第一篇：中國國庫監(jiān)管制度研究

中國國庫監(jiān)管制度研究

摘要：國庫監(jiān)管制度安排包括監(jiān)管主體、法律規(guī)章、方式程序及協(xié)調(diào)機(jī)制等四方面內(nèi)容，從2006年的運(yùn)行實踐看，中國現(xiàn)行國庫監(jiān)管制度在設(shè)計理念、法律規(guī)章及方式方法等方面均存在不足，亟需改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：國庫監(jiān)管；制度；協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號：F832.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-7685(2008)12-0095-03

一、中國現(xiàn)行國庫監(jiān)管制度安排

(一)監(jiān)管主體。《中國人民銀行法》明確規(guī)定了中國人民銀行作為國庫監(jiān)管主體的法律地位。該法規(guī)定，中國人民銀行履行經(jīng)理國庫職責(zé)，中國人民銀行依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)理國庫，中國人民銀行可以代理國務(wù)院財政部門向各金融機(jī)構(gòu)組織發(fā)行、兌付國債和其它政府債券，中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)代理中國人民銀行經(jīng)理國庫的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。可見，中國人民銀行經(jīng)理國庫是國家賦予人民銀行的重要職責(zé)。隨著國庫制度改革的進(jìn)一步深入和國庫單一賬戶體系的全面建立，人民銀行加強(qiáng)對財政資金的監(jiān)督管理，使收入繳庫和支出撥付的全過程都處于有效的監(jiān)督管理之下，有利于國家預(yù)算收支計劃的順利實施。

(二)監(jiān)管法規(guī)。1985年頒布的《中華人民共和國國家金庫條例》及隨后出臺的《中華人民共和國國家金庫條例實施細(xì)則》都明確規(guī)定，國庫在實現(xiàn)國家預(yù)算收支過程中要發(fā)揮監(jiān)督作用，這是國庫監(jiān)管最初也是最主要的法規(guī)制度依據(jù)。1996年，針對一些國庫在預(yù)算收入退庫、更正業(yè)務(wù)中存在的問題，中國人民銀行下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知》，正式提出“國庫監(jiān)管”的概念。1998年廣東佛山財政預(yù)算案件發(fā)生后，中國人民銀行會同財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知》，強(qiáng)調(diào)了人民銀行在依法經(jīng)理國庫中的監(jiān)督管理職責(zé)，并就國庫監(jiān)管的對象、內(nèi)容、要求和監(jiān)管責(zé)任提出具體要求，國庫監(jiān)管概念得到進(jìn)一步詮釋。1998年人民銀行職能調(diào)整后，各級國庫及時轉(zhuǎn)變觀念，把監(jiān)管作為經(jīng)理國庫的重要內(nèi)容，不斷強(qiáng)化依法監(jiān)管意識。2002年以來，為建立健全國庫監(jiān)管制度，人民銀行從強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制著手，先后制訂和完善了《國庫會計管理規(guī)定》、《國庫會計核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》、《中國人民銀行國庫資金清算處理手續(xù)》及《國庫資金風(fēng)險管理辦法》等一系列制度和辦法。2005年，為指導(dǎo)各級國庫規(guī)范地開展國庫監(jiān)督管理工作，人民銀行印發(fā)了《國庫監(jiān)管工作手冊》，2006年下發(fā)了《中國人民銀行國庫監(jiān)管工作指引》和《關(guān)于加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作有關(guān)事項的通知》，有效規(guī)范和促進(jìn)了國庫監(jiān)管工作，實現(xiàn)了國庫監(jiān)管與核算、監(jiān)管與服務(wù)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)監(jiān)管方式。國庫監(jiān)管主要有非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管兩種方式。非現(xiàn)場監(jiān)管是通過對下級國庫、國庫經(jīng)收處、代理國庫、國庫集中收付業(yè)務(wù)代理行、非稅收入收繳業(yè)務(wù)代理行、國債發(fā)行兌付行等機(jī)構(gòu)報送的各種報表和其它業(yè)務(wù)資料進(jìn)行比較分析，對上述機(jī)構(gòu)所經(jīng)辦的國庫業(yè)務(wù)情況作出判斷，找出存在的問題，提出改進(jìn)意見的一種監(jiān)管方式。現(xiàn)場監(jiān)管包括兩方面：一是對本級國庫外來業(yè)務(wù)資料進(jìn)行柜面審核；--是有針對性地對下級國庫、國庫經(jīng)收處、代理國庫、國庫集中收付業(yè)務(wù)代理行、非稅收入收繳業(yè)務(wù)代理行、國債發(fā)行兌付行開展的現(xiàn)場監(jiān)督檢查。開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查時，現(xiàn)場檢查人員不得少于2人，應(yīng)向被檢查機(jī)構(gòu)出示合法證件和檢查通知書，并遵循下列程序：前期準(zhǔn)備，包括檢查立項、成立檢查組、確定檢查方案、收集相關(guān)資料、發(fā)送現(xiàn)場檢查通知書等事項；實地檢查，包括聽取匯報、調(diào)閱相關(guān)資料、現(xiàn)場檢查、記錄工作底稿、形成《現(xiàn)場檢查事實確認(rèn)書》等事項；檢查處理，包括交換意見、撰寫檢查報告、作出處理決定、監(jiān)督執(zhí)行處罰決定、檢查整改落實情況和立卷建檔等事項。

(四)協(xié)調(diào)機(jī)制。一是外部協(xié)調(diào)機(jī)制，與同級財政預(yù)算監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)與合作，建立國庫監(jiān)管信息交流機(jī)制，定期交流監(jiān)管信息，共同研究、解決監(jiān)管工作中出現(xiàn)的問題，對具有普遍性和涉及資金安全的重大問題，組成聯(lián)合檢查組進(jìn)行現(xiàn)場檢查。全國大部分省級分庫建立了國庫監(jiān)管長效機(jī)制，與財政、稅務(wù)等部門開展聯(lián)合監(jiān)督與定期會談，青島市分庫推行了國庫風(fēng)險防范定期檢查制度，深圳市分庫每月召開業(yè)務(wù)講評會，查找工作中的不足，并提出改進(jìn)意見，不斷提高國庫工作質(zhì)量和水平。二是內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，作為國庫經(jīng)理單位，人民銀行內(nèi)部建立了國庫、會計、支付結(jié)算、事后監(jiān)督、人事、內(nèi)審、紀(jì)檢等部門的信息溝通機(jī)制，及時通報國庫監(jiān)管工作情況，評估國庫資金風(fēng)險狀況，及時解決國庫監(jiān)管新問題。

二、中國國庫監(jiān)管制度運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)基本情況。2006年，全國國庫業(yè)務(wù)總量和柜面監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)業(yè)務(wù)繼續(xù)呈上升趨勢，違規(guī)處罰力度進(jìn)一步加大。從國庫業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)看，全國各級國庫的預(yù)算收入收納業(yè)務(wù)筆數(shù)占全國國庫業(yè)務(wù)總筆數(shù)的95.06％，占總金額的45.67％；預(yù)算支出業(yè)務(wù)占全國國庫業(yè)務(wù)總筆數(shù)的4.27％，占總金額的45.23％；預(yù)算收入退付業(yè)務(wù)占全國國庫業(yè)務(wù)總筆數(shù)的0.38％，占總金額的4.72％；預(yù)算收入更正業(yè)務(wù)占全國國庫業(yè)務(wù)總筆數(shù)的0.29％，占總金額的4.38％。盡管預(yù)算支出筆數(shù)占比很低，金額卻與預(yù)算收入大體相當(dāng)。各級國庫在柜面監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)業(yè)務(wù)呈逐年上升趨勢，2003年以來共發(fā)現(xiàn)不合規(guī)業(yè)務(wù)約103萬筆，涉及金額1575億元。同時，監(jiān)督檢查的處罰力度也在不斷加大。2006年，人民銀行檢查發(fā)現(xiàn)各類問題12萬多筆，涉及金額68.94億元；清理收入過渡戶約430個，涉及金額11.22億元；下發(fā)通報777次，罰款近700萬元，是2005年的7倍。

(二)存在的問題。一是對國庫監(jiān)管工作理解認(rèn)識不夠。存在以下三種錯誤認(rèn)識：第一，缺乏主動性和自覺性，存在監(jiān)管無為、監(jiān)管難為等錯誤思想；第二，缺乏研究解決問題的信心和鉆研精神，存在監(jiān)管無效和狹隘監(jiān)管等錯誤認(rèn)識；第三，隨著國庫電子信息化建設(shè)步伐的加快，出現(xiàn)了重系統(tǒng)風(fēng)險防范，輕內(nèi)部控制管理的傾向，片面認(rèn)為業(yè)務(wù)系統(tǒng)的完善可完全杜絕業(yè)務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，資金風(fēng)險控制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)偏重于系統(tǒng)建設(shè)上，忽視了內(nèi)部控制管理工作，形成了管理漏洞和風(fēng)險隱患。二是未嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的法規(guī)制度。《預(yù)算法》明確規(guī)定，各級政府支出必須按照預(yù)算執(zhí)行。《中華人民共和國國家金庫條例》及《實施細(xì)則》也規(guī)定，財政、征收機(jī)關(guān)有及時向國庫部門提供年度預(yù)算計劃和相關(guān)預(yù)算執(zhí)行文件的義務(wù)。但實際工作中，財政部門不及時主動提供政府預(yù)算，國庫部門無法按照預(yù)算來控制、衡量政府的各項支出。《中華人民共和國國家金庫條例》明確規(guī)定，國庫負(fù)有監(jiān)督財政存款開戶的職責(zé)，但國庫部門對財政部門各類專戶的管理不夠嚴(yán)格。《中華人民共和國國家金庫條例》賦予國庫預(yù)算執(zhí)行反映的職責(zé)，但國庫部門沒有對代理銀行的大額與可疑國庫支付業(yè)務(wù)予以跟蹤、監(jiān)測和分析、反映。對征收

機(jī)關(guān)擅自開設(shè)過渡賬戶、截留預(yù)算資金的行為，未向?qū)徲嫴块T和上級機(jī)關(guān)反映，致使國庫得不到外部監(jiān)督部門的支持。三是監(jiān)管手段落后。目前多采取臨柜審核、定期現(xiàn)場檢查等傳統(tǒng)方法，對通過技術(shù)手段實現(xiàn)非現(xiàn)場、實時監(jiān)督等方法應(yīng)用較少。偏重于獲取零星、隨機(jī)的監(jiān)管信息，缺乏完整、連續(xù)的監(jiān)管信息的收集分析。偏重個人經(jīng)驗，較少運(yùn)用規(guī)范業(yè)務(wù)流程與科學(xué)評價體系。偏重直觀印象，較少追根溯源。

三、中國國庫監(jiān)管制度的改革方向

(一)夯實監(jiān)管基礎(chǔ)。做好國庫柜面監(jiān)督工作，有效制止不合規(guī)國庫業(yè)務(wù)，達(dá)到防范國庫資金風(fēng)險的目的。綜合運(yùn)用現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。對在柜面監(jiān)督和各種形式的國庫業(yè)務(wù)現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，深入調(diào)查、取證、分析和評價，對問題的整改情況進(jìn)行后續(xù)跟蹤，實現(xiàn)監(jiān)管的連續(xù)性。對在非現(xiàn)場監(jiān)管工作中取得的各種報表和資料，進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的分析、論證，確定監(jiān)管重點(diǎn)，實現(xiàn)對整個國庫資金運(yùn)行過程的“無縫”監(jiān)管。嚴(yán)格監(jiān)管程序，規(guī)范監(jiān)管行為，結(jié)合轄區(qū)實際情況，針對不同的監(jiān)管對象采取不同的監(jiān)管辦法，促使國庫監(jiān)管工作逐步走向制度化、規(guī)范化。準(zhǔn)確把握有關(guān)法律法規(guī)，合理行使行政處罰權(quán)力。對國庫監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的違法、違規(guī)行為，加大行政處罰力度，切實維護(hù)國庫監(jiān)管的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

(二)健全監(jiān)管體系。建立較為完備的國庫監(jiān)管組織體系，國庫監(jiān)管工作定崗、定編、定員，明確、細(xì)化國庫監(jiān)管工作的責(zé)、權(quán)、利，建立有效的激勵、獎懲考核與責(zé)任追究制度。在實現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)集中的基礎(chǔ)上，綜合分析和評價各類監(jiān)管信息，對某些業(yè)務(wù)處理予以監(jiān)測、提示，建立高效的預(yù)警監(jiān)測體系。完善國庫資金風(fēng)險評估體系和信息披露機(jī)制，建立風(fēng)險評估模型，對不同地區(qū)、不同時期、不同類型監(jiān)管對象的風(fēng)險狀況做出量化評估，及時將相關(guān)信息向監(jiān)管對象、有關(guān)部門和社會公眾披露。通過綜合運(yùn)用計算機(jī)處理、網(wǎng)絡(luò)傳輸、電子簽名等技術(shù)手段，搭建一個業(yè)務(wù)全面、功能完備、架構(gòu)合理、科學(xué)有效的國庫監(jiān)管系統(tǒng)。

(三)完善法律法規(guī)。充分履行法律、法規(guī)、制度賦予人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮國庫部門在政府預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督、反映和促進(jìn)作用。《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》及其《實施細(xì)則》、《行政許可法》等法律法規(guī)均賦予人民銀行國庫監(jiān)督管理職責(zé)，各級國庫應(yīng)對政府預(yù)算執(zhí)行全過程嚴(yán)格把關(guān)。對內(nèi)，發(fā)現(xiàn)并糾正國庫人員重技術(shù)建設(shè)、輕內(nèi)部管理，重系統(tǒng)風(fēng)險控制、輕內(nèi)控制度落實等錯誤思想認(rèn)識，形成國庫、會計、事后監(jiān)督、支付結(jié)算、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等內(nèi)設(shè)部門的長效合作機(jī)制，杜絕內(nèi)部風(fēng)險隱患。對外，建立與同級人大、金融監(jiān)管部門、審計、財監(jiān)辦等部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，借助社會監(jiān)督力量，形成監(jiān)管合力，最大程度地發(fā)揮國庫監(jiān)管作用。同時，加快國庫監(jiān)管制度體系建設(shè)，研究制訂與國庫集中收付、非稅收入收繳、社保基金收付等多項新業(yè)務(wù)配套的監(jiān)管制度，實現(xiàn)理論研究與業(yè)務(wù)拓展同步、制度建設(shè)與監(jiān)督管理同步。

