第一篇：論專業社會工作在基層信訪中的角色與功能（模版）

學號：1012121053

姓名：吳晶晶

班級：10社會工作

論專業社會工作在基層信訪工作中的角色和功能

摘要：隨著社會轉型步伐的穩步進行，中國的社會矛盾也在日益明顯的加劇，而當前我國的群眾對官員的抵觸和渴望也是社會矛盾的一個方面。而信訪部門作為群眾解決困難的一個途徑也發揮了越來越重要的作用，目前基層信訪部門所面臨了一些新的問題也亟待解決，問題種類比較多、涉及層面比較廣、違規幾率比較高、調處難度比較大等新特點也要求著信訪人和上訪者有一個良好的溝通和素質，這為社會工作在信訪部門的應用提供了平臺和條件。隨著基層信訪工作的廣泛開展，社會工作對于信訪人和上訪者也有一些要求。關鍵詞：社會工作

基層信訪

社工介入

一、基層信訪的工作的含義和發展現狀

（一）含義：

基層信訪工作主要是指縣及縣以下直至社區和村各級黨政組織的信訪工作①。

（二）基層信訪工作的發展現狀：

近幾年來，隨著經濟的蓬勃發展，中央采取了黨務公開，建設社會主義新農村等各項重大完善基層民主，保障人民各項權益的舉措，基層的面貌煥然一新，各方面都取得了很大的進步，然而基層民眾的矛盾日益明顯，對信訪制度的完善和改進提出了嚴峻的挑戰②。

具體表現為：

1.群眾要求上訪要求解決的問題突出

2.案件衍生的問題及面臨的困難：上訪案件積壓，干群矛盾加深；接管人員相互推諉，案件無人負責；上訪與政績掛鉤衍生收買、截訪等事件；司法權自身的行政化、地方化。

二、社會工作在基層信訪中的介入策略

基層信訪工作中的社會工作主要以社會工作專業價值觀和理念為基礎，運用社會工作專業技巧和方法，預防和緩解群眾在上訪前、上訪中及上訪后可能會出現的問題，幫助他們恢復和發展社會功能，以促進其更好地適應轉型期的社會環境，更好地實現自身發展。為此，社工者應從問題出發，適時介入。

首先，社會工作者要明確什么是基層信訪工作以及基層信訪工作的工作內容才能有效地開展工作。

其次，社會工作者要深入分析現今基層信訪工作中存在的問題及產生這些問題的原因，有針對性的開展工作。例如：針對基層信訪工作種類多，發生幾率高，涉及層面比較廣的問題，社會工作者應發揮資源協調者和信息傳導者的角色，對這些問題有一個比較清晰地認識，要運用專業知識細化這些問題，逐個解決。對于信訪工作人員專業素質差的問題，社會工作者可以倡導加大對在職工作人員的專業培訓，也可以運用自身的專業知識理論進行多方面的溝通與交流，來提高工作人員的專業素質。對于上訪人對信訪工作流程的不熟悉，可以發揮社會工作者的教育者、協調者的角色，親自一對一幫助有需要的人。

最后，社會工作者應充分認識自身的角色定位，運用專業理論知識與技術幫助那些有困難的或需要上訪的人恢復自我適應與發展的功能。

三、社會工作在基層信訪中的角色和功能

基層信訪工作任務重，難度大。對于當前信訪部門工作人員專業素質的參差不齊，信訪案件的解決及上訪人的安全都面臨著很大的威脅，近幾年很多上訪丑聞被披露，這就為社會工作引入基層信訪提供了一個契機。專業社會工作者以其專業知識和專業素養可以更好地幫助信訪人和上訪人，解決他們的問題。在基層信訪工作中，社會工作者可以使資源協調者，也可以是教育者、倡導者、咨詢者…

社會工作有如下功能：復原的功能、配置資源的功能、預防的功能、發展的功能和穩定社會的功能③。在基層信訪部門對上訪人的問題無法給出解決方案或對上訪人不予理睬時，社會工作者要對這些已產生的問題進行事后補救，這就是社會工作的復原功能。在基層信訪工作中，很多的問題都是來自于社會資源的分配不均，導致民眾對自己的境況感到不公平或自卑感，并由此產生很多的社會問題，這就要求社會工作發揮其資源配置的功能。在政府發布一項新的規定時，在這些政策實施時難免會出現一些民眾情緒激動的情況，這就要求社會工作者要有防范意識，平復民眾的情緒。在發生大規模民眾鬧事時，社會工作者要隨機應變，這就是社會工作的預防功能。人民群眾總是把黨和政府當做自己利益的代表和利益的維護者，他們在遇到各種困難或個人和集體利益受到侵害時，總是把希望寄托在黨和政府身上，希望通過信訪渠道得到幫助和關懷，他們向黨和政府反映情況，提出意見、建議和要求，總是先從基層黨政組織開始向上反映的④。做好基層信訪工作有利于維護社會穩定，在社工介入信訪事件中時就是社會工作的穩定社會功能。

總之，社會工作者在充分認識基層信訪部門，深入分析基層信訪工作中存在的問題及原因的基礎上，明確自身角色的定位，幫助信訪機構實施合理的工作創新以完善機構職能。同時運用自身信訪工作的專業知識與技術幫助那些需要幫助的群眾，加強自身問題的解決的深度及廣度，使其更好地生活。

參考文獻： ① 中國行政管理學會信訪學會 《信訪學概論》第一版

中國方正教育出版社

② 湖南法院網

《基層信訪的現狀與未來展望》 2010年11月10日 ③ 李迎生

《社會工作概論》第二版

中國人民大學出版社

④ 中國行政管理學會信訪學會

《信訪學概論》第一版

中國方正教育出版社

第二篇：社會組織在政府購買社會工作服務進程中的功能和角色

社會組織在政府購買社會工作服務進程中的功能和角

色

——北京協作者參與政府購買社會工作服務經驗總結與思考

社會與公益 2012年8月8日 文/李濤

北京市協作者社會工作發展中心（簡稱“北京協作者”）是從草根組織成長起來的，由北京市民政局主管的京城第一家兼具服務性與支持性的民辦社會工作專業機構。在致力于服務困難群體的同時，提煉本土社會工作與社會組織建設經驗，培育社會工作人才與社會組織，推動本土社會工作與社會組織發展模式創新。

作為國內成立最早的民辦社會工作機構之一，北京協作者自2003年成立伊始，即開始與政府部門開展了各類公益服務合作，特別是2010年以來，北京協作者作為協辦單位參與了北京市政府購買社會組織公益服務項目暨資源配置大會，協助政府部門設計、實施、評估政府購買社會組織公益服務等各項工作，并承接了各級政府部門購買的8個公益服務項目，探索和總結出較為豐富的民辦社會工作機構承接政府購買社會工作服務項目經驗，并對民辦社會工作機構在推動政府購買公益服務過程中的功能，以及面臨的問題和挑戰有較為深切的思考和認識。

北京協作者認為，社會組織在政府購買社會工作服務進程中，既是服務提供者、資源受益者，也是政府購買服務的推動者、建設者。社會組織應積極發揮專業服務、專業支持、資源整合、社會創新的專業功能，建立政社合作伙伴關系，共同培育公益市場、完善購買體系，并在參與過程中提升承接社會公共服務的能力，協助政府職能轉移，提高社會管理服務的效率和質量，實現有效服務民生、推動社會管理創

新的使命。

發揮專業服務功能，提高社會管理服務的效率和質量

當前我國民生需求的多層次、多樣性的趨勢愈加明顯，傳統的救助式、靜態化的服務已經難以滿足社區居民多元化、個性化、發展性的服務需求。另一方面，我國社會工作者經過多年艱苦實踐，逐步摸索出大量適用于中國本土的專業服務方法和模式。然而，受資源和政策的局限，這些專業服務很難進一步深化和推廣。

