第一篇：河南政府融資平臺轉型思路可資借鑒

2015年3月3日 總第280期

【河南政府融資平臺轉型思路可資借鑒】...................2

隨著43號文的出臺，要求地方政府加快融資平臺轉型，作為全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份，河南已經提出了一整套地方融資體系改革的思路……

【老廠區改造更新呼喚更加彈性的管理】...................5

盤活城市老廠房土地，可以有效解決城市土地供應問題，發展都市型產業。但上海部分老廠房改造面臨“違章建筑”的麻煩，表明如果管理沒有跟上需要，缺乏彈性，也會帶來了新的難題……

【廣東省將如何激勵科技創新？】...............................9

為實施創新驅動發展戰略，廣東省政府出臺了2015年1號文，提出了一系列激勵措施和手段，調動對各類創新主體和要素的積極性……

【縣域經濟：村集體自發“糧票”也可以推動土地流轉】.................................................................................11

浙江路南村集體自發“糧票”，推動農村土地規模種植的實踐表明，農村土地流轉和適度規模經營，并非只有幾種固定模式可選，尊重農民的首創精神，可以找到更加符合當地實際的解決之道……

【河南政府融資平臺轉型思路可資借鑒】

地方政府債務是中國各級地方目前都面臨的一個棘手問題。根據國家審計署的數據顯示，截至2013年6月份，中國地方政府債務從2010年年底的10.7萬億元人民幣膨脹至17.9萬億元。讓地方政府為難的是，它們一方面要繼續吸引各路投資保發展，另一方面又要償還過去擴張留下的債務。在這種情況下，原有地方融資平臺的轉型和功能的重新構建，就成為一個重要的問題。作為全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份，河南的地方融資體系也變道在即。

近期，《河南省人民政府關于推進地方政府投融資體系建設的指導意見》（下稱指導意見）正式出臺，為下一階段河南省政府融資模式轉向的具體路徑做出定調。總體原則是推動政府投融資公司由過于依賴財政性融資向政府引導的市場化融資轉變，由偏重于公益性基礎設施融資向產業性投融資轉變。今后政府投融資公司將不再承擔為政府舉債融資功能，而是成為各地投融資的改革創新平臺、國有資本投資運營的主體、開展公私合作的政府授權載體。

對于不同層級的政府融資平臺，今后業務轉型方向大致包括：一是省級政府投融資公司將主要承擔關系全省發展全局的重大基礎設施、產業結構調整等建設項目的投融資職能。二是市、縣級投融資公司則要求盡快從已融資的公益性項目中退

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。2

出，通過股權轉讓、合資合作、資產證券化等多種方式引入社會資本。運用政府和社會資本合作模式，重點支持本地城鎮基礎設施、產業集聚區、商務中心區、特色商業區的經營性和準公益性項目建設與運營；探索與專業金融機構合作的融資模式；有條件的還可通過與社會資本合作，發展村鎮銀行及小額貸款公司等。

各級融資平臺轉型過程中需要解決的核心問題是去“行政化”。新出臺的指導意見提出，政府投融資公司要完善以董事會為核心的法人治理結構，推行高管任期制、契約化管理。并賦予其充分的決策自主權，規范“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作）決策程序和制度。建立健全與選任方式相匹配、與企業功能性質和市場機制相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。

根據指導意見的規定，各級融資平臺的投融資功能并未弱化，要求保持增量，關鍵是如何在政策框架范圍內進行路徑微調。對此，指導意見提出通過資產證券化等盤活存量，通過公私合作、設立產業投資基金等實現增量突破。運用以相關收益作為還款來源的預期收益質押貸款、特許經營權質押貸款等創新類貸款；鼓勵有條件的政府投融資公司大力發展債權投資計劃、股權投資計劃、資產支持投資計劃等融資工具，延長投資期限，吸引社保資金、保險資金等投入收益穩定、回收期長的基礎設施和基礎產業項目；支持政府投融資公司采用企業債

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。3

券、項目收益債券、公司債券、中期票據等方式通過債券市場籌措投資資金。

其中的亮點是推動融資平臺向基金平臺轉變。指導意見提出推進省級平臺公司建立基金大平臺運作機制，設立中原基礎設施產業投資基金、河南戰略性新興產業投資基金、河南現代服務業投資基金三大基金平臺；鼓勵市、縣級政府投融資公司廣泛吸引民間資本，支持民間資本發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金，并表明各地可使用財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。