(四)推動自主創(chuàng)新。充分認(rèn)識理解“國庫監(jiān)管”概念的內(nèi)涵和外延，整合各種金融資源和技術(shù)資源，構(gòu)建事前柜面監(jiān)督、事中過程控制、事后監(jiān)督檢查等全程監(jiān)管防線。事后監(jiān)督、內(nèi)審、紀(jì)檢等部門整體聯(lián)動，后臺監(jiān)督與前臺管理目標(biāo)同向，責(zé)任同擔(dān)，監(jiān)控同行，培訓(xùn)同步，逐步形成上下結(jié)合、點(diǎn)面互動的監(jiān)管機(jī)制，切實提高監(jiān)管效力。采取靈活的監(jiān)管方式，把風(fēng)險防范任務(wù)分解到各項日常國庫業(yè)務(wù)中，提高風(fēng)險的全面監(jiān)控程度和群防效應(yīng)。在開展定期、不定期的業(yè)務(wù)檢查中，堅持點(diǎn)面結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合、管控結(jié)合、查糾結(jié)合、疏堵結(jié)合，全面掌握基層國庫的風(fēng)險動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)隱患，加以整改。注重開展追蹤性監(jiān)管，對有疑問的異常情況，采取追蹤方式進(jìn)行深入調(diào)查取證。健全國庫資金風(fēng)險報告與信息披露機(jī)制，暢通信息傳輸渠道，建立突發(fā)、重大事件報告制度，及時掌控、處置可能引發(fā)的風(fēng)險。

第二篇：國庫集中支付制度法律研究

國庫集中支付的法律研究

作為我國財政體制改革之重要舉措的國庫集中支付制度，是對傳統(tǒng)國庫支付體制的全面改革，是建立現(xiàn)代公共財政體制的現(xiàn)實需要，是國庫管理制度由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的重要組成部分。

目前，我國國庫集中支付制度改革所依據(jù)的是國務(wù)院及其有關(guān)部門諸如“決定”之類的文件，由于文件位階較低，穩(wěn)定性、強(qiáng)制力較

差，因此僅依靠這些文件是不夠的。鑒此，有必要在借鑒發(fā)達(dá)國家國庫集中支付制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的實際情況，制定國庫集中支付法，以進(jìn)一步規(guī)范國庫支付制度改革。

一、國庫集中支付和國庫集中支付法的內(nèi)涵

（一）國庫制度發(fā)展的歷史

國庫顧名思義即“國家金庫”，這是我們對國庫含義通常的理解，也是傳統(tǒng)意義上的國庫的基本含義。在封建社會，由于實行封建皇帝的專制統(tǒng)治，封建國家的財政是“家計財政”，國庫實際上成為皇帝的“私人錢箱”。近代西方的資產(chǎn)階級革命成功后，各國通過“稅收法定主義”來控制國庫資金的合理、合法使用，努力恢復(fù)國庫作為“國家金庫”的本來面貌，不使國庫資金成為某個私人的財產(chǎn)，相對于封建社會這無疑是個巨大的歷史進(jìn)步，在這一時期，國庫的職能通常是保管統(tǒng)治者的黃金等資產(chǎn)，并向統(tǒng)治者報告其使用情況。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的擴(kuò)張以及政府結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，各國政府都遇到一些新問題，如中央財政管理弱化，對政府資產(chǎn)負(fù)債缺乏有效控制，公共資源使用零散和低效，缺乏報告政府財政狀況的適當(dāng)部門等等。國庫作為資產(chǎn)的保管者和報告者這一傳統(tǒng)職能已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代政府的需要，政府越來越需要國庫向其和公眾提供更為準(zhǔn)確的關(guān)于政府對宏觀經(jīng)濟(jì)影響的信息，國庫的控制和會計職能也只有作為更為廣泛的財政管理體系的一部分才能有效運(yùn)作，國庫的職能日益拓展。

我國從解放后一直實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，整個財政體制都通過計劃、指令等進(jìn)行安排，國庫只被動的承擔(dān)保管職能，國庫在財政體制中的地位甚低，所以更遑論其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展能產(chǎn)生何種作用。這時我國的國庫與傳統(tǒng)國庫并無二致。改革開放以來，我國雖就財稅體制進(jìn)行了一系列改革，但重點(diǎn)是調(diào)整收入分配關(guān)系，基本未對預(yù)算管理和國庫管理制度進(jìn)行大的調(diào)整。倒是近年來的國庫集中支付制度改革，將改變傳統(tǒng)國庫的面貌，使其承擔(dān)起更多的任務(wù)。

（二）現(xiàn)代國庫的職能和國庫集中支付法的內(nèi)涵

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政的建立和發(fā)展，傳統(tǒng)型政府向“現(xiàn)代型、法治型政府”過渡，政府職能從以前的全面參與經(jīng)濟(jì)生活轉(zhuǎn)為不直接介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而只為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)和強(qiáng)化公共管理職能轉(zhuǎn)變。政府對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展只從宏觀領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)控，不進(jìn)入微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。受上述諸多經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的影響，我國傳統(tǒng)的國庫職能明顯已經(jīng)不合時宜，必須對其進(jìn)行改革。我國目前的國庫集中支付制度的改革，就是要建立和完善國庫單一賬戶體系，改變以前的預(yù)算單位多賬戶體系，使所有的財政支出均通過國庫一個賬戶進(jìn)行撥付。通過這一改革，以期使國庫管理制度在現(xiàn)代財政體制中發(fā)揮更大的作用。

結(jié)合歷史和現(xiàn)實情況，國庫的職能可以從廣義和狹義兩方面概括。狹義的國庫職能就是“保管職能”，即保管政府的資產(chǎn)和負(fù)債，也就是我們通常所說的國家金庫；從廣義角度看，國庫的職能除了上述基本職能外，還包括對政府的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行控制，對現(xiàn)金流量進(jìn)行預(yù)測、管理和監(jiān)督，管理政府銀行賬戶，進(jìn)行財務(wù)規(guī)劃，管理公共債務(wù)以及國外贈款和國際援助等金融資產(chǎn)等等。[4]狹義上的職能即是傳統(tǒng)國庫的職責(zé)，而廣義上的職能才是現(xiàn)代國庫的職能，也是我國進(jìn)行國庫集中支付制度改革的目的所在。國庫集中支付，則是指建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度。國庫集中收付就是政府將所有財政性資金集中在國庫或在國庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，所有的財政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付。而國庫法則是調(diào)整國庫資金繳撥以及財政預(yù)算資金的支配、使用過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。國庫集中支付制度是國庫制度中一個重要制度，國庫集中支付法應(yīng)是調(diào)整建立國庫單一賬戶體系和以國庫集中收付為主要形式的資金繳撥過程中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。國庫法是財政法的重要部門法，國庫集中支付法是國庫法的重要組成部分。

二、制定國庫集中支付法的必要性

改革開放以來，我國財稅體制進(jìn)行了一系列改革，重點(diǎn)是調(diào)整收入分配關(guān)系，基本未對預(yù)算管理和國庫管理制度進(jìn)行大的調(diào)整。現(xiàn)行財政性資金的繳庫和撥付主要是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行。這種辦法適應(yīng)了一定時期的預(yù)算管理方式，發(fā)揮了當(dāng)時應(yīng)有的作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政的建立和發(fā)展，這種在傳統(tǒng)體制下形成的運(yùn)作方式顯露的弊端越來越突出。一是重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財政收支活動透明度不高，大量預(yù)

算外資金游離于預(yù)算管理之外，不利于實施有效管理和全面監(jiān)督。二是財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠依據(jù)。三是收入執(zhí)行中征管不嚴(yán)，退庫不規(guī)范，財政收入流失問題時有發(fā)生。四是支出執(zhí)行中資金分散撥付，相當(dāng)規(guī)模的財政資金滯留在預(yù)算單位，難免出現(xiàn)截留、擠占、挪用等問題，既降低了資金使用效率，又容易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象。

基于上述多種原因，對傳統(tǒng)的國庫支付制度進(jìn)行改革勢在必行，而在改革中制定國庫集中支付法又可以使國庫集中支付的改革科學(xué)化，規(guī)范化。其必要性凸顯為以下幾個方面：

（一）有助于克服現(xiàn)行國庫分散支付制度的弊端。制定國庫集中支付法可以杜絕收入繳庫中普遍存在的拖欠擠占現(xiàn)象，有利于提高部門預(yù)算制定和執(zhí)行的規(guī)范性，硬化預(yù)算約束，同時還有利于健全和強(qiáng)化對財政資金支出的監(jiān)督約束機(jī)制，防止規(guī)避制度的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

（二）有利于提高財政資金的使用效率。國庫集中支付法用法律的形式確定資金運(yùn)轉(zhuǎn)的程序，避免不必要的人為干預(yù)，使程序靠其自身的力量運(yùn)轉(zhuǎn)，再不因為某個人的意志而能改變一項制度。國庫單一賬戶設(shè)置的法定化，使財政資金直接從國庫流向供貨商，不僅提高了資金周轉(zhuǎn)的速度，而且有利于確保財政資金的安全性。

（三）是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財政的需要。國庫支付制度關(guān)系到財政資金的收繳和撥付，是財政體系中的重要一環(huán)，建立現(xiàn)代的國庫集中支付制度對整個財政體制的現(xiàn)代化都有重要意義。所以制定國庫集中支付法可以使整個國庫支付制度有法可依，是其他財政制度良好運(yùn)行的重要保證。

三、國庫集中支付法的原則

（一）法定原則

所謂國庫集中支付的“法定”，是指國庫集中支付的行為必須以滿足合法性為要件，必須得到法律的明確許可或立法機(jī)關(guān)的專門授權(quán)。只有在法律允許的范圍內(nèi)，國庫才享有資金繳撥方面的權(quán)力。法定原則一般表現(xiàn)在：（1）財政支付部門的權(quán)力（利）法定。國庫集中支付制度是政府預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵性制度，是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者賬戶全過程的監(jiān)控制度。其所享有的權(quán)力主要包括執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，執(zhí)行權(quán)即是對國家各級政府預(yù)算的執(zhí)行，而監(jiān)督權(quán)則既包括財政支付部門對各預(yù)算單位執(zhí)行預(yù)算資金使用情況的監(jiān)督，也包括集中支付相對人對財政支付部門依法享有的監(jiān)督權(quán)、請求權(quán)等。權(quán)力（利）法定的主要目的在于督促財政支付部門在法定的授權(quán)范圍內(nèi)行事，防止超越職權(quán)和濫用職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，同時也是為了明確法律關(guān)系中利益分配的法律界限，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。（2）義務(wù)法定。和權(quán)力（利）一樣，義務(wù)種類也是十分復(fù)雜的。由于在國庫集中支付法領(lǐng)域權(quán)力（利）與義務(wù)不一定完全形成一一對應(yīng)的關(guān)系，因此通過立法的形式明確規(guī)定各個相對主體的義務(wù)仍然是非常必要的。各預(yù)算主體只需承受法律明確規(guī)定的義務(wù)，超出法定義務(wù)范圍的事項可以拒絕。（3）程序法定。需要由法律直接規(guī)定的程序主要有預(yù)算資金的撥付程序、執(zhí)行程序、國庫預(yù)算資金使用的監(jiān)督程序和違法后的救濟(jì)程序。程序法定的目的在于保障財政權(quán)力在既定的制度框架內(nèi)有效運(yùn)作，保障集中支付行為的透明度、公正性和規(guī)范性，為依法行政奠定良好的法治基礎(chǔ)。（4）責(zé)任法定。責(zé)任是督促主體合法行使權(quán)力，切實履行義務(wù)的外力保障機(jī)制。雖然它不是一種常態(tài)，但由于它對當(dāng)事人的財產(chǎn)、職位、機(jī)會等影響甚深，因此必須于法有據(jù)。由于國庫集中支付制度是整個財政制度的一部分，所以在此可以借鑒財政責(zé)任的相關(guān)理論。財政責(zé)任的種類主要包括屬于行政責(zé)任的行政處分和行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。另外，隨著法治進(jìn)程的深入，類似引咎辭職之類的政治責(zé)任和罰息、支付違約金、強(qiáng)制支付之類的經(jīng)濟(jì)責(zé)任也應(yīng)當(dāng)適時引入財政法，以增強(qiáng)其可救濟(jì)性成分和剛性色彩。[5]

（二）客觀性原則

國庫集中支付制度主要運(yùn)作方式是在政府財政預(yù)算下，建立以國庫為單一賬戶體系，資金繳撥均通過國庫這一賬戶進(jìn)行。在保障這一制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)時，無論是預(yù)算資金數(shù)額的計算，還是支出需求的測算，都應(yīng)以客觀數(shù)據(jù)為依據(jù)。[6]數(shù)據(jù)的客觀性，決定了規(guī)范集中支付制度的公正性。客觀性應(yīng)包括兩個方面：（1）數(shù)據(jù)來源的客觀性。國家財政將預(yù)算項下的資金撥付給財政支付部門，由其向各預(yù)算單位按預(yù)算撥付，這涉及到財政支付部門實際擁有資金數(shù)額以及各預(yù)算單位的實際預(yù)算金額等等許多相關(guān)數(shù)據(jù)，財政支付部門的撥付行為都必須以這些數(shù)據(jù)為依托，所以這些數(shù)據(jù)的來源必須真實、客觀、準(zhǔn)確的反映國庫資金的使用情況，由此向各級財政報告，使各級政府明晰預(yù)算資金的使用情況、預(yù)算項目的建設(shè)情況和預(yù)算經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，正確、適時的做出對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。（2）監(jiān)督上的客觀性。財政支付部門不是單純的國庫資金的保管和流轉(zhuǎn)單位，不是簡單的將資金撥付后而就此了事。而是應(yīng)該承擔(dān)其更大的責(zé)任，即對資金的使用情況做全程監(jiān)控，并要求預(yù)算單位對資金的使用、項目建設(shè)的進(jìn)展作經(jīng)常性的報告。財政支付部門的監(jiān)督應(yīng)該客觀、公正，既不能未經(jīng)仔細(xì)審查而濫撥國庫資金，又不能借監(jiān)督之名，濫用職權(quán)，對預(yù)算單位進(jìn)行刁難，無合法依據(jù)而不撥付資金。其監(jiān)督必須是以保證國家預(yù)算資金的合理使用為根本目的。客觀性是對財政支付部門進(jìn)行合法監(jiān)督的有效保證。