社區兒童照顧和社區為老服務一直是社區服務中亟待解決的兩大挑戰。2011年，北京市協作者申報的“社區照護牽手行動”項目，獲得了政府購買資金。在政府購買前，這個前身為“社區互助行動”的項目，北京協作者已堅持了近9年。北京協作者在服務過程中發現，很多流動兒童回歸社區后無人照顧，其身心健康與人格健全由于成人世界的漠視，而陷入成長危機；社區孤寡老人不僅僅在基本的生活自理和照料上，而且在心理疏導、社會適應等諸多方面均需要支持??而在傳統服務中他們要么被忽視，要么只能被動的接受安排。

為了改變此種局面，2004年，北京協作者開啟了針對社區孤寡老人的社區照護服務。2005年，北京協作者專門開設了社區兒童之家和新市民之家，為有需要的社區家庭提供兒童社區照護服務。這些服務有效緩解了社區孤寡老人、社區雙職工家庭、流動人口家庭的壓力，同時為社區營造了良好的公益人文環境。

當時，由于沒有資金支持，北京協作者克服各種困難，組織動員志愿者參與社區照護服務，為社區孤寡老人和兒童持續提供了長達8年的專業志愿服務，包括為社區孤寡老人做飯送餐、生活照料、心理疏導、看病就醫、節日聯誼等，為社區流動兒童提供接送、課業輔導、課后文娛課堂、社會工作成長小組活動等專業服務。

北京協作者在上述服務中注重發揮社會工作“助人自助”的專業理念、“使能者”的專業角色，突破了原有單向給予式的傳統服務模式，注重老人與兒童的參與和社區潛在資源的充分挖掘，動員老人與兒童在接受服務的同時參與到相互照護服務中，將基本照護和發展性服務有機結合在一起。

而政府購買資金的支持，不僅可以使社會工作服務覆蓋范圍更廣，還可以使民辦社會工作機構的服務更加精細化、專業化。2011年，北京協作者在政府購買服務資金支持下，將多年的社區照護服務整合為“社工引領義工的社區照護服務模式項目”，注重專業服務和公眾教育的雙重介入，廣泛動員社會各界力量的參與，在社區孤寡老人和兒童得到優質服務的同時，搭建志愿參與平臺，培育了一支20名社區居民組成的社區照護志愿者隊伍，營造社區一家人的和諧關系，實現多重社會效應。最終探索積累了社工引領義 工、社區弱勢群體相互支持，社會志愿者廣泛參與的社

區照護服務模式。

流動兒童的身心健康不僅關系到一代人的健康成長，還關系到中國城市化的可持續性發展。早在2006年，北京協作者發現，大量流動兒童及其家庭面臨嚴重的健康衛生問題，流動兒童獲得最基本的一次普通的健康體檢都會是一種奢望，無法得到實現。在此背景下，北京協作者積極籌措社會資源，組織動員社會工作者和醫務工作者參與流動兒童義務體檢服務，根據北京協作者過去4年公益健康服務的統計數據來看，接受公益健康服務的12000余名流動兒童中至少80%以上表現出不同程度的健康問題，而很多問題都與日常行為習慣有關，如果能夠做到早預防、早發現、早治療、早救助，完全可以避免問題惡化。

北京協作者發揮社會工作社區教育和社會救助的專業功能，在體檢服務的同時，開展健康常識教育、健康調查、健康緊急救助與咨詢等綜合性專業服務，實現城市醫療衛生資源與流動兒童健康服務需求、社會工作專業方法與社區健康救助的有效對接，并在服務過程中促進城市主流人群與流動兒童及其社區間的相互了解與接納。同時培育當地社區內部的公益健康輔導員隊伍，持續協助流動兒童及其家庭改善衛

生保健環境。

至今，北京協作者已經至少為1.2萬名邊緣流動兒童開展了健康普查，為至少1500名農民工、打工子弟學校教師和高年級流動兒童提供了健康知識培訓服務。

北京約有50多萬流動兒童，多居住在城鄉結合部的偏遠社區，社區衛生健康教育資源匱乏，他們不僅難以得到基本的公共健康服務，其心理健康同樣非常令人擔憂。借助北京政府購買公益服務項目契機，北京協作者將上述服務整合為“邊緣流動兒童公益健康服務暨社區健康輔導員支持系統建設項目”，自2010年以來，持續兩年得到了北京市民政局政府購買資金的支持。該項目探索出“健康普查+緊急救助+個案咨詢+社區教育+社會倡導”五位一體的流動兒童社會工作健康服務模式，整合城市醫療資源，對接邊緣流動兒童需求的模式，簡便可行，可示范可推廣，在政府公共服務資源有限條件下，有效填補流動兒童健康服務的空白。

通過上述案例，我們可以看到，政府購買社會工作專業服務不僅可以有效服務民生，而且可以提升民辦社會工作機構的專業服務能力，使其更有條件探索總結有效的專業服務方法和項目運作模式，從而帶動我國社會服務專業化建設，反哺社會

管理創新。

發揮資源整合功能，建立優勢互補的合作伙伴關系

在全球化、多元化的時代，任何一個組織部門都難以獨自應對社會變化，而社會工作的專業功能之一就是整合社會資源，建立廣泛的社會支持體系。社會工作專業特有的個別化、專業化的服務特點，不僅能夠開展針對特定人群的社會服務活動，對政府基本化均等化的公共服務起到拾遺補缺的作用，而且民辦社會工作機構的草根性、靈活性，強調助人自助的服務理念，注重服務對象自我服務能力建設，從而通過政府購買服務實現政府和社會組織的優勢互補，形成行政職能和社會力量的有

效結合與良性互動。

反思北京協作者參與政府購買服務的歷程，我們發現政府購買服務的演變過程本身就是政府與社會組織發揮各自優勢，整合雙方資源，建立合作伙伴關系的過程。而政府購買社會工作服務，與社會組織建立合作關系并不是目的，而是有效服務民

生，推動社會管理創新的重要舉措。

早在2003年，北京協作者成立伊始就開始了與政府的合作。當時，北京協作者啟動了抗擊非典農民工緊急救援行動，自籌資金深入農民工居住社區開展各類救助與健康知識宣傳服務，在服務過程中，北京協作者與各級政府部門開展了合作，中國疾病防控中心委托北京協作者向在京農民工發放其制作的防非典知識宣傳冊，從而將專業知識通過草根組織直接傳送到基層最需要的人群手中。當時，還沒有購買服務的說法，中國疾病防控中心只好采取向北京協作者贈送宣傳物資，報銷服務成本的方式予以合作。

北京協作者發揮社會工作研究與倡導專業優勢，探索出服務創新與政策倡導相結合的民間服務模式，即在服務中鼓勵利益相關者參與開展行動研究，使研究更具針對性和建設性。其中，北京協作者開展的農民工職業健康調查引起社會廣泛關注。2004年，國家安全生產監督管理總局與北京協作者合作開展“全國農民工職業安全與健康權益保障研討會”，這是有史以來第一次由草根組織與國家部委共同合作的研討活動。會議上第一次出現了農民工代表直接坐在主席臺上發言，雙方發揮各自優勢，將一線農民工代表與高層領導、專家學者匯聚一起，群策群力共同探討職業安全長效機制建設。而國家安全生產監督管理總局同樣沒有辦法直接給予資金支持，只好在會議場地、餐飲上給予間接支持。

直到2009年，北京協作者從民政部獲得第一筆政府購買資金。承接了社會工作人才服務農民工的課題研究項目，而由于北京協作者當時還是工商注冊，項目資金只好先撥付給民非注冊的合作伙伴，再轉給北京協作者。就在這一年，民政部出臺了《關于促進民辦社會工作機構發展的通知》，通知提出對于符合條件的民辦社工機構，“民政部門可直接擔任其業務主管單位”。

正是受益于該通知精神，2010年，北京協作者正式在北京市民政局注冊，成為京城首家由民政局主管的民辦社會工作機構。同年，北京市啟動有史以來的第一次政府購買社會組織服務，剛剛完成注冊的北京協作者立即以主要協辦單位的身份協助市民政局開展了“政府購買社會組織公益服務項目推介展示暨資源配置大會”，承接政府購買服務的“社會組織服務民生行動志愿者能力建設項目”，為首都近10個高校社團開展培訓，培育出一支由150名志愿者組成的服務民生項目的支持性志愿者隊伍，帶動其投身到服務民生行動中。為首都400余家社會組織、1500余人提供了直接服務，積極推進政府購買公益服務。

