第一篇：對基層計劃生育依法行政的幾點思考

對基層計劃生育依法行政的幾點思考

隨著我國經濟的快速發展，社會各項事業的全面進步，人口與計劃生育工作也進入到了統籌解決人口問題促進人的全面發展的新階段。人口與計劃生育工作在工作思路上由控制人口數量向穩定低生育水平統籌解決人口問題促進人的全面發展轉變，在工作方法上，由以行政手段為主，向依法管理、優質服務、綜合治理人口問題轉變。這就對人口與計劃生育工作人員提出了更高的要求，必須進一步提高依法行政水平，維護群眾的合法權益。

依法行政簡單的說就是國家機關及其工作人員依照法律法規規定行使行政職責。人口與計劃生育法制建設以《中華人民共和國人口與計劃生育法》為核心，以《國家流動人口計劃生育管理辦法》、《計劃生育技術服務條例》、《社會撫養費征收管理辦法》及各省的《人口與計劃生育條例》、《流動人口計劃生育管理辦法》為主體的“一法五規”的法制體系。這些法律法規的頒布實施為人口與計劃生育依法行政創造了良好的法制基礎。人口與計劃生育依法行政水平有了很大提高，廣大群眾依法生育的意識不斷增強。但是當前我國人口與計劃生育工作呈現前所未有的復雜局面，流動人口計劃生育管理、特殊人群政策外生育、出生人口性別比等一些突出的矛盾和深層次的問題日益突顯，對人口與計劃生育依法行政工作提出了新的挑戰。本人結合自己的工作實際，就基層人口與計劃生育依法行政談幾點粗淺看法。

一、基層人口與計劃生育依法行政存在的主要問題及原因分析。

近年來，隨著“一法五規”的貫徹落實和廣大人口與計劃生育工作人員的共同努力，人口與計劃生育依法行政工作逐步走上了規范化、法制化的軌道，但由于各方面的原因，許多地方在人口與計劃生育依法行政管理方面還存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）計劃生育行政執法人員法制意識淡薄，對依法管理的認識不足。

由于受封建社會“人治”思想的影響，計劃生育行政執法人員對依法行政沒有高度重視，只是停留在口頭、文件和會議上，并沒有落實在實際行動中，還是運用過去以行政命令為主的管理模式。還有部分人整天忙于事務性工作，不能靜下心來，認真學習人口與計劃生育及相關法律、法規知識，因此出現對政策理解不透徹，執行政策有偏差。還有人認為依法管理是規范群眾的生育行為，導致在計劃生育行政執法過程中出現違法的現象。

（二）計劃生育執法人員有時會出現“有法不以、執法不嚴”的現象。

在人口與計劃生育依法行政過程中有少數領導干部文化素質較低，不按法律法規辦事，而是按照個人的利益關系開展工作，執法的片面性和隨意性比較大，在執法過程中出現：“該罰的不罰、重罰的輕罰”、“人情關系”、“權錢交易”等現象。

（三）法律法規還不健全，計劃生育執法有時處于兩難境地。

一是相關法律法規只是從宏觀方面做了規定，沒有根據具體工作中的問題及時完善立法。比如：法律法規對違反政策的生育行為都做了處罰規定，而對未接受“三查”服務、未落實“節育”措施沒有相應的處罰規定，這正是政策外生育最大的隱患。二是法律法規雖然做出了規定，但過于“人性化”，有些就不能落到實處。比如：政策外懷孕實行補救必須經本人同意，落實措施要知情選擇等，如果嚴格依法，將不能落實。所以在實際工作中有時迫于工作指標的完成有違法的情況，不然工作上不去、考核有問題就會處理相關責任人、實行“一票否決”。所以有人就認為：“沒有《法》的時候有辦法、有了《法》的時候沒辦法”

（四）群眾文化素質較低，不能配合計劃生育執法人員承擔應有的法律責任。

人口與計劃生育法律法規的實行更多的規范了計劃生育執法人員的責任，群眾文化素質普遍較低，有的群眾認為現在計劃生育工作已經走上了正規，政策可以放寬了，只要繳納社會撫養費就可以多生育。還有的群眾根本不配合計劃生育工作人員開展工作，認為我不接受處罰，計生人員也不能像以前一樣采取強制的行政手段，這給計劃生育依法行政帶來了很大的障礙。所以現在的基層計劃生育工作人員常說：“老辦法不能用、新辦法不會用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用”。另外，法院強制執行難、計劃生育依法行政缺乏必要的監督等都是造成基層計劃生育依法行政難的原因。

二、加強基層人口與計劃生育依法行政工作的幾點建議。

（一）加強對人口與計劃生育法制的宣傳，提高對計劃生育依法行政工作的認識。

人口與計劃生育法律法規既規范了計劃生育工作人員的工作行為，同時也規范了群眾的生育、節育等行為。要使計劃生育工作人員依法辦事、公正執法，同時又要讓群眾自覺遵守法律法規，就必須做好人口與計劃生育法律法規的宣傳教育。一是在宣傳內容上要系統學習宣傳人口與計劃生育方面的各項法律法規及人口與計劃生育業務知識，同時要對人口與計劃生育相關法律法規如《行政處罰法》、《收養法》等進行學習宣傳，堅決做到有法必以、執法必嚴、違法必究。二是在宣傳方式方法上，應采取經常性宣傳的方法，利用培訓講課、報紙刊物、電視網絡、廣告圖片、印發各種宣傳資料等形式進行宣傳，要和群眾面對面的交流、談心，了解群眾需要什么樣政策、什么樣的服務。真正使人口與計劃生育知識、法律法規家喻戶曉、人人皆知。

（二）加強人口與計劃生育隊伍建設，提高人口與計劃生育隊伍執法水平。

各級人口與計劃生育行政執法人員的認識與素質，直接決定著人口與計劃生育依法行政水平的高低，所以必須加強對人口與計劃生育行政執法隊伍的建設，提高行政執法的能力和水平。首先要在配備計劃生育執法人員上要選擇有文化、有知識、懂法律、有事業心的年輕人。其次要搞好人口與計劃生育依法行政培訓工作，要著力提高執法隊伍的政治素質、業務素質和文化素質，堅決做到崗前培訓、持證上崗、嚴格考核。最后要轉變行政執法隊伍的工作態度和工作方法，牢固樹立群眾觀念、法制觀念、服務觀念。總之通過提高計劃生育執法隊伍的綜合素質，進一步增強執法隊伍的執法水平和服務能力。

（三）完善人口與計劃生育相關法律法規體系，為計劃生育依法行政提供強有力的保證。

人口與計劃生育法律法規是一部具有中國特色的法律法規，隨著經濟的發展，國情的變化，人口與計劃生育法律法規體系也要適時進行完善，適應經濟社會的發展。人口專家、學者及計劃生育工作人員要時刻關注社會環境和法制環境的變化，加強對新情況、新問題的研究，及時制定和完善相應的法律法規，使人口與計劃生育行政執法人員做到有法可以、有法必以、執法必嚴、違法必究。

（四）健全人口與計劃生育行政執法的監督機制，增強執法人員依法行政的自覺性。

健全人口與計劃生育行政執法監督機制要在“上”、“下”兩個方面進行。“上”指計生執法人員要接受上級和同級政府、相關業務部門的監督檢查，通過定期匯報工作、重大事件及時上報接受監督。上級要定期對下級行政執法程序、執法文書、認定事 實、處罰依據等進行監督。還要推行計劃生育規范性文件備案制度、計生行政執法行為責任制、責任過錯追究制等制度。“下”指計劃生育行政執法人員要接受群眾的監督。要實行計劃生育政務公開，開辦計劃生育政務公開欄，采取張榜公布、發放明白卡等向群眾公開有關政策和服務內容。要設立舉報電話、意見箱，充分反映民意，接受群眾監督。通過“上”“下”聯動、互相監督，增強計劃生育行政執法人員依法行政的自覺性，提高依法行政的水平。

基層計劃生育依法行政是計劃生育工作的必由之路，也是貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會統籌解決人口問題的要求。相信在人口計生部門和全社會的共同努力下，一定能夠把基層計劃生育行政執法工作提高到一個新的水平。

第二篇：基層人口和計劃生育工作依法行政的思考

基層人口和計劃生育工作依法行政的思考

建設民主法制國家是我國的一項長期而艱巨的任務，依法行政則是現代法制國家所公認的一項行政管理基本準則，它是歷史發展到一定階段的產物，反映了社會從人治向法制轉變的歷史進程。黨的十五大第一次將依法治國作為全面加強我國社會主義民主與法制建設，把我國現代化建設全面推向21世紀的治國基本方略提到全黨全國人民面前。黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。在黨的十七大上又提出了以深入貫徹落實科學發展觀，推進依法行政、促進社會和諧，全面建設小康社會的宏偉藍圖。黨的十七屆四中全會又對科學發展，提高執政能力、全面推進思想建設、組織建設、作風建設、制度建設等提出了新的任務和要求。2004年，國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》，提出經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。

2006年，中共中央《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》強調指出，切實提高依法行政水平，保障群眾計劃生育合法權益。因此，加強人口和計劃生育工作依法行政是貫徹依法治國基本方略的必然要求；是落實科學發展觀的迫切需要；是穩定低生育水平、促進人口和計劃生育事業發展的重要舉措。當前，我國的人口發展進入了一個統籌人口問題的新的階段---低生育水平時期，實現了由高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的人口再生產類型的歷史性轉變。中共中央、國務院《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》就當前和今后一個時期我國人口和計劃生育工作依法行政的目標、任務與政策要求提出了綱領性的意見。《人口與計劃生育法》及配套的人口和計劃生育法規、規章的頒布和實施以來，人口和計劃生育法制建設取得了顯著成績，為進一步做好人口與計劃生育工作，綜合治理人口問題提供了法律依據。如何堅持依法行政，統籌解決人口問題，解決低生育水平下的人口問題，實現人口和計劃生育又好又快發展，是一項長期的、艱巨的戰略任務。

一、依法治國和依法行政

（一）依法治國基本方略

黨的十五大提出依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，1999年3月九屆人大又將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”以憲法修正案的形式寫入了《中華人民共和國憲法》，從此，黨的治國方略有了憲法依據，我國進入依法治國的新時期。黨和國家確定依法治國的戰略意義在于“保證國家各項工作都依法進行”。所謂依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。這高度概括了依法治國的基本內涵和要求：第一，人民是實行依法治國的主體。社會主義法制將人民的意志上升為國家意志。依法治國的目的就是切實保障廣大人民群眾依法管理國家和社會事務的權利。第二，依法治國的對象是國家的各項工作，換句話說，就是將國家的各項工作嚴格納入法律調整的軌道，充分發揮法律在管理國家和社會事務中的特殊作用，實現國家各項工作的法制化、規范化。第三，依法治國的依據是憲法和法律。第四，依法治國的關鍵是樹立法律的權威，逐步實現社會主義民主制度化、法律化。

依法行政是依法治國的重點和核心。人民群眾在通過全國人民代表大會制定法律和選出國家機關后，最重要的就是要使法律得到實施。法律的實施是所有國家機關的任務，但是最重要的還是行政機關。據統計，80%的法律都有賴于行政機關去執行，涉及國家政治、經濟、科技、文化等各個方面。國家的興衰，經濟的發展，人民的幸福，在相當程度上都寄予行政機關。行政機關在依法治國中擔負著最大量最繁重的任務。可以說，離開行政機關的依法行政，依法治國就失去了最重要的支柱。國家各級人民政府行政機關及其工作人員都必須按照依法治國的基本要求，嚴格遵守依法行政的原則。全面推行依法行政，應該而且必然成為各級政府及其工作人員的歷史使命。

（二）依法行政的含義及本質

1、依法行政的含義。依法行政是指行政機關必須根據法律法規的規定取得、行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。在現代社會，依法行政之“法”不僅應包括法律規范，還應包括法律的一般原則、法律精神和法律目的。依法行政包括以下基本內容：