（三）效率原則

效率（efficiency）首先可以表示為使價值最大化的資源配置。社會資源的稀缺性要求我們把有限的資源投入到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的行業(yè)中，以促使其高速發(fā)展；同時我國是個發(fā)展中國家，為了盡快的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升綜合國力，也要求我們發(fā)展中的高效率。其次，效率是法的多個價值之一。正義的第二種含義——也許是最普通的含義——是效率。[7]效率是實現(xiàn)法的正義的最有效的方式。國庫集中支付法由于調(diào)整的是國庫資金撥付和使用過程中發(fā)生的社會關(guān)系，所以其也必然要體現(xiàn)效率這一價值目標(biāo)。以前的多賬戶體系設(shè)置，使預(yù)算資金直接撥付到預(yù)算單位的賬戶上，由預(yù)算單位獨(dú)立使用。但這種做法缺乏對預(yù)算資金使用情況的即時監(jiān)督，造成預(yù)算資金被挪用情況嚴(yán)重，一些單位私設(shè)“小金庫”，把預(yù)算資金轉(zhuǎn)為單位的財產(chǎn)，截留、貪污預(yù)算資金情況屢有發(fā)生，使預(yù)算資金不能得到正確、合理的使用，既不能體現(xiàn)效率，又不能反映其公正的結(jié)果。國庫支付制度的改革使以前的多賬戶體系，轉(zhuǎn)變?yōu)閱我毁~戶體系，財政資金直接從國庫流向供貨商，財政支付部門對資金的撥付起到了監(jiān)督作用，力爭使每一分國庫資金都用好、用到位，克服了以前制度的弊端，明顯提高了資金周轉(zhuǎn)的速度，是有效率的做法；同時，也避免了各單位挪用、擠占國庫資金的現(xiàn)象，有力的確保了財政資金的安全性，在實現(xiàn)效率的同時又實現(xiàn)了公平的價值目標(biāo)。

四、國庫集中支付法的具體內(nèi)容設(shè)計

法律的具體內(nèi)容是由具體的規(guī)則組成的。法律規(guī)則是規(guī)定法律上的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)，是構(gòu)成法的必要成份。同時法律的規(guī)則還具有微觀的指導(dǎo)性和直接的適用性。因此，在我們設(shè)計國庫集中支付法的具體內(nèi)容時，必須保證在國庫集中支付法原則的指導(dǎo)下，設(shè)定的國庫集中支付法規(guī)則符合集中支付的微觀指導(dǎo)性和直接的適用性。為了保障這兩個特性的實現(xiàn)，筆者將從比較法的角度來論述在我國的國情下應(yīng)該設(shè)定怎樣的具體規(guī)則制度來使國庫集中支付有效的運(yùn)作。

（一）財政資金賬戶的設(shè)置

在以前不實行國庫集中支付時，財政預(yù)算資金賬戶的設(shè)置一般都是以多個賬戶的形式為主，而在實施國庫集中支付制度時，必須采用單一預(yù)算賬戶來取代以前的多種預(yù)算賬戶。而在實行集中支付的國家內(nèi)，在設(shè)置財政資金賬戶時又分為兩類：一是只設(shè)置單一賬戶；一是在設(shè)置單一賬戶時，同時再設(shè)置一個輔助單一賬戶的分類賬戶。比如，在法國，法國財政資金實行國庫單一賬戶制度，即由經(jīng)濟(jì)財政部在中央銀行（法蘭西銀行）開立國庫單一賬戶，將所有政府現(xiàn)金資源（包括稅收和其他預(yù)算內(nèi)外收入）集中在國庫單一賬戶統(tǒng)一管理，同時，設(shè)置國庫分類賬戶與國庫單一賬戶配套管理使用。國庫分類賬戶是國庫為所有政府支出部門分別開設(shè)的，用以記錄政府資金變動和各政府支出部門資金運(yùn)用的分賬戶。但當(dāng)實際涉及付款時，則通過國庫單一賬戶來處理。[8]采用相似財政資金賬戶設(shè)置的國家還有匈牙利。只采用單一賬戶的國家有日本和意大利等國家，它們這些國家的財政支付制度是單純的集中支付制度，將政府部門所有財政性資金，包括稅收收入和其他預(yù)算內(nèi)、外收入，全部集中到國庫部門在中央銀行開設(shè)的國庫單一賬戶；每一筆政府部門的實際支出，均由中央銀行通過國庫單一賬戶直接劃撥給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者。完全采用國庫單一賬戶制度是建立國庫集中支付法的本質(zhì)要求，其更加符合集中支付的原則。

根據(jù)財政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)《財政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》的通知（財庫［2001］24號），我國在實施國庫支付制度改革伊始，即設(shè)計了“建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位”的制度，筆者認(rèn)為這一做法比較符合當(dāng)前的國情，即在設(shè)置國庫單一賬戶的同時再設(shè)立一個分類賬戶，當(dāng)然分類賬戶必須是輔助單一賬戶的實施。

1、由于我國的財政制度還不太發(fā)達(dá)，其一些理論還不完善，同時如果采用單純的單一賬戶制度，其與財政法的其他制度可能存在很大的沖突，但是在當(dāng)前我國又有進(jìn)行國庫集中支付立法的必要，因此必須在這種情況下采用這種制度是必要的、合理的。

2、國庫單一賬戶作為國庫集中支付法的一個具體規(guī)則其應(yīng)該具有適用性，如果在目前采用單純的國庫單一賬戶制度，由于我國財政法的其他配套制度還沒有出臺，所以直接采用單一賬戶其適用性較差，最終也導(dǎo)致其效率性原則不能得到實現(xiàn)。

3、按照我國現(xiàn)代法律的發(fā)展規(guī)律，我國法律的變革一般采用漸進(jìn)式的形式。因此，在我國國庫集中支付法中的財政預(yù)算資金賬戶的設(shè)置上，也應(yīng)同時設(shè)置單一賬戶和輔助單一賬戶的分類賬戶。

（二）國庫集中支付的程序

本文研究國庫集中支付制度的目的主要有兩點(diǎn)：一是使國庫集中支付制度法律化，使之上升到法律的地位；二是設(shè)定一個完善的支付程序。目前我國的財政支付程序很不完善，有多種支付程序存在。如直接支付程序、授權(quán)支付程序，還有一些執(zhí)收單位自己設(shè)置的過渡賬戶進(jìn)行支付的程序。這種混亂的支付程序制度造成了我國財政支付的效率低下，不合理支付和奢侈現(xiàn)象層出不窮。因此，制定國庫集中支付法，設(shè)定國庫集中支付的程序，就顯得不可或缺。

從國外來看，不少國家就國庫集中支付的程序作了非常明確的規(guī)定。在法國，只有當(dāng)國庫資金實際支付給商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者時，才將資金從國庫單一賬戶中劃轉(zhuǎn)出去。具體程序可歸納為四個過程：一是由支出部門簽訂購買商品或支付勞務(wù)合同；二是由支付部門審核供應(yīng)商的發(fā)票，計算國庫實際應(yīng)支付的資金數(shù)額；三是支出部門附上相關(guān)的憑證提出支付指令，由財政部派駐部門的公共會計師審核簽發(fā)支付令；四是出納署通過銀行清算系統(tǒng)將資金由國庫單一賬戶實際支付給供應(yīng)商或勞務(wù)提供者。[9]在意大利，集中支付程序主要包括：一是申請和審核程序。預(yù)算單位在年初要向國庫部提交資金使用計劃，國庫部根據(jù)資金狀況審核批準(zhǔn)使用現(xiàn)額。支出單位在實際支付每一筆資金時，再向國庫部提出支付申請，國庫部進(jìn)行合規(guī)審核并核實國庫單一賬戶的資金余額后，決定是否予以撥款；二是支付資金的清算過程。不同級別的預(yù)算支出單位，具體的資金清算方式不同。其支付程序為：作為一級預(yù)算單位的政府各部門，用款時向國庫部提出付款申請，國庫部審核后，通過中央銀行辦理支付，中央銀行將資金直接劃撥到商品或勞務(wù)供應(yīng)者的銀行賬戶。二級以下預(yù)算單位用款時，向國庫部提出支付申請，國庫部審核后，通知國庫收支代理銀行支付資金，國庫收支代理銀行通過預(yù)算單位開立的過渡性賬戶墊付，將資金劃撥到商品或勞務(wù)供應(yīng)者的開戶銀行。每三天，代理行同中央銀行進(jìn)行資金結(jié)算，中央銀行按市場利率支付代理銀行墊付資金的利息。[[10]

從以上國外的支付程序可以看出，首先，國庫集中支付是財政部門與商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者發(fā)生的支付關(guān)系，而預(yù)算單位只是集中支付程序的發(fā)動者，不是支付者；其次，形式上其是由財政部門的代理銀行與商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者發(fā)生的支付關(guān)系，而不是由支付者財政部門直接把資金交付給商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者。其主要原因是出于資金交付的安全性和高效性的考慮；最后，國庫集中支付程序必須通過預(yù)算單位申請和財政部門批準(zhǔn)之后，才能啟動。

借鑒國外做法并結(jié)合我國國情，我國國庫集中支付程序可以作如下設(shè)置：（1）集中支付的啟動程序。由預(yù)算單位按批準(zhǔn)的部門預(yù)算和用款計劃，向財政部門提出支付申請；（2）集中支付的審核程序。對于預(yù)算部門提出的申請，必須由預(yù)算支付的財政部門依法獨(dú)立進(jìn)行審核批準(zhǔn)，其他任何機(jī)關(guān)不得干涉；（3）集中支付的支付程序。在財政部門依法審核無誤后，向財政部門的代理銀行簽發(fā)支付令，由代理銀行通過國庫單一賬戶進(jìn)行清算，代理銀行對財政部門的支付令進(jìn)行形式審查合法之后，把財政資金從國庫單一賬戶直接撥到收款人賬戶；（4）集中支付的終結(jié)程序。在代理銀行完成支付之后，其必須把支付情況向委托其支付的財政部門報告和移交相關(guān)資料。

（三）國庫集中支付的監(jiān)督

為了不使權(quán)力被濫用，防止和避免腐敗，必須建立一個有效的監(jiān)督機(jī)制來制約權(quán)力的行使。一方面，對集中支付進(jìn)行監(jiān)督可以最大化地發(fā)揮集中支付制度的功能，使之有利于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，在國庫集中支付法中構(gòu)建一個完善的監(jiān)督程序，使國家能夠依法辦事也有利于我國法治建設(shè)。

關(guān)于對國庫集中支付的監(jiān)督，筆者建議：

1、加強(qiáng)對國庫集中支付的內(nèi)部監(jiān)督。亦即充分發(fā)揮財政內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的作用，對國庫集中支付進(jìn)行監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督具有直接性、快速性和高效性的特點(diǎn)。直接性是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以不經(jīng)任何人和部門而直接向支付部門行使監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán)；快速性是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)支付部門的違法行為時可以立即要求其改正，無須再向上級或提請其他機(jī)關(guān)處理，這樣可以大大提高監(jiān)督權(quán)行使的速度；高效性是指內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人一般是財政部門的領(lǐng)導(dǎo)人員，所以一旦內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出監(jiān)督意見支付部門就會接受，不會出現(xiàn)執(zhí)行難的問題。

為了保證其監(jiān)督權(quán)的有效性，應(yīng)賦予其一定的制裁權(quán)。比如，當(dāng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)財政支付部門在資金的支付中存在非法支付或非法不支付的情況，其有權(quán)以通知的方式要求支付部門限期改正，支付部門在接到通知后必須改正。但如果其認(rèn)為監(jiān)督部門的通知有誤，其可以申請復(fù)核一次。對于接到監(jiān)督部門的通知拒不改正的，也不申請復(fù)核的，監(jiān)督部門有權(quán)直接對該支付部門的負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員進(jìn)行處分，或者有權(quán)向相關(guān)部門提出處分建議。

2、加強(qiáng)對國庫集中支付的外部監(jiān)督。雖然內(nèi)部監(jiān)督有以上優(yōu)點(diǎn)，但其也有自身不可克服的缺點(diǎn)。內(nèi)部監(jiān)督具有不徹底性，其原因是內(nèi)部監(jiān)督畢竟是系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，在其行使監(jiān)督權(quán)的時候由于其監(jiān)督的對象是自己的同事或者下屬，所以會存在種種原因使其不能像外部監(jiān)督那樣徹底，一些應(yīng)該行使監(jiān)督權(quán)的由于本部門的利益而不行使監(jiān)督權(quán)。因此由于內(nèi)部監(jiān)督的這個不可克服的缺陷，必須同時建立一個外部監(jiān)督機(jī)制來制約支付部門的權(quán)力。在外部監(jiān)督中，筆者認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)和媒體的監(jiān)督權(quán)。要求財政部門必須定期向權(quán)力機(jī)關(guān)報告支付情況，同時也要定期或不定期的把支付情況全部內(nèi)容通過媒體向社會公布，這也是國庫集中支付法的公開性原則的要求。通過這兩種方式的監(jiān)督可以有效地克服財政支付權(quán)壟斷的弊端。