自此開始，北京協作者發揮社會工作專業功能，通過承接政府購買公益服務，積極整合資源，配合政府推進重心下移，服務民生，推動社會管理創新。受北京團市委委托，北京協作者培育建立“東四協作者社區青年匯”，探索出青年社會工作社區服務模式；北京協作者受北京市東城區民政局、區社工委委托，培育成立東城區社會工作者聯合會，并協助建立政府購買社工崗位的機制。

當前，對政府購買社會工作服務，有很多爭論，其中，政府和社會組織到底是什么關系？北京協作者參與政府購買服務的歷程表明，推動政府購買服務是兩種力量在發揮作用，一方面是來自政府的頂層設計，是政府自身的需要和行為，但更重要的是社會成長帶來的民間自主性尋求問題解決的動力。我們提出了一個理念，雙方是一個平等的合作伙伴關系，政府購買服務，就是政府委托社會組織發揮專業功能，有效服務民生。政府的主要責任就是通過公共資源的有效分配來解決社會問題。依靠多元化的專業力量來完成，發揮社會組織扎根基層，服務專業性的特點，使政府的公共資源最有效的服務于邊緣人群，使有限的服務資源實現服務成效倍增。

發揮創新示范功能，完善政府購買社會工作服務體系

北京協作者在參與政府購買服務過程中，協助北京市民政局總結完善了政府購買服務的基本原則，其中，政府購買社會工作服務除了基本的公益性原則，還有一個重要的目的是鼓勵社會創新，即通過購買社會工作服務，發揮社會工作注重人與環境的互動，根據服務需求策劃服務方案的專業特點，以及民辦社會工作機構創新成本低，機制靈活的組織特點，通過購買項目的實施鼓勵服務內容、方式、方法的創新，從而不僅帶動社會服務的創新，也在過程中推動政府購買體系的創新。

文化建設成為當前社會管理創新的重點之一，但在現實服務中，如何將文化建設嵌入社會工作服務，有效服務民生，則需要社會工作服務實踐開辟路徑。2011年，北京協作者受北京市民政局委托作為支持性組織承接了“政府購買民辦文化場館公益服務支持性監測管理項目”。社會弱勢人群享有文化服務的程度是衡量一個社會發達性的重要指標，也是衡量其幸福指數的指標。受經濟與環境制約，很多困難群體，尤其是流動人口、殘疾人、貧困青少年、老年人難以享受到文化服務。民辦文化場館以其鮮明特征發揮著各自獨特的作用，但其面臨著地位不高、專業能力不足等問題。由此形成了民辦文化場館擁有豐富的文化資源卻難以滿足困難群體亟需公益性文化服務需求的矛盾，亟待解決。在此背景下，該項目采取政府購買首都16家民辦文化場館門票，針對文化資源匱乏的流動人口、殘障人士等困難群體，免費參觀、文化進社區、巡展交流等系列公益服務，建立青少年愛國主義教育基地、殘疾人與老年人文化休閑基地。

該項目有兩個重要的創新，一是文化服務民生，二是組團化服務方式，但如何確保政府購買資金落到實處，切實保障項目目標群體享受到高質量的文化服務，如何使松散的16家民辦文化場所切實整合資源相互協作，實現成效倍增的目的，成為

該項目實施的兩大挑戰。

對此，北京協作者發揮社會工作專業支持功能，作為第三方支持性監測管理機構負責項目實施監測、提供專業培訓和技術指導等，對16家首都民辦文化場館的公益服務項目開展支持性活動，即“16+1”的組團模式。首先，北京協作者協助各場館制作了一套自我監測項目管理工具，協助推進場館項目運作規范化建設。并建立了一支由32名青年志愿者組成的志愿團隊，每兩人負責一個場館，定期到場館進行志愿監測和志愿服務；同時對志愿者定期開展志愿者專題培訓，協助志愿者更有效

地協助場館工作和提供志愿服務。

北京協作者在項目實施過程中為16家民辦文化場館開展包括社會工作實務、項目管理和社會組織發展等在內的系列社會工作專業培訓，及時跟進專業督導，在為16家民辦文化場館參與服務民生行動提供專業技術保障的同時，全面提升民辦文化

場館的專業化項目管理的能力。

在市民政局社團辦民非處的指導下，北京協作者推動民辦文化場館成立“文化服務民生”組團項目指導小組和臨時黨支部，定期組織開展項目指導小組和臨時黨支部會議，共同評估項目運作狀況、探討項目深化發展。

該項目一年來共計為103668名老年人、殘疾人和青少年提供免費參觀服務，展示了各場館服務的特色項目活動。志愿者通過回訪，收集了三大社會困難人群對民辦文化場館公益服務的評價共計約500條，優秀服務案例31個，為有需要的民辦文化場館提供項目管理督導服務90余次。該項目創新出社會工作專業元素嵌入文化服務民生的社會工作專業服務模式，并總結出政府資助、民辦社會工作機構專業支持、與服務性社會組織文化服務民生的上中下游緊密連結的組團承接政府購買公益服務

模式。

從單獨作戰到抱團取暖，“文化服務民生”組團項目不僅實現了社會效益和社會影響力的倍增，而且實現了政府購買公益項目組織實施結構的突破。基于項目的初步經驗，在市社團辦的帶領下，北京協作者作為組團項目代表參與制定《關于社會組織組團建設的工作意見（試行）》的具體工作，推動社會政策的創新。

上述案例說明，政府購買社會工作服務不僅能夠有效支持專業服務方法的創新，而且也將有效探索政府購買社會工作服務項目的監測管理模式的創新，豐富完善政

府購買社會工作服務體系。

發揮專業支持功能，提高承接政府職能轉移提供社會公共服務的能力

政府購買服務直接的目的是服務民生，然而，很多人忽略了政府購買還應該承載著一個更艱巨的使命，這就是培育社會工作人才隊伍，發展民辦社會工作機構，因此，政府通過購買服務不僅滿足社區服務需求，而且間接支持社會組織的發展，通過資源與社會政策的扶持，提升社會組織可持續發展能力、專業服務能力。

對此，北京協作者在承接政府購買服務項目過程中，積極在實踐中創新總結適用于本土的專業服務理念、方法、模式，并將這些經驗轉化為可推廣的方法與理論，進一步推廣，轉化成社會生產力，不僅推動機構自身發展，也為本土社會工作服務

體系的完善做出貢獻。

2010年以來，北京協作者充分發揮民辦社會工作機構專業支持性功能，總結提煉多年來積累的本土項目管理評價經驗，積極協助政府完善購買服務體系。包括參與政府購買項目的評審評價，共同探討完善“以評促建”的理念與方法，即評價不是找問題，而是通過專業評估來協助社會組織更好地改進項目服務，完善項目管理，為以后更有效地承接政府購買項目做準備。在此過程中，北京協作者協助市民政局社團辦進行政府購買服務的系列規劃，包括項目申請與管理、項目評估、社會組織評級等。對承接北京市政府購買服務的社會組織進行了項目管理培訓、項目驗收評評估。受北京市民政局社團辦委托，對北京市、區縣的250多家社會組織開展了“社會組織承接政府購買公益服務項目設計與開發”專題培訓，并跟進了個別化的專業

督導服務200多次。

2011年，北京協作者承接了“社工助力計劃——民辦社會工作事務所能力建設”政府購買項目，通過對首都民辦社工事務所及其社會工作者開展專業能力建設，協助其提升專業服務能力和組織發展能力。共計來自全市8個區縣的民辦社會工作事務所及部分志愿服務組織、社區服務中心的46名機構負責人、骨干社會工作者參加了該項目的能力建設服務，他們的服務領域涉及殘障人士、婚姻家庭、老年人、流動人口、青少年等多個領域，在首都服務民生工作中扮演著重要角色。北京協作者以多元化的專業方法開展項目實施，具體方法包括了參與式工作坊、專業咨詢、個別化督導及機構參訪交流，有力地提升了民辦社會工作事務所的專業服務能力和組織發展能力，搭建了不同社工事務所彼此間的相互交流與分享，進而構建民辦社會工作機構專業交流與互動學習的平臺。

