第一篇：對當前懷化基層鄉鎮政府依法行政的調查與思考

論文摘要：隨著市場經濟體制的建立和國家法律體系的完善，農村鄉鎮政府及工作人員依法行政的能力和水平正逐年提高，較之以前鄉鎮的依法行政工作有了很大的轉變，這是極為可喜的。但是，我國要全面推進依法行政，特別是基層鄉鎮政府的依法行政，任務還相當繁重。筆者作為在鄉鎮工作了10余年的政府工作人員，通過對鄉鎮依法行政工作的了解和調查，客觀分析鄉鎮人民政府在依法行政工作中存在的問題，針對問題提出解決辦法和建議，探討鄉鎮政府依法行政工作路徑。

關鍵詞：懷化鄉鎮政府依法行政調查建議

目錄

一、懷化基層鄉鎮政府依法行政存在的主要問題

(一)行政事務沒有完全依法行政

1、政令未能暢通。

2、工作任務壓頭。

3、基層干部的素質還不適應依法行政工作的要求。

(二)行政決策沒有完全依法決策

1、決策不依法。

2、決策不科學。

3、決策不民主。

(三)行政監督沒有完全依照制度監督到位

(四)行政執法沒有完全依法執法

1、主體不合法。

2、程序不合法。

3、強制執行嚴重違法。

二、存在問題的主要原因

(一)基層財政困難是造成鄉鎮政府不依法行政的主要原因

(二)監督不到位是導致鄉鎮干部不依法行政的重要原因

(三)司法不支持是誘發鄉鎮政府不依法行政的直接原因

(四)管理相對人不配合是激發鄉鎮干部不依法行政的客觀原因

三、對懷化基層鄉鎮政府依法行政工作的思考

(一)要重視對鄉鎮基層政府領導及執法人員的教育和培訓

1、加強對鄉鎮政府領導的法制培訓。

2、加強鄉鎮執法人員隊伍建設。

（二）要強化對基層鄉鎮政府依法行政的監督檢查

1、要強化行政執法監督檢查。

2、要落實錯案追究制度。

3、要完善對鄉鎮政府依法行政的各項制度。

(三)要賦予鄉鎮基層政府依法行政的職權

(四)要為鄉鎮基層政府依法行政創造良好的環境

1、領導要重視依法行政工作。

2、要正確認識鄉鎮的依法行政工作。

3、要規范鄉鎮政府的具體行政行為。

4、要強化對鄉鎮政府依法行政和工作人員具體行政行為的監督。

對當前懷化基層鄉鎮政府依法行政的調查與思考

黨的十五大報告指出：“依法治國，是黨領導人民依法治理國家的基本方略”，“一切政府機關都必須依法行政”。在新形勢下，各級政府面臨的工作任務十分緊迫，依法行政是解決目前我們面臨的各種錯綜復雜矛盾的有效途徑。而鄉鎮人民政府處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經常。其是否依法行政，直接關系到人民群眾合法權益的保障，社會法治環境的形成，關系到黨和政府在人民心目中的形象和威信。筆者作為在鄉鎮工作了十余年的政府工作人員，通過多年對鄉鎮工作的了解和近段對懷化鄉鎮依法行政工作的專門調查發現，當前鄉鎮人民政府依法行政存在諸多問題。在此，根據調查分析的情況，談幾點個人想法和思考。

一、懷化基層鄉鎮政府依法行政存在的主要問題

懷化市是地處湖南西部的后發展山區，下轄10縣1市2區，共有鄉鎮287個。近幾年來，懷化鄉鎮干部學習研究法律政策的氛圍越來越濃，依法行政的理念越來越強，鄉鎮政府工作正趨向法律化、制度化和規范化。但不容忽視，鄉鎮政府在依法行政中也存在較為突出的問題。

(一)行政事務沒有完全依法行政

1、政令未能暢通。在我市，計劃經濟體制條件下的管理方式方法在鄉鎮基層干部的頭腦中仍然根深蒂固。特別是年歲稍大一些的鄉鎮干部還憑經驗和習慣做事，行政命令、行政強迫在部分鄉鎮政府工作中仍然存在。少數鄉鎮干部頭腦中沒有樹立依法行政意識，不習慣依法從政，不愿做過細的思想政治工作，不堅持依法辦事，甚至隨心所欲，行政不作為、慢作為、亂作為現象突出。法律有規定不按法辦事，直接或變相違法違規的行政行為經常發生。因此，政令不暢、有法不依是我市基層政府依法行政中最大詬病。

2、工作任務壓頭。面對當前新形勢下的農村工作任務，多數在鄉鎮政府工作時間比較長的干部仍留戀過去的工作方法。國家取消農業稅后，鄉鎮工作相對比以前輕松了一些，但是計劃生育、綜合治理、社會穩定等工作也越來越壓頭，而且使用的都是“一票否決”機制，工作壓力大。過去，鄉鎮政府在落實計劃生育、收繳農業稅任務等方面工作中，習慣于用高壓政策和行政命令來完成任務。而面臨新形勢下的農村工作，我們的基層政府和基層干部在采取的老辦法不行，新辦法不靈的情況下，還是有些動用過去不依法行政的硬措施，因而，很多鄉鎮或多或少都發生過為完成任務而沒有依法辦事的典型案件。

3、基層干部的素質還不適應依法行政工作的要求。以懷化某縣為例，當前該縣鄉鎮干部總數為550人，加上鄉鎮政府在職職工386人，干部與工人的比例為6：4左右。雖然鄉鎮干部年輕了，知識水平較以往有了提高，但鄉鎮政府的工作人員中，真正知法、懂法、依法辦事的干部并沒有增多，多數干部沒有經過專門的法律知識培訓，法律水平也不高，依法解決農村社會矛盾的能力不強，不能完全適應鄉鎮政府依法行政工作的需要，這與建設法治政府的要求不相符。全面推進依法行政特別是基層鄉鎮政府的依法行政還有大量的工作要做，鄉鎮政府干部職工的整體素質和法制觀念有待全面地提升和提高。

(二)行政決策沒有完全依法決策

1、決策不依法。前些年，鄉鎮為了自身的利益，決策時總把自身利益放在首位，談不上科學民主決策，也更沒有把群眾利益放在首位考慮，僅僅從鄉鎮政府的運轉上下功夫做文章。如近兩年的國家直補資金發放還是有扣這扣那的現象。鄉鎮政府的事務性工作都是領導拍板表態算數，會議決策大多流于形式，所有決策都基本上是“一把手”說了算，很少按程序、找依據、聽民意，決策失誤了也從來沒有追究，不承擔錯誤決策的風險，決策失誤了也不會給自己造成后果。

2、決策不科學。新形勢下的“三農”工作，鄉鎮政府是農村、農業和農民工作的組織者、領導者和實施者。在農村，各項工作，各項活動，做出的決策都與農民的利益息息相關，若某項工作都能決策好、組織好、實施好、完成好，達到上級和群眾都滿意，這當然是最科學的決策。但是，近年來，我市農村不穩定因素多，越級上訪多，群眾要求政府解決問題找主要領導纏訪的多，這“三多”現象的存在，據信訪部門在接待群眾上訪過程中了解到，最突出的一個問題還是鄉鎮領導的決策和表態，不依法、不科學、不民主，表態的隨意性大。如某區2006年、2007年的退耕還林工作，同樣的問題在兩個不同鄉鎮處理的結果不同，造成300多農民集體到市區兩級多次上訪。后經市區兩級政府多次組織協調，最后才將事態平息，上訪群眾基本滿意。

對此事件個案分析，還是對其他一些群眾性上訪事項看，根源主要是不依法、科學、民主決策，最后導致群眾不滿意，上級也不滿意。

3、決策不民主。現在基層干部中普遍流傳著“領導一句話說了算”、“這類事情必須經過我同意”、“這個章不經過我同意就不能蓋”等話語，這個現象在我市縣級以下政府和部門比較突出，鄉鎮領導不是經過民主決策，而是自己給自己設權力比較普遍。因此，鄉鎮的對內對外行政審批和行政許可都沒有一個明確的職權界定，鄉鎮書記、鄉鎮長一錘定音就自然形成了一種制度、一種權力的象征。