（四）救濟(jì)程序

沒有任何救濟(jì)途徑的權(quán)利，不是真正的權(quán)利。筆者認(rèn)為，在國庫集中支付法中也必須有救濟(jì)程序的設(shè)置。

綜合國庫集中支付法的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面設(shè)置救濟(jì)程序：

1、從預(yù)算單位的角度規(guī)定的救濟(jì)程序。當(dāng)預(yù)算單位是受害者時，即當(dāng)預(yù)算單位申請支付時，財政部門依法應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)支付而不批準(zhǔn)的。對于該種情況，預(yù)算單位可以向該財政部門申請復(fù)議一次，對復(fù)議結(jié)果不服的其還可以向該財政部門的同級人民政府申請復(fù)核一次或向該財政部門的上級財政部門申請復(fù)核一次，或者不向該財政部門復(fù)議而直接向其上級財政部門或同級人民政府復(fù)核一次；

2、從支付對象的商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者的角度規(guī)定的救濟(jì)程序。預(yù)算單位的支付申請得到批準(zhǔn)后，財政資金的支付部門依法應(yīng)當(dāng)支付而不支付或不按時支付而侵犯支付對象的權(quán)利的情況時有發(fā)生，所以應(yīng)在國庫集中支付法中規(guī)定對支付對象的救濟(jì)程序。具體來說。首先，其可以預(yù)算單位為被告向法院起訴，要求其支付資金和違約賠償金，因為支付對象和預(yù)算單位之間的關(guān)系實質(zhì)上是一種合同關(guān)系。其次，其也可以直接以財政部門為被告向法院起訴，要求其支付。對此筆者認(rèn)為支付對象提起的訴訟應(yīng)該是行政訴訟，其原因是當(dāng)財政部門批準(zhǔn)預(yù)算單位的申請時，其就有支付的義務(wù)和責(zé)任。其不支付或延遲支付就是一種不履行職責(zé)，或者說是一種行政的不作為。作為受害者的支付對象完全可以按照受到具體行政行為侵犯時的救濟(jì)途徑進(jìn)行救濟(jì)。如可以通過向其上級機(jī)關(guān)或同級人民政府申請復(fù)議要求其支付，對復(fù)議不服的可以再向法院提起行政訴訟。當(dāng)然其也可以直接向法院提起行政訴訟要求其支付。

以上我們論述了國庫集中支付法的立法的必要性，提出了構(gòu)建國庫集中支付法的基本內(nèi)容。我們進(jìn)行國庫集中支付的法律研究，使國庫集中支付制度法律化，其主要目的是為了使其規(guī)范化。在其法律化之后，可以使我國的財政資金的支付程序有法可依，使國庫集中支付按照法定的程序進(jìn)行運(yùn)作，同時也可以從法律的地位防止財政資金的濫用和腐敗的產(chǎn)生。

參考書目：

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[1]博登海默（美）著：《法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第184頁。

[2]潘靜成、劉文華主編：《經(jīng)濟(jì)法》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第51頁。

[3]劉劍文著：《稅法專題研究》，北京大學(xué)出版社2002年版，第1頁。

[4]薛萃主編：《國家財政國庫集中支付與管理制度改革實用手冊》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第4頁。

[5]熊偉著：《論財政法的基本原則》，中國財稅法網(wǎng)。

[6]楊萍、靳萬軍和竇清紅主編：《財政法新論》，法律出版社2000年版，第49頁。

[7]波斯納（美）著：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，中國大百科全書出版社1997年版，第31頁。

[8]財政部國庫司2002年主編的“全國財政國庫管理制度改革工作會議”，第467頁。

[9]薛萃主編：,《國家財政國庫集中支付與管理制度改革實用手冊》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第366頁。

[9]薛萃主編：《國家財政國庫集中支付與管理制度改革實用手冊》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，[10]同上，第392頁。

《國庫集中支付的法律研究》課題組

二○○四年十一月二十日

第三篇：國庫監(jiān)管的思考

國庫監(jiān)管的思考

經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)是國家賦予中央銀行的一項重要職責(zé)，在實現(xiàn)國家預(yù)算收支任務(wù)中發(fā)揮著“執(zhí)行、促進(jìn)、監(jiān)督、反映”的作用。國庫監(jiān)督是國庫工作的重要組成部分，好范文，全國公務(wù)員公同的天地www.tmdps.cn也是國家賦予人民銀行經(jīng)理國庫的一項重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)著保證國家預(yù)算資金的準(zhǔn)確、完整，防止國庫資金流失，預(yù)

防國庫資金風(fēng)險的重要任務(wù)。隨著財、稅、金融改革的不斷深入，中央銀行履行“政府的銀行”職能要求的提高，國庫工作已逐步從單純服務(wù)為主向服務(wù)與監(jiān)督并舉轉(zhuǎn)變。因此，深入分析和把握當(dāng)前國庫監(jiān)督中存在的問題，探討如何履行國庫監(jiān)督職責(zé)，顯得極為重要。

近年來，在加強(qiáng)和改善國庫監(jiān)督管理工作中，各級人民銀行國庫部門在進(jìn)行積極的探索，做了大量的工作，初步形成比較完善、系統(tǒng)的國庫管理制度，為國庫及時準(zhǔn)確、完整、安全地辦理預(yù)算資金的收納、支撥和退庫提供了有力的保障。同時，我們還應(yīng)看到國庫監(jiān)督工作仍然存在一些亟待解決的問題，嚴(yán)重地制約了國庫職能作用的有效發(fā)揮，面對與國庫工作休戚相關(guān)的各個領(lǐng)域改革和發(fā)展所形成的新形勢，如何改革國庫管理體制，加強(qiáng)國庫資金管理，保障國庫職能作用進(jìn)一步有效地發(fā)揮，已成為新形勢時期國庫工作亟待解決的重大課題。

一、當(dāng)前國庫監(jiān)督工作中存在的問題

（一）預(yù)算收入入庫監(jiān)督中的問題

近年來，隨著稅收征管、稽查力度的加大，稅收電子化程度的提高，影響預(yù)算收入及時、足額入庫的諸多問題，在很大程度上得到了控制，如稅款過渡戶問題，繳款書填寫不規(guī)范問題等。但由于各方利益的驅(qū)動，仍存在著預(yù)算收入不能及時、足額入庫問題。一是商業(yè)銀行進(jìn)駐的稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅大廳辦理稅款收繳業(yè)務(wù)積壓稅款。商業(yè)銀行收到納稅人的繳款書不及時扣款，而是壓票，在納稅人的最后限繳日前扣款，將稅款劃往國庫。更有甚者，商業(yè)銀行與稅務(wù)部門串通，超過納稅人的限繳期限，在納稅當(dāng)月的月底前將稅款劃往國庫。二是征收機(jī)關(guān)根據(jù)自身任務(wù)的需要延壓稅款。征收機(jī)關(guān)為了調(diào)節(jié)收入的入庫進(jìn)度，直接干預(yù)商業(yè)銀行稅款入庫，延壓繳款書，不予入庫，有的壓票時間長達(dá)—個月。《金庫條例實施細(xì)則》中規(guī)定，“各級國庫有權(quán)督促檢查國庫經(jīng)收處和其他征收機(jī)關(guān)所收稅款，是否按規(guī)定及時全部繳入國庫，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時查究處理。”然而，出臺的《預(yù)算法》、《稅收征管法》中沒有任何國庫監(jiān)管的相關(guān)條款。國庫依據(jù)《金庫條例》、《實施細(xì)則》行使職能時，往往受到相關(guān)部門以其他條法的抵制。因此，國庫只能對商業(yè)銀行經(jīng)收處的違規(guī)行為可以及時查究處理，對“其他征收機(jī)關(guān)”“拖延或違法不繳的”，由于法規(guī)規(guī)定不明確，不能行使“及時查究處理”的職責(zé)和權(quán)限。

（二）預(yù)算收入退庫監(jiān)督中的問題

《金庫條例實施細(xì)則》中規(guī)定“各級財政、征收機(jī)關(guān)應(yīng)按照國家統(tǒng)一規(guī)定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫。對不符合規(guī)定的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行。”但預(yù)算收入退庫的監(jiān)督管理工作政策性強(qiáng)、難度大、要求高，國庫對什么是“不符合規(guī)定的”難以把握。因此，長期以來預(yù)算收入退庫一直是國庫部門監(jiān)督管理的難點(diǎn)。退庫依據(jù)不明確，審批權(quán)限不明確，政策把握難，使得國庫監(jiān)管閘門作用難以發(fā)揮，執(zhí)行難度大。一是退庫政策政出多門。分稅制后，一部分由財政部或國家稅務(wù)總局與人民銀行聯(lián)合下發(fā)的退庫政策比較明確，但國稅、地稅部門各自出臺的退庫政策及文件規(guī)定較多，且有的稅制改革前的部分文件并未完全清理，加之各級財政部門印發(fā)的退庫文件，形成了退庫政策政出多門，政策標(biāo)準(zhǔn)不一，給國庫部門的退庫監(jiān)督帶來了難度。二是政策界定不夠明確。尤其對退庫政策的適用范圍不夠詳盡明確，特別是一些優(yōu)惠政策性質(zhì)的退稅，不同企業(yè)、不同項目的優(yōu)惠政策眾多，有時一筆退庫的依據(jù)為多項政策的組合，讓國庫經(jīng)辦人員好像霧里看花，國庫部門在政策把握上難度較大。三是退庫的審批權(quán)限不夠明確。《預(yù)算法實施條例》中規(guī)定“各級預(yù)算收入退庫的審批權(quán)屬于本級政府財政部門。中央預(yù)算收入、中央和地方共享收入的退庫，由財政部或者財政部授權(quán)的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。地方預(yù)算收入的退庫，由地方政府財政部門或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。”目前辦理退庫的審批機(jī)構(gòu)有財政部門、稅務(wù)部門、海關(guān)部門。對于上述規(guī)定中的被“授權(quán)機(jī)構(gòu)”是哪些部門，哪些類型的退庫屬于財政部門審批，哪些類型的退庫屬于授權(quán)機(jī)構(gòu)審批，都不十分明確，給國庫部門的退庫監(jiān)督帶來了難度。綜上所述，一旦退庫業(yè)務(wù)出現(xiàn)問題，首先要追究國庫部門的責(zé)任，形成國庫監(jiān)管責(zé)大權(quán)小的局面。

（三）預(yù)算支出監(jiān)督中的問題

《金庫條例實施細(xì)則》中規(guī)定“監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，對違反財政制度規(guī)定的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行。”《國庫會計管理規(guī)定》中又規(guī)定了“為了準(zhǔn)確、及時地辦理預(yù)算撥款業(yè)務(wù)，確保各級財政資金的安全，國庫應(yīng)要求同級財政部門及時提供財政預(yù)算支出計劃。預(yù)算執(zhí)行中如遇計劃調(diào)整

應(yīng)及時提供有關(guān)資料。”近年來，隨著財政改革的不斷深入，財政撥款的范圍和用途不斷擴(kuò)大，同樣，對什么是“違反財政制度規(guī)定的”國庫部門難以把握。因財政撥款大都是本級地方政府的財政撥款，除少數(shù)國家統(tǒng)一規(guī)定的大政策外，其余都是當(dāng)?shù)卣牡胤秸摺Ｒ虼耍瑖鴰煸诒O(jiān)督財政撥款時，監(jiān)管職責(zé)不清，政策難以把握，再加之國庫與財政口徑不一致，使國庫難以發(fā)

揮監(jiān)督職能。一是財政開戶問題。年下發(fā)了《中國人民銀行財政部國家稅務(wù)總局海關(guān)總署關(guān)于清理預(yù)算收入過度賬戶的通知》，經(jīng)過清理取得了一定的效果，但是以“專項”、“管理需要”為由的多頭開戶、分散開戶情況仍然存在，并且，財政部沒有明確的規(guī)定，專項存款、預(yù)算外存款必須在國庫開戶，因此，給國庫監(jiān)督財政存款的開戶帶來了一定的難度。二是預(yù)算支出計劃問題。在實際工作中，分庫一級對應(yīng)的財政部門可提供按支出類、款、項較詳細(xì)的年初預(yù)算支出計劃，到區(qū)縣一級財政部門提供的預(yù)算支出計劃很不詳細(xì)，只分一般預(yù)算支出和基金預(yù)算支出，這就造成了監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一。且各級財政遇計劃調(diào)整很難及時提供有關(guān)資料，一般要到年底才能提供一年準(zhǔn)確的預(yù)算支出計劃。三是資金用途問題。國庫部門難以把握撥款用途的正確性，缺乏相關(guān)的資料，撥款用途的填列也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。一些撥款的用途、款項是在預(yù)算計劃范圍之內(nèi)，但國庫部門在審核時，感覺收款單位與資金用途不符，監(jiān)督時沒有足夠的依據(jù)證明有問題，因此，經(jīng)常與財政部門產(chǎn)生摩擦。四是預(yù)算計劃執(zhí)行口徑問題。國庫部門是通過財政部門送來的撥款憑證上填寫的撥款用途和支出款項來監(jiān)督預(yù)算計劃的執(zhí)行，而有的撥款用途與支出款項不一致，如撥款憑證上用途欄為“基建支出”，而支出款項欄為“調(diào)撥支出”，這是因為此筆基建支出的資金來源有可能是上級撥付，有可能是本級上年暫存款，均不在本年預(yù)算計劃之內(nèi)，因此，單純靠預(yù)算支出計劃監(jiān)督，執(zhí)行起來難度較大。另外，財政部門把在國庫的存款只是看作銀行存款，財政部門內(nèi)部預(yù)算款項的劃轉(zhuǎn)是不需要通過國庫的，這樣，就造成了國庫與財政對預(yù)算計劃的執(zhí)行口徑不一致。五是監(jiān)管職責(zé)不清問題。《金庫條例實施細(xì)則》僅籠統(tǒng)規(guī)定了國庫對預(yù)算撥款有監(jiān)督權(quán)，而《預(yù)算法實施條例》規(guī)定各級政府對下級政府的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，對本級預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及時采取處理措施。由于法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致相關(guān)部門對監(jiān)督的合法性產(chǎn)生分歧，使國庫監(jiān)督處于被動地位。