（1）行政主體合法。行政主體必須是依法設立的并具備相應的資格和條件。該項內容包括行政機關和其他行政公務組織都必須符合法律規定的主體地位、資格和組織條件。如果行政活動的主體不是依法成立的或者不具備行政主體資格，其行為不具有法律效力。（2）行政權的取得和行使合法。具體包括：一是行政權的取得必須有法律依據。行政機關的權力不是固有的，而是由人民代表大會及其常委會制定的法律賦予的；二是行政權的行使必須符合法律法規的規定。該項內容包括行政活動必須有法律法規的依據，否則不得作出影響公民權利義務的行為；行政活動必須在法定的權限范圍內活動，越權無效；行政主體不僅有義務遵守法律的規定，而且要積極地采取行動或措施保證法律規范的實施；行政行為不僅要符合實體規定，也要遵守程序性規定。

（3）行使行政權承擔相應的責任，做到權責統一。具體包括：一是行政主體的職權與職責相統一；二是行為主體與責任主體相一致；三是責任與違法相對應，違法必須受追究；四是基于行政主體的地位和公務的要求，行政公務人員還有一種道義上的責任，如對公務員的紀律要求。

2、依法行政的本質。依法行政的本質是依法規范、約束行政權力。具體來說，依法行政是依法治權，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治別人。這是因為：行政權力在本質上是非平等的，是一種超越于個人之上的公共力量，具有巨大的規模效益。因此，行政權力是把雙刃劍，既可以成為維護公共利益最有效的工具，又可能成為侵害公民個人權利最嚴重的方式。行政權力同其他權力一樣，是一種非人格化的權力，其本意是對公共利益的集合、維護和分配，其主體在本質上應該是非人格化的（這一點與權利是不同的，權利的主體應該是而且必須是人格化的，這樣才能使支撐權利的利益在取得、分配和維護上落到實處）。但是，行政權力在運作過程中，又必須靠有意識、有個人利益取向的特定人來行使，因而又有一種本能的人格化傾向。這種人格化傾向使行政權力往往成為謀取私利的主要根源。歷史經驗證明，只有用反映多數人意志的制度才能從根本上避免行政權力在行使中出現人格化傾向。用法律來規范、約束行政權力，才能解決行政權力的雙刃劍、雙重性問題。

二、人口和計劃生育依法行政

（一）人口和計劃生育工作依法行政

人口和計劃生育工作依法行政，就是各級人口和計劃生育行政管理機關及其工作人員，依照有關法律規定管理計劃生育事務，嚴格依法辦事。主要是在人口和計劃生育工作中，監督、檢查生育政策、人口計劃、避孕節育措施落實情況，審批、確認和發放有關證件，依法維護廣大群眾在生育方面的合法權益，對模范遵守計劃生育規定的單位和個人給予獎勵，對違反計劃生育規定的征收社會撫養費，進行計劃生育行政復議，對拒不執行已經生效的行政決定、判決和裁定的管理相對人申請人民法院強制執行,因此在現階段加強人口和計劃生育工作依法行政刻不容緩。

我國現行的生育政策為：1982年把實行計劃生育作為我國的一項長期堅持的基本國策，提倡晚婚晚育，少生優生；提倡一對夫婦只生育一個孩子。國家干部職工、城鎮居民除特殊情況經過批準外，一對夫婦只生育一個孩子。農村也要提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有困難，經過批準可以間隔幾年后生育第二個孩子。在少數民族中也要實行計劃生育，具體要求和做法由各自治區或所在省決定。我國的計劃生育工作主要由各省、自治區、直轄市根據地方計劃生育法規來進行管理。2001年9月，中共中央國務院頒布實施了《中華人民共和國人口與計劃生育法》，從此我國的人口與計劃生育工作正式納入法制化管理軌道。2001年6月國務院頒布的《計劃生育技術服務管理條例》、2009年4月國務院頒布的《流動人口計劃生育工作條例》以及2006年9月河南省人大審議通過的《河南省禁止非醫學需要胎兒性別鑒定和選擇性別人工終止妊娠條例》等計劃生育行政法規和部門規章，在控制人口過快增長、規范人們婚育行為、引導群眾自覺實行計劃生育、推行計劃生育依法管理等方面發揮了積極作用。因此，加強計劃生育法制建設必須穩定我國現行的生育政策，繼續貫徹落實《人口與計劃生育法》，進一步健全和完善配套的法律法規。

（二）人口和計劃生育工作依法行政的重要性

人口和計劃生育部門作為政府的一個組成部分，其行為也必須納入法制的軌道，決不能游離于國家依法治國基本方略之外。推行計劃生育要綜合運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段，而最重要、最根本的還是要靠法制。貫徹依法治國基本方略，必須通過依法行政來保證計劃生育行政機關依法履行職責，依法規范公民生育行為，從而保障人口和計劃生育事業健康發展，長治久安。

1、人口和計劃生育工作依法行政是落實基本國策、維護群眾生育權的治本之策。由于中國的基本國情決定，我國政府必須在大力發展生產力的同時，堅持實行計劃生育，控制人口過快增長，不斷提高人口素質。以此增強綜合國力，提高人民生活水平，保障人民不僅享有基本的生存權利，而且享有享受更高生活質量的權利。實行計劃生育，有利于國家繁榮昌盛和民族興旺發達，有利于婦女兒童的身心健康、家庭的文明幸福和人民生活質量的提高，體現了國家利益與群眾利益的統一、民族利益與家庭利益的統一、集體利益與個人利益的統一、長遠利益與現實利益的統一，是一項造福于民的偉大事業。人口與計劃生育工作又是一項群眾性極強的工作。計劃生育工作中產生的矛盾和問題大都屬于人民內部矛盾，能否正確處理、疏導和化解矛盾，引導群眾理解、支持并自覺實行計劃生育，關系到進一步密切黨群、干群關系，關系到社會的穩定和安定團結的大局。因此，堅持以人為本，尊重群眾計劃生育主人翁的地位，維護公民實行計劃生育的合法權益，把公民實行計劃生育的義務與權利有機地統一起來，是開展人口與計劃生育工作的最終目的和根本宗旨。

2、人口和計劃生育工作依法行政是全面貫徹落實科學發展觀的迫切需要。“三個代表”重要思想和科學發展觀的核心是立黨為公，執政為民，堅持以人為本。人民群眾是計劃生育的主體，也是計劃生育的主人。當前，提高群眾滿意度的基本途徑就是依法行政，轉變作風，進一步強化廣大計劃生育干部的政治意識、宗旨意識、群眾意識和法制意識，正確對待和行使手中的權力，堅持對法律負責和對黨負責、對人民負責的一致性，把依法行政和為民執政的思想植根于每一個計劃生育工作人員，落實到每一個工作環節中去。通過依法行政，維護和保障群眾的利益和權益，在群眾“最盼”上贏民心，在群眾“最怨”上改作風，贏得群眾的理解和支持，不斷提高群眾的滿意度，密切與人民群眾的血肉聯系。貫徹“三個代表”重要思想，落實科學發展觀，堅持以人為本、以人的全面發展為中心，把依法管理人口和計劃生育工作與維護公民的合法權益，約束政府行政行為與規范公民生育行為，以及公民實行計劃生育的權利和和義務有機統一起來，進一步強化人民群眾在人口和計劃生育工作中的主人翁地位，調動廣大人民群眾參與熱情和積極性，為促進家庭幸福、民族繁榮與社會進步，促進人口和計劃生育事業穩定、健康、持續發展。

3、人口和計劃生育工作依法行政是促進人口和計劃生育事業發展的重要舉措。《中華人民共和國人口與計劃生育法》對我國生育政策作出了明確規定，以法律的形式確定要穩定低生育水平。一些地方執法不嚴，沒有正確運用法律武器，造成違法生育比較嚴重。少數地方政府給計劃生育部門下達經濟創收指標，導致放水養魚，以罰代管。違法生育直接影響著“一低”戰略目標和人口控制目標的實現以及各項工作任務的落實，如果不依法嚴格執行生育政策，就不能穩定低生育水平。隨著社會主義市場經濟體制的確立和完善，社會主義民主與法制建設進程的加快，人口和計劃生育工作也必將產生一系列深刻的變化，這些變化需要用法律、法規來規范和調整，需要注重用法律手段來引導和教育公民自覺遵守有關計劃生育的法律法規，保護廣大群眾實行計劃生育的合法權益；依靠法律的規范性來解決行政管理中的主觀隨意性、盲目性；依靠國家強制力來保障法律法規的正確執行；同時，也要用法律法規來明確和調整相關部門在計劃生育工作中的職責，以實現對人口問題的綜合治理；依靠法律對破壞人口與計劃生育的人和事進行打擊和制裁。這一切決定了新時期保持人口和計劃生育工作的持續健康發展，必須納入依法管理的軌道。

(三)人口和計劃生育工作依法行政的基本原則

1、人口和計劃生育工作依法行政必須合法

合法性原則是社會主義法治原則在計劃生育行政管理活動中的具體體現。根據這一原則，計劃生育行政管理機關在管理活動中既要遵守實體法的規定，又要符合程序法的規定；既要做到具體行政行為合法，亦要做到抽象行政行為合法。（1）計劃生育行政管理權的取得、職權的授權和委托要有法律依據。計劃生育行政管理機關是代表國家執行法律、法規的機關，未經法律、法規授權的其他機關，不得行使計劃生育行政管理權。例如，在我國只有各級人民政府及其所屬的計劃生育委員會享有計劃生育行政執法權。而作為計劃生育行政機關內部的工作機構及下屬單位，即處室或計劃生育服務站等，不具有行政執法權。（2）計劃生育行政管理機關依法制定規章及規范性文件。計劃生育行政管理機關針對本轄區的計劃生育事務制定規章或規范性文件時，以憲法、法律和法規為依據，按照法定程序進行；凡違反、超越憲法、法律和法規的規章和規范性文件，一律無效。如，各級人口和計劃生育委員會在制定行政規章、規范性文件時，若對違法行為作出行政處罰的具體實施性規定，在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出；若違反或超越法律、法規作出處罰決定，違法設定收費、罰款項目，則是無效的。（3）計劃生育行政管理權的行使符合法律、法規的規定，遵守法定程序。各級計劃生育行政管理機關依法履行行政職權，符合法定的時限、方法、步驟等程序要求，不得越權，亦不得失職。如，依法審批、發放生育證，出具或查驗流動人口計劃生育證明，不能對違反計劃生育法規的人員隨意收取罰款或實行關押等限制人身自由的措施等。計劃生育行政管理機關對于自己的違法行為必須及時予以糾正。

2、人口和計劃生育工作依法行政必須合理

合理性原則是指計劃生育行政管理機關對于自己可以自由裁量的行為，必須依法恰當、公正處理。它是對行政合法性原則的必要補充。近年來，在推行計劃生育行政執法“自由裁量權”的落實，嚴格按照法定標準開展計劃生育行政執法的基礎上，把握自由裁量權的具體落實。所謂“自由裁量”是指計劃生育法律規范未對行政管理行為進行具體、詳細規定的情況下，計劃生育行政機關可以在法定范圍和幅度內酌情自主決定。（1）計劃生育行政行為應當符合立法目的，符合人民利益和國家利益至上的宗旨，符合計劃生育法律規定的特定目的。如，計劃生育部門依照職權可以對違反計劃生育管理秩序的行為和破壞計劃生育工作行為進行罰款等行政處罰，但無權于公路設卡，借口查驗計劃生育證明而收費或罰款。（2）計劃生育行政行為必須恰當、公正。恰當，就是計劃生育部門所作的處理決定與所實施的違法行為的事實、情節相適應，輕重有度。公正，就是在處理具有相同違法行為或類似情節的不同對象時，應當體現法律面前人人平等的社會主義法制原則。對顯失公允、不符合慣例、違背傳統或公眾意志的行政行為應當予以撤消或糾正。如，有些行政執法人員在處理有關違法行為時，對黨員、干部或親友采取不同的處罰尺度，甚至不予追究，這是顯失公正的。（3）計劃生育行政行為應當合乎情理。如，計劃生育強制執行案件的執行對象是違反計劃生育規定的當事人的財產，執行時應考慮本人及其所供養親屬的基本生活，應保留其生活必需費用、生活必需品、生產工具等。再如，對違反計劃生育規定的行為也應貫徹“一事不再罰”的原則，《流動人口計劃生育管理辦法》第18條規定：“流動人口在一地因違反計劃生育規定已受到處理的，在另一地不因同一事實再次受到處理”，即體現了這一原則。