(三)行政監督沒有完全依照制度監督到位

鄉鎮政府的行政工作面廣、事多、直接，要求每個鄉鎮干部必須是多面手。當前鄉鎮政府的行政執法工作，多是委托執法，但由于農村執法面分散，執法行為難監督，再加之鄉鎮政府習慣于集中突擊性執法，由于人員集中，一當場面復雜、局勢難以控制，干部情緒激化后，就什么都敢做，這樣的執法行為就很難監督了。所以，鄉鎮一級政府對行政執法責任制工作還是流于形式，鄉鎮主要領導只注重工作結果，不注重行政執法程序，只要工作任務完成了，是否依法行政都不重要了。因此，鄉鎮政府一級的行政執法工作還是“離國法過遠、離蠻法太近”。上級政府對下級政府的層級監督只有形式，沒有內容，只是制度沒有監督到位，有規定也只是紙上談兵。只要鄉鎮在工作上未出現大亂子、發生影響大的案件，上級政府的行政監督是難以監督到位的。

(四)行政執法沒有完全依法執法

1、主體不合法。在鄉鎮政府行政執法工作中，如收稅收費、計劃生育、安全生產等工作都是相關部門委托執法，但這些工作都在鄉鎮確定為中心工作，而中心工作要求人人參與，必然導致了鄉鎮干部個個都是執法收稅員，人人都是計劃生育執法隊員。以某縣計劃生育執法為例，全縣20多個鄉鎮共申領行政執執法證98人，平均一個鄉鎮就只有3-5名同志持有執法證。但一個鄉鎮的范圍上百平方公里，少則有3000多名，多則有8000多名育齡婦女，僅靠三、五個同志去從事計劃生育執法這根本無法做到，因此只有全鎮干部集中突擊，一起去執法。這種行為在鄉鎮政府是極為普遍的現象。還有國稅地稅的收繳，征收的主體是上級國稅地稅部門，上級稅務部門僅向一個鄉鎮派一名稅務人員負責開票收稅，其余大量的征收行為都是由鄉鎮政府的稅收組和財政所人員去承擔去落實。

2、程序不合法。近年來，規范鄉鎮的行政執法行為開始起步，但真真按程序執法還有很大差距，重實體、輕程序，重結果、輕程序的現象普遍存在。只要求對管理相對人違法行為實施處罰，不注意按法定程序落實處罰。如實施對違法管理相對人的處罰，鄉鎮干部口頭宣布，當場處罰，先罰款后開票，先處罰后補辦，待上級檢查前再補做處罰決定書等等，很少按《行政處罰法》規定的處罰程序實施處罰，為了應付檢查，有的事后再把手續補一下，不依法執行處罰，這實際上是以違法執法來處罰違法行為。

3、強制執行嚴重違法。近年來，鄉鎮干部隊伍作風雖有明顯改善，但在一些行政行為中，強行扣物抵押的事例依然存在，群眾對此反響強烈，現在我們的鄉鎮干部為了完成某項任務，為了自身的利益，采取高壓政策，強制扣物抵押，在具體行政行為超越權限時既不依法起訴，又不申請強制執行，這不僅僅是與管理相對人斗氣，而是對法律的挑戰，個別管理相對人違法在先，而實施管理的鄉鎮干部違法違紀在后，這些強制措施極大地侵犯了公民的合法權益，后果嚴重。

二、存在問題的主要原因

(一)基層財政困難是造成鄉鎮政府不依法行政的主要原因

欠發達地區的鄉鎮財政管理體制都是按照“核定任務，確定基數，超收分成，短收自負’’的包干管理體制運作，目前，鄉鎮一級的稅源明顯不足，征收難度大，短收少收現象普遍，完不成上級核定的任務就導致了鄉鎮財政困難，鄉鎮政府的運轉就顯得艱難干部職工的福利待遇就有可能與完成任務掛勾。為此，鄉鎮一級財政為了保運轉、保福利待遇發放仍在傷透腦筋，挖空心思搞創收，為了鄉鎮自身的經濟利益，就會導致影響和損害農民的利益，此時，鄉鎮政府的利益與農民利益發生矛盾時，鄉鎮政府不依法行政的行為由然而生。因此，基層財政的困難是造成鄉鎮一級政府不依法行政的主要原因。

(二)監督不到位是導致鄉鎮干部不依法行政的重要原因

鄉鎮政府是一級功能不全的政府，確承擔了非本級政府承擔的職責，縣區部門布置安排的事務較多。而且鄉鎮政府在實施行政管理的各個環節、各個方面，都存在辦事無期限、程序不規范、越權辦審批、政務未

完全公開，甚至在違法搞腐敗等現象。導致這些不依法行政行為的發生，最重要的原因還是監督不到位，加之上級監督較遠，同級監督不力，下級監督不能，上級的有關部門也只是睜一只眼閉一只眼，只要不出現惡性案件就“下不為例”，更不愿去追究。

(三)司法不支持是誘發鄉鎮政府不依法行政的直接原因

前些年，鄉鎮政府的工作太重，任務太壓頭，維護轄區社會穩定，完成稅收任務和落實計劃生育工作，確實太難。前些年鄉鎮政府及干部可以用行政手段強制農民交錢交糧，而近些年來在干部作風與個別群眾利益發生矛盾時，被打被罵的總是鄉鎮于部，他們有苦無處訴，有話無處說，造成了鄉鎮政府有責無權的被動局面，有時鄉鎮政府面對某一項工作，用盡手段，想盡辦法，就是打不開局面，到現場解決不好，往上級推不脫，四處求情辦不到，但問題要解決，任務要完成。特別由于近年司法機關對農村涉法事件都不愿介入；正趕上涉法事務太多，法院不愿受理鄉鎮政府的案子，上級要求慎用警力，公安又不好出面協助鄉鎮政府的工作，只有鄉鎮政府全部兜著，經三番五次做工作不成，只有用巧干瞞干的辦法來應對。

(四)管理相對人不配合是激發鄉鎮干部不依法行政的客觀原因

鄉鎮行政管理相對象是本轄區的農民，不管在任何年代，一個鄉鎮的大多數農民還是好的和比較好的，但每個鄉鎮、每個村組都會面臨一個共性的問題，就是你這個村、這個組只要有一個不想完成國家任務和不愿履行義務的農民，哪就會影響一大片，影響周圍一大群人，因此，每個鄉鎮都在采取同一個辦法，犯同樣一個錯誤，就是拿這個不聽話的、最牛的“釘子戶”開刀，在講盡千言萬語，做盡思想工作，還是不能爭取對政府I作的支持和對干部的理解，在這樣的環境下，鄉鎮干部的情緒很難控制，這樣，管理者與被管理者必然會走向兩個極端，也就易形成惡性循環。這些對鄉鎮政府行政行有意見的個別人，會利用鄉鎮政府的無能為力，根本就不配合鄉鎮干部的工作。因而，這種人故意行為的反復無常，迫使鄉鎮干部采取極端的高壓措施，最終導致這種“釘子戶”的不斷上訪纏訪和鄉鎮政府的不斷接訪和處訪。

三、對懷化基層鄉鎮政府依法行政工作的思考

(一)要重視對鄉鎮基層政府領導及執法人員的教育和培訓

1、加強對鄉鎮政府領導的法制培訓。首先，鄉鎮主要領導任職前要進上級黨校或行政學院進行依法行政專題培訓，著重提高鄉鎮主要領導的法律水平，培養領導依法行政的自覺性，切實增強領導的法治觀念，帶頭推進依法行政。其次每年至少要對鄉鎮政府干部進行農村政策及適用法律培訓不少于五天，從與群眾工作最需要、最關心、最直接的政策和法律知識抓起，要求自覺做到依法行政，依法行使行政權力，防止行政權力的濫用。再次，縣級以上政府要組織開展依法決策大討論，組織依法決策大練兵，進行現場大培訓。引導基層領導依法決策、科學決策、民主決策，以法律、法規、規章為依據，按照法定程序辦事，因地制宜、科學合理地作出每一項決策。第四，規范和約束鄉鎮政府行政領導要主動參與法院應訴，親自體驗應訴活動，在應訴過程中學習法律、實用法律、懂得法律，增強法律觀念。