二、國庫監(jiān)督工作中難點(diǎn)的分析

（一）國庫監(jiān)督管理法律定位模糊

目前，國庫對國家預(yù)算收支執(zhí)行實施全面監(jiān)督?jīng)]有得到國家法律、法規(guī)的充分認(rèn)定，表現(xiàn)在：一是賦予國庫監(jiān)督的法律、法規(guī)很少，只有《國家金庫條例》及其《實施細(xì)則》提及國庫監(jiān)督職能。二是監(jiān)督的法律、法規(guī)不夠完善。現(xiàn)有的一些法規(guī)出臺時間早，已明顯不適應(yīng)國庫部門所要承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)，客觀上造成國庫部門監(jiān)督職能弱化。《國家金庫條例》及其《實施細(xì)則》分別是于⒌年頒布實施的，受計劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，體現(xiàn)的內(nèi)容是計劃經(jīng)濟(jì)時代的要求。隨著公共財政管理體制的建立以及國庫集中收付制度的實施，財政管理職能和任務(wù)、預(yù)算計劃編制和執(zhí)行、賬戶體系設(shè)置、收付程序、銀行清算都有了重大變化。賦予央行經(jīng)理國庫職責(zé)的《國家金庫條例》及其《實施細(xì)則》自頒布實施以來，從未修訂補(bǔ)充，功能不全，內(nèi)容陳舊，重點(diǎn)不突出，程序不細(xì)化，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下的財政體制改革，不利于國庫監(jiān)督職能的發(fā)揮。國庫部門作為國家預(yù)算收支執(zhí)行的監(jiān)督主體雖然在《金庫條例》中作了明確規(guī)定，銀發(fā)號文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知》對國庫監(jiān)督職責(zé)做了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，但操作起來仍有難度，主要是規(guī)范的國庫監(jiān)督管理專門法律尚未出臺，致使國庫不能大膽行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督對象又借口法律依據(jù)不足抵制監(jiān)督。

（二）監(jiān)督的職責(zé)界定不明

《國家金庫條例》及其《實施細(xì)則》只簡單地要求國庫發(fā)揮監(jiān)督作用，但監(jiān)督的職責(zé)分工與監(jiān)督范圍界定不具體。由于各部門在社會中的分工不同，國庫部門不可能對財、稅部門的各種相關(guān)法律、法規(guī)、制度、規(guī)定、政策了如指掌，掌握不了大量必要的監(jiān)督要素，對似乎合理、合規(guī)而實質(zhì)是違規(guī)的問題，把握不準(zhǔn)，難以界定，說起話來不能理直氣壯，難以實現(xiàn)《國家金庫條例實施細(xì)則》中賦予國庫的“對不符合規(guī)定的”、“對違反財政制度規(guī)定的”“國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行”的職責(zé)和權(quán)限。

（三）監(jiān)督手段落后，難以實現(xiàn)有效監(jiān)督

目前，國庫部門行使監(jiān)督職責(zé)，在很大程度上是憑國庫經(jīng)辦人員的經(jīng)驗和責(zé)任心。沒有一套科學(xué)的、行之有效的監(jiān)督手段，這就容易造成國庫人員監(jiān)督意識淡薄，使國庫監(jiān)督執(zhí)法行為帶有隨意性、粗放性，這樣，國庫的監(jiān)督職責(zé)就很難真正行之有效。

三、強(qiáng)化國庫監(jiān)督職能的對策建議

一健全法律體系，依法行使監(jiān)督

加強(qiáng)法制建設(shè)是國庫改革的首要任務(wù)，現(xiàn)行的《國庫條例》及《實施細(xì)則》和部分國庫制度、法規(guī)已嚴(yán)重滯后于當(dāng)前金融和財稅體制改革的要求，嚴(yán)重影響了國庫發(fā)揮好監(jiān)督職能，為了使國庫監(jiān)督走上法制化軌道，真正做到有法可依，有章可循，應(yīng)盡快修訂《國庫條例》和《實施細(xì)則》。建議出臺《國庫法》，對國庫工作的地位、性質(zhì)、作用、職責(zé)、權(quán)限、業(yè)務(wù)內(nèi)容作出明確的規(guī)定，從而使國庫工作有法律保障。

（二）建立監(jiān)督體系，規(guī)范監(jiān)督行為

在監(jiān)督體系中，根據(jù)各相關(guān)部門的工作職責(zé)，明確各監(jiān)督主體的職責(zé)分工、監(jiān)督內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)，形成相互監(jiān)督、相互制約、相互促進(jìn)的工作格局。現(xiàn)行的《實施細(xì)則》對國庫的主要權(quán)限規(guī)定得過于籠統(tǒng)，國庫實際操作難度很大。應(yīng)盡快修訂更為細(xì)致和完善，更具操作性的國庫法規(guī)和制度，使國庫管理有法可依，有章可循，具有真正的檢查監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)。對涉及需要國庫監(jiān)督執(zhí)行的財稅政策，無論是中央政策，還是地方政策，都要由財、稅部門與國庫部門聯(lián)合下發(fā)或者抄送國庫部門，使國庫監(jiān)督起來有明確的依據(jù)，更具有主動權(quán)。

（三）建立科學(xué)的監(jiān)督手段，有效行使監(jiān)督

國庫監(jiān)督的目的是使財政預(yù)算收支的執(zhí)行規(guī)范化，要實現(xiàn)有效的監(jiān)督和控制，不能單靠經(jīng)辦人員的經(jīng)驗和責(zé)任心，必須要有一套科學(xué)的監(jiān)督手段。應(yīng)盡快建立財稅關(guān)庫行橫向聯(lián)網(wǎng)體系，實現(xiàn)資源共享。將需要監(jiān)督的一些計劃、指標(biāo)、比例以及政策納入其中，實現(xiàn)科學(xué)、準(zhǔn)確的監(jiān)督。如預(yù)算收入撥付的監(jiān)督，將人大部門批準(zhǔn)的計劃輸入橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，核算時程序自動識別有無超預(yù)算，并提出警示報告；預(yù)算收入退庫的監(jiān)督，首先在橫向聯(lián)網(wǎng)中審核原納稅信息是否存在，是否符合政策規(guī)定，如存在并符合政策，對原納稅信息標(biāo)注退庫標(biāo)示，辦理退庫手續(xù)。對已辦退庫的原納稅信息標(biāo)注退庫標(biāo)示，以防止以后重復(fù)退庫的行為等。在此基礎(chǔ)上，國庫的監(jiān)督還要從核算監(jiān)督擴(kuò)展到統(tǒng)計監(jiān)測分析上來，加強(qiáng)對預(yù)算收支動態(tài)運(yùn)行狀況監(jiān)控和分析，結(jié)合人民銀行的貨幣政策實施，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問題、敏感問題，提出建議和措施，為央行宏觀調(diào)控提供科學(xué)的依據(jù)。

第四篇：關(guān)于國庫監(jiān)管的思考

關(guān)于國庫監(jiān)管的思考

國庫監(jiān)管的思考

經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)是國家賦予中央銀行的一項重要職責(zé)，好范文，全國公務(wù)員公同的天地www.tmdps.cn在實現(xiàn)國家預(yù)算收支任務(wù)中發(fā)揮著“執(zhí)行、促進(jìn)、監(jiān)督、反映”的作用。國庫監(jiān)督是國庫工作的重要組成部分，也是國家賦予人民銀行經(jīng)理國庫的一項重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)著保證國家

預(yù)算資金的準(zhǔn)確、完整，防止國庫資金流失，預(yù)防國庫資金風(fēng)險的重要任務(wù)。隨著財、稅、金融改革的不斷深入，中央銀行履行“政府的銀行”職能要求的提高，國庫工作已逐步從單純服務(wù)為主向服務(wù)與監(jiān)督并舉轉(zhuǎn)變。因此，深入分析和把握當(dāng)前國庫監(jiān)督中存在的問題，探討如何履行國庫監(jiān)督職責(zé)，顯得極為重要。

近年來，在加強(qiáng)和改善國庫監(jiān)督管理工作中，各級人民銀行國庫部門在進(jìn)行積極的探索，做了大量的工作，初步形成比較完善、系統(tǒng)的國庫管理制度，為國庫及時準(zhǔn)確、完整、安全地辦理預(yù)算資金的收納、支撥和退庫提供了有力的保障。同時，我們還應(yīng)看到國庫監(jiān)督工作仍然存在一些亟待解決的問題，嚴(yán)重地制約了國庫職能作用的有效發(fā)揮，面對與國庫工作休戚相關(guān)的各個領(lǐng)域改革和發(fā)展所形成的新形勢，如何改革國庫管理體制，加強(qiáng)國庫資金管理，保障國庫職能作用進(jìn)一步有效地發(fā)揮，已成為新形勢時期國庫工作亟待解決的重大課題。

一、當(dāng)前國庫監(jiān)督工作中存在的問題

（一）預(yù)算收入入庫監(jiān)督中的問題

近年來，隨著稅收征管、稽查力度的加大，稅收電子化程度的提高，影響預(yù)算收入及時、足額入庫的諸多問題，在很大程度上得到了控制，如稅款過渡戶問題，繳款書填寫不規(guī)范問題等。但由于各方利益的驅(qū)動，仍存在著預(yù)算收入不能及時、足額入庫問題。一是商業(yè)銀行進(jìn)駐的稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅大廳辦理稅款收繳業(yè)務(wù)積壓稅款。商業(yè)銀行收到納稅人的繳款書不及時扣款，而是壓票，在納稅人的最后限繳日前扣款，將稅款劃往國庫。更有甚者，商業(yè)銀行與稅務(wù)部門串通，超過納稅人的限繳期限，在納稅當(dāng)月的月底前將稅款劃往國庫。二是征收機(jī)關(guān)根據(jù)自身任務(wù)的需要延壓稅款。征收機(jī)關(guān)為了調(diào)節(jié)收入的入庫進(jìn)度，直接干預(yù)商業(yè)銀行稅款入庫，延壓繳款書，不予入庫，有的壓票時間長達(dá)—個月。《金庫條例實施細(xì)則》中規(guī)定，“各級國庫有權(quán)督促檢查國庫經(jīng)收處和其他征收機(jī)關(guān)所收稅款，是否按規(guī)定及時全部繳入國庫，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時查究處理。”然而，出臺的《預(yù)算法》、《稅收征管法》中沒有任何國庫監(jiān)管的相關(guān)條款。國庫依據(jù)《金庫條例》、《實施細(xì)則》行使職能時，往往受到相關(guān)部門以其他條法的抵制。因此，國庫只能對商業(yè)銀行經(jīng)收處的違規(guī)行為可以及時查究處理，對“其他征收機(jī)關(guān)”“拖延或違法不繳的”，由于法規(guī)規(guī)定不明確，不能行使“及時查究處理”的職責(zé)和權(quán)限。

（二）預(yù)算收入退庫監(jiān)督中的問題

《金庫條例實施細(xì)則》中規(guī)定“各級財政、征收機(jī)關(guān)應(yīng)按照國家統(tǒng)一規(guī)定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫。對不符合規(guī)定的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行。”但預(yù)算收入退庫的監(jiān)督管理工作政策性強(qiáng)、難度大、要求高，國庫對什么是“不符合規(guī)定的”難以把握。因此，長期以來預(yù)算收入退庫一直是國庫部門監(jiān)督管理的難點(diǎn)。退庫依據(jù)不明確，審批權(quán)限不明確，政策把握難，使得國庫監(jiān)管閘門作用難以發(fā)揮，執(zhí)行難度大。一是退庫政策政出多門。分稅制后，一部分由財政部或國家稅務(wù)總局與人民銀行聯(lián)合下發(fā)的退庫政策比較明確，但國稅、地稅部門各自出臺的退庫政策及文件規(guī)定較多，且有的稅制改革前的部分文件并未完全清理，加之各級財政部門印發(fā)的退庫文件，形成了退庫政策政出多門，政策標(biāo)準(zhǔn)不一，給國庫部門的退庫監(jiān)督帶來了難度。二是政策界定不夠明確。尤其對退庫政策的適用范圍不夠詳盡明確，特別是一些優(yōu)惠政策性質(zhì)的退稅，不同企業(yè)、不同項目的優(yōu)惠政策眾多，有時一筆退庫的依據(jù)為多項政策的組合，讓國庫經(jīng)辦人員好像霧里看花，國庫部門在政策把握上難度較大。三是退庫的審批權(quán)限不夠明確。《預(yù)算法實施條例》中規(guī)定“各級預(yù)算收入退庫的審批權(quán)屬于本級政府財政部門。中央預(yù)算收入、中央和地方共享收入的退庫，由財政部或者財政部授權(quán)的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。地方預(yù)算收入的退庫，由地方政府財政部門或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。”目前辦理退庫的審批機(jī)構(gòu)有財政部門、稅務(wù)部門、海關(guān)部門。對于上述規(guī)定中的被“授權(quán)機(jī)構(gòu)”是哪些部門，哪些類型的退庫屬于財政部門審批，哪些類型的退庫屬于授權(quán)機(jī)構(gòu)審批，都不十分明確，給國庫部門的退庫監(jiān)督帶來了難度。綜上所述，一旦退庫業(yè)務(wù)出現(xiàn)問題，首先要追究國庫部門的責(zé)任，形成國庫監(jiān)管責(zé)大權(quán)小的局面。

（三）預(yù)算支出監(jiān)督中的問題

《金庫條例實施細(xì)則》中規(guī)定“監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，對違反財政制度規(guī)定的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行。”《國庫會計管理規(guī)定》中又規(guī)定了“為了準(zhǔn)確、及時地辦理預(yù)算撥款業(yè)務(wù)，確保各級財政資金的安全，國庫應(yīng)要求同級財政部門及時提供年