該項目改變了以往由政府主管部門或高校學術機構主辦的傳統培訓方式，而是由政府購買服務、社會組織專業運作，充分發揮北京協作者的專業支持性功能，注重學員的全程參與和經驗分享，他們不僅僅是一個學習者，而且是一名分享者和建設者，這也是民辦社會工作機構專業能力建設的重要經驗之一。

北京協作者在項目實施過程中還通過系統的整理分析完成了具有建設性的民辦社會工作事務所能力建設調研報告，為首都民辦社會工作機構發展提出可操作的具體建議。以項目合作為基礎，對政府購買社會組織服務提出了建設性意見和建議，以期協助推動政府購買社會組織服務更加規范化和深入化。

北京協作者通過該項目探索出以需求和參與為導向，多元化專業培訓手法為保障，社會調研與專業能力建設相結合，政府購買服務、支持性社會工作機構專業運作、服務性社會工作機構直接受益的本土社會工作機構專業能力建設模式。本模式具有較好的創新性和可推廣價值，作為重要的本土經驗有力協助政府推進社會管理

創新和政府社會服務職能轉移。

目前，北京協作者正在承接北京市東城區民政局購買的“培育社區社會組織”項目，該項目旨在發揮專業社會組織的治理經驗和服務優勢，與社區社會組織結對子，通過培訓、督導和共同設計實施服務活動，培育社區社會組織。

通過上述案例，我們可以看到，政府購買社會工作服務中，政府與社會組織的合作關系還表現在通過購買資金和政策的支持，發掘和扶持一批有支持性功能的本土社會工作專業機構，協助政府提高社會組織承接政府職能轉移提供社會公共服務的能力，并協助政府提煉購買經驗，包括項目開發、管理、監測、評估的經驗，共同培育服務市場，增強民政部門資源配置的話語權，實現大民政。

政社攜手應對挑戰培育公益市場

政府購買社會工作服務，是把市場資源優化配置機制引入到公益領域中，有效配置公共服務資源，激勵社會組織創新，提高公共服務的效率和質量。在政府購買社會工作服務過程中，應警惕和避免以下問題：

1、違背市場規律。政府購買社會工作服務需要遵循雙方的契約關系，尊重雙方的責權利，任何一方不能隨意違背項目協議，不經協商任意變更前期達成一致的購買金額、項目期限、資金到位時間、資金用途等。應避免用傳統的行政命令，打破市場自主規律，否則會傷害到社會組織提供服務的積極性。

2、違背項目規律。社會工作服務項目應該尊重服務人群的需求，尊重社會工作專業規范。社會工作服務項目不能按照領導意志或項目實施者意愿來“設計”項目方案。而是針對特定的社會問題和需求來制定可行的項目服務方案，有其特定的時間周期、特定目標，以及與目標對應的服務計劃，有其專業邏輯關系。必須要尊重服務本身專業規律，如果超越了這個規律，就成了急功近利了。比如，原計劃一年的項目，突然壓縮到半年周期。

3、錦上添花，急功近利。政府購買服務首先應遵循公益性原則，將有限的資源滿足最需要幫助的困難群體的服務需求。而現實中，越是“容易出彩”的錦上添花的表面文章，越容易得到關注，越是雪中送炭的服務卻往往被忽視。社會工作往往針對的是邊緣化的問題，最具挑戰性的問題，這些問題往往都是沉淀了幾十年的問題，不可能通過一個短期項目就能夠解決，因此，政府購買服務應有持續性、深入

性。

4、只轉移責任，不轉移資源。購買服務的危險傾向包括：政府購買服務項目針對的社會問題復雜，而購買資金額度小；項目實施需要專業人力資源，但項目資金要求不能用于人員成本；項目資金需要機構先期墊付，而資金到位慢等問題。導致一些購買服務項目不僅不能支持社會組織發展，反而透支社會組織的可持續發展能力。使很多生存本就艱難的小型社會組織，根本無力墊付；即使勉強墊付，服務做的越好，承擔政府項目越多，社會組織的資金壓力也會成倍增大。

5、不公開透明，缺乏公平公正。政府購買服務最重要的原則，一定要做到公平公正。防止內部分蛋糕，將資源以所謂市場化方式向官辦機構轉移，或者其他尋租行為。政府不能既是購買方，又是評估方，應培育專業社會組織作為第三方協助政府開展項目評價。建立公開、透明、規范、有序的參與機制，建立公開透明有第三方審評監督的招投標和項目評價制度，尤為重要。

未來三到五年，政府購買服務還處于一個基礎建設階段，該階段的核心任務是培育“公益市場”，就是首先要培育出一大批能夠承接政府購買服務的社會組織，建立起可持續的公平公正的購買與評價體系。對此，可以通過購買服務中給予能力建設子項目資金支持，以及將社會組織自身能力是否通過購買項目的實施得到提升

作為重要指標。

北京協作者參與政府購買服務的歷程充分反映了社會組織既是政府購買服務的資源受益者，又是推動者、建設者。政府與社會組織應該秉承互諒互信，互幫互助的合作伙伴原則，攜起手來，通過扎扎實實的實踐示范、專業成效，來爭取社會各方的認同和支持，共同開辟黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理創新路徑。（作者為北京市協作者社會工作發展中心主任）

第三篇：福利機構中社會工作專業實習學生角色探討

福利機構中社會工作專業實習學生角色探討

摘要：本文主要是對過去學生在福利機構中的實習進行總結、評估，了解社工專業實習學生在實習過程中所承擔的角色，分析形成這些角色的原因，并從社會工作專業教育、學生、實習機構三個方面探討形成這種角色的深層次原因。根據已成立的社會福利中心社會工作站進展，研究學生實習形式和內容的改革，通過項目實習的方式，來實現實習模式的探索與機構中實習學生角色的轉變。關鍵詞：社會工作實習角色

一、社會工作專業學生實習現狀

社會工作，是通過運用社會工作專業的三大基本工作方法，直接介入社會問題，實際處理社會矛盾，對社會弱勢群體和特殊社會問題對象實行救助，達到個人助人自助、社會協調發展目的的專業化、操作性、實踐性極強的工作體系。它作為一門應用性學科，其專業學習不能僅靠從書本上獲得理論知識來完成，而需要通過實際的操作來實現理論知識與實際的結合，讓學生在具體的實習中，加深對社會工作教育所學理論知識的理解，增強其解決具體問題的實際操作能力。社會工作專業實習，在整個社會工作專業教育中是一個非常重要的環節，直接影響著整個專業的教學效果。目前，社會工作專業的學生在實習過程中存在著很多角色不清的問題。在福利機構中，實習生基本上能夠完成實習之初訂立的實習計劃，但受時間和經驗上的限制，并不能很好地運用社會工作相關專業知識或專業視角去解決問題，這是影響實習學生對自己角色定位的關鍵所在。總體來說，社會工作實習生在福利機構中往往扮演著一種補充性的角色，較為普遍地從事著類似打雜、志愿者、打字員、文員等一些并不能發揮專業特色的工作。很多學校相關負責人透露，往往將社工實習生視為臨時性的，將實習學生的工作視為對學校臨時補充性的支持工作，社會工作實習完全成為學校運行機制外的補充機制，這種情況更加強了實習生的被動性，以至于很少積極主動地去尋求自身發展機會。

二、造成如今形勢的原因

對于造成社工專業實習生在福利機構中的被動局面的原因，主要有以下幾點：

1.和機構溝通不暢，專業社工在機構內沒有太多活動領域

這幾年，高校社會工作專業在專業實習工作上下了很大功夫，積極與相關領域的單位建立實習基地關系，專業實習教育取得一定成績，但仍然存在很多亟待探索和解決的問題。目前很多高校社會工作專業的外部資源相對缺乏，很難找到

社工合適的實習機構。而社工專業學生實習質量很大程度上又取決于機構對社工提供的條件和環境，很多研究者對我國社會工作實習的機構進行了研究，發現與社工真正相對應的機構少之又少。而機構內部也滿足不了學生對專業教育的需要，一方面，很多機構內的人員對學生的專業實習認識不清楚，居委會干部把社工實習生當成是幫忙打雜的，甚至只是單純地把學生看作是可利用的人力資源或者大學生志愿者，缺乏對社會工作專業的深刻認識，而不把實際工作交給學生來完成。另一方面，很多機構的行政化色彩比較重，直接影響了社工實習的積極性。