3、人口和計劃生育工作依法行政必須做到相統一

以往，在講到依法管理計劃生育時，往往強調的是要求群眾履行法定義務，而忽視他們依法享有的權利，不注意保護或實現他們法定的合法權益。這些合法權益有：（1）合法權益保障權，即人身、財產、名譽權不受侵害，獎勵優惠政策得到實現的權利；（2）生殖健康權，即獲得生殖生理、晚婚晚育、優生優育科學知識教育，避孕節育技術指導、服務、咨詢，生殖保健指導和服務等方面幫助的權利；（3）家庭發展優先權，即在社會主義初級階段的現實生產力水平下，因響應國家號召、少生育子女而導致家庭收入減少，由國家通過計劃生育“三結合”等方式予以補償，優先幫助其盡快生產致富的權利；（4）優先獲得社會保障的權利，即在我國社會保障制度改革進程中、新的完善的社會保障制度尚未完成前，對實行計劃生育的夫婦及其家庭優先照顧的權利。實行依法治理計劃生育，除國家及地方立法要體現上述原則，各級政府依法行政更應在規章、規范性文件、相關部門政策和具體行政行為中體現上述原則，加大服務力度，建立利益導向與社會制約相結合的工作機制，使管理模式向服務型管理轉變，通過提供優質服務鞏固依法管理成果，提高依法行政水平。

4、人口和計劃生育工作依法行政必須做到職權法定

由于我國正處于社會民主與法制建設逐步完善的過程中，計劃生育的立法強調嚴守法律授權的原則。這是因為：（1）現階段我國立法的重要特征之一是加大行政法的立法力度，強化行政約束和監督，計劃生育行政不能違背行政法律、法規的規定，否則即為違法；（2）計劃生育相關領域的立法正在逐步完善，計劃生育行政行為符合計劃生育地方法規的規定，符合相關部門法律法規的規定，否則也即違法。（3）司法部門自身的約束和監督機制正在健全和強化，群眾依法保護自己合法權益的意識也在增強，計劃生育部門只能靠提高自身執法水平來維護良好的工作秩序，否則只能承擔行政訴訟敗訴所造成的負面后果。因此，無論抽象行政行為還是具體行政行為都必須嚴守法律授權的原則，特別是抽象行政行為（尤其是地方政府制定的規范性文件）必須保持法制的統一，不得超越國家行政法、基本法和相關部門法的規定

三、當前人口和計劃生育工作依法行政中存在的問題和原因

（一）基層人口和計劃生育依法行政工作中存在的問題

1、部分基層領導不重視。由于群眾生育意愿與現行生育政策之間存在著較大差距，基層在穩定低生育水平壓力大、任務重的情況下，難以正確處理抓緊與抓好的關系，對人口和計劃生育依法行政工作心存顧慮，沒有將其真正擺上議事日程。個別地方沒有及時調整依法行政領導小組，一把手親自抓，負總責的要求沒有落實到位。個別領導干部認為抓人口和計劃生育依法行政是軟任務，看不見摸不著，“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。一些地方黨委中心組從未將相關法律法規納入中心組學習內容。工作中，喜歡憑主觀臆斷，不愿按法律規定辦事，有時為本單位利益或個人私利，對違法行為不聞不問，包庇縱容。少數地方法制工作機構不健全，沒有配備符合要求的專業人員，依法行政工作均由執法大隊和監察室承擔，相關法定職責難以落實到位。特別在基層鄉鎮沒有將依法行政工作經費列入財政專項保障，對落實依法管理造成了極大的被動。

2、行政執法行為不規范。少數地方仍然留戀過去以強迫命令的“人治”做法，存在以言代法，以權代法，執法違法等不規范行為。少數地方行政侵權行為時有發生。有的與育齡群眾簽定的合同違反規定，擅自超限額設臵違約金，有的合同內容顯示群眾權利與義務不對等，有的地方涉嫌亂收費亂罰款亂拉群眾生產生活用品等。執法主體不符合要求。在行政處罰中，仍有計生部門越權替代衛生、藥監等部門實施行政處罰。行政執法中存在有效證據不足，定性不準等現象。多數案件只有本人談話筆錄，關鍵證據不足比較普遍，對違法時間、地點等法律事實沒有涉及，缺少當事人戶口薄或身份證、結婚證、出生證明等復印件；有的對違法事實認定、適用法律錯誤，不能對行為人所造成的社會危害作出正確評價；有的對懷孕14周以上政策內引產沒有出具縣級相關證明，在未得到當事人認可和相關證據的情況下擅自取消再生育指標等。社會撫養費征收到位率低。征收中普遍存在執行“上限”或“下限”、擅自擴大處罰范圍和隨意降低標準現象；有的地方標準不一，隨意性強，甚至沒有征收或不立卷征收，不出具規范票據，收支兩條線不能執行到位。法定程序沒有很好遵守。在依法確認、許可、審辦、審領等過程中，縣級把關不嚴，審批材料不全，審批超越法定時限，執法過程中沒有充分聽取當事人的意見和建議，群眾的陳述權、申辯權和聽證權沒有得到維護；有的執業許可審批沒有專家現場評審材料和簽字等。

3、獎罰政策落實不到位。群眾合法權益得不到有力保障和維護。政府承諾的法定獎勵優惠政策落實率低。由于區域經濟不發達，縣鄉財政困難，對農村實行計劃生育獨生子女父母獎勵費、二女結扎戶養老保險費、放棄二胎生育指標獎勵費等優惠政策兌現落實的不夠好，計劃生育手術并發癥患者，獨生子女傷殘家庭的扶助政策，城市下崗、失業人員和無主管企業員工及部分企業獨生子女父母退休時應享受一次性獎勵金難以保障。群眾依法維權的救濟渠道較窄。各級人口計生部門行政復議、行政賠償制度尚未建立和完善。少數地方信訪機制不健全，對群眾來信來訪處理程序不規范，查處不到位，個別地方群眾訴求沒有得到及時解決。對違法生育案件，強制執行難度大，非訴訟案件執行成本高，影響了案件執行到位率，既有客觀原因，也有人為因素，從而造成有錢的“能生”、無錢的“賴生”、落后的“想生”、外出的“躲生”等現象十分突出，后果是“有錢的不怕罰，沒錢的罰不怕”。

4、管理服務措施不到位。隨著人口大量流動、城鄉結合部農轉非人員增加、再婚生育、非婚生育、取消強制婚檢，特別是長期人戶分離現象，增加了計生工作依法行政的管理難度，出現“空檔”，漏管、難管和管不到位的問題，給流動人口在流動中超生、躲生留下了很大空間，人口隱形增長難以遏制。部分城區居民和農村群眾觀念滯后，弄虛作假，伺機搶生、偷生、超生，少數早婚、私婚、非婚同居，假雙胞胎、假收養、B超違法使用導致選擇性終止妊娠等問題依然存在，有的黨員干部和職工、當地所謂的名人、富人為躲避行政和經濟處罰，千方百計把親生子女申報為收養，鉆政策空子。綜合治理的措施難以到位，獎懲機制不健全，責任追究制度難落實，處罰力度不到位等造成違法生育者逍遙法外。

5、行政制度監督不得力。目前各地雖都建立了人口和計劃生育行政執法責任、監督檢查、考核評議、過錯責任追究、首問責任、公開承諾等制度，但多數只是印在紙上、掛在墻上，具體落實還不夠到位。在人口和計劃生育工作中，基層或多或少地存在著不依法行政、民主辦事、違法作為的現象，但法律賦予基層人大對政府及其所屬計生部門的監督職權沒有充分發揮，多數還停留在表面上，流于形式，缺乏實效。有些村干部在計生問題上對群眾嚴，對自己或對親戚、朋友搞特殊。這些問題的存在，一定程度上損害了群眾的利益和政府的形象，妨礙了人口和計劃生育事業的穩定、持續、健康發展。群眾的法律維權意識不強。有的群眾則“事不關已，高高掛起”，認為依法行政是政府部門的事，自己不違法，對政府依不依法無所謂，監督不力。近年來各級計生部門對鄉鎮計生執法人員進行了法規知識培訓，并為其辦理了行政執法證件，但鄉鎮工作頭緒多，機構也多，人員極不穩定，有的計生工作人員剛剛熟悉計生工作卻又被調入其它單位，而新調入人員又缺乏工作經驗和計生法規知識，形成惡性循環，導致人員錯位，工作素質偏低，這些情況都嚴重制約著計劃生育行政執法的順利開展。

(二)人口和計劃生育工作依法行政中存在問題的原因分析 人口和計劃生育違法行政存在的問題有主觀原因，也有客觀原因。概括起來主要有以下幾個方面：

1、領導重視程度不夠是依法行政存在問題的主要原因。受我國根深蒂固的封建社會“人治”思想影響，“官貴民賤”的傳統觀念還相當嚴重。有的基層干部認為法是管老百姓的，人口和計劃生育依法管理就是依法規范群眾的生育行為，自己的行政行為不受法律約束，存在“法外特權“思想，希望以言代法、以權代法來解決，片面強調執法的強制性、單方面性、不平等性，認識不到行政執法活動如果違反法律法規，不僅無效，而且要承擔違法責任。有的基層干部明知人口和計劃生育管理中存在著違法現象，因為長期如此普遍存在，也就見怪不怪。因此，在部分基層單位，由于領導法制意識不強，對依法管理重視不夠，對由“人治”向“法治”轉變的重要性認識不足，在人口與計劃生育管理工作中，往往不是依法，而是依據個人的情感，情緒，以及依據和管理相對人的“關系”等因素開展工作，執法隨意性比較明顯，因此，也就將法律賦予的“職權”演變為“個人權利”，導致行政侵權，違反程序執法，甚至腐敗等一系列現象發生。

2、計生干部執法水平低是依法行政存在問題的主觀原因。由于各方面原因，多數基層計生干部，對計劃生育違法案件的駕馭能力差，具體表現為對案件定性不準，適用法律錯誤，不重視收集證據，不遵守法定程序，文書制作不規范等。許多執法干部，沒有經過正規院校學習，沒有經過專業培訓，沒有執法資質，有的雖有資質但執法素質和專業知識較差。目前一方面要求依法行政，另一方面又大力提倡和諧社會、以人為本。為了保穩定，少數計生干部多是利用感情方式來干計生工作，對自己要求不嚴格，只求工作上過得去，不求工作上過得硬，在執法中濫用權力，甚至有一些違法活動，造成“黨員干部（主要是村兩委干部）超生處理不到位，有錢人超生不算貴（意為出錢即可超生），窮人超生處罰無所謂（意為要錢沒有，要命有一條）”的現象。

3、群眾依法維權意識淡薄是依法行政存在問題的客觀原因。從群眾自身方面看，有歷史因素、傳統因素的影響，但更重要的還在于現實的種種主觀因素和客觀因素，群眾很少主動接近法律、接受法律，其法律意識大多是被灌輸的，消極被動的了解，缺乏切身體會，往往印象淡漠，似有若無，因此多數群眾對現行人口和計劃生育法律法規知之甚少，不了解人口和計劃生育行政執法的基本要求，對違法行政習以為常，不懂得依法維護自己的合法權益，有些群眾不相信法律，只有少數年輕人會用法律方式解決問題，所以盡管違法行政普遍存在，全省行政復議案件和行政訴訟案件卻很少。