2、加強鄉鎮執法人員隊伍建設。對鄉鎮政府執法人員除進行上崗培訓外，應根據鄉鎮工作的實際，始終把依法行政知識列入干部的普法學習計劃，每年都集中一定的時間對每一位在鄉鎮工作的行政執法人員進行依法行政知識專門集中培訓。不集中培訓顯然達不到效果，現在的鄉鎮集體組織學習很少，靠自學法律根本不可能，只有集中培訓學習，才能有效果；只有通過培訓考試合格后方可允許上崗才能奏效。加強鄉鎮執法隊伍建設，要根據鄉鎮人員變動快的特點，每年對行政執法人員進行強制培訓，以提高執法人員的素質，造就一支優良的鄉鎮行政執法隊伍，適應現代農村工作的需要。

（二）要強化對基層鄉鎮政府依法行政的監督檢查

1、要強化行政執法監督檢查。上級政府要經常組織開展行政執法監督檢查，對執法中存在的問題及時指出，限期糾正。特別要強化政府法制的層級監督作用，糾正違法行為，防止行政權力被濫用。

2、要落實錯案追究制度。考核一個鄉鎮是否依法行政，就看這個鄉鎮在實施行政管理過程中是否有違法和過錯行為。首先，要實行過錯責任追究，并根據情節對相關人員給予相應的處理，及時糾正鄉鎮政府行政管理工作中的違法行為。只有實行責任追究和錯案追究，依法行政工作才有保障，否則，對依法行政只是喊喊口號、發發通報，流于形式，達不到目的。另外，建議省、市人民政府每年對縣區和鄉鎮政府落實行政執法責任制工作抓幾個違法執法的典型，公開曝光，這樣才會引起各級政府對行政執法責任制的重視，依法行政才會有實際性效果。

3、要完善對鄉鎮政府依法行政的各項制度。依法行政，制度先行。鄉鎮政府依法行政的制度應該更具體，違法行政的追究應該更明了，細化依法行政的考核內容，使基層鄉鎮政府依法行政要有具體可操作的制度。靠制度來約束干部，靠制度來管理執法人員，這些制度必須是對行政執法部門和執法人員權、責、利諸方面具有嚴格約束機制的制度。只有嚴格的行政制度管理，才有依法行政的方圓。

(三)要賦予鄉鎮基層政府依法行政的職權

鄉鎮政府是直接面對最廣大農民群眾的基層政府，是農村社會發展和穩定的組織者、引導者，責任重大，要切實履行職責，就必須要有充分的職權做保障。明確了職權，鄉鎮政府才能做到依法行政，否則，就難以做到依法行政。同時，與“三農’’工作相關的行政執法部門，執法重心要下移到基層。要改變縣級行政執法部門具有執法主體資格而不執法，鄉鎮政府不屬于執法主體資格的在執法的局面，加大對鄉鎮政府的委托執法力度，真正讓鄉鎮具有實施行政執法行為的主體資格。這樣，基層政府的行政管理工作才能把看得見而管得著的事管理好、落實好。

(四)要為鄉鎮基層政府依法行政創造良好的環境

1、領導要重視依法行政工作。依法行政關鍵在領導，重點在基層。領導是依法行政的形象，領導不僅要重視依法行政，必須首先做到帶頭依法行政。依法行政工作這么重要，如果領導不重視，那依法行政工作也并非重要。依法行政工作只有領導重視了，帶頭了，依法行政才能有效地全面推進，否則，依法行政工作講起來重要，做起來并不重要。因此，各級領導把依法行政、經濟發展和社會穩定聯系起來一起抓，才能更快更好地推動社會的進步和經濟的發展。

2、要正確認識鄉鎮的依法行政工作。鄉鎮一級政府是最基層的政府，是直接服務于農民的基層政權組織，過去一些年來，鄉鎮政府不依法行政的責任，不在鄉鎮本身。不要一出現農民負擔反彈了就是鄉鎮的責任，一出現涉農事件了就是鄉鎮的錯，其實根源還是在上頭，上級政府開一個會、簽訂一個責任狀，下一個指標，確定一個期限，而且與單位的利益掛勾，與個人的升遷有關。針對這樣的來頭，鄉鎮領導和鄉鎮干部要完成這些任務和指標，誰能保證在執行過程中做到依法行政?因此，社會各界、上級要理解鄉鎮政府的工作環境和工作難處，不能把責任總往鄉鎮推，不能把壞事總往鄉鎮想。更不能打擊一片，不能人為地丑化農村基層政府和基層干部。

3、要規范鄉鎮政府的具體行政行為。要依法界定鄉鎮的職權，明確哪些職權屬于鄉鎮政府，哪些權限可以審批，哪些事項鄉鎮政府可以許可，都要細化項目和程序，以政府信息公開的形式進行公布公示，屬于鄉鎮的職權，應該讓鄉鎮政府去履行。今后，建議國務院和省政府在規范鄉鎮政府行政職權上做點調研，在規范鄉鎮政府行政職權上下點功夫。

4、要強化對鄉鎮政府依法行政和工作人員具體行政行為的監督。對鄉鎮政府及工作人員的監督應該是全方位的、各種監督并舉的。但在農村基層政府，因為面廣、線長、范圍大，什么監督都能到位是不可能的，但現在應該提倡輿論監督和群眾監督，因為這兩種監督形式來得快，影響大，效果好，容易引起上級領導的重視，特別是現在最流行的監督方式就是輿論監督。這種監督方式效果特別明顯，領導和干部都講面子，怕公開出丑，只要新聞媒體公開爆光，領導也重視了，批示也下來了，問題就可以很快解決了。

因此，對于廣闊的農村鄉鎮政府及工作人員的依法行政的監督，只有充分地、科學地啟動輿論監督會比其他監督方式更有效果，從而，也會促使鄉鎮政府和干部增強依法行政意識，樹立依法行政觀念，自行采取行之有效的措施和辦法來推進依法行政。這樣，農村基層政府行政難依法的問題會迎刃而解。

第二篇：對當前基層法院信訪工作情況的調查與思考

內容摘要：

論文 關鍵詞：基層 法院信訪 工作情況 調查 思考

論文 關鍵詞：基層法院信訪工作情況調查思考

一、踐行公正為民思想，以涉法上訪問題為鏡，梳理和認清工作中的不足和差距

當前涉法上訪案件呈現以下主要特點：

（一）涉法上訪層面擴大。根據信訪部門統計情況看，“求決”和“申訴”在涉法信訪中占很大比例，上訪問題集中在對法院裁決不服，對強制措施及訴訟程序、執行的不滿等。有 企業 改制、勞動及社會保障問題、三農問題、城鎮拆遷安置問題。我院上訪人住所地在北安的案件共10件10人，北安法院一審8件8人，經黑河市中級法院一審2件2人（上訪人住所地在北安），期中涉及刑事審判上訪5件5人，涉及民事審判上訪為4件4人，涉及房屋拆遷糾紛1件1人。以民商事執行為主，刑事及附帶民事案件和行政案件呈逐年上升，涉法上訪層面逐年擴大，包含法院審判業務的方方面面。

（二）重訪、纏訪案件數量上升。有的案件上訪至上三級法院，甚至多次進京上訪，上訪數年，如我院包保穩控的上訪人童某，歷經（69）北公軍管判決，（79）北安法院判決，（81）黑河中級法院判決，（84）省高級人民法院通知駁回，上訪至今，仍有越級上訪的傾向，類似此案的上訪人現已成為職業上訪。

（三）上訪請求賠償數額愈來愈高。有的上訪案件初訪時請求事項單一，請求數額幾千元、幾萬元，上訪幾年后請求數額增至幾萬元、幾十萬甚至上百萬，呈現復雜性，處理難度愈來愈大。

（四）上訪行為方式表現偏激。上訪人上訪態度表現對立，方式多樣，有的采取集體上訪，圍堵法院、市委、市人大、市政府機關大門，以自殺等方式威脅，有的采取靜坐、靜臥、散發上訪材料、扯橫幅、攔截領導車輛等極端方式上訪。