2．社會本身對社會工作的了解不多

中國社會工作專業教育源于西方，自20世紀80年代末恢復重建以來，才走過了20多年歷程，對社會大眾來說，社會工作是一個冷門專業，以他們的定義來說，社會工作是從事社會服務或者義工的一門新興學科，從心理上很難接受社工提供的幫助，不僅給社會工作專業的發展帶來困境，也不利于社工實習生助人角色的扮演。

3．學生自己的能力沒有表現出來，沒有在位置上盡可能地發揮自己的專業知識和技能

在目前我國大多數福利機構中，很難有社會工作學生的專業崗位，由此學生在實習的過程中專業的價值觀往往受到現實的強烈沖擊，對本專業的發展前景陷入迷茫。據了解，很多社工實習生都認為目前所從事的工作并不能得到社會的承認，實習工作也運用不了多少專業知識，越來越感受不到實習的意義，專業價值觀漸漸喪失。由此看來，社工專業的實習情況非但不能讓學生得到任何專業成長，反而動搖了他們投身于社工隊伍的決心，使得社工學生在實習單位漸處被動。

4．專業督導跟不上

從西方國家與香港的社會工作發展經驗來看，督導在整個實習期間扮演著非常重要的角色，其作用主要是行政指引、專業教導和情感支持。一個學生的實習質量與督導水平和素質的高低密切相關，而高水平的督導又必須具備社會工作專業教育的背景和豐富的實踐工作經驗。目前就我國社會工作實習生督導的水平來說，與理想的西方國家的狀態還是有很大差距的。我國社會工作專業教育起步較晚，許多高校的社會工作的專業教師并沒有受過專業社會工作的教育，使得在教學中一定程度上缺乏社會工作的專業特色，甚至于偏離社會工作專業的方向。除

此之外，社工督導也普遍缺少實務經驗，在國內受過專業社會工作督導訓練的人簡直鳳毛麟角。另一方面，在我國高校, 教師一般都會十分關注自己職稱的高低, 因而晉升職稱時主要看擁有的學術論著,社會工作實務的經歷和經驗不算數。因此, 社會工作專業的教師對承擔專業性、實務性的工作任務積極性就不會很高, 對社會工作實務理論的研究也缺乏動力。在這種既沒有專業社會工作的背景，又沒有社會工作實務經驗的情況下，使得能夠勝任社工實習督導的人嚴重不足，最終影響了社工專業實習生的發展。

三、針對問題，所提出的幾點建議

1.加強學校對社會工作專業實習的重視。學校最好制定一套社會工作實習的工作程序，以規定實習的內容、目標、原則等等，保證社工實習的質量。在實習期間，也應與實習機構多加溝通，除了希望機構能夠多加協助學校監督實習生的日常工作外，也能夠傳遞機構配合工作的信息，及時給予實習生幫助。

2.加強社工專業學生專業價值觀的建立。專業價值觀是社會工作專業學生四 年學習過程中一直要不斷澄清和樹立的, 也是實習的一項重要任務。樹立專業價值觀有利于實習生從專業視角看待問題、運用專業知識解決問題，以更好地開展工作。

3.建立穩定的社工實習基地。社會工作專業的實習質量大多依靠實習機構所提供的環境與資源。建立穩定的實習基地，有利于學校、學生與機構間的信息溝通，更好地發揮實習機構的作用，體現實習機構的利益，使得實習生的滿意度提高，從而實現學校社會工作教育與實習合作伙伴的雙贏。

4.提升督導水平，規范社工督導的工作。考慮到多半社工督導都是半路出家，沒有足夠的理論知識與實務經驗，因此要更加規范對社工實習督導的考核制度，加強對實習督導的培訓，以保證社工實習質量。

5.注重實習效果，實習結束及時對效果進行評估。實習效果的評估，應是對學生實習的全過程進行評估，包括診斷性評估、過程性評估和總結性評估。實習結束后，通過對學生實習記錄與實習報告的考察，來了解學生在實習中的表現，包括專業知識的使用，專業價值觀的堅守等，以促進學生經驗專業素質的提升。

6.高校與政府協商，使得實習工作得到相關部門的支持。在目前我國行政色彩較厚的實習機構中，實習生要想得到機構的支持，就必須取得政府相關部門的支持。

在多方支持的環境下，實習阻力自然而然會減輕，實習工作也就更好地開展。

四、進行實習模式的新探索，通過項目的開展，來促進社工角色的改變

目前，根據近幾次的實習經驗，我們探索出一條社工專業學生實習的新道路。通過與實習機構溝通合作，在機構內部建立工作站，以作為我們社工專業學生實習點。通過了解機構內部信息，社工組織制定項目，將項目帶進機構，以改變原來實習生在機構的被動局面。通過項目的開展，不僅可以充分運用社會工作專業理論知識，也是為實習生們提供了一次將理論應用于實踐的機會，發揮專業特色，提升專業技能，以促進社工角色的改變。

第四篇：論基礎管理在基層班組建設中的功能（范文）

論基礎管理在基層班組建設中的功能

采油一礦：付衛杰

前言

石油企業所轄的每個基層班組都是企業的“經絡”，是石油生產經營的前沿陣地，更是企業基礎管理的最根本落腳點。全面加強基層班組建設是我們采油行業的關鍵，隨著油田開發和管理深化，對班組建設也提出了更高的要求，因此，強化點面基礎管理工作是班組建設的主攻點。2010年我們借“基礎管理提升年”活動契機，充分發揮基礎管理在班組建設中的功能作用，來推動班組建設管理上新的臺階。

一、當前基層班組建設中基礎管理現狀分析

我隊所轄油區共分為15個基層班組，其中前線油井班組9個，水井班組2個，輸油接轉站班組1個，高壓注水泵站班組1個，后勤班組分為2個。在當前基層班組建設中普遍存在以下問題：一是班組基礎管理缺少全面性，主要是班組長管理主動性缺乏，不能將一個基層班組從點到面管理到位，是班組建設水平無法提升的根本制約點；二是班組基礎管理缺乏創新，使得班組建設缺少活力，整個班組基礎管理處在一灘“死水”當中，很難提高新的臺階，將班組建設閉塞在一個狹隘的管理區；三是當前班組基礎管理僅僅局限在設備現場、安全隱患兩大方面，對精細成本、改善油區外部治安環境以及挖潛增效和技術素質提升等方面存在思想偏差，因此在班組精細管理上存在漏洞，這是造成基層班組建設難以“改頭換面”的最大思想弊端。

二、提升班組基礎管理水平在基層班組建設中的主要功能

我隊結合以上當前基層班組建設中基礎管理存在的制約現狀，認真結合采油廠礦“基礎管理提升年”活動主題，提出了基層班組建設中基礎管理的核心，重點是緊緊圍繞“安全環保、設備管理、成本細化管理、挖潛增效、思想政治與技術培訓、綜合治理建設”六個方面，來廣泛開展點面、邊角的基礎管理工作。

（一）安全環保管理并駕齊驅促班組建設穩固發展。如果沒有安全的保障，何從談班組建設和隊伍發展，為此，我基層班組將安全環保工作放在了一切基礎管理工作的首位，同時強調安全細節管理，杜絕“差不多”思想隱患。在強化班組安全管理方面，我們要重點做好三個環節上的超前預控：一是強化“每日崗位安全標準化操作規程”和“習慣性違章操作常見隱患問題”的學習，超前控制人的不安全意識；二是強化班組“兩會”質量，超前控制上崗前的安全隱患。堅持在班前會和安全活動會上，針對當天的生產講安全注意事項、講現場防范措施，為作業中的安全生產筑牢第一道防線；三是強化現場

跟蹤管理，預控操作過程中的一切不安全因素，提醒班組成員遵章守制、督促整改習慣性違章行為。同時對當班作業現場、設備運行以及重點部位進行檢查，對查出的問題組織職工及時整改，以確保班組建設安全生產。