4、責任追究落實不到位是依法行政存在問題的根本原因。建立行政執法責任制，強化計劃生育干部的責任意識，切實履行好崗位職責，是依法行政的必然要求。盡管多數市縣出臺了執法過錯責任追究制度，但行政執法與計劃生育目標考核不掛鉤，沒有形成有效的監督體系。對于計劃生育行政執法中的違法行為，沒有及時追究相關責任人的責任，更沒有追究“一把手”的責任，特別是對故意或者重大過失造成行政侵權的工作人員給予行政、紀律處分和經濟追償不到位。相反，人口計劃考核指標壓力大，基層干部為了完成工作任務，重政策、輕法律，重目的、輕手段，重實體、輕程序，重權利、輕義務，以權代法，以言代法，有的甚至采取簡單粗暴，強迫命令手段，以侵犯群眾合法權益換取工作任務的完成。

四、加強基層人口和計劃生育工作依法行政的對策和建議 推進人口和計劃生育依法行政時一項長期而艱巨復雜的社會系統工程，在新時期對做好依法行政提出如下對策和建議

（一）更新人口和計劃生育工作依法行政觀念

1、行政守法的觀念。就計劃生育而言，樹立行政守法的觀念，就是要破除基層一些黨政干部和計劃生育干部存在的錯誤思想和模糊認識。一是要破除“法外特權”思想，糾正“計劃生育工作咋干咋有理”的誤解；二是克服對計劃生育工作“網開一面”的依賴思想，消除僥幸心理；三是糾正法律“管民不管官”的愚昧無知。強化政治意識和全局觀念，把對上級和對工作負責與對群眾、對全局負責統一起來。

2、按法定程序辦事的觀念。按法定程序辦事，不僅僅是法定的行政程序，更是一種行政機關內的約束、監督制度，同時又是司法機關審理案件時判定是否合法的依據。必須做到既不失職又不越權，嚴格按程序辦事。克服“運動式”執法的弊端，不能集中“一陣風”執法，有時緊，有時松，應公平、公正執法，平等對待當事人，不濫用權力。依法保障當事人和利害關系人的知情權、參與權和救濟權。

3、政務制度公開的觀念。實行政務制度公開，在依法行政中具有十分重要的意義。凡是需要老百姓知曉、執行的政策、決定都要公開，使群眾明白法律法規如何作出規定，依法行政的管理制度怎樣做出規范，從而自覺履行義務；加大普法力度，使群眾懂得自己的合法權益，依據法律保護自己的合法權益；發揮群眾參與管理社會事務的作用，并調動社會有關方面的積極性，對政府的行政行為進行監督。

4、優質服務的觀念。從政策法規的角度講，提供優質服務可分為宏觀（廣義）和微觀（狹義）兩個方面。宏觀方面，就是要體現政策法規在計劃生育管理和發展全局中的基本規范和根本依據作用，服務于促進和保障實現“兩個轉變”，創建適應市場經濟體制的計劃生育工作新機制。微觀方面，指導、促進基層開展計劃生育方面的生育健康服務；指導、促進基層落實計劃生育獎勵、優惠政策，提供計劃生育系列保險服務；指導基層努力推進計劃生育“三結合”，幫助計劃生育家庭率先脫貧致富；為群眾提供計劃生育政策法規咨詢服務；堅決糾正侵權越權的違法行政行為，依法審理行政復議或信訪案件，維護群眾合法權益。

5、綜合治理的觀念。計劃生育是一項復雜的社會系統工程，依法管理計劃生育工作需要動員社會各方面的力量，實行綜合治理。堅持黨政一把手親自抓，負總責。加強部門間的協調配合。公安、工商、財政、勞動和社會保障、衛生、統計等部門要依法落實在人口和計劃生育工作中的職責和任務，把人口和計劃生育工作列入本部門工作計劃，制定具體措施，切實履行計劃生育工作職責，落實優惠政策，保證完成人口和計劃生育相關目標任務。發揮群眾團體作用。工、青、婦及計劃生育協會群眾團體作為協助黨委、政府動員廣大群眾參與計劃生育工作的重要力量，要積極發揮作用。

（二）加強人口和計劃生育工作依法行政理論研究

加強計劃生育依法行政理論與實踐研究，從理論與實踐的結合上，推進計劃生育依法行政理論創新、制度創新和方法創新，是擺在面前的一項艱巨任務，是加強人口和計劃生育法制建設，穩定低生育水平，保證人口和計劃生育事業健康持續發展的十分緊迫的基礎性研究。開展依法行政理論創新、制度創新和方法創新，必須遵循人口和計劃生育發展的自身規律，堅持解放思想、實事求是、與時俱進、理論聯系實際，倡導不同學術觀點的交流、辯論，鼓勵理論創新、制度創新和方法創新。在人口和計劃生育工作依法行政理論研究中應當注意以下幾個問題：

1、堅持用“三個代表”重要思想指導依法行政理論與實踐研究。“三個代表”重要思想的本質是立黨為公、執政為民，我國實行的計劃生育政策事關國家的昌盛、民族的興旺和千家萬戶的幸福，為全面建設小康社會提供良好的人口環境，代表了廣大人民群眾的根本利益，是完全符合“三個代表”以民為本的本質要求的。開展計劃生育依法行政理論與實踐研究，進一步做好新時期人口和計劃生育工作，必須以“三個代表”重要思想為指導，牢固樹立以民為本的管理理念和科學的發展觀，時刻不忘我們的服務宗旨和我們行使的行政權力是人民權利的一部分，把保障公民的基本權利和實現人民群眾的根本利益作為我們一切工作的出發點和落腳點。只有堅持從穩定低生育水平，長期堅持計劃生育基本國策的大目標出發，才能從全局上、發展上和本質上把握計劃生育依法行政內在的規律性，解決人口和計劃生育依法行政理論與實踐研究中帶普遍性、共同性的問題，才能堅持正確的政治方向；否則，就難免帶有一定的盲目性，甚至走偏方向。

2、堅持憲法的基本原則和人口與計劃生育法的基本精神。憲法是國家的根本大法，它所規定的是國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和基本義務。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則。因此，計劃生育依法行政理論與實踐研究必須旗臶鮮明地堅持憲法確定的基本原則和基本制度。

《人口與計劃生育法》是依據憲法制定的計劃生育領域的基本法，它將國家推行計劃生育的基本方針、政策、制度和措施用法律的形式固定下來，把幾十年中國開展計劃生育的成功經驗上升為法律制度。明確規定了公民實行計劃生育的權利和義務，規范了國家計劃生育行政機關及其工作人員的行政行為，是進一步做好人口和計劃生育工作主要法律依據。

隨著我國經濟體制、政治體制改革的不斷深入，我國經濟、社會關系出現了四個多樣化：經濟成分和經濟主體越來越多樣化，社會組織形式越來越多樣化，就業崗位和就業形勢越來越多樣化。人口和計劃生育也隨之出現許多新情況、新問題。人口和計劃生育領域中也不斷地出現各種新的文化思潮和法律概念，一些國際組織和西方國家學者也在千方百計通過各種渠道傳播和滲透西方的民主觀念、人權理論和法制模式。在紛繁復雜的社會現象面前，如何透過現象看本質，妥善處理各方面的利益關系，確保我們的各項政策和制度符合最廣大人民群眾的根本利益，最重要的一條就是必須時刻保持清醒的政治頭腦，堅持穩定低生育水平和長期堅持基本國策的大目標。站在立黨為公、執政為民的高度，強化依法行政理論研究的政治意識和高度的責任感。要堅持憲法的基本原則和基本制度，堅持人口與計劃生育法的基本精神，從我國人口多、底子薄、資源相對不足的基本國情出發，著眼于提高計劃生育依法行政能力，規范行政執法程序，維護公民合法權利的目的，開展依法行政理論與實踐研究。只有這樣，才能確保依法行政理論、制度和方法創新的先進性、科學性，使依法行政理論真正成為指導依法行政實踐的有力武器。

3、堅持理論聯系實際，一切從實際出發。理論源于實踐，理論的目的在于指導實踐，只有同實踐相結合，理論才有生命力。計劃生育依法行政理論與實踐研究，必須基于我國計劃生育依法行政的實踐，研究我國新時期社會經濟變革對計劃生育工作的影響和人們家庭生活需求的變化，以及這一時期人口和計劃生育行政管理工作的新特點，分析各級政府計劃生育行政部門在依法行政實踐中遇到的新情況、新問題，將現實問題作為依法行政理論研究的起點和契機。做到理論與實踐相結合，注意研究新情況，總結新經驗，探索新理論，克服教條主義、經驗主義。理論研究既源于實踐，但又要高于實踐；既要從實際出發，又不能遷就已經落后的現實、簡單地解釋現狀，不能簡單就法律條文研究法律條文。應當一切從實際出發，求真務實，勇于實踐，大膽創新；既不能裹足不前，無所作為；也不能超前行事，急于求成。要從穩定低生育水平的實際出發，將計劃生育依法行政理論與實踐研究自覺地放到國家改革開放經濟工作的大局中去思考和總結，加快建立“依法管理、村民自治、優質服務、政策推動、綜合治理”的新機制，創造出更多有價值、有現實意義的成果，更有效地服務各級政府的人口和計劃生育行政管理活動，使人口和計劃生育行政管理更加科學、更加合理、更加有效。

加強人口和計劃生育依法行政理論研究，實現理論與實踐相結合，不僅需要組織社會力量，更需要專家學者和行政管理人員的緊密配合。行政管理人員通過研究和學習可以促進計劃生育行政管理工作朝著理性化、科學化、規范化的方向發展；專家學者在研究和討論中可以感悟到社會的變革和行政管理工作的需求，有利于專家學者在理論研究上保持強大的生命力和時代感，從而更好和更有效地服務于社會，應用于人口和計劃生育事業。

4、堅持基本國情，解放思想，與時俱進，不斷創新。創新是改革的靈魂，創新是理論發展的動力。近年來，專家學者和行政管理人員堅持理論創新，對計劃生育依法行政從不同角度進行了研究討論，提出了許多很有見地的觀點，發表了一些有理論深度和具有指導意義的文章，對建立和完善新時期人口和計劃生育依法行政理論和工作機制進行了有益的研究和探討，奉獻了一批有深度、有新意的研究成果，為計劃生育依法行政的實踐提供了有力的理論支持。但是，從總體上看，重大理論創新成果還為數不多，面對新時期人口和計劃生育工作中出現的流動人口管理、社會撫養費征收、出生人口性別比升高等一些新問題，還沒有十分有效的行政管理手段和完善的政策。人口和計劃生育事業的發展，要求我們學會用法律的、經濟的和行政的綜合措施來治理人口問題，必須在依法行政理論和行政方式上有所創新，要在依法行政實踐中有新進展。同時，還應當看到，我國的依法行政是在社會主義初級階段的歷史條件下推行的，我國的基本國情從根本上制約著依法行政的進程、狀況和水平。我們研究依法行政理論既不能落后于時代，又不能超越現階段國情。一定要堅持基本國情，以我們正在做的事情為中心，著眼于對實際問題的解決，著眼于新的實踐和新發展，積極創造依法行政的新理論。依法行政理論與制度創新，就是要堅持我國實行計劃生育基本國情，體現時代性、把握規律性、富于創造性。要堅持解放思想，實事求是，敢于揚棄舊的、過時的理論，探索、總結在實踐中產生的新的經驗。同時也要注意借鑒和吸收國際上先進的行政管理理論。堅持與時俱進，不斷地有所發現、有所創新、有所前進，并通過理論創新推動制度創新，統一思想，更新觀念，按照建立法制社會和法制政府的目標，加強人口和計劃生育法律體系和制度建設，不斷完善計劃生育執法程序和執法手段，加快人口和計劃生育依法行政進程，促進人口和計劃生育事業發展。