“冰凍三尺，非一日之寒”，涉法上訪問題日趨增多，處理難度愈來愈大，使法院工作處于被動，既有社會原因，也有我們法院自身的原因，突出反映在四個這方面：一是在工作中確有司法不公的問題。違背程序法，審查認定事實不客觀，實體裁決不當，適用 法律 不正確，辦金錢案、關系案、人情案、偏袒一方的。二是“執行難”尚未全面解決，一些案件執行未果的問題。案件承辦人久拖不執、貽誤執行時機和不嚴格依照程序法執行、被執行人有執行能力而不執行、超標的執行，有的案件裁定中止和終結執行不當，執行力度不夠，或查封、凍結、拘留、罰款等強制措施使用錯誤，或錯誤執行案外人財產。三是少數法官的司法作風，人民群眾難以滿意。法官不能保持中立立場，辦案沒有效率，庭審中質證、認證不規范，對當事人提供的證據審查不細，隨意打斷當事人發言，不聽取當事人陳述意見，隨意變更開庭時間，案件強行調解，違法調解，對當事人申請調查證據不予理睬等，傷害了人民群眾的感情。四是立案申訴難的問題或信訪渠道不通暢的問題。應予以立案的不予受理，重復立案，裁定自動撤訴不當，訴前財產保全、證據保全不及時或不當，回復信訪不及時、駁回申訴、駁回申請再審處理不當。立案信訪部門對信訪案件，一接了之、一送了之，不能根本解決問題。

二、踐行公正為民思想，以涉法上訪問題為鑒，應理性分析問題成因。

（一）少數案件質量、效率、社會效果難以統一。

有句話說沒有無緣由的愛和恨，同理，涉法上訪案件中也沒有無緣無故的上訪，一些有悖公正的審理結果，違法的裁決，辦案拖拉的案件，迫使當事人只有選擇上訪的路來維護自身權益。客觀地說，少數素質低下的法官所辦的案件難以保證質量，案件結果缺乏公信力是導致上訪多的一個重要原因。

（二）法院的司法權威不足。

司法權威是司法秩序的維系，是對司法公信力的昭示，維護司法權威也就是維護法律權威，由于我國現有的司法制度設置，所有法院做出的判決經過上訪、早泄訴、進入再審都可能失去既判力。相比較，國外若變更法院的一個判決是非常艱難的和少見，正是這種判決的不確定性，便會出現每一個案件審結后，法院認為沒有錯，當事人認為有錯，或者法院認為沒有錯，而檢察院認為有錯，甚至當事人、檢察院都認為沒有錯，而法院認為有錯的都可能進入再審而導致上訪、申訴活動的產生，概括的說，公正的標準不是由法院唯一確定的，進一步的說法院司法權威的不足，表現之一就是上訪的泛濫。

（三）現有的上訪制度對上訪人的權利義務制定的不相均衡。

現行的國務院制定的《信訪條例》和2004年1月1日實施的《黑龍江省信訪條例》，對上訪人的信訪權利人予了充分的保護，而對其義務規定甚少，在德國當事人提出申訴，如案件維持了原判，是要承擔一定的法律責任，要負責償還啟動再審程序的全部費用。而我國現行的制度沒有任何限制，出現了上訪申訴主體無限，上訪申訴時間無限，上訪申訴理由（條件）無限，上訪審級（次數）無限，在實踐中會誤導當事人，我可以不斷申訴上訪，直至最高法院，即使最高法院的裁決也不相信，還要上中央申訴上訪。無義務的上訪權利，無限制的上訪權利，無責任的上訪權利，怎能不使上訪數量增加呢？

（四）上訪人以上訪為手段向法院施加壓力，求得于己有利的結果。

在實踐中，很多初訪的案件，在審理未果時，當事人就去上訪，理由如辦案拖拉，地方保護，偏袒一方等。這些初訪的案件反映出當事人將上訪作為一種手段向法院施壓，促使法院作出于己有利的裁決的心態，這使有訪必接的良好初衷被一些人濫用，無疑增加了訴訟成本和信訪成本，處理本不應屬上訪的案件所浪費的人力、物力，對真正涉法上訪的案件的處理有著一定影響和破壞，形成上訪無序。

（五）公眾人對法院司法工作期望盲目，這種預期落差，導致上訪。

法律不是萬能的，這是司法實踐得出的定論，當前司法活動由于受到各這方面不切實際地渲染，公眾不合理的期望與法院司法現實產生矛盾。如當事人認為法院應予立案的，法院依法不予立案，使當事人難以接受和理解，再如當事人訴訟知識缺乏或訴訟能力低也是導致上訪原因，以民事訴訟為例，由于當事人的錯誤陳述和主張，可能導致裁判結論與案件事實的不符，由于自認掩蓋了事實，舉證時限內舉證不能或不充分等等都會導致有理沒打贏官司。由于我國沒有實行強制律師代理制度，這種社會期望值的落差，人們對法律事實與客觀事實差距的認同水平，都將導致當事人對法院裁判懷疑和不信任，人們對司法的認識與法院辦案 規律 的矛盾將在一定時期內存在，也將導致上訪問題不會在短期內徹底解決。

（六）現有司法環境存在缺陷。

地方黨委政府涉及一些市政工程，重點工程的，由于法院要服從和服務于地方政府的中心工作，法院應政府要求往往參加些諸如企業改制、房屋拆遷安置的辦公會議，而案件進入訴訟程序后，當一事人認為法院先入為主，因此產生對立情緒，認為法院和政府是官官相護，法院裁決表達政府意志，對此成見很大。另外，現存機制中人大監督、紀律監督、檢察監督、干部監督等對法院監督主體多元化，形成了當事人找最大的官才能解決問題的也是上訪心理之一。

（七）立案信訪部門職能弱化。

現有的信訪處理辦法大多為群眾接待室，收發信件、記錄意見、報告領導、等待處理的“傳聲器”式的工作，由于自身不具備一定權限，使上訪人認為最終解決問題的辦法是找權力在上的機構或領導，并且上訪信訪部門也大多是問題從哪里來，回到哪里去。這種流轉方式使上訪人態度更加對立。

（八）現實中司法作風亟待提高。

少數法官執法作風生硬，方法簡單粗暴，態度冷、橫、硬、沖。在案件審理或接訪中，使當事人缺少信任感，這種缺乏中立的形象，會使當事人產生合理性懷疑，特別是處于弱勢或敗訴的當事人會將這種缺乏親和力的作風、形象與審理結果聯系到一起，使法官結了案，也便結下怨。

第三篇：對當前農民收入有關情況的調查與思考

對當前農民收入有關情況的調查與思考 鄧年生

增加農民收入是農村工作的中心任務，也是解決“三農”問題的出發點和落腳點。為及時了解當前農民收入的實際情況，查找農民增收中存在的困難和問題，筆者組織調查組深入祁陽縣梅溪、黃泥塘、白水等3個鎮的7個村，就農民收入有關情況進行了調查并引發了一些思考。

一、2003年農民收入的主要特點

據統計，2003年祁陽縣農村居民人均純收入達2497元，比上年增加113元，增長5.5%；完成農林牧漁業總產值23.79億元，增長4.2%。通過對3個鎮80戶農戶的抽樣調查，主要有四個方面特點：

（一）勞務經濟的發展促進了農民增收。2003年由于農業不同程度受災，導致農業對農民收入的貢獻份額下降，農村居民紛紛外出打工或從事工業、商業等非農產業，工資性收入穩定增長。據調查資料顯示，農村外出務工人員比上年增長11.7%，外出務工人員年均工資性收入為4284元，比上年增加了191元，增長4.7%，工資性收入占全年純收入的56.4%。

（二）二、三產業的發展促進了農民增收。通過狠抓招商引資和整治經濟發展環境，民營經濟迅速發展，使大批農村剩余勞動力轉移到非農產業，帶動農村居民二、三產業收入增加。農民家庭經營收入中二、三產業收入人均為595元，比上年增長12.5%；

二、三產業收入占家庭經營總收入的比重由2002年的14.8%上升到16.1%。

（三）農業結構調整促進了農民增收。受特大干旱影響，糧食種植面積比上年只增加了0.5%，總產基本持平。油料、水果等產量有所下降。由于以上因素影響，農村居民種植收入下降。農村居民種植業收入為1637元，下降了2.19%，收入的比重由2002年的85.2%下降到83.9%。雖然種植業收入下降，但產業結構