第五篇：中國勞動教養(yǎng)制度研究

中國勞動教養(yǎng)制度研究

(2010-08-23 12:00:35)轉(zhuǎn)載 標(biāo)簽： 分類： 法律專著

勞動教養(yǎng) 勞教 雜談

中國勞動教養(yǎng)制度研究

勞動教養(yǎng)，即“勞動”“教育”“培養(yǎng)”，俗稱“勞教”，是國家政法機(jī)關(guān)對公民違法行為實施的一種強(qiáng)制性教育措施，制度設(shè)立的初期也是一種安置就業(yè)辦法。勞動教養(yǎng)制度是中華人民共和國建國初期從前蘇聯(lián)引進(jìn)的，它是前蘇聯(lián)針對未成年人的一種刑罰，但在我國形成了世界上中國獨(dú)有的非刑罰懲罰措施。勞動教養(yǎng)并非依據(jù)法律規(guī)定，從法律形式上亦非刑法規(guī)定的刑罰，而是依據(jù)國務(wù)院勞動教養(yǎng)相關(guān)法規(guī)的一種行政處罰，公安機(jī)關(guān)不需法庭庭審定罪，就可以將疑犯投入勞教場所并苛以最高期限為四年的限制人身自由，強(qiáng)迫勞動，思想教育等行政措施。

不可否認(rèn)，勞教制度從1957年開始在全國普遍實施以來的50多年歷史發(fā)展歷程表明，勞教制度對于維護(hù)社會治安秩序，促進(jìn)社會治安綜合治理，預(yù)防和減少犯罪發(fā)揮了一定作用，但是由于勞教制度程序上的不正義性，勞教決定的隨意性，受勞教人員權(quán)利的難以救濟(jì)性，尤其是《行政處罰法》《立法法》《治安管理處罰法》的先后實施，國家尊重和保障人權(quán)的入憲，國家政治生活民主化、法制化進(jìn)程的加快，社會公眾對勞教制度原有規(guī)則形態(tài)和調(diào)控方式的合法性，正當(dāng)性質(zhì)疑的聲浪不斷提高，“廢除”勞教制度成為中國法學(xué)家的普遍共識，其繼續(xù)存在已經(jīng)成為中國人權(quán)進(jìn)步，法治進(jìn)程的“絆腳石”，社會要求廢除勞教制度的呼聲不斷高漲。

2004年1月下旬，廣東省政協(xié)委員聯(lián)署由朱征夫發(fā)起要求廢除勞教的提案，要求廣東先行一步廢除勞教制度，得到了深圳市社會科學(xué)院院長樂正教授、中山大學(xué)歷史系教授邱捷、廣東外語外貿(mào)大學(xué)教授王衛(wèi)紅、廣東經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院法律系教授藍(lán)燕霞、中新社廣東分社社長陳佳、《羊城晚報》總編輯潘偉文等六位政協(xié)委員的附議。

2007年底69位中國學(xué)者和法律界人士聯(lián)署發(fā)表了公開信，呼吁取消勞動教養(yǎng)制度。建議者以法律學(xué)者和律師為主，其中包括經(jīng)濟(jì)學(xué)者茅于軾、法學(xué)者賀衛(wèi)方等。此事件還被中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心評為2007 年中國十大憲法事件。

2008年3月，全國人大代表、陜西省人大常委會委員馬克寧正式提交建議，呼吁廢除勞動教養(yǎng)制度。馬認(rèn)為，國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的行政法規(guī)違反《憲法》、《立法法》的規(guī)定，也違反了《行政處罰法》和《治安管理處罰法》，應(yīng)當(dāng)廢除。

一、中國勞動教養(yǎng)制度的發(fā)展歷程。

中國勞動教養(yǎng)制度萌芽于新中國成立初期。當(dāng)時，人民政府為了收容、改造舊中國遺留下來的游民、乞丐、妓女等，在各大城市先后成立了教養(yǎng)院，統(tǒng)稱“生產(chǎn)教養(yǎng)院”，幾十萬游民、妓女經(jīng)過改造成為了社會主義的建設(shè)者。我國的勞教制度是在借鑒“生產(chǎn)教養(yǎng)院”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。

1951年至1953年，中央政府在全國范圍內(nèi)開展了鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動，“三反”“五反”運(yùn)動，逮捕，拘留了幾百萬犯罪嫌疑人，除了一部分被判處刑罰外，仍有相當(dāng)一部分人罪行輕微不夠判刑，或短時間內(nèi)查不清問題，繼續(xù)被關(guān)在看守所，拘留所。緊接著，1955年至1956年，中共中央、國務(wù)院在全國黨、政、軍、群、企事業(yè)單位開展了內(nèi)部肅反運(yùn)動，又有幾十萬人走進(jìn)了拘留所、看守所，其中多數(shù)人是由于歷史問題而被羈押，很難判刑。為了處理這一大批關(guān)在看守所、拘留所的人，中共中央在1955年8月25日批準(zhǔn)下發(fā)了《關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》（以下簡稱《8.25指示》），“指示”第六條明確指明：對這次運(yùn)動清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑的和因為罪狀較輕、坦白徹底因為立功而應(yīng)繼續(xù)留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不能判刑而政治上又不適于繼續(xù)留用，放到社會上去又會增加失業(yè)的，則進(jìn)行勞動教養(yǎng)，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但亦應(yīng)集中起來，替國家做工，由國家給與一定的工資。各省市應(yīng)即自行籌備，分別建立這種勞動教養(yǎng)的場所。全國性的勞動教養(yǎng)的場所，由內(nèi)務(wù)部、公安部立即籌備設(shè)立。務(wù)須改變過去一個時期“清而不理”的情況。這是中共中央首次提出勞動教養(yǎng)的構(gòu)思。《8.25指示》規(guī)定：勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)應(yīng)在省市人民委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立一個由公安、民政、司法三部門負(fù)責(zé)人參加的小組進(jìn)行籌備。勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)由民政部門出面，實際工作由公安部門負(fù)責(zé)。此后，中共中央相續(xù)頒布和批準(zhǔn)了《關(guān)于各省市應(yīng)立即籌辦勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》和《關(guān)于反革命分子和其他壞分子的解釋及處理的政策界限的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步明確了勞動教養(yǎng)制度涉及的一些具體問題。

內(nèi)部肅反運(yùn)動由于其范圍比較小，而且多是歷史遺留問題，送去勞教的人并不多，全國也就十幾萬。但是1957年發(fā)動的反右派斗爭，全國就有55萬多人被打成右派，包括后來的朱镕基總理。如何處理這一批只動口，動筆，沒有現(xiàn)實破壞活動的人，成為當(dāng)時中央領(lǐng)導(dǎo)不得不考慮的問題。總結(jié)勞教制度在“肅反”運(yùn)動中的成功經(jīng)驗，勞教成為首選的方法。為了使黨內(nèi)決定合法化，1957年8月1日，全國第一屆人民代表大會常務(wù)委員會第78次會議批準(zhǔn)了國務(wù)院出臺的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》（以下簡稱《決定》），第一次以行政法規(guī)的形式確立了勞教制度。

《決定》規(guī)定的勞教對象范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《8.25指示》，《8.25指示》確立的勞教對象只是全國的黨、政、軍、群、企事業(yè)單位內(nèi)部的反革命分子和壞分子，而《決定》將勞教范圍一下子從“內(nèi)部”擴(kuò)大到“全社會”，1958年8月召開 的第九次全國公安會議進(jìn)一步擴(kuò)大了勞教范圍，從全國的“地、富、反、壞、右”五類分子擴(kuò)大到少數(shù)不服管教的“巫婆”“神漢”“二流子”“懶漢”。《決定》沒有規(guī)定勞動教養(yǎng)的具體時間，在社會上產(chǎn)生了“勞改有期，勞教無期”的不良反響，雖然1961年4月公安部《關(guān)于公安工作十個具體政策問題的補(bǔ)充規(guī)定》規(guī)定了勞教期限為二至三年，但在當(dāng)時濃厚的政治斗爭環(huán)境下，該規(guī)定根本沒有認(rèn)真貫徹執(zhí)行，也沒有誰監(jiān)督該規(guī)定的執(zhí)行，直到1979年，國務(wù)院頒布《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》（以下簡稱《補(bǔ)充規(guī)定》）才明確勞教的期限為一年至三年，必要時可以延長一年。《補(bǔ)充規(guī)定》首次明確由省、自治區(qū)、直轄市和大中城市人民政府民政、公安、勞動部門負(fù)責(zé)人組成勞動教養(yǎng)管理委員會領(lǐng)導(dǎo)和管理勞教工作。

1980年9月，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于做好勞動教養(yǎng)工作的報告》，對勞動教養(yǎng)的場所、經(jīng)費(fèi)、、干部、武裝等問題提出了具體意見。1982年1月21日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部制定的《勞動教養(yǎng)試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》），《試行辦法》是建國以來第一部關(guān)于勞教工作全面具體的法規(guī)。1983年5月，中共中央、國務(wù)院決定，勞動教養(yǎng)工作由司法行政機(jī)關(guān)管理，實際上形成了公安機(jī)關(guān)決定勞教、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行勞教的責(zé)任分工體系。1984年3月26日，公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)通知，規(guī)定“地區(qū)一級需要辦理勞動教養(yǎng)的，可成立勞動教養(yǎng)管理委員會”，又規(guī)定：“勞動教養(yǎng)管理委員會，由公安、司法、民政、勞動等部門負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動教養(yǎng)工作。”勞動教養(yǎng)審批機(jī)構(gòu)設(shè)在公安機(jī)關(guān)，受勞動教養(yǎng)管理委員會的委托，審批需要勞教的人，實際上將勞動教養(yǎng)審批權(quán)交給了公安機(jī)關(guān)獨(dú)家行使，勞動教養(yǎng)管理委員會形同虛設(shè)。

2002年6月1日，公安部頒布實施《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》，進(jìn)一步明確地級市以上公安部門為勞動教養(yǎng)審批機(jī)關(guān)，并擴(kuò)大了勞動教養(yǎng)范圍。

二、勞動教養(yǎng)適用對象的歷史沿襲。

1955年8月，中國中央發(fā)布的《關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》即《8.25指示》規(guī)定了內(nèi)部肅反的勞教對象是黨、政、軍、群、企事業(yè)單位的“反革命分子”和“壞分子”。根據(jù)中共中央1956年3月10日發(fā)布的《關(guān)于反革命分子和其他壞分子解釋及處理的政策界限的暫行規(guī)定》，“反革命”分子具體指：特務(wù)、土匪、惡霸、反動會道門頭子和敵偽軍、政、警人員，“壞分子”指：政治騙子、叛變投敵分子、流氓分子、品質(zhì)極端惡化的退化變質(zhì)分子。

1957年8月國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》將勞動教養(yǎng)的適用范圍從“執(zhí)政集團(tuán)”內(nèi)部擴(kuò)大到“全社會”，《決定》中勞動教養(yǎng)的對象包括“四種人”

（１）不務(wù)正業(yè)，有流氓行為或者有不追究刑事責(zé)任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理，屢教不改的；

（２）罪行輕微，不追究刑事責(zé)任的反革命分子、反社會主義的反動分子，受到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位的開除處分，無生活出路的；

（３）機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位內(nèi)，有勞動力，但長期拒絕勞動或者破壞紀(jì)律、妨害公共秩序，受到開除處分，無生活出路的；

（４）不服從工作的分配和就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)的安置，或者不接受從事勞動生產(chǎn)的勸導(dǎo)，不斷地?zé)o理取鬧、妨害公務(wù)、屢教不改的。

1979年12月《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》將勞動教養(yǎng)的適用地域規(guī)定為“大中城市”。

1982年國務(wù)院批準(zhǔn)的公安部制定的《勞動教養(yǎng)試行辦法》將勞動教養(yǎng)的適用對象調(diào)整為“六種人”

（一）罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子；

（二）結(jié)伙殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火等犯罪團(tuán)伙中，不夠刑事處分的；

（三）有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的；

（四）聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的；

（五）有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀(jì)律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和生活秩序，妨礙公務(wù)，不聽勸告和制止的；

（六）教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的。

同時《試行辦法》將勞動教養(yǎng)適用范圍在“大中城市”的基礎(chǔ)上，增加了“鐵路沿線”和“大型廠礦”。

1984年公安部、司法部《關(guān)于勞動教養(yǎng)和注銷勞動教養(yǎng)人員城市戶口的通知》中又在原規(guī)定的適用地域基礎(chǔ)上增加了“交通要道的城鎮(zhèn)”。

1990年全國人大常委會《關(guān)于禁毒的決定》和1991年《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》中分別規(guī)定對“強(qiáng)制戒毒后有吸食，注射毒品的”和“因賣淫、嫖娼被公安機(jī)關(guān)處理后有賣淫、嫖娼的”可以實行勞動教養(yǎng)，取消了對兩類行為人在勞動教養(yǎng)適用上的地域限制。

2002年6月1日實施的《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》勞動教養(yǎng)的范圍擴(kuò)大到“十種人”：

(一)危害國家安全情節(jié)顯著輕微，尚不夠刑事處罰的；

(二)結(jié)伙殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火、綁架、爆炸或者拐賣婦女、兒童的犯罪團(tuán)伙中，尚不夠刑事處罰的；

(三)有強(qiáng)制猥褻、侮辱婦女，猥褻兒童，聚眾淫亂，引誘未成年人聚眾淫亂，非法拘禁，盜竊，詐騙，偽造、倒賣發(fā)票，倒賣車票、船票，偽造有價票證，倒賣偽造的有價票證，搶奪，聚眾哄搶，敲詐勒索，招搖撞騙，偽造、變造、買賣國家機(jī)關(guān)公文、證件、印章，以及窩藏、轉(zhuǎn)移、收購、銷售贓物的違法犯罪行為，被依法判處刑罰執(zhí)行期滿后五年內(nèi)又實施前述行為之一，或者被公安機(jī)關(guān)依法予