（二）設備基礎管理創新給班組建設提升安全效能。俗話說：“基礎不牢，地動山搖”，采油行業運轉的設備以及配套的生產設備管理是生產經營任務完成的根本保障。在基層班組全面推行“分項承包”管理方法，使班組的每一口油水井，每一臺抽油機，每一根管線，每一臺電器設備都承包到職工，增強每個職工的責任心。同時，在設備管理上，基層班組要在常規管理上不斷謀求創新，才能扎實穩固設備管理基礎。我班組結合隊管理提出了“三不少隱患排查”的創新。“三不少隱患排查”即班前檢查不能少：堅持接班前，對班組承包設備及各個生產環節認真檢查，排查設備現場隱患，確認上一班遺留問題，并及時治理整改。班中排查不能少：堅持每班八點人員對各個井點設備進行巡回檢查，重點排查班前隱患整改情況和生產過程中的動態隱患。班后復查不能少：當班工作結束后，要復查設備隱患整改情況，發現隱患問題及時組織處理，處理不了的隱患及時協調匯報。我們在穩固的設備管理基礎上充分保障了班組安全建設發展。

（三）成本細化管理促班組建設走向節本創效之路。基層班組針對這七項成本中的可控指標，在采油礦推行的“二圖三制度五線六表九本”成本管理模式下，要加強創新思路的發展，推動班組建設走向節本創效的道路。一是推行化小單元目標化管理《單井‘三分’控本預警法》即單井分單元、分層次、分因素控本預警法。采油八隊實施該控本方案見效點是材料費中可控單項目如皮帶消耗量、藥劑等日常原材料的消耗得到了有效控制，除客觀原材料漲價因素外，我隊皮帶使用周期較去年同期對比延長；工程勞務費中設備維修費2009年較去年同期對比節支4.3萬元；同時，個別成本超支嚴重的單井通過預警控制圖的分析落實，對下月成本控制起到了關鍵的指導作用，有效均衡使用成本費用，杜絕了成本偏額運行的不良發展。同時班組單井責任指標核算有了更為具體的承包。班組職工在成本控制創新管理下能夠自覺加壓，把單井效益核算作為工作的動力。二是結合采油礦推廣的“365精細管理”模式和系統節點法，在基層班組推行創建“節本創效考核示范區”的新降本思路。主要是考核基層班組可控的十項指標：如降本增效金點子、修舊利廢創效情況、單井躺井率情況、皮帶超節計劃情況、人為因素設備維修等，采取月度考核評比方式，評選出 “節本創效考核示范區”，來促動班組節本競爭意識。同時，為了強化班組單井可控成本控制力度，縮小成本控制難度，我們加強前線班組材料消耗管理，樹立了《班組材料消耗日清日結警示臺》，把班組的每日消耗進行了金額核算和名次排列，并與月底獎金掛鉤，全面拉動班組最直接可控材料費的控制管理，從而促動基層班組建設走向節本化管理。

（四）挖潛增效給班組建設注入新能量。基層班組加大挖潛力度，既給班組生產經營補充新能量，又給班組成員注入新活力，所以，我們要全面激發班組職工群力群策組織群挖工作、修舊利廢工作和技術革新等，加大作業洗井、油井生產參數優化，落地油回收、高壓熱洗、放套管氣、長停井替油等措施的實施。基層班組要提倡“只要敢提、肯動手，就會有收益”的挖潛理念，通過獎金考核的介入，來提高班組修舊利廢的主觀能動性，給班組建設中的生產經營任務指標的完成添上一筆。

（五）思想政治與技術培訓工作是班組建設的后臺力量。結合目前勝利油田形勢發展的嚴峻性，加強基層班組員工的思想政治教育工作以及技術培訓工作勢在必行，也是班組建設雄厚的后臺力量。在思想政治工作方面，基層管理的方式方法要進行革新，一是要由被動聽變成主動聽，單向灌輸變成主向平等交流，讓員工敢于主動交流思想，這樣將不良思想在萌芽期可消滅；二是由形式傳達變成點滴滲透，真正下到基層班組每個職工。只有密切思想交流才有和諧班組出現，因此，思想政治工作要盡量搬到基層班組進行聆聽交流。

為使班組員工能在干中學、學中干，不斷地進行自我完善，就要創建一個學習型團隊來營造班組建設的新氛圍。技術培訓的實效性是關鍵，基層班組應成立培訓小組，由班組長帶頭組織培訓，每月小組成員根據班組生產實際問題提出專業技術難點疑點，由小組長匯總上報技術員，由技術員進行承包下班組進行現場指點和解答，這樣，技術培訓課堂自然而然搬進了基層班組現場，提高了基層班組學習氛圍和技術水平。

（六）綜合治理成為班組平安建設的主旋律。抓好班組基礎設備、設施的油區綜合治理工作，是每個班組平安建設的主導，想要創建一個平安基層班組，就必須從最基礎的綜治管理抓起。首先從內部班組人員思想入手，本著“算、比、知”問卷活動，做好班組成員思想凈化工作，杜絕監守自盜現象發生，加大基層班組夜巡人員的管理，實行《夜巡人員定點簽到制度》和《外輸東史段夜間管理辦法》，加大考核力度；其次，從外部油區防范抓起，借外部綜治力量搞好巡護工作的同時，加大物防、技防的投入力度，如對班組每口承包油井電器及設備采取加固或及時回收的方法。在技防上，采取加暗鎖，安防盜燈等措施，提高重點敏感部位的防范能力，通過實施整體防范，來確保班組建設在一個平和安詳的油區環境中茁壯發展。

三、結束語：

我們只有務實最基層的點面核心基礎管理工作，才能促進和諧班組前沿陣地建設的穩步發展；才能向基礎管理要企業效益；才能充分發揮基礎管理在班組建設中的功能。

第五篇：村委會選舉中基層政府角色與行為

內容摘要：通過分析40個村委會換屆選舉中縣、鄉政府的具體行為及其運作過程、實際功能，探討了村委會民主選舉中基層政府的角色與作用。筆者的觀點是，縣、鄉政府在推動村委會民主選舉中承擔了近于“全能”但又是混亂的角色，既是“立法者”，又是“執法者”，還是“監督者”，其行為與其說是積極、主動的，不如說是被動、應付的。因此，要真正推進農村民主自治，不僅要有政府“自上而下”的推動，還需要有民間力量“自下而上”的促進。

基層政府在村委會民主選舉及村民自治中的行為與角色，已引起學者的廣泛關注。多數人認同于這樣的看法，對中國絕大多數農村而言，村委會民主選舉與村民自治是一個需要自上而下由基層政府強力啟動并推動的過程。因此，基層政府行為在其中的作用是第一位的。有學者的研究進一步表明：制約村委會民主選舉與村民自治的主要因素也正在于地方基層政府。不過，我們應當注意的是，這些研究主要是針對《村組法》正式頌布實施以前而作出的。那么，隨著法律的正式施行，情況是否會有變化？依據對ＸＸ省40個村委會換屆選舉觀察就此作一綜合分析。鑒于筆者已在另文中研究了縣鄉政府在村民直選中的實際影響力和作用力（肖唐鏢，2001），擬通過描述縣鄉政府在村民直選中的具體行為及其運作過程、實際功能，來研究分析其角色特征。

一、樣本村簡況

表1：樣本村的經濟發展狀況N=39（村）單位：%

以稻作農業為主以經濟作物為主以林牧養殖為主私有濟濟狀況

二、基層政府對村委會民主選舉的介入方式

如果以基層政府對村委會民主選舉的依法操作與否、以及作為的積極程度為自變量，那么，如表2所示，基層政府操作選舉在理論上就有可能出現六種類型。從我們調查的情況看，在40個樣本村委會民主選舉中，這六種類型都出現了。具體說來，在A類“直接依法操作”型村中，如南門、曲斗、馬口、桃源等村，縣鄉工作組積極介入選舉，并嚴格依法操作，從而確保了選舉的民主合法性。反之，在B類“直接違作”型村中，縣鄉工作組的積極介入并不是依法而行，而是獨自或與村干部一道進行暗箱操作，嚴重作弊，貫村、章村、程村、埠村的情況就是如此。