升級促進了其他各類收入增長。一是出售蔬菜收入有較快增長。通過繼續加大種植結構調整力度，擴大蔬菜、瓜果等經濟作物種植面積，充分發揮蔬菜產業在農業結構調整中的主導作用，蔬菜產業有較大發展。蔬菜面積增長10.9%，產量增長3.2%，蔬菜價格大幅上漲，產值增加了32.6%。二是優質稻收入有所增加。按照品種調優、效益調高的原則，共推廣“天龍一號”優質稻5.5萬畝，收購價每百斤增加15元，農戶畝平增收135元。林牧業收入穩定增長。不斷加大林牧各業生產和優良品種推廣力度，產業化水準和生產效益逐步提高。2003年人均牧業收入增長12.9%；林業收入增長36.4%。

（四）落實一系列政策促進了農民增收。一是農村稅費改革。改革后，人平稅負為46.8元，比稅費改革前下降了56.3%。農村負擔減輕，相應地增加了農民收入。二是退耕還林。實施退耕還林是黨和國家為改善生態環境，促進經濟可持續發展而作出的重大戰略舉措。我縣第一、二批8萬畝退耕還林項目區受益群眾達8萬人，人平增收104元。三是農網改造。2002年，我縣實施農網改造的有151個村，爭取國家投入資金1000萬元。改造前，農村電價高的1.1元/度，低的0.75元/度，全縣平均達到0.9元/度；改造后，實施城鄉同價，為0.55元/度，按戶平每年用電140度計算，戶均少支出49元。

二、存在的主要問題

（一）農民收入增長緩慢。一是干旱對農民收入造成了一定影響。今年受特大旱災影響，導致部分農產品減產或失收，減少了農民收入。如油料作物播種面積增加了6.2%，但產值卻減少了4.2%。漁業效益下降，由于長期干旱，捕勞期提前，導致產量下降，產值減少了4.7%。二是進城務工難度加大，農民工資性收入不多。由于鄉鎮企業轉型，經濟效益下滑，城鎮下崗職工增多，農民進城務工難度加大，作為農民收入第二大來源的工資性收入增長受阻。

（二）收入差距拉大。農村居民之間的收入差距呈擴大趨勢。農村居民中，家庭年收入在10萬元的也有不少，但在一些偏遠山區，農民人均純收入還不到

600元，有些甚至連溫飽問題還沒有解決。

（三）農村基礎設施比較薄弱。一方面，以農田水利為主的基礎設施差，抵御自然災害能力不強，農民收入增長很大程度上受自然條件的制約，特別對低收入農戶的影響更為嚴重。2003年由于受特大旱災影響，以農業為主低收入農戶的人均純收入只比上年增長0.8%；種植業純收入比上年下降1.3%。另一方面，水、電、路、訊等基礎設施建設滯后，收費不合理的現象依然存在。農村設施的落后，導致信息不靈，農產品流通不暢，影響了農民收入。

三、對增加農民收入的幾點建議

（一）通過轉移一批農村勞動力進城從事二產業，增加農民收入。加快鄉鎮企業體制改革和結構調整的進程，從體制創新和技術創新上求發展，以吸納更多的農村勞動力就業。大力興辦勞動密集型企業。充分發揮勞動力資源優勢，大搞來料加工。對于安置勞動力達到一定規模的企業，政府給予一定的優惠政策，扶持發展。加快小城鎮建設步伐，認真清理農民進城的各種收費，降低農民進城的門檻，堅決取消一些不平等的就業政策。

（二）通過分流一批農村勞動力從事第三產業，增加農民收入。大力發展農村第三產業，實現農村勞動力就地分流是提高農民收入的有效途徑。一要大辦個體私營商業，搞活農村市場。加強農村集貿市場的規劃和農村市場網點的建設，鼓勵農民興辦個體私營商業。二要積極探索土地流轉機制，鼓勵土地規模化經營。三要促進農村專業化分工，提高農業生產效率。四要促進農村社會化服務，轉變農民生活方式。農村的交通運輸業、房地產業、自來水、燃氣等居民服務業社會化服務潛力巨大。有條件的地方，可以采取統一規劃、綜合開發的方式，實現農民住房商品化；采取低稅收、寬政策，大力發展農村居民服務業，改變自給自足的生活方式。

（三）通過帶動一批農村勞動力參與農產品加工、營銷，增加農民收入。大力扶持龍頭企業，以市場和效益為導向，帶動農戶走向大市場，實現大流通。一

是大力扶持龍頭企業，實現加工增收。采取多種方式、多種途徑，培育壯大龍頭企業。同時，組織引導龍頭企業通過基地開發、產品擴散、資金扶持、技術指導等多種形式，向農村輻射，帶動農業結構調整，發展高效農業，為農業開發注入新的活力。二是大力扶持龍頭市場，實現流通增收。以城鎮為依托，產品集散地為基礎，建立特色專業市場，力求在全省乃至全國形成一定的影響。三是大力扶持販運大戶，實現多渠道增收。積極鼓勵農民參與流通，大力發展販運大戶，做到政策上優惠，政治上關心，營銷上幫助，依靠販銷大戶多渠道擴大農產品銷售。

（四）通過幫扶一批農村老弱病殘人員，建立和完善農村社會保障體系，增加農民收入。農村的社會保障體系亟待建立。在調查中，我們發現占人口總數15.8%的低收入者主要是由老弱病殘人口組成，很多老人的年生活費不足500元。從農民反映的情況看，農村人口中只有少數鄉鎮企業職工享受待遇不高的養老保險，絕大部分老人以子女贍養為主。社會救助體系也不夠完善，很多急需幫助的困難戶沒有得到及時的救助。生產資金嚴重短缺，有的甚至連溫飽問題都難以得到解決。逐步建立和完善農村社會保障體系，從稅收返還、集體籌資、個人繳納等三個方面來籌集資金，探索建立農村養老保險制度，最低限度地保障失去勞動力人口的生活水平。

祁陽縣副縣長 鄧年生

第四篇：依法行政的調查與思考

多措并舉抓整改 嚴格執法提效能

——從行政復議案件辦理看行政執法過程中存在的問題及對策

行政復議制度是行政機關內部實行層級監督，自我糾正錯誤的具體行政行為，保障行政管理相對人被侵犯的合法權益獲得救濟的法律制度。市法制辦認真貫徹落實行政復議法，積極辦理行政復議案件，有效化解了部分行政爭議，切實維護了行政管理相對人的合法權益。2011年至今，我市共受理并按要求辦結行政復議案件15件，經審理依法撤銷7件，占復議案件的46.7%。在辦理案件過程中，我市法制辦積累了一些實踐經驗，同時也對有關部門在執法過程中存在的問題進行了認真分析研究，并提出了解決問題的對策和建議。

一、執法過程中存在的主要問題

從行政執法案件監督檢查和復議案件辦理情況看，執法部門在執法過程中重點存在“三重三輕”問題。

（一）重罰款，輕糾改。主要表現為：1.只罰不糾。一是對違法行為只罰款了事，對已違法且存在嚴重隱患，甚至已造成嚴重后果的行為不予追究責任。二是對在執法過程中查獲的設備、設施或國家規定的違禁物品，違反法律、法規的規定，采取罰款放行的錯誤做法；2.手段單一。一是只對查到的問題進行處理，而對表面現象背后的隱患問題不注意

追查；二是部分執法人員不認真領會“處罰與教育相結合”的原則，在制作行政處罰決定書時，處罰條款往往只填寫“罰款”一項，不注意運用警告、通報批評、限期改正、責令停業整頓等措施，致使某些違法人員誤認為執法機關只要罰款，不管糾正。

（二）重實體，輕程序。在7個被撤銷的行政執法案件中，有5個案件程序違法。主要表現在：1.隨意簡化程序。有的將一般程序案件當作簡易程序案件來處理，只圖簡單省事。有的省略告知、聽證程序，對案件的擬處理結果不予集體研究審議。而有的執法人員則往往只給當事人出具一張處罰決定書，而省略亮證、告知等程序。2.有意規避法定程序。一是對行政處罰案件進行變通處理以規避法定程序。一些被處罰的當事人為了自身利益和聲譽，要求執法部門不要下處罰決定，自己以“變通”的方法交錢了事。二是執法人員主動與當事人協商來規避法律。為了盡快結案、息事寧人，一些執法人員就主動和當事人協商行政處罰的種類和幅度，只要談妥，即行處罰。