（三）加大人口和計劃生育工作依法行政工作力度

各級計劃生育行政部門及廣大計劃生育干部以《人口與計劃生育法》的實施為契機，加快計劃生育依法行政的步伐，大力推進計劃生育綜合改革，提高計劃生育管理與服務水平。具體說，要從以下幾個方面著手，切實提高計劃生育依法行政水平：

1、提高各級領導干部對依法行政的認識。把依法行政作為戰略任務，列入領導班子的重要議事日程，實施“依法行政一把手工程”。各級領導帶頭學法，學會并重視運用法律手段解決實際工作中的矛盾和問題。各級計生委“一把手”負起依法行政的領導和監督責任，充分發揮法制工作機構在計劃生育法制建設中的參謀助手作用，關心支持法制工作機構的工作，組織、協調、建立計生系統內部依法行政的綜合治理機制，努力為計劃生育依法行政工作創造必要的條件，解決工作中的實際問題。

2、提高全民的計生法律法規意識。按照教育、引導、造勢、鼓勁的要求，加大宣傳教育力度。在宣傳的形式上，充分發揮廣播、電視、報紙等傳媒作用，通過文藝演出、現場咨詢、板報、生育文化一條街等群眾喜聞樂見的宣傳教育形式，寓教于樂，增強宣傳教育的吸引力、感染力和影響力。在宣傳的內容上，重點突出計劃生育法律法規頒布實施的重大意義、基本精神和主要內容，宣傳法律法規規定的公民實行計劃生育的權利和義務。通過形式多樣、扎實有效的宣傳教育，增強廣大群眾的守法意識，明確自己應盡的法律義務，樹立進步、科學、文明的生育觀念，自覺運用法律來調整和規范自己的生育行為，保護合法權益；引導廣大干部增強法治意識和依法行政觀念，提高依法行政能力，依據法律法規為廣大群眾提供法律援助和服務，加快工作思路和工作方法的“兩個根本性轉變”。

3、提高計劃生育行政執法隊伍的素質。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。《人口與計劃生育法》已經頒布實施，能否按照法律規定嚴格依法行政，關鍵是看各級計劃生育領導干部。各級計劃生育部門領導與行政執法人員的認識與政治、業務素質決定著計劃生育依法行政水平的高低。從思想、政治、業務、作風等方面切實加強計劃生育系統各級領導和干部的培訓，使之掌握必備的法律業務知識和計劃生育相關知識，牢固樹立群眾觀念、法制觀念、服務觀念、改革觀念。同時切實解決執法隊伍的成分、結構、素質、能力等問題，堅決落實行政執法人員的崗前培訓、持證上崗和考核制度。凡培訓考試不合格、考核不稱職者，調離行政執法崗位。

4、提高依法行政的管理和服務水平。依法行政是行政管理的一項基本原則，不是一項具體業務工作，不能把依法行政只看作是政法部門的事。《人口與計劃生育法》對人口與計劃生育各項工作都做出了具體的法律規定，各個業務職能部門都有行政執法的職責，在各項計劃生育管理與服務工作中都要貫徹依法行政的原則。各級計劃生育行政部門及其工作人員，強化以人為本的觀念，在嚴格執法、規范辦事程序的同時，不斷改革創新，寓管理于服務之中，如簡化生育審批手續、規范計劃生育合同管理、開展計劃生育技術服務和生殖保健服務、推行村級自治等，多出臺一些方便群眾，為育齡群眾服務的政策和措施，把依法行政貫穿到計劃生育工作的各個方面，貫穿到人口和計劃生育工作的全過程。

5、提高依法解決群眾問題的能力。在市場經濟的新形勢下，發揮經濟和利益的制約以及引導作用，不斷創新人口和計劃生育依法行政的方式方法。一是完善利益導向機制。全面實施以獎勵扶助制度為龍頭的利益導向機制，以獎勵少生代替處罰多生，引導農民自覺實行計劃生育，是人口和計劃生育工作思路和機制的重大轉變，有利于進一步降低農村人口出生率，促進農村人口與經濟社會協調發展，有利于控制農村人口增長，有利于密切黨群干群關系、促進農村穩定，有利于從根本上解決人口出生性別比升高的問題。各級政府把計劃生育利益導向工作作為一項戰略任務來安排和部署。有關部門根據工作職能出臺相關的優先優惠政策，使農村計劃生育家庭人均收入普遍高于當地農民人均收入水平。通過利益導向推動，帶動廣大農民更加自覺地實行計劃生育。二是構建新的社會撫養費征管體制。按照國家和河南省《社會撫養費征收管理辦法》的規定，社會撫養費及滯納金全部上繳國庫，納入縣級財政預算管理，任何單位和個人不得截留、挪用、貪污、私分，不得擅自增設與計劃生育有關的收費項目，或者擅自提高社會撫養費征收標準。推行社會撫養費“單位開票、銀行代收、財政統管、納入財政預算”的征管體制。建立社會撫養費征收輔助賬，及時準確掌握征收情況。對違反《社會撫養費征收管理辦法》，亂收費、亂罰款、自收自支、貪污挪用等違法違紀行為，追究單位領導和直接責任人的責任，并視情節輕重按有關法律、法規嚴肅處理。

6、加強行政執法的監督和檢查。把依法行政的原則用制度的形式固定下來，使之規范化、制度化，從而落到實處。建立并全面推行行政執法責任制，建立依法行政目標責任制度、行政執法公示制度、行政執法過錯責任追究制度、依法行政綜合治理機制和考核獎懲機制等，健全和規范執法程序，公開辦事程序，推行計劃生育政務公開、村務公開，自覺接受監督。指導和監督檢查基層落實這些制度，認真執行規范性文件的備案審查制度，防止規范性文件不合法，出現侵權、越權內容。建立健全執法監督體系，暢通公民權利救濟渠道，加強執法檢查，把正確執法、文明執法情況納入評估和目標責任制考核，作為檢驗其計劃生育工作水平的重要內容。根據《中華人民共和國人口與計劃生育法》和其他計劃生育法規、規章的規定，充分發揮工商、公安、民政、勞動、城建等行政機關和工、青、婦及計劃生育協會的作用。動員社會各方面的力量，齊抓共管，采取多種措施，綜合治理，為計劃生育依法管理創建良好的社會環境，保證計劃生育依法管理的實施。

7、創新依法行政工作的方法和途徑。一是在工作思路上著眼大局，跳出“就計劃生育抓計劃生育”的小圈子。由過去的“兩張皮”向基層組織建設，發展農村經濟轉變；由過去計劃生育部門“唱獨角戲”，向黨政牽頭，部門配合，齊抓共管轉變；由“靠行政強制性管理”向“教育穩定服務多數人”轉變；由過去只重人口控制結果，向重控制效果及重黨政干群，樹立良好為形象轉變，真正建立起“依法管理，村民自治，優質服務，政策推動，綜合治理”的計劃生育管理機制。二是積極學習依法治理計劃生育的新措施，新辦法。以推進各項工作落實為出發點，對管理中的難點、弱點、盲點，建立有效的工作責任機制，動員社會各方面的力量，對人口問題進行綜合治理。加大力度推進計劃生育工作“村為主”和村民自治，全面推行計劃生育合同化管理；建立和完善利益導向制度；大力推進優質服務，努力拓寬服務領域，逐步提高服務質量，不斷滿足群眾對優生優育、生殖保健、避孕節育以及對計生業務工作的需求。積極創建型生育文化，通過大力推進計劃生育民主管理，開展全民大學習，大宣傳、大討論，促進婚育新風進入千家萬戶。三是創建完善計劃生育行政執法工作監督檢查機制。依法管理人口與計劃生育工作做的好壞，直接影響國家的大政方針和人民群眾的切身利益。為此必須建立有效的監督機制，采取黨的監督、人大監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等多種監督形式，對政府和計劃生育行政機關所制定的計劃生育行政法規，是否符合現行憲法、法律、法規以及黨和國家現行方針、政策；對各級政府及計生行政機關，進行是否依法履行義務的監督，并對其做出的具體行政行為，進行是否合法監督；對計生行政機關工作人員，進行是否遵守國家法律、政府規章、社會主義行政管理的各項具體原則以及職業道德等的監督，以維護憲法、法律的尊嚴，防止和及時糾正違法和不合理行為，促使其真正做到正確執法，文明執法，為減少或避免計劃生育行政訴訟創造一個良好的環境。

（五）采取積極措施，全面規范基層計劃生育依法行政工作 按照人口和計劃生育依法行政的要求和對策，只有不斷規范計劃生育依法行政工作，才能全面提高人口與計劃生育工作水平。為此，對基層推行依法行政提出如下建議;

1、加大法規宣傳力度，著力營造依法行政的濃厚氛圍。要按照中央《決定》要求，廣泛宣傳人口和計劃生育依法行政知識，努力增強人口計生干部依法行政的責任感，提高廣大公民依法實行計劃生育的自覺性，增強群眾的維權意識。要充分利用農村集鎮這個宣傳陣地，開展計劃生育法律知識宣傳“一條街”和“送法下鄉”等系列活動，使群眾在潛移默化中受到法規教育。充分利用墻報、會議、廣播、電視、網絡等機會反復宣傳，使群眾家喻戶曉、人人皆知。充分發揮廣播電視報刊的主導作用，制作專題片、專欄，針對性地進行宣傳，為群眾營造學法氛圍。要在中小學校廣泛深入地開展“學生帶法回家”活動，把計生法律法規送進千家萬戶。創新方式方法，以更加豐富多彩的內容、生動活潑的形式，深入、持久地面向群眾進行宣傳教育，真正讓人口和計劃生育法律法規走進群眾心里。只有如此，群眾的知法、懂法、守法的意識才會提高，生育觀念才能徹底轉變，科學、文明、進步的婚育新風方可形成，推動人口計劃生育工作深入發展。

2、加大教育培訓力度，努力提高依法行政的能力水平。按照中央《決定》要求，將人口和計劃生育法律法規納入各級黨校行政教育課程，定期對領導干部和公務員進行教育培訓，使領導干部牢固樹立正確的權力觀、地位觀和利益觀，擺正“主仆關系”，堅持“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”的政治立場，讓他們知法、懂法、守法，才能做人口和計劃生育的模范。加強對人口和計劃生育行政執法干部的教育培訓，系統學習計劃生育“一法六規”和行政法學理論等法律法規知識，使培訓成為計生干部法制意識、提高業務素質、掌握規章制度的有效途徑，從而提高執法質量、依法行政的能力和水平。努力建設一支思想好、作風正、懂業務、會管理、善于做群眾工作的計生工作隊伍，把計劃生育干部培養成計生行政執法的行家里手。切實提高計劃生育行政執法干部政治、經濟和生活待遇，對他們要高看一眼、厚愛一層，為他們解決實際問題，充分調動他們的工作積極性，教育計生行政執法干部防止撤鄉并鎮人員出現思想波動、工作松勁的問題，從而建設一支相對穩定的、高素質的人口和計劃生育行政執法隊伍。

3、加大綜合協調力度，切實維護依法行政的執法效力。按照中央《決定》要求，進一步完善行政執法責任制，依法界定行政職權，明確執法崗位，合理分解執法責任，完善和改進行政執法評議考核制度和行政執法過錯責任追究制度，探索建立行政執法績效評估和獎懲辦法。按照職責分工和“誰許可、誰監管；誰主管、誰負責”的原則，研究建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的人口和計劃生育行政執法體制；按照有法必依、執法必嚴、違法必究的要求，進一步加強和改善行政執法工作，做到嚴格執法、文明執法、公正執法，全面實施行政執法主體和行政執法人員資格制度，規范行政許可、行政處罰、行政復議、社會撫養費征收等行政執法程序和各類執法文書格式，嚴格執行收費與監管、作出處罰決定與罰款收繳、罰沒收入與經費支出相分離制度，杜絕亂收費、亂攤派、亂罰款。做好與法院、民政、工商、教育等部門的協調工作，落實法院、民政、工商、教育等部門在計劃生育管理中的法定職責，把履行計劃生育行政執法職責作為份內工作來考評，形成齊抓共管、綜合治理的工作格局，維護計劃生育行政執法的法律效力。