以罰款、行政拘留、收容教養(yǎng)、勞動教養(yǎng)執(zhí)行期滿后三年內(nèi)又實施前述行為之一，尚不夠刑事處罰的；

(四)制造恐怖氣氛、造成公眾心理恐慌、危害公共安全，組織、利用會道門、邪教組織、利用迷信破壞國家法律實施，聚眾斗毆，尋釁滋事，煽動鬧事，強(qiáng)買強(qiáng)賣、欺行霸市，或者稱霸一方、為非作惡、欺壓群眾、惡習(xí)較深、擾亂社會治安秩序，尚不夠刑事處罰的；

(五)無理取鬧，擾亂生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序或者生活秩序，且拒絕、阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，未使用暴力、威脅方法的；

(六)教唆他人違法犯罪，尚不夠刑事處罰的；

(七)介紹、容留他人賣淫、嫖娼，引誘他人賣淫，賭博或者為賭博提供條件，制作、復(fù)制、出售、出租或者傳播淫穢物品，情節(jié)較重，尚不夠刑事處罰的；

(八)因賣淫、嫖娼被公安機(jī)關(guān)依法予以警告、罰款或者行政拘留后又賣淫、嫖娼的；

(九)吸食、注射毒品成癮，經(jīng)過強(qiáng)制戒除后又吸食、注射毒品的；

(十)有法律規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)勞動教養(yǎng)情形的。

對實施危害國家安全、危害公共安全、侵犯公民人身權(quán)利、侵犯財產(chǎn)、妨害社會管理秩序的犯罪行為的人，因犯罪情節(jié)輕微人民檢察院不起訴、人民法院免予刑事處罰，符合勞動教養(yǎng)條件的，可以依法決定勞動教養(yǎng)。

勞動教養(yǎng)范圍除比較系統(tǒng)的“四種人”“六種人”“十種人”外，相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋、甚至地方性法規(guī)、規(guī)章不斷增加勞動教養(yǎng)的適用范圍，據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)在規(guī)范性文件對適用對象的規(guī)定已達(dá)二十多種。勞動教養(yǎng)成了一個“筐”，幾乎所有的違法行為都可以往里面裝。

三、中國勞動教養(yǎng)制度的“原罪”。

中國勞動教養(yǎng)制度的萌芽是改造舊中國的游民、乞丐、妓女的“教養(yǎng)院”，成型于中共中央在1955年肅反過程中安置不夠刑事責(zé)任的“反革命分子”和“壞分子”的《8.25指示》，其政策的目的是解決人民內(nèi)部矛盾，安排犯過錯誤的“同志”就業(yè)，在當(dāng)時的政治背景下，勞教制度設(shè)立的合法性和正當(dāng)性無可厚非。然而，在1957年夏季發(fā)動的反“右”派運(yùn)動中，領(lǐng)導(dǎo)者為了處理被羈押的“右派”分子，并為其勞教“右派分子”提供合法性依據(jù)的國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)的決定》卻缺乏倫理的正當(dāng)性和合法性。《決定》是在濃厚的政治背景下----“反右派”斗爭擴(kuò)大化基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其強(qiáng)烈的意識形態(tài)注定這一制度在執(zhí)行過程中會產(chǎn)生種種問題。《決定》是政治斗爭和階級斗爭的產(chǎn)物，其剛剛頒布實施就沾滿了“右派”分子的鮮血，其鎮(zhèn)壓目的明顯重于教養(yǎng)目的，勞動教養(yǎng)美其名曰：行政措施，行政處罰，然而勞教人員沒有觸犯刑罰，受到的勞動教養(yǎng)改造在實際處遇上同判了刑的罪犯沒有任何區(qū)別。

反右派運(yùn)動中的“右派分子”以國務(wù)院《決定》中所規(guī)定的所謂的“反社會主義的反動分子”被送到勞教場所進(jìn)行勞動改造。全國55萬右派分子中，大約有48萬人被勞動教養(yǎng)，4萬多人被判刑，留在單位的是極少數(shù)。

1958年“大躍進(jìn)”運(yùn)動中，大批不滿“大躍進(jìn)”的干部群眾被逮捕、拘留，看守所、拘留所、監(jiān)獄，一時人滿為患，中央不得不在大西北地區(qū)廣建勞改、勞教場所，北京、上海、內(nèi)地一些省將大批勞改、勞教人員送往西北各省。以青海省為例，三年內(nèi)先后有20多萬犯人和2萬5千名勞教人員從全國各地送來，被安置在58個勞改場(廠)。

國務(wù)院《決定》沒有規(guī)定勞教期限，1961年4月，公安部《關(guān)于公安工作十個具體政策的補(bǔ)充規(guī)定》對勞動教養(yǎng)期限的規(guī)定基本沒人執(zhí)行，直到1979年的國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》才規(guī)定勞動教養(yǎng)的期限為一至三年，必要時可以延長一年。事實上，在“反右派”運(yùn)動、“大躍進(jìn)”運(yùn)動中被勞教的干部群眾等于被判處了無期徒刑。

1958年“大躍進(jìn)”運(yùn)動中，有很多不滿當(dāng)時做法的干部群眾被勞動教養(yǎng)，為了讓這么多勞教人員不至于絕望，中央每年下達(dá)一定的勞教人員解除比例，但是中央下達(dá)的比例，下面卻沒有認(rèn)真執(zhí)行。1959年，中央下達(dá)給勞教人員解除勞教比例為3%，而青海省只給45個人解除勞教，占勞教人員總數(shù)0。2%：1960年中央規(guī)定勞教人員解除勞教比例為5%，而青海只解除805名，占2。37%。而被解除勞教的人，在中央提出的所謂“多留少放”政策指導(dǎo)下，能夠回家、回原單位的人極少。所以有人說解除勞教留場(廠)就業(yè)，是第二次勞教。

青海省地處高寒地區(qū)，嚴(yán)重缺氧，加上饑餓，還要進(jìn)行重體力勞動，大批勞教人員被餓死、凍死、虐待致死。三年中死亡勞教人員4千多人，其中3千多人是右派分子，他們沒有能活到平反昭雪那一天。在青海的2萬多名勞教人員中，有5千多人是女勞教人員；在死亡的4千多人中，有1千多女勞教人員。沒有死的女勞教人員所受到的屈辱、苦難，常人是難以想象的。

四、中國勞動教養(yǎng)制度的合法性審查。

從法的規(guī)范體系看，憲法的位階最高，任何法律法規(guī)都不得與憲法沖突，如果勞動教養(yǎng)制度與憲法規(guī)范相沖突，就應(yīng)當(dāng)予以合憲性審查，并將其廢止或變更。1957年制度的國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)的決定》明確規(guī)定勞動教養(yǎng)的憲法依據(jù)是1954年憲法第一百條：中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，遵守勞動紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會公德。但依據(jù)該憲法條文，即使公民不熱愛勞動，也不能以此為由作為限制公民自由并強(qiáng)迫其勞動改造的法律依據(jù)，因為1954年憲法第八十九條同樣規(guī)定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民法院決定或者人民檢察院批準(zhǔn)，不受逮捕。國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)的決定》所規(guī)定的勞動教養(yǎng)對象并非都是好逸惡勞、不思進(jìn)取的“不愛勞動”分子，故《決定》以54憲法第一百條為依據(jù)對“四種人”進(jìn)行限制人身自由并強(qiáng)制勞動是

“錯用”憲法，中國的勞動教養(yǎng)制度從創(chuàng)立伊始就沒有憲法依據(jù)，并涉嫌違反憲法，非法限制、剝奪公民的人身自由。

受政治因素和階級斗爭的影響，中國勞動教養(yǎng)制度的錯誤長期得不到糾正，在國際上產(chǎn)生了惡劣影響，成為國際反華勢力攻擊中國人權(quán)的口實。勞動教養(yǎng)制度設(shè)立初期，當(dāng)時的“右派”分子就認(rèn)為中國勞教制度違反了54憲法，而《人民日報》在《為什么要實行勞動教養(yǎng)》的社論中說：“右派分子攻擊我們實行勞動教養(yǎng)違反憲法，這是最露骨的一種惡意攻擊”，《人民日報》的社論固然鏗鏘有力，但其只有論點(diǎn)沒有論據(jù)，更沒有論證勞教制度如何符合憲法，只是一種政治口號，只能鼓動一些不明真相的人，“右派”分子認(rèn)為勞教制度違反憲法的觀點(diǎn)合情合理合法，但在當(dāng)時那個不講理的時代其觀點(diǎn)卻“沒有市場”。由于我國人權(quán)和法治的長期落后，勞動教養(yǎng)制度違反憲法的事實長期沒有得到應(yīng)該的關(guān)注。近年來，隨著我國法治進(jìn)程的加快和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，勞教制度對人權(quán)和公民人身自由的侵犯才被普遍關(guān)注，進(jìn)而它存在的合法性和合理性發(fā)生了嚴(yán)重的危機(jī)。尤其是孫志剛事件引起的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的實施，無疑將同一性質(zhì)的勞教制度推向了“風(fēng)口浪尖”，2007年，茅于軾、賀衛(wèi)方等學(xué)者聯(lián)名向全國人大常委會以及國務(wù)院法制辦遞交《關(guān)于啟動違憲審查程序，廢除勞動教養(yǎng)制度的公民建議書》（以下簡稱《建議書》）更將勞教制度置于“刀刃”之下。《建議書》指出勞動教養(yǎng)制度直接侵犯我國憲法保護(hù)的人身自由權(quán);勞動教養(yǎng)制度與立法法、行政處罰法等上位法相沖突;勞動教養(yǎng)制度與我國業(yè)已簽署的國際公約無法接軌;從政治管理的角度來講,勞動教養(yǎng)制度堪稱當(dāng)代中國的一大弊政,如嚴(yán)重?fù)p害了刑事法律的權(quán)威、違反罪刑相適應(yīng)原則。學(xué)者們最后強(qiáng)烈建議:對勞動教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲審查,或立即廢除勞動教養(yǎng)制度。

勞動教養(yǎng)制度與我國現(xiàn)行憲法相沖突。現(xiàn)行《憲法》第37條規(guī)定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定,并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身體。人身自由權(quán)作為基本人權(quán)只能通過“法”來限制，而憲法文本中的“法”只包括全國人大指定的基本法律和全國人大常委會指定的非基本法律。勞動教養(yǎng)制度的依據(jù)包括《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》等只是行政法規(guī)，而不是憲法意義上的“法”，因此，勞教制度并不具有法律依據(jù)。我國《立法法》第8條規(guī)定,剝奪公民政治權(quán)利、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律規(guī)定。第9條規(guī)定,全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定,授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規(guī),但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項除外。《行政處罰法》第九條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”第十條規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。”，同時規(guī)定的處罰種類中不包括勞動教養(yǎng)，最嚴(yán)厲的行政處罰是行政拘留，拘留期限不得超過15天。中國政府批準(zhǔn)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定：“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由。”根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)的解釋，這里的“法律”，是指立法機(jī)關(guān)制定的法律；這里的“程序”，是指經(jīng)

過合格的法庭審理。從以上分析可知，中國勞教制度違法了憲法與法律，侵犯了公民的自由與權(quán)益。

五、中國勞動教養(yǎng)制度執(zhí)行中的困境。

（一）勞教對象的廣泛性和不確定性，嚴(yán)重背離了“罪刑法定”原則，使公民的人身自由無時無刻不受到威脅。勞教制度的對象從1957年《決定》中的“四種人”調(diào)整到1982年《勞動教養(yǎng)試行辦法》中的“六種人”再發(fā)展到2002年《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》中的“十種人”，實踐中勞教范圍適用范圍不斷膨脹，相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋、甚至地方性法規(guī)、規(guī)章，不斷擴(kuò)大勞動教養(yǎng)的適用對象，現(xiàn)在規(guī)范性文件對適用對象的規(guī)定已達(dá)二十多種。這些范圍有些純屬道德范疇，如有配偶與他人姘居，情節(jié)嚴(yán)重的；有些已經(jīng)失去了現(xiàn)實條件，如非法倒賣各種計劃供應(yīng)票證，經(jīng)多次被公安機(jī)關(guān)抓獲，教育或治安處罰后，屢教不改，不夠刑事處分的；有些規(guī)定在程度上十分模糊，公民難以是從，如因犯罪情節(jié)輕微而被人民檢察院不起訴，人民法院免予刑事處罰的。最終導(dǎo)致每一個公民頭上都懸著一把“達(dá)摩克利斯之劍”，任何違法行為都可以被送去勞教，形成了超強(qiáng)的社會控制局面。

（二）勞教制度程序上存在諸多“不正義”。勞動教養(yǎng)制度是一種較長時間限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，本應(yīng)設(shè)定較為嚴(yán)密的法律程序，但縱觀現(xiàn)行勞教制度，程序規(guī)范性受到了不應(yīng)有的冷落。具體而言，缺乏關(guān)于勞教案件的辦理程序如立案，偵查，傳喚，訊問，告知聽證等基本操作規(guī)范的規(guī)定；缺乏對行政相對人的合法權(quán)益的保障程序；對適用程序的許多重要制度和措施，如回避制度，追訴時效，辦案期限，錯案責(zé)任追究制以及先行羈押等。

（三）勞動教養(yǎng)違法構(gòu)成要件與《治安管理處罰法》構(gòu)成要件有十多處重復(fù)，這意味著，同一個違法行為有兩個處罰規(guī)則，如依據(jù)《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定，對群眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處罰，可予以1年以上3年以下勞動教養(yǎng)，而依據(jù)《治安管理處罰法》第二十六條 有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款：

（一）結(jié)伙斗毆的；

（二）追逐、攔截他人的；

（三）強(qiáng)拿硬要或者任意損毀、占用公私財物的；

（四）其他尋釁滋事行為。同一種違法行為，在處罰時由于使用了不同的法律法規(guī)，處罰結(jié)果截然不同，并且法規(guī)的懲罰程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律，這是不符合司法公正原則的。