表2：基層政府操作選舉的幾種可能性類型表

依法操作違法操作

積極作為直接介入A.直接依法操作B.直接違法操作

間接介入C.間接依法操作D.間接違法操作

不積極作為E.由村依法選舉F.放任的作弊選舉

資料來源：對39個樣本村情況的調查。

與A、B兩類中基層政府的直接介入不同，在有些村，基層政府的介入卻是間接的。如在C類“間接依法操作”型村中，縣鄉工作組也駐扎在村內，但沒有站在選舉工作的前臺，或包辦替代，或與村工作人員聯合操作，而是以指導者身份來行動，普田、游村、中村的縣鄉工作組就是這樣。而在D類“間接違法操作”型村，縣鄉工作組的介入也是間接的，但卻指導進行違法選舉或在某些程序違法運作。如，洲村委會民主選舉中胡小元的“過半數”票，實際上是無效的，但這卻是鄉干部的主張。羅家村委會民主選舉中的一些違法行為，也是與縣鄉工作組的指導有關的。

同基層政府以上四種積極“作為”類型不同的是，它們也有“不作為”的情況，即為E、F兩種類型。在這種情況下，縣鄉政府雖然也向村派出了工作組，但它僅是名義上的、形式上的，并不參與該村委會民主選舉事務的決策，任由村里自行開展選舉。坎下村、獅前村就是“由村依法選舉”的類型（E類），在這兩個村，鄉干部放手讓村里自己組織各項工作，由于有一個群眾的強有力的選舉委員會，結果選舉非常成功。而在“放任作弊選舉”的類型（F類）村中，工作組對村干部（主要是村支書）的選舉工作也不加過問，甚至對一些程序的作弊也任其自流，如永昌、古坪、河江等村。

當然，縣鄉政府及其工作組對各村委會民主選舉采取何種操作類型，取決于多種因素。其中重要的兩條即為：村支書的能力，原村委會班子的狀況（是否被鄉鎮希望能留任）。如果鄉鎮認為村支書有很強的駕御能力，希望原村委會班子留任、并認為它能繼續當選，就很有可能采取“不作為”的方式，放手讓村里自行組織安排選舉，獅前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的選舉就是這樣。反之，鄉鎮如果認為村支書駕御能力不夠，但希望原村委會班子留任、而它的繼續當選又面臨挑戰時，就更有可能“積極作為”，直接或間接地介入選舉工作。

以上對基層政府行為的分析主要是從基層政府本身的維度而展開的。如果我們從村自身的角度來看，那么，就可把村委會民主選舉分為“自主性選舉”和“管制性選舉”兩種。所謂自主性選舉，是指鄉鎮基層政府對村委會民主選舉的程序、方式，特別是候選人的確定等問題采取不干預的態度，任由村委會民主選舉委員會按照上級確定的規則和要求去組織、安排和確定。而管制性選舉則是指基層政府干預的選舉。實際上，在村委會民主選舉的這兩種分類之間有著相通之處。A、B、C、D四類即為“管制性選舉”，而E、F兩類系“自主性選舉”。在本次調查的40個村中，多數村的選舉還屬于管制式選舉，只是縣鄉政府對各村委會民主選舉的作用方式和程度有所不同而已。不過，在“管制性選舉”與“自主性選舉”中都有可能出現民主合法的選舉（A、C、E），也有可能是違法性選舉（B、D、F）。由此可見，基層政府介入選舉本身并不重要，重要的是如何介入。

村委會選舉中基層政府的角色與行為分析——對ＸＸ省40個村委會換屆選舉觀察的一項綜合三、在選舉中基層政府的實際功能及其運作

那么，縣鄉政府是從哪些方面來操作選舉、并發揮作用的？從對40個村的調查看，在選舉中除了不親自投票、不作為候選人外，其它所有的行為中都有縣鄉政府的作用。各村的選舉都是一個自上而下的制度引入過程，都是在強行政驅動下而展開的，如選舉的籌備、動員與組織，以及規則、程序的安排、解釋與實施等，都基層政府。具體地說，在選舉中，基層政府的功能及其運作方式主要有：

（1）規則制定與解釋功能。在全國《村組法》正式頒布實施后，ＸＸ省人大常委會通過了相應的《實施辦法》，對選舉的步驟、程序、方法，候選人條件等作了原則性的要求。各地還會制訂更詳細的《實施方案》，如C、T兩縣均由縣委、縣政府下發了以此方案為內容的“紅頭文件”。實際上，在我們觀察的10個鄉鎮，它們也進一步制訂了更具體的《選舉操作規程》。當然，這些具體的《實施方案》與《操作規程》，從表面上看是對《村組法》和《實施辦法》的進一步細化，并無原則上的沖突。從選舉的宣傳、選民的登記，提名程序，到候選人的條件及人員確定，再到候選人的介紹、正式投票，以及選票的設計、統計與監督，還有村委會職數的規定、村委會民主選舉委員會的產生、職責等等，皆有細致的規定。因此，選舉規則與程序的制訂都是縣鄉政府的行為。而且，在實際中對其的解釋權也在縣鄉政府。

（2）信息傳輸與發布功能。限于書刊、電臺等現代傳媒在農村的不發達，特別是有關村委會民主選舉知識在農村傳播的缺乏，絕大多數農民對如何選舉可謂知之不多。而且，對何時將發生選舉等信息，也要取決基層政府的發布。這就是說，有關選舉的信息至今仍是被基層政府壟斷的，對農民而言尚是稀缺的。盡管C、T兩縣在實施方案中對選舉宣傳的要求很具體，但我們從調查中發現，其實在各村對選舉的宣傳發動工作很不深入細致，對選舉的規則、方式、程序等都是進行有選擇性的傳輸，并沒有全部發布，而且往往是對選民提要求的多（如積極履行職責），而向選民介紹其權利的少。因而對選舉的信息和知識，選民實際上是不太了解的。這就使選民和鄉村干部對選舉信息的掌握處于極不對等的地位，有利于縣鄉政府對選舉局面的控制。反之，縣鄉政府的這種控制就易于遭遇挑戰，如在普田村，當一位村民候選人看到觀察員手中的《選舉必讀》后如獲至寶，仔細閱讀后即對村委會民主選舉工作擺出了種種合理的批評。

（3）組織與操作功能。在C、T兩縣，縣鄉政府都設立了選舉領導機構，并組派了工作組進村親自指導。按理，縣鄉工作組進村主要應起政策指導及相應的監督功能，但在絕大多數村，他們還往往走到選舉工作的前臺，直接操作選舉工作。比如，他們與村支書一道指定、選委會成員，決定投票方式，幫助或者直接組織選舉，有的甚至幫助一些組織意圖之中的候選人拉票。對各村候選人的條件，以及正式候選人的確定，本應由村委會民主選舉委員會依照法律政策來決定，但在不少村，縣鄉工作組也直接介入，并起主導作用。在曲尺村，為了使組織所愿的人員能勝出，工作組便將對候選人文化程度的要求由縣里確定的初中文化改為小學文化。鄉黨委副書記在該村委會民主選舉會議上就說：“在放開老百姓選村官的過程中，如何體現黨的領導和黨委的意志，關鍵在兩方面：一是鄉鎮基層政府是否掌握著控制村選委會成員的資格認定和最終確立；二是村委會成員候選人條件的設定和候選人審批是否由鄉鎮基層政府牢牢把關。”在東江村，候選人提名結果出來后，當鄉鎮工作組的同志發現鄉鎮的意圖遭遇尷尬，而真正的競爭也在預定人選中進行時，就以村委會中要保證有婦女干部等為由，故意減少村委會職數，以保證原村干部能全部留任在村兩委班子中。在曲斗村和爵譽村，當鄉鎮基層政府看中的預定人選都成為了村委會主任的正式候選人而無法調劑時，但又為了保證他們都能當選，就臨時決定采取了分職位選舉的辦法，讓競爭主任職位的落選者能參與委員的選舉。