4、加大監督檢查力度，建立嚴格規范監督制約機制。按照中央《決定》要求，通過推行計劃生育政務公開、村務公開，加強行政復議、執法檢查等內部層級監督，主動接受人大、政協、法院等外部監督，開展行風評議等社會監督活動，保證各級人口和計劃生育部門按照有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償的原則，建立結構合理、配臵科學、程序嚴密、制約有效的監督機制。開門納諫，暢通渠道。聘請社會知名人士擔任依法行政監督員，對計生工作開展情況進行經常性監督，定期邀請各級人大代表、政協委員上門“做客”，為基層計生工作“挑刺”，當基層政府的“參謀”。在基層計生工作管理中開展“陽光操作”，如社會撫養費征收、計生準生證發放等，及時向群眾公開公示，讓群眾參與管理和監督。定期聽取依法行政督查情況匯報，做好依法行政中出現的新問題、新情況的分析、研究和處理。把依法行政工作納入人口和計劃生育工作目標管理責任考核內容，對重大違法侵權案件和惡性案件堅決予以“一票否決”。大力推行干部政績公示制，切實建立群眾監督、社會監督和輿論監督三位一體監督機制，確保依法行政真正落實到每個干部的自覺行動之中，落實到每項具體工作之中。

5、實施領導“問責制”，加大組織領導力度，全面推進基層依法行政進程。推進依法行政，關于在于領導，重點在于落實。推進人口和計劃生育依法行政，不是一項具體業務工作，而是涉及方方面面的全局性工作。按照中央《決定》要求，建立起實施領導“問責制”的有效措施，調動領導層依法行政的有效機制。“一把手”切實擔負起全面推進人口和計劃生育依法行政第一責任人的責任，帶頭學法、用法、守法。在研究政策、作出決定、安排工作、部署任務時，考慮是否符合法律的要求，學會用法律思維來研究情況、分析問題，善于運用法律手段管理人口和計劃生育事務。要依照 “合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的依法行政基本要求，把依法行政擺到人口和計劃生育工作全局的高度，全面部署、統籌規劃。建立健全促進和保障依法行政的激勵機制，對于積極推進依法行政成績突出的單位和個人給予表彰和獎勵，對于貫徹落實不力的，要嚴肅追究有關人員的責任。切實加大依法行政的財政投入，加強行政事業費保障和管理，做到專款專用、合理開支，提高經費的使用效益。同時，善于總結依法行政的典型經驗，針對依法行政中存在的突出問題，提出切實有效的解決辦法和措施。

黨的十七屆四中全會確定了新的奮斗目標，新形勢新任務，決定了人口與計劃生育工作必須依法行政，必須與時俱進，改革創新，加快工作思路和工作方法的轉變。嚴格人口和計劃生育行政部門的行政行為，突出依法行政的責任，促使人口和計劃生育部門必須不斷探索新的工作機制。各級人口計生部門都從實際出發，堅持分類指導，努力提高計劃生育依法行政水平，把人口與計劃生育工作全面納入法制軌道，為全面建設小康社會做出應有的作用和貢獻。

第三篇：征文：淺談基層計劃生育依法行政

淺談基層計劃生育依法行政難

隨著社會主義法治建設的不斷推進，計劃生育行政執法工作近年來得到不斷加強和提高，但是由于我國的人口與計劃生育工作是在計劃經濟體制下形成的，長期以來帶有很強的計劃經濟的烙印和色彩，再加上以人為本的執政理念在計劃生育工作實踐中扎根，給現行的計劃生育行政執法工作帶來了一定難度。隨著社會的不斷進步，經濟的不斷發展，人們群眾的婚育觀念并未完全變化，政策外超生和性別比問題如雨后春筍，新形勢下的人口和計生行政執法工作難度越來越大。

基層計劃生育行政執法中存在的難點問題很多也很復雜，簡單從以下幾個方面分析。一是依法行政工作與基層群眾思想之間有一定矛盾。計劃生育工作方法由過去的暴風驟雨到和風細雨，計劃生育行政執法逐步走向了規范化、制度化軌道，伴隨著計劃生育“七不準”規定的出臺，育齡群眾認為有“尚方寶劍”護著不去參加孕檢，不落實節育措施，甚至違法生育，也不敢把我們怎么樣？這確實在工作中得到了印證，在工作中極不配合、支持，更有甚者對計生干部進行污辱，毆打和圍攻計生干部事件時有發生，使基層計劃生育工作者苦不堪言，有時象“鉆進風箱里的老鼠，兩頭受氣”。而群眾法律意識、自我保護意思在不斷提高，矛盾和問題中

反映在“三個強化，三個弱化”上。即：有超生欲望的人群依法自我保護意識強化了，依法實行計劃生育的意識弱化了；民告官的意識強化了，服從政府管理的意識弱化了；計劃生育服務機制強化了，行政管理執法機制弱化了。使計劃生育管理增加了新的難度。二是社會經濟改革措施與計劃生育政策互不兼容。隨著社會經濟發生深刻變化，為適應新形勢，各個領域、各個行業也在不斷改革創新。但是，大多數的改革措施沒有把計劃生育政策統籌考慮進去，使計劃生育成為一個“孤島”，甚至起到反導向作用，給計劃生育工作帶來巨大沖擊。比如婚姻登記管理改革，不要村、鄉(鎮)出具任何證明，男女雙方持有效身份證及戶口簿就可以辦理結婚證書。比如戶籍管理改革，城鄉二元化的格局打破后人戶分離和口袋戶給計劃生育管理帶來了難度。比如惠農政策，按照“城市支持農村，工業反哺農業”的方針，近年來出臺的一系列惠農利民政策都是以人口為基數來計算補償金額，超生人口越多獎勵就越多，給計劃生育政策背道而馳，起到反導向作用。比如城市最低生活保障制度實施以來未和落實計劃生育政策接軌，家庭人口越多低保待遇就越高，出現小孩少的家庭不能享受低保待遇，小孩超生多的家庭可以享受低保待遇現象等等。三是社會撫養費難以征收到位。育齡群眾的生育觀念受傳統的封建思想影響仍未根除，超政策外生育現象時有發生，計生行政管理部門依據法律作出征收社會

撫養費決定很難征收到位，其原因是：例一是超政策外生育者經濟能力差，交不起，就是俗話說的家窮，3-4口人一個炕，鍋灶住宿一個屋，人畜家禽一個院，破衣爛衫全家人。例二是個別超生者抵制不交，作為計生部門無法律依據的保障措施及強制措施，院墻很高，鐵門很厚，房屋很靚，衣著很光。過不去，不出來，計生部門無能為力。例三是不辦理流動證的流動人口，外出也不辦理婚育流動證明，農忙時間回來進行收儲，忙完及時走人，見面說的中中行行，后來卻是一走了之，父母是不管不問，政府是“管不著問不到”。例四是是申請人民法院強制執行，在實際征收社會撫養費中并不是法院可以完全征收到位的，何況法不責眾，并不是每個違法生育對象都可以交給法院去征收社會撫養費的。這樣給計生工作造成了負面影響。四是計生執法隊伍不穩定、人員錯位。現在的計生基礎工作主要靠村一級充當主力軍，長期戰斗在人口計生工作一線，并且在開展工作中一無權二無有效強硬的工作手段，而鄉鎮計生機構人員少，鄉鎮政府行政管理多，縣級以上的計生行政管理部門只負責其業務指導等，使人口計生工作開展相當繁重且真正過硬的目標難以達到。近年來各級計生部門對各級計生執法人員進行了法規知識培訓，并為其辦理了行政執法證件，但計生工作頭緒多，任務繁重，人員極不穩定等，這些情況都嚴重制約著計劃生育行政執法的順利開展。

基層計劃生育行政執法難是肯定的，但也是有好的建議和對策。一是加強法制建設進程，推行計生行政和刑事立法。計劃生育行政執法，關鍵是一個“法”字，多年來的工作實踐告訴我們，依法管理計劃生育單靠計生部門是難以完成的。由于計生部門受法律法規之規定權力所限，征收社會撫養費及督促計生對象落實各項節育手術和“三查”等無強制性措施，致使行政執法難以到位。為此，對于拒不執行計劃生育政策的人和事，該動用法律強制手段就動用法律強制手段，例如拒不參加孕檢等行為可以視情節進行行政罰款或行政拘留，刑事立法方面是否可以定罪，對暴力抗拒計生行政執法行為的可以定為妨礙公務罪，非法鑒定胎兒性別的醫務人員、當事人可以定為非法鑒定胎兒性別罪，對違法超生的也可以定為非法生育罪等等，以刑律確定后就促使計生對象不敢不守法，不敢違法。二是強化隊伍建設，規范計生行政執法。要解決計生行政執法難點問題，首先要加強行政執法隊伍建設，現行的計生行政執法人員都是計生行政部門的干部，在工作中承擔大量的計生行政事務，因此在行政執法方面精力投入相對有限，雖然有些地方相繼成立了專門的計生行政執法隊，但由于執法權力的限制、缺乏強硬法律手段等因素，作用發揮不明顯，所以要將計生行政執法機構和隊伍單列，作為一個單獨部門專門負責計生案件的立案、調查、查處和移送處理等工作。三是加強流動管理，搞好流出流入

服務。由于農村群眾的文化素質總體不高，就業流動頻繁，生活壓力較大，因此，他們往往忽視婚孕檢查，平時為了嫌麻煩總是被動接受鎮、村的動員，有時更是為了違法生育逃避檢查的義務，這些都對穩定低生育水平、提高出生人口素質帶來困難。而人口與計生管理有其特殊規律，從時間上必須在婚孕階段開始有效管理優質服務，從空間上必須十分注重流動人口的管理和服務。因此必須強化法律監督，對企事業單位招收育齡流動人口，要明確其承擔的法律責任和違法風險，以提高地方政府和計生行政部門的管理效力，規范流動人口的計劃生育行為，從源頭上治理流動人口管理“一頭熱（政府主管部門熱）、一頭冷（用人單位冷）”的問題。必須明確細化戶籍地和居住地的法定管理服務的職責，在流動人口集聚的地方建立專職隊伍，為流動人口提供有效的管理和服務，防止某些育齡婦女鉆了管理的空子，選擇在居住地懷孕，到了臨近產期回到戶籍地，導致違法生育抬頭。必須突出流動人口信息化管理的法律效力。建立全國統一共享的流動人口信息數據庫，并明確其法律效力，對于流動人口在流動過程中出現的拒不接受生殖健康服務、非法中止妊娠、違法生育、拖欠社會撫養費等違法行為進行信用記錄，納入其行政許可、信貸、培訓、就業等一系列管理行為中，以提高計生行政法規的普適性。四是加大宣傳教育力度，提高群眾法制觀念。計劃生育法律等重在宣傳，法律的實施來自宣

傳的效果。在鄉村解構的背景下，面臨知識結構復雜、生育觀念多樣化的農村群眾，加上各地法律法規的執行力不同，人口與計生的法律法規政策必須通過明確的口徑和多角度、全方位的途徑予以貫徹。明確計劃生育法律宣傳的統一口徑，要毫不動搖地宣傳計劃生育國策，穩定低生育水平的政策，毫無疑義地告訴群眾人口面臨反彈、出生性別比失衡帶來的社會問題，毫不猶豫地宣傳法律法規對于規范公民生育行為的各種規定和法律后果，要更加注重法律責任追究的宣傳效果，有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，同時，要加大反面典型的宣傳，使不遵守計生法規群眾成為眾矢之的，成為“過街老鼠，人人喊打”。要把解決基層干部和群眾知法、懂法的問題作為一項重要的內容來抓，在宣傳內容上突出法律責任的宣傳，讓廣大群眾懂得違反計劃生育政策就是違法犯罪行為，一旦公民違反人口和計生法律，就必須承擔相應的法律責任，接受法律制裁，突出強制案件的宣傳，達到了“執法一人、教育一片，執行一戶、教育全村”的社會效果。