《刑罰》是解決敵我矛盾，對犯罪分子最嚴(yán)厲的懲罰，而勞教制度是解決人民內(nèi)部矛盾的一種方式，是對不夠刑事處罰行為的制裁，因此，勞動教養(yǎng)制度對違法行為的懲罰程度應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)輕于《刑法》，然而現(xiàn)實卻并非總是如此。勞教的起點(diǎn)是1年，最高可達(dá)4年，而刑法中卻有大量3年以下的有期徒刑、1個月到6個月的拘役，3個月到2年的管制，在執(zhí)行中還有緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行，實踐中，一個不夠刑事處罰的違法行為受到的勞教處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于刑法對情節(jié)、后果、性質(zhì)更嚴(yán)重的同一性質(zhì)犯罪行為處罰。基于“趨利避害”的本能，行為人往往作出逆向選擇，使自己可能被勞教的違法行為“升格”為犯罪，從而獲得“從輕處罰”，中國勞教在制度上誘導(dǎo)違法行為人犯罪，這不能不說是中國法治進(jìn)程中的敗筆。北京市房山區(qū)檢察院燕山檢察處處長隗永貴介紹說，他們曾抓到過一個外

地人賣黃色光盤，身上裝著30多張，準(zhǔn)備對其勞教時，這個人忽然說，他家里還有80張黃色光盤，“因為我們國家法律規(guī)定，倒賣黃色光盤100張以下的，勞動教養(yǎng)一年；倒賣200張的，可以判刑六個月。這個人最后判了六個月緩刑。”3 `' d1 x3 V

（四）勞教制度缺乏有效的監(jiān)督體制。雖然公安部、司法部于1984年3月26日聯(lián)合下發(fā)通知規(guī)定：勞動教養(yǎng)管理委員會由公安、司法、民政、勞動等部門負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動教養(yǎng)工作，但勞動教養(yǎng)的審批機(jī)構(gòu)設(shè)在公安機(jī)關(guān)，實際上又將審批權(quán)交給了公安機(jī)關(guān)。2002年6月，公安部頒布《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》明確勞動教養(yǎng)審批委員會的日常工作由本級公安機(jī)關(guān)法制部門承擔(dān)。勞教作為行政處罰，勞教人員雖然可以根據(jù)《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》尋求救濟(jì)，但復(fù)議或訴訟不改變執(zhí)行使公民“懶于救濟(jì)”，實際效果也很不理想。從根源上而言，行政救濟(jì)沒有從根本上對勞教制度進(jìn)程審查，在錯誤的規(guī)則上解決個案，結(jié)果是很難達(dá)到保障被勞教人員合法權(quán)益的目的的。具體而言，公安、法院政法“一家人”的國情使勞動教養(yǎng)人員尋求救濟(jì)的途徑形同虛設(shè)。公安部關(guān)于勞動教養(yǎng)范圍有關(guān)問題的通知（1998年11月30日）明目張膽的干涉司法，該通知第二條載明：人民法院在受理勞動教養(yǎng)行政訴訟案件時要充分考慮農(nóng)村的實際情況，慎重對待，不要輕易作出勞動教養(yǎng)審批部門敗訴的決定。1999年10月18日，最高人民法院行政審判庭關(guān)于《人民法院審理勞動教養(yǎng)行政案件是否遵循<刑事訴訟法>確立的基本原則的請示》中指出：《國務(wù)院關(guān)于將強(qiáng)制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》與新修改的刑事訴訟法有不一致的地方。但在國家以法律形式規(guī)范勞動教養(yǎng)制度之前，否定該通知的效力，將會帶來不穩(wěn)定的因素。因此，從穩(wěn)定大局的角度出發(fā)，人民法院在審理勞動教養(yǎng)行政案件中，仍應(yīng)將該通知視為有效的規(guī)范性文件。2000年12月11日，最高人民法院行政審判庭《最高人民法院行政審判庭關(guān)于人民法院在審理勞動教養(yǎng)行政案件時就有關(guān)實體問題能否進(jìn)行審查的電話答復(fù)》中表示：人民法院在審理勞動教養(yǎng)行政案件時，可暫就被勞教人員實體上是否構(gòu)成屢教不改的“地痞”、“流氓”、“村霸”進(jìn)行審查，一般不宜以超出國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》規(guī)定的范圍而判決撤銷。

（五）勞動教養(yǎng)制度導(dǎo)致部分地方領(lǐng)導(dǎo)處理人民內(nèi)部矛盾簡單化、粗魯化。中國現(xiàn)正處于矛盾突發(fā)期，各種利益交織、社會矛盾層出不窮，部分地方領(lǐng)導(dǎo)處理不當(dāng)導(dǎo)致的上訪、靜坐現(xiàn)象比比皆是。中國社會“對上不對下負(fù)責(zé)”的官場任免體制，導(dǎo)致地方官員不得不為了給上級留下“好印象”而遏制上訪，現(xiàn)實中杜絕上訪最直接、最有效的方法不過于將上訪戶送去勞教，使他們失去自由，沒有機(jī)會開口。2004年，河南嵩縣柏坡村村民劉學(xué)立因不滿村莊土地被征用，于當(dāng)年2、3月分別三次到北京上訪；4月，嵩縣公安局及縣政府工作人員將其強(qiáng)制帶回嵩縣。爾后，劉學(xué)立被強(qiáng)制勞教一年。山西臨縣府底村原村委會主任曹久勝被所在鄉(xiāng)政府停職后，以要求恢復(fù)其民選村委會主任及其他一系列事宜多次到北京上訪。2006年，曹久勝被勞教一年零六個月。據(jù)現(xiàn)代快報2010年7月7日報道：重慶市奉節(jié)縣紅十鄉(xiāng)大埡村村民唐琳因懷疑自己的兒子死亡與三聚氰胺有關(guān)，對主管部門處理不服并多次上訪，2010年5月17日，唐琳在奉節(jié)縣興隆鎮(zhèn)三角壩金牛街某理發(fā)店上網(wǎng)，通過維權(quán)qq發(fā)言，被重慶市勞教委員會以制造恐

怖氣氛危害公共安全，被送到重慶萬州勞教，勞教時間是2010年5月20日至2011年5月19日。

六、中國勞動教養(yǎng)制度的前景

“和諧”是中國當(dāng)前政治生活的主旋律，而勞動教養(yǎng)已明顯成為構(gòu)建和諧社會的不和諧因素之一，因此，要消除勞動教養(yǎng)制度的不合理因素，在立法上就應(yīng)當(dāng)對勞動教養(yǎng)實施必要的改革。

關(guān)于勞教制度改革存在三種觀點(diǎn)：

（一）勞動教養(yǎng)完全保留說

（二）勞動教養(yǎng)廢除說

（三）勞教制度取代說。

“保留說”認(rèn)為勞教制度在近半個世紀(jì)以來累計教育改造了300多萬各種違法犯罪分子，對社會治安功不可沒，故勞教制度應(yīng)當(dāng)保留，目前勞動教養(yǎng)制度可以維護(hù)社會社會治安，符合最大多數(shù)人的最大利益，這是勞教制度存在的合理性的基本緣由，但是，目前社會治安可以通過《治安管理處罰法》等較為完備的規(guī)范予以調(diào)整，不能因為歷史上的功勞作為其不退出歷史舞臺的依據(jù)，同時，“保留說”認(rèn)為，在刑法與治安管理處罰法之間有一塊空白區(qū)域，屬于勞教制度調(diào)整，認(rèn)為我國存在“治安管理處罰-勞動教養(yǎng)-刑法”三級違法行為制裁體系，但從我國實際看并不存在所謂的“中間地帶”，從剝奪人身自由期限考慮，行政處罰規(guī)定為1-15天，最高不超過20天，刑法規(guī)定拘役為1-6個月，最高不超過1年，管制3個月-2年，最高不超過3年，有期徒刑為6個月-15年，最高不超過20年，同時，刑法執(zhí)行上還包括緩刑，假釋，監(jiān)外執(zhí)行，但勞教期限確實1-4年，其懲罰比判處刑法的一半犯罪還重。

筆者比較同意將現(xiàn)在的勞動教養(yǎng)制度廢除，并創(chuàng)立《違法行為教養(yǎng)矯治法》取代勞教制度，通過本文的論述，中國勞教制度是在濃厚的政治背景下產(chǎn)生的，具有強(qiáng)烈的政治色彩，從制度創(chuàng)立初就沒有法律依據(jù)，并侵犯憲法賦予公民的人身自由權(quán)，在現(xiàn)階段明顯違反了憲法、立法法、行政處罰法、嚴(yán)重破壞了社會主義法治和基本人權(quán)，因此，廢除勞教制度符合最廣大人民群眾的切身利益，也是社會主義法治、民主進(jìn)程中的必由之路。

中國現(xiàn)行《刑法》、《治安管理處罰法》、《行政處罰法》都沒預(yù)防犯罪，教育矯治違法行為的直接功能，從中國當(dāng)前的安全形勢和預(yù)防犯罪，保障最廣大人民群眾人身財產(chǎn)安全角度考慮，中國有必要創(chuàng)立《違法行為教育矯治法》，預(yù)防犯罪。《違法行為教育矯治法》針對的對象應(yīng)該是多次違法行為，范圍的設(shè)定上不應(yīng)與《刑罰》、《治安管理處罰法》交叉，對行為人的執(zhí)法目的必須以教養(yǎng)為主，并且懲罰的最高程度不應(yīng)高于刑法的起點(diǎn)刑。《違法行為教育矯治法》應(yīng)堅持以下立法原則：

（一）法治原則。在我國建設(shè)社會主義法治國家，推進(jìn)公民權(quán)利和人權(quán)保障事業(yè)過程中，一種制度實質(zhì)的合理性和正當(dāng)性是關(guān)鍵，《違法行為教育矯治法》應(yīng)該遵循現(xiàn)代法治國家在公法領(lǐng)域的通行三大原則——法定原則，必要性原則，處分均衡原則。

（二）保障人權(quán)原則。《違法行為教育矯治法》要從根本上防止對公民個體權(quán)利的非法粗暴剝奪，強(qiáng)調(diào)程序正義，摒棄勞教制度在管理理念，執(zhí)行方式及場地建設(shè)方面的監(jiān)獄色彩，違法行為矯治法應(yīng)按照被矯治對象違法的程度，性質(zhì)，情節(jié)極其個人特征予以不同的處遇，把矯治場所辦成進(jìn)行特殊教育的學(xué)校，對絕大多數(shù)被矯治人員的管理實行半開放或完全開放模式。

（三）公正合理原則。在合法性前提下，對矯治人員的矯治期限、執(zhí)行方式等各項處遇都必須嚴(yán)格依照預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)、時序、方式、步驟運(yùn)作，防止臨近處置，自由裁量，保障矯治人員的權(quán)益不至于落入行政權(quán)或司法權(quán)任意處置的陷阱。隨著中國依法治國方略的實施和人權(quán)的進(jìn)步，現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度違反憲法，侵犯人權(quán)的事實開始得到了中國高層的關(guān)注，2004 年全國人大首次將《違法行為矯治法》列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，十屆全國人大法工委于2005 年4 月首次將《違法行為矯治法》草案提請全國人大常委會審議，其后，《違法行為矯治法》又被列入2005 和2007 立法規(guī)劃。全國人大常委會委員長吳邦國在2010年的人大報告中提出，要將“研究制定違法行為教育矯治法”列入今后一年的工作任務(wù)。!2010年% S.N4 a0 N5 ^0 a(?3月10日，全國人大常委會法工委副主任李飛也表態(tài)，違法行為教育矯治法是對原來中國實行的勞動教養(yǎng)制度進(jìn)行的改革和規(guī)范，已列入今年立法計劃，立法速度會加快

雖然《違法行為教育矯治法》在制定過程中遭到了某些強(qiáng)勢部門的抵制，但在中國法治和人權(quán)進(jìn)步的大潮中，勞動教養(yǎng)制度的廢除和《違法行為教育矯治法》的頒布實施卻是不可阻礙的社會發(fā)展趨勢。

值得注意的是，從20世紀(jì)90年開始，吸毒型勞動教養(yǎng)人員數(shù)量大幅度增加，從全國范圍看，歷史上勞教場所吸毒違法人員超過勞教人員總數(shù)的50%，有的省高達(dá)80%。2008年6月1日，《中華人民共和國禁毒法》頒布實施，規(guī)定吸毒人員強(qiáng)制戒毒后予以勞教的“法律”——《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》同時廢止，《禁毒法》第38條明確規(guī)定，現(xiàn)有的強(qiáng)制戒毒和勞教戒毒統(tǒng)一為強(qiáng)制隔離戒毒。這意味著勞動教養(yǎng)場所的人員結(jié)構(gòu)將發(fā)生巨大的變化，勞教收容人員除去吸毒違法人員以外的違法人員無論在總量上還是比例上都將萎縮，《禁毒法》在現(xiàn)實上更大地沖擊了現(xiàn)有的勞動教養(yǎng)制度。［ 參考文獻(xiàn)］

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2、胡錦光:《論對法律的違憲審查》,《北方法學(xué)》2007年第2期。

3、關(guān)于勞動教養(yǎng)制度基本問題的思考 張敏發(fā) 政法學(xué)刊 2008 年12 月

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12、宋爐安.勞動教養(yǎng)應(yīng)予廢除［J］.行政法研究，1996，(2).[參考法律法規(guī)]：

1、國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定（1957年8月3日頒布）

2、國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定（1979年11月29日頒布）

3、國務(wù)院關(guān)于將強(qiáng)制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知（1980年2月29日頒布）

4、中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于做好勞動教養(yǎng)工作的報告的通知（1980年9月14日）

5、勞動教養(yǎng)試行辦法（1982年1月21日頒布）

6、全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定（1990年12月28日頒布）

7、全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定(1991年9月4日頒布）

8、賣淫嫖娼人員收容教育辦法（國務(wù)院令第127號發(fā)布）

9、勞動教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定（2003年5月20日頒布）

10、關(guān)于進(jìn)一步做好刑滿釋放、解除勞教人員促進(jìn)就業(yè)和社會保障工作的意見（2004年2月6日頒布）

11、公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定 公通字〔2002〕21號