（三）重證據，輕規范。在辦案過程中，有的執法部門只重視證據的收集而忽略法律文書的規范化制作，主要有以下問題：1.有的文書執法人員不簽字；2.詢問筆錄修改過后，執法人員不要求當事人簽字確認； 3.有的案件當事人以不識字為由請執法人員代筆填寫，自己只按手印，或者執法人員擅自代其填寫；4.處罰決定書和罰沒收據上的當事人不一

致；5.處罰決定書中的部分事項違反法律、行政法規的強制性規定。如有的部門制作處以罰款的決定書時，直接要求當事人“于×日內，將罰款如數交到××局”，明顯違反行政處罰法關于“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離”的規定；6.處罰決定書中的當事人姓名或名稱與其身份證或營業執照實際登記內容不符；7.現場檢查筆錄和詢問筆錄內容過于簡單，不反映違法事實和違法現場涉案物品的數量、質量和狀態。等等。

二、產生問題的主要原因

（一）個別領導重視不夠。按照有關規定，行政執法行為實行首長負責制。但仍有個別執法部門的主要領導對行政執法工作重視程度不夠，缺乏必要的監督和指導，甚至對執法人員的辦案過程和案件處理情況從不過問，以至于執法機構形同虛設，程序錯誤從不改正。

（二）思想存在較大偏差。個別執法部門和執法人員存在一切向“錢”看的傾向，對已發生或存在隱患的違法行為的危害性認識不足，而且存在怕麻煩、怕費事、怕人情、怕出錯的消極畏難情緒，認為差不多就可以，沒必要深究不放。

（三）內部考核和管理機制不健全。有的執法部門為自收自支單位，將罰沒款數與工資掛鉤，有的部門則將罰款數額與工作業績和獎懲掛鉤，從而導致辦案人員片面追求罰款數量，忽視辦案質量。此外，有的部門缺乏必要的制度建設，管理模式落后，紀律松散。

（四）部分執法人員憑經驗辦事。有的執法人員信奉經驗主義，忽視對新法律法規的學習，認為程序問題是工作上的步驟和方法的問題，只要實體上合法，程序上無所謂；還有人認為即使程序錯了，也不影響案件的定性和處罰。

三、解決問題的對策和建議

（一）夯基礎，優素質。一是進行優化發展環境思想教育學習，提高系統執法人員大局意識、責任意識和環境意識，促進執法人員實現三個轉變。即在執法理念上，由“重管理輕服務’向“寓管理于服務之中”轉變；在執法行為上，由“隨意執法”向“規范執法”轉變；在執法方式上，由“剛性執法”向“柔性執法”轉變。二是建議各執法部門采取“三個一”的學習形式，即：“一年一期一培訓”就是每年邀請法學專家或資深律師舉辦一期專題講座，講解依法行政的新形勢及存在的疑難問題，并由執法人員交流各自在案件辦理核審等工作中的經驗，從而有效促進依法行政水平的提高。“一季一法一考試”是指每個季度確定一部法律為考試內容，執法人員以自學為主，考試成績納入工作考核范疇。“一月一案一分析”即每月組織一次案例分析會，執法人員各抒己見、加強交流。除此之外，各法部門可以組織開展與法院系統的工作研討、交流活動，努力探索增強執法辦案技能的新途徑。

（二）抓規范，強監督。一是加強對行政缺位的監督。進一步健全完善行政執法責任體系，明確不同崗位的職責、任務和目標，按要求加強績效檢驗，強化執法監督，堅決杜絕執法不到位、“重罰輕糾”等行政缺位現象發生。二是做好內部橫向監督。在執法監督工作中，除上級對下級的執法監督外，行政機關內部應注重加強同級機構之間的監督，有效防止和糾正“冤假錯案”。三是抓好對過錯執法的監督。研究制定《扣留、封存和罰沒款物管理規定》，對行政處罰案件中扣留、罰沒的財物進行全程監督，以防止過錯執法現象發生。

（三）定制度，提效能。一是健全案件主辦人制度。通過考試篩選，將業務骨干作為案件主辦人，賦予其在案件查辦過程中的組織協調、調查取證、應急處理、定性處罰等方面的權力，并實行限時辦結和錯案責任追究制度。二是確立等級辦案制度。將辦案人員分為若干等級，讓大家競爭擇級，從而建立激勵獎勵機制，對不同等級的辦案人員實行不同獎勵，而未取得辦案人員資格的則不予獎勵。三是實行案件回訪制度。行政處罰后，絕對不能一罰了之，必要時可以聘請行風監督員對被處罰的當事人進行回訪，了解案件實體和程序有無瑕疵、辦案人員是否廉潔自律、是否有徇私枉法和吃、拿、卡、要的情形等，確保各項行政處罰措施和規定都能落到實處。

第五篇：當前依法行政與群眾工作認識思考

省政府法制辦是省政府在法制工作方面的參謀、助手和顧問，負責貫徹執行國務院關于《全面推進依法行政綱要》（國發［2004］10號、以下簡稱《綱要》）的綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流工作；常年擔負著地方政府立法、政府法制協調、行政復議應訴業務，處理有關群眾利益的涉法事項等工作。根據立黨為公、執政為民，依法行政，建設社會主義法治國

家的理念，著眼于黨群關系發展的大局，從政府行政管理與人民群眾關系的實際情況出發，我們著重分析和研究了依法行政與群眾工作之間的新情況、新問題以及對策和建議，僅供參考。

一、對新形勢下依法行政與群眾工作的認識

高度重視并認真做好群眾工作，是我們黨和政府的政治優勢和優良傳統，也是我們黨和政府一貫堅持的方針政策。但“時移而備變”，當我們在一個以政府為主導的社會，實施建設法治國家的歷史進程中，政府與群眾工作必然面臨著許多新的問題和任務。

（一）群眾工作出現的新情況

目前，我國正處于改革發展的關鍵時期，呈現了“經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化”的四個特點。這一時期，既是經濟社會發展的戰略機遇期，也是社會矛盾的多發期。從依法行政方面分析，呈現出以下特點：

1、從社會層面看，我國已進入改革發展的關鍵時期，解決好因公權力引發的行政爭議，已經成為社會和諧穩定的重中之重。我國大量的行政管理法規主要由基層行政機關具體實施，行政爭議主要發生在縣、鄉兩級政府和市（地）、縣兩級政府部門，約占行政復議案件總數的78％。以2006的行政復議案件統計分析，被申請人是縣級政府部門的4641件，占56.2%；縣級政府1240件，占15%；市級政府部門1133件，占13.7%。說明復議案件的受理主要集中在市、縣兩級政府，加強市縣政府行政復議工作迫在眉睫，為此，國務院法制辦于今年8月底在鄭州召開全國市縣政府行政復議工作座談會。

2、許多矛盾糾紛已經并將繼續以行政爭議的形式反映出來，行政爭議呈現增多的趨勢。特別是群體性行政爭議較為突出，占行政爭議的比例增大；涉及城市建設、資源環境、勞動和社會保障等方面的行政爭議大量增加，從我省去年行政復議案件類型分析，列前四位的分別是：公安類、土地類、勞動類和城建類。其中公安類案件收到申請2902件，占35.1%；土地類案件2247件，占27.2%；勞動類案件520件，占6.3%；城建類案件554件，占6.7%。說明這些執法部門的行為仍是行政復議工作的重點。

3、從總體上看，行政爭議呈現增多的趨勢反映了社會利益格局日益多元化和復雜化，反映了群眾依法維權的意識不斷提高，也反映了行政執法中存在的一些問題和行政爭議解決機制尚不健全。同時，涉及受教育權、勞動權、選舉權等復雜的行政爭議不斷出現；一些行政爭議政治敏感性強，敵對勢力和一些別有用心的人企圖通過插手行政爭議達到其政治目的。能否有效預防和妥善解決行政爭議，關系到群眾的切身利益，關系到社會的和諧穩定，關系到鞏固黨的執政地位。