屯子鎮計生辦

2011年8月5日

第四篇：關于對推進計劃生育依法行政的思考

關于對推進計劃生育依法行政的思

考

關于對推進計劃生育依法行政的思考

隨著社會主義市場經濟的發展和改革開放的不斷深化，經濟結構、經濟成分、組織形式、就業方式、生活方式等多樣化的趨勢日益明顯，流動人口、下崗職工、非婚生育、再婚人員等特殊人群大量增多，廣大群眾的民主意識、法制意識、維權意識進一步增強，對自身的生命質量、生育質量、生活質量的要求越來越高。這些都給做好新形勢下人口與計劃生育工作提出了更新更高的要求。

一、實行依法行政在計劃生育工作工作中的必要性

依法治國，是我國憲法提出的根本要

求，是十五大確定的治國方略。依法推行計劃生育，不僅是計劃生育部門義不容辭的責任，而且是維護社會穩定和政府形象的政治任務，對于規范計劃生育行政執法機關及其執法人員的行政行為，文明執法，公正執法，維護行政管理相對人的合法權益，提高依法行政水平，樹立計生隊伍的良好形象有著重要作用。計劃生育原有的管理模式和運行機制，是在長期計劃經濟的大環境中形成的，主要依靠行政手段和社會制約措施來實現。隨著社會主義市場經濟的發展和完善，已不適應形勢的要求。堅持計劃生育依法行政，對于促進計生部門及其工作人員，嚴格依法行使手中的權力，依靠法律的嚴肅性、管理的規范性解決行政管理中的隨意性、盲目性，依法維護廣大人民群眾的合法權益，實現規范管理和優質服務，樹立計生工作人員的良好形象，加強廉政建設，密切黨群關系、干群關系，提高計生人員的法律水平和整體素質，引導教育人民群眾

增強法律意識和遵紀守法觀念，維護正常的生育秩序有著重要的作用。同時，也有利于用法律手段調整和理順相關部門在計劃生育工作中的職責，以實現對人口與計劃生育問題的綜合治理，從根本上保證控制人口數量，提高出生人口素質，改善人口結構，穩定低生育水平目標的實現。

二、推行依法行政，必須著眼于3個加強

多年的工作實踐表明，只有把宣傳教育工作放在首位，依靠群眾思想政治工作的優勢，計劃生育工作才能真正取得群眾的理解和支持。只有最大限度地努力幫助育齡群眾她們解決生產、生活等方面遇到的實際困難和問題，才能達到使其自覺接受計劃生育管理的目的。

1、加強各類培訓，提高計生干部自身的政治業務素質。

搞好計劃生育依法管理、依法行政，核心問題是加強行政執法，而執法水平的高低直接取決于計生隊伍的政治素質和

業務素質。如果計生干部不懂法，就根本談不上很好地去執行。因此應該把提高計生干部自身的政治業務素質作為依法行政的切入點，把計生干部的政治學習、業務培訓作為一件大事來抓。一要抓好政治培訓，認真學習貫徹中央人口資源環境工作座談會精神，全面準確地領會其實質。同時，要利用業余黨校和人口學校等陣地對基層計生干部進行宗旨教育、人口理論和基本國策及基本國情的教育，并深入開展以“三講”為主要內容的黨性黨風教育，樹立計生行業新風。二要抓好業務培訓。除了組織計生干部認真學習《省人口與計劃生育條例》、《流動人口計劃生育管理辦法》和“七個不準”的規定等計劃生育專業法律及行政規章。還要聘請法院、檢察院、司法等專業法律執法人員輔導學習《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《收養法》等法律法規。通過培訓，提高了廣大計生干部的政治思想和業務水平，增強了計生干部的服務意識和依

法行政、依法管理的自覺性。

2、加強宣傳教育，不斷提高廣大育齡群眾的知法、守法意識，自覺接受計劃生育管理。

要充分借助廣播、板報、專欄、明白紙、傳遞袋等多種宣傳載體，通過計生專題文藝演出或舉辦短期流動人口計劃生育學習班等多種形式，開展集中和進家入戶計劃生育宣傳教育活動，以加強對流動人口的計劃生育宣傳教育力度，使《省人口與計劃生育條例》、《流動人口計劃生育管理辦法》等政策、法規以及“三優”、避孕節育、生殖健康保健知識等，使其深入人心，家喻戶曉。這樣，既可以教育育齡群眾，又能提高育齡群眾執行計劃生育政策的自覺性，強化育齡群眾的責任感，使其在計生管理中，逐步由“被動接受”向著“主動參與”方向轉變。3加強聯合執法機構和隊伍的協作，加大處罰力度，維護地方法規的嚴肅性。作為地方法規，《條例》和《辦法》都對違反規定的行為明確了法律責任。但從

近幾年的實踐看，由于機構隊伍和人財物等諸多方面因素的制約，造成執法狀況十分蒼白無力，使地方法規受到嚴重挑戰。有鑒于此，必須設立常設聯合執法機構，以公安為主，勞動、計生、城管、街道等有關職能部門參加，各辦事處設立分支機構和足夠數量的巡檢隊伍，加大日常巡檢力度，進行綜合執法，以增強人們自覺遵守法規的意識，確保地方法規的嚴肅性和全面實施。通過新機制的建立和完善，要形成一種全新的社會氛圍，如：在流動人口綜合管理法規的規范下，使全社會的單位法人和自然人都知法、懂法、守法；自然人在有了到外地暫住念頭的同時，即刻就想到必須到目的地要辦暫住證；要辦暫住證，必須在動身前辦好、帶齊戶籍地所應出具的包括計劃生育婚育證明在內的全部證件、證明和材料。否則，就是不合法和違法。當流動人口想方設法、千方百計、主動辦理暫住證之時，也就是依法行政管理達到大治之時。

第五篇：關于基層依法行政的現實思考

關于基層依法行政的現實思考

***

（2009年6月20日）

一、依法行政的重要意義

（一）依法行政是依法治國的重要組成部分。依法行政是依法治國的重要組成部分，在很大程度上對這一基本方略的實行具有決定性的作用。行政權的行使，最密切地關系著社會公共利益和公民個人利益。依法行政，是指國家和各級行政機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行有效治理活動。它要求一切國家行政機關和工作人員都必須嚴格按照法律的規定，在法定職權范圍內，充分行使治理國家和社會事務的行政職能，做到既不失職，又不越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。依法行政的范圍，包括行政立法、行政執法、行政司法都要依法進行，其核心是行政執法。因為行政執法，是國家行政機關及其工作人員行使國家公共權力，按照法律、法規賦予的職權，對治理相對人采取直接影響其權利義務的行為，或者對治理相對人的權利義務的行使和履行情況直接進行監督檢查并作出 處理結果的行為，最輕易侵犯公民、法人或其他組織的合法權益。所以依法行政的核心，又是依法行政執法。依法治國由依法立法、依法行政、依法司法和依法監督等內容組成。在這些內容中，依法行政是依法治國的核心和重點。因為一個國家的整個治理活動，不是靠立法機關、司法機關和軍事機關，而主要是靠各級人民政府進行的。假如各級行政機關都依法行使職權，依法進行治理，那么，依法治國就有了基本保證。沒有依法行政，依法治國就會落空。因此，依法行政是現代法治國家里政府行使行政權力所普遍遵循的基本準則，也是實現依法治國的根本保證。

（二）依法行政是依法治國的要害。

依法行政是法治的重要原則，也是依法治國的要害，因為法治的核心是有效地約束公共權力。依法治國的重點是依法治權，治權的重點又在于治行政權力，確保依法行政。依法制約國家機關權力，依法保護公民的合法權益，既是現代法治的宗旨，也是依法治國的價值取向。行政權是國家權力中最為活躍的權力，它的活躍程度與國家事務的千頭萬緒成正比，社會復雜性為行政權創造了自由裁量的廣闊空間，行政權最輕易膨脹，它最需要自由又最輕易無度，最需要控制又最難以控制。這種無所不在的公共權力必須依法制約，也最需要公眾監督。從行政權力的性質來看，行政權也是最難制約的，行政權與立 2 法權和司法權不同，可以為被治理者設定義務，可以獨立實施行政處罰，在治理中具有較大的自由裁量權，被濫用的可能性就大。因此，如何實現依法行政，是依法治國的要害所在。另一方面，政府的治理范圍，涉及到政治、經濟、文化、社會等各個領域，通過領導干部對整個社會生活的規范的、文明的依法治理，不僅使法律法規在全社會得到全面落實和普遍遵守，有助于樹起法律的權威，同時也在全社會起到很好的尊重法律、執行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意識的普遍提高。只有首先實現行政法制化，各級政府和領導干部嚴格依照表現為法律形式的人民的意志來治理國家，才能促進法律在國家和社會生活的各個方面得到普遍的切實遵守，真正實現依法治國。

3、基層行政機關依法行政的重要作用。基層行政機關處在國家行政治理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經常。其是否依法行政直接關系到人民群眾合法權益的保障和社會法治環境的形成，進而關系到黨的依法治國、建設社會主義法制國家基本方略的實現，關系到市場秩序治理、經濟宏觀調控、社會保障體系建設等政府職能的轉變，關系到黨和政府在人民心目中的形象和威信。近十多年，尤其是黨的十五大以來，黨和國家實行依法治國方略，推行依法行政，基層行政治理逐步朝法治化方向邁進。這主要表現在：一是行政機關及其 3 工作人員的法治意識有所增強；二是行政治理決策層在行政決策過程中開始注重在法律規定的范圍內進行，注重決策的合法性、科學性；三是在行政治理的實施過程中，不僅依靠政策，而且開始依靠法制，依法辦事；四是行政補救渠道開通，一些違法和不當行政行為所造成的不良結果得到補救，在一定范圍內和一定程度上改善了黨、政府和人民群眾的關系；五是行政治理隊伍改革已取得了初步成效。連續幾次的機構改革，公務員制度已初步建立，人事治理很多制度的改革取得突破性進展。但是有法不依、執法不嚴、違法不究、體制不順等問題依然不容忽視，這些問題依然影響著黨群、干群關系，阻礙著社會經濟健康發展，若不及時予以解決，將影響到依法治國，建設社會主義法制國家的進程。

二、當前基層依法行政存在的主要問題

1、熟悉不到位、法律意識較為淡薄。一是少數領導干部非凡是中高層領導干部，在實際工作中，重人治輕法治，工作上，喜歡憑主觀臆斷下命令，不愿按法律規定辦事，定指標、下任務、做決策不注重科學性、合法性，而以“摘官帽”、“一票否決”等手段強制推行“長官”意志，下級為了在規定期限內完成指標任務，不得不忽視法律，采取一些非法的行政手段，進而造成工作失誤。個別地方少數領導，為了本地區、本部門甚至個人的利益，對違法行為不聞不問，包庇縱容，對正常的 4 執法橫加干涉，致使一些地區違法活動猖獗。如假冒偽劣產品成災，小煤窯屢禁不止，事故不斷等就是最好的證實。二是少數行政執法人員濫用職權，把法律賦予的職權當成一種為我所用的“工具”，對自己有利時就執行，對自己不利時拋到一邊，我行我素。有些執法人員對一些法規的處罰條款記得很清楚，其他條款模糊不清。三是相當一部分群眾只要求享受權利，不自覺履行義務，有利的事就想方設法地“占”，不利的事就不顧大局地“鬧”，在稅費征收、征地、拆遷及補償等工作中這樣的事屢見不鮮。產生這些問題的主要原因是由于我國長期在封建社會統治下，人們受封建特權和小農經濟的思想影響較深，加上法制教育普及不夠深入，導致了人們還不能完全適應法制時代的要求。

