，給國庫部門的退庫監督帶來了難度。二是政策界定不夠明確。尤其對退庫政策的適用范圍不夠詳盡明確，特別是一些優惠政策性質的退稅，不同企業、不同項目的優惠政策眾多，有時一筆退庫的依據為多項政策的組合，讓國庫經辦人員好像霧里看花，國庫部門在政策把握上難度較大。三是退庫的審批權限不夠明確?！额A算法實施條例》中規定“各級預算收入退庫的審批權屬于本級政府財政部門。中央預算收入、中央和地方共享收入的退庫，由財政部或者財政部授權的機構批準。地方預算收入的退庫，由地方政府財政部門或者其授權機構批準?！蹦壳稗k理退庫的審批機構有財政部門、稅務部門、海關部門。對于上述規定中的被“授權機構”是哪些部門，哪些類型的退庫屬于財政部門審批，哪些類型的退庫屬于授權機構審批，都不十分明確，給國庫部門的退庫監督帶來了難度。綜上所述，一旦退庫業務出現問題，首先要追究國庫部門的責任，形成國庫監管責大權小的局面。

（三）預算支出監督中的問題

《金庫條例實施細則》中規定“監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，對違反財政制度規定的，國庫有權拒絕執行?！薄秶鴰鞎嫻芾硪幎ā分杏忠幎恕盀榱藴蚀_、及時地辦理預算撥款業務，確保各級財政資金的安全，國庫應要求同級財政部門及時提供財政預算支出計劃。預算執行中如遇計劃調整

應及時提供有關資料?！苯陙?，隨著財政改革的不斷深入，財政撥款的范圍和用途不斷擴大，同樣，對什么是“違反財政制度規定的”國庫部門難以把握。因財政撥款大都是本級地方政府的財政撥款，除少數國家統一規定的大政策外，其余都是當地政府的地方政策。因此，國庫在監督財政撥款時，監管職責不清，政策難以把握，再加之國庫與財政口徑不一致，使國庫難以發

揮監督職能。一是財政開戶問題。年下發了《中國人民銀行財政部國家稅務總局海關總署關于清理預算收入過度賬戶的通知》，經過清理取得了一定的效果，但是以“專項”、“管理需要”為由的多頭開戶、分散開戶情況仍然存在，并且，財政部沒有明確的規定，專項存款、預算外存款必須在國庫開戶，因此，給國庫監督財政存款的開戶帶來了一定的難度。二是預算支出計劃問題。在實際工作中，分庫一級對應的財政部門可提供按支出類、款、項較詳細的年初預算支出計劃，到區縣一級財政部門提供的預算支出計劃很不詳細，只分一般預算支出和基金預算支出，這就造成了監督標準不一。且各級財政遇計劃調整很難及時提供有關資料，一般要到年底才能提供一年準確的預算支出計劃。三是資金用途問題。國庫部門難以把握撥款用途的正確性，缺乏相關的資料，撥款用途的填列也沒有統一的標準規范。一些撥款的用途、款項是在預算計劃范圍之內，但國庫部門在審核時，感覺收款單位與資金用途不符，監督時沒有足夠的依據證明有問題，因此，經常與財政部門產生摩擦。四是預算計劃執行口徑問題。國庫部門是通過財政部門送來的撥款憑證上填寫的撥款用途和支出款項來監督預算計劃的執行，而有的撥款用途與支出款項不一致，如撥款憑證上用途欄為“基建支出”，而支出款項欄為“調撥支出”，這是因為此筆基建支出的資金來源有可能是上級撥付，有可能是本級上年暫存款，均不在本年預算計劃之內，因此，單純靠預算支出計劃監督，執行起來難度較大。另外，財政部門把在國庫的存款只是看作銀行存款，財政部門內部預算款項的劃轉是不需要通過國庫的，這樣，就造成了國庫與財政對預算計劃的執行口徑不一致。五是監管職責不清問題。《金庫條例實施細則》僅籠統規定了國庫對預算撥款有監督權，而《預算法實施條例》規定各級政府對下級政府的預算執行監督，對本級預算執行中出現的問題及時采取處理措施。由于法律規定不一致，導致相關部門對監督的合法性產生分歧，使國庫監督處于被動地位。