黨的十六大以來，我們黨提出了貫徹落實科學發展觀、建設社會主義新農村、構建和諧社會等一系列重要戰略思想，經濟社會發展進入新階段。去年9月，根據黨中央、國務院領導同志的指示，中辦、國辦下發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發［2006］27號），同年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第一次將“完善行政復議制度”寫入黨的全會決定中，進一步提高了行政復議工作在構建和諧社會中的重要地位和作用。去年12月，國務院在重慶專門召開了全國行政復議工作座談會，國務委員兼國務院秘書長華建敏同志出席會議并作了重要講話，對進一步做好新形勢下的行政復議工作作了全面部署。在這種情況下，今年5月，國務院第177次常務會議通過了《行政復議法實施條例》，在總結行政復議實踐經驗的基礎上，進一步完善了行政復議的各項基本制度。

4、行政復議是把解決利益訴求納入制度化、規范化、法制化軌道的重要制度，是有效解決行政爭議、化解矛盾的法定機制。行政復議工作是政府工作的重要組成部分，認真做好行政復議工作，是新時期全面推進依法行政的一項重要內容。對此，國務院法制辦主任曹康泰提出：一是要始終把行政復議作為化解社會矛盾、促進社會和諧的基本方式。行政復議制度依靠公開、公正、公平的機制，用法律手段消除因行政爭議引發的不和諧因素，盡可能避免老百姓與政府對簿公堂，充分體現了和諧社會“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的精神實質和基本內涵，對于促進和諧社會建設具有重要意義。

二是要始終把行政復議作為維護人民群眾合法權益的基本途徑。

人民群眾依法向行政機關反映其訴求，監督政府行政行為,維護自身的合法權益，這是人民的基本權利，關鍵是我們如何對待人民群眾的不同意見。通過行政復議方式來及時聽取這種不同意見、有效消解這種不同意見，完全符合立黨宗旨。

三是要始終把行政復議作為建設法治政府的基本內容。行政復議作為由人民群眾啟動的規范化的監督制約機制，有利于經常性地監督行政機關按照法定權限和法定程

序行使權力、促進嚴格執法、公正執法、文明執法；有利于促進行政機關及其工作人員不斷樹立合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的基本理念，提高依法行政的能力和水平；有利于及時發現行政管理方面的普遍性問題，促使行政機關總結共性經驗和規律，通過個案達到立法后評估的效果，推動相關法律制度的完善，提高制度建設的質量和水平。同時，解決個別行政爭議的過程，也是對全社會進行法制宣傳教育的過程，有利于增強包括行政機關和行政管理相對人在內的全社會的法制意識，營造行政機關依法行政的良好基礎和社會氛圍。

四是要始終把行政復議作為促進政府自身建設的基本手段。履行

好人民政府和人民公仆的神圣職責，必須堅持不懈地加強政府自身建設，努力建設人民滿意的政府。1999年《行政復議法》的實施，為行政機關依法解決行政爭議確立了堅定基礎，是一次重要的戰略性選擇。《行政復議法》實施以來，全國每年解決近8萬件行政爭議，**省每年解決近8千件行政爭議，為穩定社會作出了重要貢獻。

（二）維護群眾利益對依法行政提出新要求

1、無論是按照我們黨的立黨宗旨，還是根據我國憲法的規定，我們的政府都是人民的政府，政府的權力來自于人民，人民才是一切權力的主人。維護好、發展好、實現好人民群眾的根本利益是我們一切工作的出發點和落腳點。

黨與人民群眾的關系，黨對人民群眾的工作，大多體現在政府的行政管理活動中，因此，依法行政與群眾工作密切相關。這就要求政府要維護好、發展好、實現好人民群眾的根本利益，保護人民群眾的合法權益。做好群眾工作有賴于行政機關依法行政，并向著建設法治政府、責任政府、服務型政府的目標不懈努力。

2、政府工作千頭萬緒，關系方方面面，影響千家萬戶，一舉一

動都涉及人民群眾的利益。人民群眾對行政行為有不同意見，本身是一件很正常的事；人民群眾依法向行政機關反映其訴求，監督政府行政行為,維護自身的合法權益，更是人民的基本權利。建敏同志在全國行政復議工作座談會上要求，“各級行政機關都必須不斷修正工作中的失誤，糾正工作中的錯誤，不斷提高人民群眾的滿意度”。

3、依法、及時、便捷地解決行政爭議是現階段人民群眾的一個

普遍要求和期盼。胡錦濤總書記6月25日在中央黨校的講話中指出：“我們要清醒認識當今世界和當代中國發展的大勢，全面把握我國發展的新要求和人民群眾的新期盼”。行政復議作為解決行政爭議的重要制度和法定渠道，集中了訴求表達機制、利益協調機制、矛盾調處機制、權益保障機制幾個方面的內容，核心就是保護人民群眾的合法權益，人民群眾對依法行政和行政復議制度建設寄予厚望。

我省近年來每年辦理的行政復議案件雖然有8000多件，高居全國之首，但行政復議渠道不暢通的情況仍然存在，甚至有些地區和部門還比較嚴重；據去年行政訴訟應訴案件統計，我省行政訴訟案件上升，共有6620件，比2005年的4875件上升35.8％；其中經行政復議后提起行政訴訟應訴的案件1492件，未經行政復議提起行政訴訟應訴案件5128件,行政訴訟案件中的77.5%在起訴前未經過行政復議。二是行政復議的辦案質量有待提高。從全省每年辦結的行政復議案件的情況來看，對具體行政行為作出撤銷或者變更處理的年均占到25％左右。即便如此，行政復議仍然存在著該撤銷的未撤銷，該變更的未變更，該確認違法的未確認違法的情況。

二、依法行政工作中存在的問題及成因

（一）依法行政工作中存在的問題

《綱要》在分析全面推進依法行政的重要性和緊迫性中指出：與完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義政治文明以及依法治國的客觀要求相比，依法行政還存在以下差距：一是行政管理體制與發展社會主義市場經濟的要求還不適應，依法行政面臨諸多體制性障礙；二是制度建設反映客觀規律不夠，難以全面、有效解決實際問題；三是行政決策程序和機制不夠完善；四是有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，人民群眾反映比較強烈；五是對行政行為的監督機制不夠健全，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止或者糾正，行政管理相對人的合法權益受到損害得不到及時救濟；如，依法本可以通過行政復議解決的爭議，有相當一部分游離于法定渠道之外；通過提起行政訴訟進入法定渠道的案件中，有70％多沒有經過行政復議。六是一些行政機關工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政的能力和水平有待進一步提高。這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經濟社會的全面發展。

在省政府目標辦領導下，按照省政府的統一部署，2006年11月至2007年1月，省政府法制辦對18個省轄市政府和54個省直行政執法部門完成2006行政執法責任目標的情況進行了考評。考評涉及規范性文件的備案率及合法率、行政執法情況、執行行政復議法情況、行政相對人的評議、新聞媒體披露事項五個方面。經統計，考評中發現不同程度的違法和不當問題1690個。其中，規范性文件存在的問題1266個（有件不備的1224個，存在問題不予公布的36個，存在問題較突出被要求糾正且已糾正的5個，要求糾正而未糾正的1個）；行政執法存在的問題316個；執行行政復議法存在的問題100個；新聞媒體披露的問題8個。

（二）存在問題的成因

上述問題存在的原因非常復雜，可以從不同角度分析。從我國是一個政府主導型社會的國情出發，以政府與人民群眾的關系為視角，上述問題存在的原因主要是：

1、政府職能轉變尚未到位。行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制尚未形成。權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制尚未建立。

2、科學化、民主化、規范化的行政決策機制尚未形成，人民群眾的要求、意愿還不能及時得到反映，行政管理尚未做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信。

3、仍需著力建設高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，確保社會矛盾得到有效防范和化解。

4、行政監督制度和機制尚未完善，政府的層級監督和專門監督尚需加強，行政監督效能尚需提高。

5、行政機關工作人員特別是各級領導干部依法行政的觀念還需進一步提高，努力營造尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍不夠；依法行政的能力，尚達不到善于運用法律手段管理經濟、文化、社會事務和依法妥善處理社會矛盾的水平。