（4）仲裁功能。在選舉中往往會遇到各種突發問題，特別是遇到法律規則上不曾規定的問題。在此時，只有坎下、普田等少數村的選舉委員會能起到正常的集體仲裁與決策功能。在多數村，這一功能都由縣鄉工作組或基層政府承擔。在仲村，當選票上出現“一人兩名”（有選民寫下候選人的書名，又有選民寫下該候選人的小名）、發生計票爭執后，最后交由鄉政府作定奪。在羅家村，當一些未轉來戶口的媳婦們未領到選票，而與村干部發生爭執后，縣政府有關部門一錘定音：應發選票。在更多的村，當村選委會成員對有效票、廢票的認定意見不一時，都是由縣鄉工作組或基層政府來裁定，王沙塘、中村等村計票現場上就發生了這種情況。

（5）秩序監督與維持功能。這應是縣鄉工作組的重要職責。不過，在調查村中，工作組的監督功能普遍不足，尤其是對選舉工作人員的監督不力（實際上工作組本身也是“工作人員”）。但對選舉秩序的維護，防止對選舉的干擾、破壞，卻是縣鄉政府用力較多的地方。最為突出的是，C縣在我們所調查的后16個村，正式選舉的當天，每個村都由縣里統一安排了兩名警察來現場維護秩序[1]。這在一定程度上也是對選民的一種威懾，特別是對敢于提出批評意見的選民的威懾，從而有助于縣、鄉的意志得到更好的實現。

四、對村委會民主選舉中基層政府角色行為的評估

縣鄉政府在選舉中承擔了如此繁重而多樣的功能，這無疑是自上而下強力推進村委會直選的表證。但問題是：應如何評估縣鄉政府的角色特征？它對村委會直選究竟發生了何種性質的影響？

那么，主要處于被動與應付角色的縣鄉政府對村委會民主選舉又帶有了什么性質的影響呢？從選舉觀察中我們看到，盡管C、T兩縣基層政府對選舉有統一的部署與要求，但由于各村村情本身的差異，由于各村工作組的差異等原因，基層政府行為在各村卻有著并不一致的表現。下表3即是對各村委會民主選舉中基層政府行為取向的統計。

表3：在各村委會民主選舉中縣鄉政府或其派出的指導小組的態度和作用怎樣？N=39（村）

作用性質傾向并保證了選舉的民主性傾向有效的民主選舉傾向“暗箱操作”公然作弊其它

注：1.選擇項“其它”系指：看不來或說不清。

2.資料來源：對39個樣本村情況的調查。

從表3可見，在六成多的村委會民主選舉中，縣鄉政府行為傾向于民主的或有限的民主選舉；基層政府行為傾向“暗箱操作”乃至公然作弊的村占三成。這是一組或許能給人些許寬慰的數據。應當說，縣鄉政府依法操作選舉的作為，特別是為確保選舉的依法且成功而采取了種種努力，這很值得研究。[5]但限于篇幅，這里，我們僅來研究基層政府的另一面，即“藝術化”地舞弊操作選舉的手段。

1、對選舉信息與規則進行壟斷與控制，或僅作有選擇的發布，以使選民與組織意圖之外的候選人不熟悉規則，偏于操作者控制選舉。

2、對候選人資格作靈活設定，以便組織中意的人選入闈，并將不中意的其他人擋在外。曲尺、游村就出現這種情況。而在艾村，鄉里還準備了另一著，一旦一位不中意的人入選村委會成員，就將以其超計劃生育而予以除名。

3、在正式候選人確立中采取靈活方法，極盡所能地將最有競爭和挑戰實力的其他人員排除，而不是簡單地按票數來確立正式候選人。其中的手段，除了利用候選人資格的限定外，還有各種非正式方法。如在艾村，對一位村主任職位有力的競選者鄧某，鄉里即以其下去拉票等為由逼迫他辭選。在有的村，則以讓其擔任其他職位為由，利誘有力競爭者退出對主任的競選。如此等等，即是為了形成對村主任職位“一強一弱”（強者為合組織意圖的人員，弱者為有意揀選的弱勢競爭者）的競選局面。

4、誘導選民投票。在各種正式或非正式場合，以表揚的口吻介紹中意的人員，稱其很得鄉鎮的支持，而其他人都得不到上面的支持，即使選上來了以后也干不了。在羅家、王沙塘、桃源等村，工作組的同志甚至勸選民說：現在的村干部如果選不上，以后還是要當村干部的，而選上了新的人，就要增加村里的負擔，所以，你們還是如選現在的干部好。

5、對村委會民主選舉委員會成員與選舉工作人員的選擇，多數村往往以與村干部的關系、能否忠實貫徹組織意圖為主要標準。在永昌、王沙塘、尺江等村，還讓已是正式候選人的原村干部作為工作人員，拎著票箱上門搞流動投票。

6、對投票方式，多數村主要采用流動票箱投票，以偏既可現場引導選民填票，還可有利于以代票等方式搞舞弊。

7、簡化對正式候選人的介紹程序。有些村并不曾召開選舉大會，以介紹候選人，并讓他們發表競選演說。還有些村雖然召開了選舉大會，但也沒有介紹候選人的程序，更不讓選民對候選人進行發問、答辯。在建豐村委會民主選舉大會現場，筆者看到：一位選民剛對正式候選人提出有關減輕農民負擔的問題，就被主持會議的工作組干部打斷。普田村一位候選人要求村里把自己的情況向其他村民小組作介紹，也遭到斷然的拒絕。

8、在選票統計中對有效票與廢票的認定，往往傾向于組織中意的候選人。洲村胡小元的“當選”，即是將廢票剔除在選票總數之外計算出來的“過半數”。

村委會選舉中基層政府的角色與行為分析——對ＸＸ省40個村委會換屆選舉觀察的一項綜合五、選舉對基層政府行為的影響

在縣鄉政府特別是鄉鎮基層基層政府對村委會民主選舉的種種擔心之中，最核心的便是此后鄉鎮工作難以推行。按他們的看法，選舉后鄉村社會的變化會對其行政行為產生制約與影響。那么，在各村委會民主選舉后這種情況是否已經或正在發生？

六、小結

在我們觀察的40個樣本村村委會民主選舉中，盡管縣鄉政府采取了六種不同的操作方式與類型，但各村委會民主選舉都是由基層政府啟動并推動的。在此過程中，基層政府承擔了規則制訂與解釋、信息傳輸與發布、組織與操作、仲裁、秩序監督與維持等功能，[6]幾近于“全能”角色。它既是“立法者”，又是“執法者”，還是“監督者”。這或許是民主啟動中需要經過的階段。但是，我們應注意的是，基層政府這種混亂的角色特征，如果長期不能得到改變，就既會使基層基層政府的負荷過于承重，也會使村委會民主選舉質量的提升受到制約。因此，科學地厘清、界定基層政府在村委會民主選舉中的職能，應當是確保選舉依法運作的重要前提。筆者以為，在村委會民主選舉中，基層政府應主要承擔的是“立法者”與“監督者”的職能，而不應親自來組織與操作選舉，承擔起“執法者”的職能。

按西方主流民主理論，國家權力往往被視為民主建設與發展的對立物，社會力量的成長應以削弱國家權力為前提，那么在中國農村的民主化進程中，情況是否也如此呢？對于地方基層政府在村委會民主選舉和村民自治的態度，多數學者的研究已表明，這是一個十分復雜的問題。對地方基層政府在推進村民自治中的陽奉陰違現象曾作了精彩描述。對鄉鎮干部的問卷調查也發現，他們對村民自治懷有深深的疑慮與恐懼心態，并提出國家權力“既是村民自治的推動者，又是其障礙者。”從我們本次選舉觀察看，以上觀點得到了進一步的驗證。縣鄉政府推動村委會民主選舉，與其說是積極的、主動的，更不如說是被動的、應付的。懷著這種心態的縣鄉政府，對村委會民主選舉走向的影響是雙重的，離開了政府固然不行，但僅有政府也是不行的。如果僅有基層政府的作用，而沒有村社區自身的作用，尤其是民間力量自下而上的促進，就是對村委會民主選舉發展的極大不利。村委會選舉中基層政府角色與行為責任編輯：飛雪 閱讀：人次

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