二、國庫監督工作中難點的分析

（一）國庫監督管理法律定位模糊

目前，國庫對國家預算收支執行實施全面監督沒有得到國家法律、法規的充分認定，表現在：一是賦予國庫監督的法律、法規很少，只有《國家金庫條例》及其《實施細則》提及國庫監督職能。二是監督的法律、法規不夠完善?，F有的一些法規出臺時間早，已明顯不適應國庫部門所要承擔的監督職責，客觀上造成國庫部門監督職能弱化?！秶医饚鞐l例》及其《實施細則》分別是于⒌年頒布實施的，受計劃經濟體制的制約，體現的內容是計劃經濟時代的要求。隨著公共財政管理體制的建立以及國庫集中收付制度的實施，財政管理職能和任務、預算計劃編制和執行、賬戶體系設置、收付程序、銀行清算都有了重大變化。賦予央行經理國庫職責的《國家金庫條例》及其《實施細則》自頒布實施以來，從未修訂補充，功能不全，內容陳舊，重點不突出，程序不細化，難以適應市場經濟體制下的財政體制改革，不利于國庫監督職能的發揮。國庫部門作為國家預算收支執行的監督主體雖然在《金庫條例》中作了明確規定，銀發號文件《關于進一步加強國庫監管工作的通知》對國庫監督職責做了進一步強調，但操作起來仍有難度，主要是規范的國庫監督管理專門法律尚未出臺，致使國庫不能大膽行使監督權，監督對象又借口法律依據不足抵制監督。

（二）監督的職責界定不明

《國家金庫條例》及其《實施細則》只簡單地要求國庫發揮監督作用，但監督的職責分工與監督范圍界定不具體。由于各部門在社會中的分工不同，國庫部門不可能對財、稅部門的各種相關法律、法規、制度、規定、政策了如指掌，掌握不了大量必要的監督要素，對似乎合理、合規而實質是違規的問題，把握不準，難以界定，說起話來不能理直氣壯，難以實現《國家金庫條例實施細則》中賦予國庫的“對不符合規定的”、“對違反財政制度規定的”“國庫有權拒絕執行”的職責和權限。

（三）監督手段落后，難以實現有效監督

目前，國庫部門行使監督職責，在很大程度上是憑國庫經辦人員的經驗和責任心。沒有一套科學的、行之有效的監督手段，這就容易造成國庫人員監督意識淡薄，使國庫監督執法行為帶有隨意性、粗放性，這樣，國庫的監督職責就很難真正行之有效。

三、強化國庫監督職能的對策建議

一健全法律體系，依法行使監督

加強法制建設是國庫改革的首要任務，現行的《國庫條例》及《實施細則》和部分國庫制度、法規已嚴重滯后于當前金融和財稅體制改革的要求，嚴重影響了國庫發揮好監督職能，為了使國庫監督走上法制化軌道，真正做到有法可依，有章可循，應盡快修訂《國庫條例》和《實施細則》。建議出臺《國庫法》，對國庫工作的地位、性質、作用、職責、權限、業務內容作出明確的規定，從而使國庫工作有法律保障。

（二）建立監督體系，規范監督行為

在監督體系中，根據各相關部門的工作職責，明確各監督主體的職責分工、監督內容的側重點，形成相互監督、相互制約、相互促進的工作格局?，F行的《實施細則》對國庫的主要權限規定得過于籠統，國庫實際操作難度很大。應盡快修訂更為細致和完善，更具操作性的國庫法規和制度，使國庫管理有法可依，有章可循，具有真正的檢查監督權和處罰權。對涉及需要國庫監督執行的財稅政策，無論是中央政策，還是地方政策，都要由財、稅部門與國庫部門聯合下發或者抄送國庫部門，使國庫監督起來有明確的依據，更具有主動權。

（三）建立科學的監督手段，有效行使監督

國庫監督的目的是使財政預算收支的執行規范化，要實現有效的監督和控制，不能單靠經辦人員的經驗和責任心，必須要有一套科學的監督手段。應盡快建立財稅關庫行橫向聯網體系，實現資源共享。將需要監督的一些計劃、指標、比例以及政策納入其中，實現科學、準確的監督。如預算收入撥付的監督，將人大部門批準的計劃輸入橫向聯網系統，核算時程序自動識別有無超預算，并提出警示報告；預算收入退庫的監督，首先在橫向聯網中審核原納稅信息是否存在，是否符合政策規定，如存在并符合政策，對原納稅信息標注退庫標示，辦理退庫手續。對已辦退庫的原納稅信息標注退庫標示，以防止以后重復退庫的行為等。在此基礎上，國庫的監督還要從核算監督擴展到統計監測分析上來，加強對預算收支動態運行狀況監控和分析，結合人民銀行的貨幣政策實施，對經濟運行中的突出問題、敏感問題，提出建議和措施，為央行宏觀調控提供科學的依據。