6、行政復議機構和隊伍建設不適應工作的需要。按照《行政復議法》的規定，法制機構即為行政復議機構。目前我省的現狀為：18個省轄市政府法制機構中僅有10個為正縣級并設有專門的行政復議應訴科，從事行政復議應訴工作的人員共40人；縣、區政府大部分都有法制機構并與政府辦合署辦公，既從事政府法制工作，又從事行政復議工作，平均每縣不足2人，大多數法制機構負責人由政府辦一名副主任兼任，有的還是領導秘書兼任。因此，大量現存的行政爭議未能依法受理，已經受理的辦案質量也存在一些問題，不能保證及時結案，有效化解爭議，案結事了，依法行政和行政復議制度的社會公信力，未能完全被人民群眾認可。

三、對策和建議

認真貫徹實施《綱要》，堅持全面推進依法行政，關系到人民群眾的切身利益，關系到社會的和諧穩定，關系到鞏固黨的執政地位的大局。根據黨中央、國務院的工作部署和有關法律法規，結合**的實際情況，確保各級行政機關通過依法行政做好群眾工作，維護好、發展好、實現好人民群眾的根本利益。我們建議各級黨委和政府應當采取以下措施和協調抓好有關的工作：

（一）堅持依法行政，從源頭上預防和減少行政爭議

預防和減少行政爭議的關鍵在于各級行政機關堅持依法行政，規范行政決策和行政執法行為，切實維護好人民群眾的合法權益。

1、推進依法、科學、民主決策，規范行政決策程序，創新民主決策形式，擴大群眾的參與度。防止因決策不當損害群眾利益，引發行政爭議。一是對涉及人民群眾切身利益的重大事項，除情況緊急外，在作出行政決策前必須經過公開征求意見、專家論證和合法性審查環節，對不合法的決策方案要及時修訂、完善。二是除依法應當保密的事項外，要盡可能公開行政決策事項、依據和結果。三是在重大決策實施前，要對可能出現的行政爭議作出分析評估，提前做好應對準備。四是對超越法定權限，違反法定程序的決策行為，要堅決予以制止。五是對嚴重損害國家利益、公共利益和公民合法權益的決策行為，要及時糾正并依法追究決策者的責任。六是嚴格執行規范性文件備案制度，杜絕抽象行政行為違法現象。

要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實行決策權和決策責任相統一。

2、加強對領導干部和行政執法人員的行政執法培訓，建立干部定期法律培訓的制度，充分利用各級黨校、行政學院和大專院校等資源開展培訓工作。強化領導干部和行政執法人員“有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權須賠償”的意識，提高各級行政機關依法行政的能力和水平。

3、規范行政執法行為，確保嚴格執法、公正執法、文明執法。繼續開展相對集中行政處罰權工作，推進綜合行政執法試點，切實解決多頭執法、多層執法、重復執法問題。繼續推進行政執法責任制目標考評制度和行政執法責任追究制度，嚴格規范和實施行政自由裁量權階次制度，杜絕隨意執法、濫施處罰行為。

4、加強制度建設。提出的地方性法規草案，制定規章以及規范性文件等制度建設，重在提高質量。要遵循并反映經濟和社會發展規律，緊緊圍繞全面建設小康社會的奮斗目標，緊密結合改革發展穩定的重大決策，為在經濟發展的基礎上實行社會全面發展，促進人的全面發展，促進經濟、社會和生態環境的協調發展，提供法律保障；改進政府立法工作方法，擴大政府立法工作的公眾參與度。

（二）積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制，著力抓好健全行政爭議解決機制的工作。

1、各級行政復議機關必須依法認真履行法定職責。《行政復議法實施條例》規定各級行政機關是行政復議機關，依法應當履行領導并支持本機關行政復議機構開展行政復議工作的各項職責。依照有關規定配備、充實、調劑專職行政復議人員，保證行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應。從而，真正解決行政復議機構規格低、人員少、條件差、能力弱和任務重的困難，使行政復議發揮出化解社會矛盾主渠道的作用。中辦27號文件和華建敏的講話也強調，要切實解決行政復議機構建設和人員配備問題，保證一般案件有2人承辦，重大復雜案件有3人承辦。從適應行政復議工作的實際需要來看，需要采取相應措施來健全工作機構和充實工作人員。

2、暢通行政復議渠道，努力把行政爭議化解在行政程序中。各級法制機構要加大行政復議法宣傳力度，制定便民措施，規范行政執法告知程序，積極引導當事人通過行政復議途徑解決行政爭議，使行政復議成為行政機關解決行政爭議的主要渠道。要主動加強與信訪、行政投訴、投資環境治理及企業負擔、農民負擔監督管理機構的聯系，對符合行政復議條件的信訪及其他投訴事項，及時引導當事人通過行政復議途徑處理。要切實履行行政復議職責，積極受理行政復議申請，對符合法定條件的行政復議申請不得拒絕受理。

3、大力加強行政機關的行政復議能力建設，尤其是市、縣政府行政復議機構的能力建設。要通過貫徹落實中辦發27號文件和省委辦公廳、省政府辦公廳［2007］2號文件，切實解決好基層政府行政復議機構編制不落實、人員不到位、工作兼職、保障不力等問題。要加強對行政復議人員的培訓，實行行政復議人員資格制度，不斷提高行政復議人員的政治素質和業務素質。

4、加強行政機關的依法執政能力建設。一是請省委作出決定，在安排各級黨政領導班子時，至少選配一名具有法律本科學歷的成員，政府組成部門的班子更應盡快調整選配到位。二是各級黨委、人大政協和政府的黨組應當參照中央政治局集體學習的形式，把學習法律、法規列為一項重要內容。三是在省轄市政府部門和縣（市、區）政府，推行行政復議和行政應訴由行政首長答復或出庭應訴答辯制度，提高基層領導干部依法執政的能力。

5、加大對行政復議工作的指導和監督，建立健全行政復議工作目標考評制度。行政復議工作的重點在市、縣兩級政府。為此，要加大對市、縣兩級政府行政復議工作的指導力度，建立有利于促進市、縣兩級行政復議工作開展的激勵和保障機制。近期，全省將對市、縣兩級行政復議工作進行專項檢查，針對薄弱環節抓整改，發揮典型的示范引導作用，推動全省行政復議工作不斷邁上新臺階。

（三）加強行政執法監督

1、要進一步推行行政執法責任制。完成重新梳理行政執法依據，分解行政執法職權，明確行政執法責任等工作，并進一步完善了有關的配套制度。為繼續推進該項工作，各級行政執法機關要創新考評方法，改進考評方式，建立科學的評議考核指標體系，提高評議考核的公正性和準確性。

2、要積極開展行政執法監督檢查活動。要加強對規范政府共同行為的法律實施情況的監督檢查，特別是對行政許可法實施情況的監督檢查，以推動行政管理體制改革的不斷深入。要繼續開展行政執法案卷評查活動，進一步規范行政執法行為。

3、要加強規范性文件備案審查工作。個別地方的黨委制發的文件與法律、法規不一致，導致法院不能受理行政訴訟案件，上級行政機關也無法進行監督，群眾只得上訪。因此，建議參考兄弟省市的做法，對黨委制發的涉及公民、法人和其他組織權利義務的文件，責成政府法制機構進行合法性論證，給黨委領導提出法律建議。從而保證黨委文件的合法有效，有利于貫徹黨領導人民制定法律，同時帶頭執行法律的要求。各級寫真集綱要嚴格執行省政府的有關規定，對與法律、法規、規章相抵觸或者不適當的規范性文件，要按照法定程序責令糾正或者依法予以撤銷，維護法制統一。

（四）加強領導，確保依法行政和預防化解行政爭議的各項措施落到實處。

各級黨委、政府要從全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度，把依法行政和健全行政爭議解決機制作為當前一項重要任務，切實加強領導。統領協調各方，解決好縣市和鄉鎮黨政不分，權大于法的突出問題；支持各級行政機關全面推進依法行政，在行政管理中切實維護人民群眾的合法權益，確保依法行政和預防化解行政爭議的各項措施落到實處；指導科學利用配置有限執政資源，重點突出、全面協調地推進各方面群眾工作有序進展，實現建設和諧中原的奮斗目標。