2、法制不完備，法制體系不完善。一是一些法規部門利益色彩濃厚。我國目前的一些行政法規，大多由中心和省級行業治理部門草擬，一些部門在草擬過程中，考慮本部門利益的多，考慮全局利益的少，致使相當部分法規規章帶有濃厚的部門色彩，甚至經常出現法規規章打架的現象。二是立法滯后，立法進程與形勢發展和行政治理需要仍有差距。一些領域還存在著法規上的盲區，如部分農民不履行義務，抗繳合法的“三提五統”等還缺乏必要的法律法規依據。三是法規粗放。一些法律、法規對某些行政機關設臵的職權過大，尤其對自由裁量 5 權規定過大，輕易造成少數行政執法人員毫無顧慮地行使行政權，導致行政權的濫用。

3、體制不順暢，執法缺乏嚴厲性。一是部門之間職能交叉造成工作難協調。由于有的法律、法規不夠嚴密，加上機構設臵過多，致使很多行政機關治理職能交叉。有利的事，幾個部門爭著管，麻煩的事，部門之間踢皮球，部門之間工作不協調，造成治理相對人無所適從，叫苦不迭。二是條塊結合的治理體制使政府對部門的治理難到位。作為一級政府本應擁有完整的職能部門，然而條塊結合的治理體制卻把省級以下政府的治理職能支解，鄉鎮政府更是沒有任何行政治理職能。這樣造成一些“垂直”治理部門其上級部門鞭長莫及管不到，當地政府對其又奈何不得管不了，他們不服從當地政府的統一指揮，在行政治理中我行我素，嚴重影響了行政治理的統一性和嚴厲性。三是強制執法難，影響了行政執法的效果。法律、法規規定，行政處罰措施告知治理相對人后，治理相對人超過法定期限不主動履行的，需申請人民法院強制執行。由于行政執法強制執行案件小而散，人民法院執行人員少，往往顧不過來，即使一些案件人民法院予以強制執行，但由于沒有達到強制執行的應有效果，反而影響了法律法規的權威性，使依法行政陷入尷尬境地。

4、執法機構混亂，隊伍素質不高。在現有的執法機構中，6 有行政機關單位，有事業單位，還有企業單位，他們的經費開支渠道有財政核撥的，有財政撥補的，還有自收自支的。由于執法機構的混亂和經費來源的不同，造成進人渠道多，把關不嚴，進而影響整個隊伍的素質。目前部分行政執法人員素質較低，主要表現在：一是政治素質低，有的工作員不注重世界觀的改造，不加強政治學習，宗旨觀念淡薄。在依法行政過程中，存在著有法不依，執法不嚴，執法犯法等現象。甚至個別人在執法中搞“權錢交易”、貪污受賄等，嚴重損害了國家行政機關的形象，侵犯了人民群眾的合法權益。二是業務素質低，有不少的執法人員沒有受過系統的專業培訓，自身又不注重學習，造成不能勝任行政執法工作。如有些執法機構人員連基本的執法程序都搞不清楚，以致行政訴訟屢屢敗訴。三是執法水平低。行政執法，既要嚴格依法辦事，更要講究工作方法，而一些執法人員在執法活動中野蠻執法，僵化了同治理相對人的關系，降低了行政效率，使行政執法活動難以收到預期的效果。此外，一些部門領導為了解決經費問題，給執法機構和人員下達罰沒款指標，致使執法人員為完成指標，而把罰沒款作為行政執法的主要目的，這無形當中也影響了行政執法人員在人民群眾中的形象，進而影響了黨和政府形象，加大了行政執法的難度。

5、監督制約不力，行政違法難以追究。一是監督法律不 7 健全。沒有專門針對行政執法人員行政違法追究的法律法規，雖然《行政處罰法》、《公務員暫行條例》等法律法規有部分條款進行了規定，但是規定不夠系統，可操作性差。二是監督責任不明確。對行政治理人員監督的渠道很多，有人大的法律監督、政府的內部監督、紀檢監察的紀律監督，還有群眾監督、輿論監督等，但是絕大多數監督主體的監督軟弱無力，各級人大的監督實際運用很不夠，所發揮的實際效力極為有限；人民群眾的監督名不符實，實際效力極低；輿論監督受制較多，難以放手發揮作用；行政機關職能監督、行政監察等內部監督，由于受復雜情況和關系等因素的影響，雖然發揮一定的作用，但力度仍不夠。三是責任追究不到位。由于沒有明確的行政違法追究方面的法律法規規定，又沒有責任權利相統一的行政執法監督主體，致使許多行政違法案件無法嚴厲處理，造成行政違法人員有恃無恐，亂檢查，濫收費，亂罰款現象屢禁不止。

三、促進和完善基層依法行政的具體措施

1、摒棄人治思想，樹立法治觀念。法治就是指法律至高無上，國家立法機關、行政機關、司法機關等一切國家機關、社會組織和公民都必須遵守，一切治理都必須按照法律來進行，不能以言代法，以權代法。雖然黨的十五大將依法治國，建設社會主義民主政治，確立為我國社會主義初期階段的政治綱領。但人治思想經受過了幾千年的封建專制統治，在人們的 8 思想上打下了深刻的烙印，影響極深。在實踐中表現出來的行政命令、長官意識、以言代法、以權壓法、干涉司法機關獨立辦案的現象還很嚴重。所以人治思想在廣大干部思想中的影響是根深蒂固的。因此，我們各級領導干部，都必須轉變觀念，充分熟悉市場經濟要求我們樹立法律觀、法治觀，樹立依法治理社會，依法治理政治、經濟、文化、教育、科技等依法行政和依法治國的觀念，依法治理好本部門的工作。

當前樹立法治觀念，一要樹立法律支配權力的觀念，糾正權力支配法律的錯誤思想。馬克思主義主張實行權力制衡，建立強有力的制約機制，認為過分集中和沒有制約的權力輕易導致專斷和腐敗，這種制約機制必須建立在法治的基礎上。在國家各個生活領域中，法律工具有至高無上的權威。各機關、各部門、各政黨都必須在法律規定范圍內活動，各級政府都必須依法行政。這樣才能做到法大于權，法律支配權力。二要革除法律治民不治官的錯誤思想，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的觀念。使行政機關的行政活動做到有治可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，提高政府威望和行政效率，使行政治理走向“法治”軌道。三要革除單純的法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標主義同時并重的意識。在將法律視作既管老百姓又管政府、管干部的同時，把重心轉移到保障人民群眾的合法權益和實現政府治理目標上來，9 促進社會文明進步。

2、加強法制宣傳教育，強化法律意識，提高行政執法水平。強化法律意識，這是依法治國、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場經濟條件下，顯得更為重要。只有提高全民族的法律意識，才能自覺遵守與執行法律，只有提高全體行政機關工作人員的法律意識，才能做到依法行政。因此，必須加強法制宣傳教育，加強執法隊伍建設。對公民來說，通過普法宣傳教育，使他們知法、懂法、守法、增強法律意識。對行政機關工作人員的違法行政能加以批評、抵制，通過法律手段維護自己的合法權益，糾正違法行政。對各級領導干部來說，知法懂法、守法就更為重要和緊迫。只有領導干部增強了法律意識，才能帶領廣大人民群眾實現依法行政和依法治國的方略。當前要注重抓好“四五”普法宣傳教育和“百千萬”工程建設，不斷提高全社會人員的法律知識，增強法律意識，為依法行政創造一個良好法律環境。此外要加強干部隊伍尤其是執法隊伍的法律知識培訓。只有建立起一支具有較高法律素質的干部隊伍，才能做到依法行政，只有各級領導干部的法制觀念增強了，法律素質提高了，依法行政才能有保障。

3、提高立法質量，完善法律體系。提高立法質量，是維護法律的統一和尊嚴，推進依法行政的前提。因此，立法工作要加強對瞬息萬變的新形勢、新情況的調查研究，及時修訂不 10 相適應的法律條款，使各項法律法規既具有現實的可操作性，又有較強的前瞻性。在制訂過程中，要充分發揚民主，既充分聽取專家、學者的意見，又多渠道，廣泛地聽取社會各界尤其廣大人民群眾的意見。權力機關還應按照《立法法》的規定對備案的法規規章進行審查，加大行政立法的協調力度，防止法規規章“打架”和部門“扯皮”現象的發生。對行政治理中急需的法律法規，權力機關應及時研究制定，以消除治理中的“盲區”，使基層治理人員有法可依，監督主體有章可循。對于新法律的出臺，國務院和地方人大、政府要迅速制定配套的、具體的操作辦法，并盡量避免法律條文界定模糊，操作性不強，自由裁量幅度過大等問題，給依法行政以準確、權威的依據。

4、理順體制，切實規范行政行為。這里所講的體制，是僅從行政執法角度講的行政執法體制。要在深化行政治理體制改革過程中，按照條塊結合、適當分權、便于執法、講求實效的思路，理順行政執法體制。如前所述，我國現行的執法體制存在的政事不分，政企不分，層級職責不清和執法交叉過多等問題。為使行政執法行為進一步規范，應積極推行行政執法責任制。這種責任制要求各行政執法主體要以現行的法律法規為依據，明確其在行政執法方面的權力義務；要從領導機關到基層執法部門、從領導者到一般執法人員，逐步建立執法崗位責任制，分解落實行政執法任務，定期、逐級逐人、嚴厲認真、11 實事求是地進行考核，并將考核結果與公務員制度考核掛鉤；各行政執法主體要建立健全內部治理的配套制度，嚴格實行錯案追究制度。隨著政治體制尤其是行政治理體制改革的不斷深入，在條件適當的時候，也可以考慮建立若干支綜合行政執法隊，此后再考慮建立若干個行政業務審批局和一個綜合執法局，進而從根本上將行政的決策與執行、行政審批與治理、行政處罰與執法等等區別開來，分離開來，以完善和規范行政運行機制，建立民主、公正、法治與服務的公共行政，實現行政治理民主、法治、科學、高效的現代化目標。

5、深化改革，不斷提高行政執法隊伍的整體素質。依法行政，說到底是要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各級各類行政機關及其公務員去“依”、去“行”。因此，提高行政機關執法隊伍的整體素質，直接關系到依法行政的實現。首先，要按照“三個代表”的重要思想要求，加強對行政執法隊伍的思想政治建設，牢固樹立馬克思主義世界觀、人生觀、價值觀，自覺地貫徹依法治國方略，自覺地推行依法行政；第二，要努力提高行政執法隊伍的業務素質。要有針對性、經常性、多渠道地對行政執法人員進行業務培訓，定期、不定期地進行考核，促進行政執法人員必學、愛學、勤學業務，提高業務素質和實際工作能力；第三，要堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，健全對行政執法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、12 辭退等具體制度，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制，改善現有行政執法隊伍的結構。

6、強化監督，努力形成有效的行政監督機制。權力必須受到監督機制制約，否則會導致濫用。一是要確立人大監督的核心地位，制定切實可行的人大監督法規，使監督內容、程度及后果明確清楚，便于操作，有效落實。二是要加大其他外部監督的力度。黨的監督、民主黨派的監督、司法機關的監督、社會團體的監督、人民群眾以及新聞媒體的監督都要充分發揮應有的作用，對各級各類行政機關及其公務員的行政行為依法實施監督，在共同服務于人大監督這個中心的基礎上形成監督合力。比如司法機關的的監督，要從體制上解決司法機關的人權、財權、物權受地方行政機關制約問題，使其能夠沒有后顧之憂地行使監督職權，同時應擴大司法審查范圍，賦予司法權以法律監督的權威性；放寬行政訴訟的起訴資格，使行政權力受到普遍監督而得到廣泛控制；賦予檢察機關對行政機關及其公務員的行政違法行為提出訴訟和支持訴訟的權力，以追究違法行政的法律責任。國家應盡快制定《新聞法》以及相關的法律，以保障輿論機構獲取信息、發布信息的權利，保障公民的知情權，使輿論監督成為行政監督一個重要渠道、重要手段。只有這樣，才能充分發揮現有監督網絡的應有作用，保障依法行政的切實推行。