對于現有存量債務如何處理，指導意見針對不同債務類型提出了差異化解決方案。首先，對確需政府償還的公益性項目債務，從政府投融資公司中剝離交由政府妥善處置；其次，對確需政府履行擔保或救助責任的公益性項目債務，區分情況，分類處理；最后，對政府投融資公司承擔的自身運營收益不足以還本付息的準公益性項目存量債務，當地政府可依法注入優質資產、加大財政補償力度。并提出，將根據各地政府投融資公司承擔的政策性建設任務需要，適時將從一般競爭領域和產能過剩領域退出的國有資本注入相應職能的政府投融資公司。

而43號文中大力支持的PPP模式，也成為了本次河南地方融資平臺鼓勵推進的重點。意見提出經政府指定或授權，政府投融資公司可作為實施主體，具體負責政府和社會資本合

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。4

作項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。具體操作模式包括：對具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，政府投融資公司可借助政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等方式。

從上述河南省指導意見的基本內容的分析來看，隨著43號文的出臺，地方政府投融資環境發生了重大變化。新的形勢要求地方政府融資平臺加速轉型，只有這樣，才能更好的發揮資金融通作用，促進地方經濟發展。在這一轉型過程中，各地需要解決好一系列具體問題，其中最為重要的推動融資平臺的市場化轉型，吸引民營資本進入地方各項建設。加快融資平臺向基金轉變和建設PPP投融資平臺，將成為地方融資平臺轉型的兩個重要方面。（LLH）

【老廠區改造更新呼喚更加彈性的管理】

隨著我國城鎮化發展進入到一個新的階段，“土地經濟”逐步退潮，城市規模上的擴張由于種種原因難再持續。在新的形勢下，面臨城市土地總體規模的限制，拓展城市發展的新空間，對城市建成區的更新與改造，存量城市的調整與升級，將成為下階段城市發展的重要主題。在這一過程中，盤活城市老廠房土地，就成為傳統工業城市解決土地供應，發展都市型產

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。5

業的重要資源。在這一方面，上海的做法和遇到的問題，值得其他地方深入思考。

為盤活土地存量，上海開啟了利用工業用地發展現代服務業的“騰龍換鳥”之路，2008年出臺了《關于促進節約集約利用工業用地、加快發展現代服務業的若干意見》，提出“積極利用老廠房，促進現代服務業健康發展”。目前上海老廠房改造主要采取如下兩種模式：一種是簡單整治外立面后即對外出租；另一種是對整個園區進行重新規劃和建設。

想對于前一種模式投入少、見效快、沒風險，后一種模式雖然投入大、耗時長，但由于更注重質量和形象，擺脫了傳統模式的束縛，長遠經濟效益更為明顯。這是因為部分老廠房低效率運作的主要原因在于廠房缺乏系統規劃，公共設施陳舊，設備老化，與附近社區在空間形態和功能上缺少聯系。只有重新規劃建設，才能最大化發揮老廠區的整體效益。

但實踐中，后一種改造模式卻面臨著“違章建筑”的風險。這是因為作為老廠房改造的投資者，為了獲取好的環境，必定會增加一點面積，以平衡一下投資回報。同時，由于工業廠房的特殊性，投資者若是對其進行系統改造，勢必會改變原有的建筑形態，并增設停車場、衛生間、花園、體育場館等公共設施。按照傳統的管理標準，這些都可能成為“違章建筑”。

以被扣上了“違法建筑”的帽子、遭到處罰的江場西路220號項目為例。由于工廠園區南面的一幢樓房被推倒重建，本刊資料僅供參考，不作為投資依據。6

不僅增加了一層，還打造了一個轉角；而北面的樓房原來有5層，改建后變為7層，整個工廠園區的新增面積達2000多平方米，上述建筑在處罰中均被認定為“違章建筑”。而在投資人看來，拆了近萬平方米，而新增面積只有2000多平方米，并未超過改造之前的面積，算不上“違法建筑”。而且由于工業廠房的特殊性，投資者若是對其進行系統改造，勢必會改變原有的建筑形態。

這就造成了老廠房改造處于一種矛盾狀態：若對原廠房進行一般性改造，則失去了老廠房改造的意義；若傷筋動骨實施改建，則有可能被列入“違法建筑”的行列中。造成這一矛盾的直接原因是，缺乏針對老廠房改造的具體規劃設計標準。全國范圍內，關于老廠房改造的技術標準一直沒有明確規定，各地的“土辦法”標準不一。而且均未為對建筑物本身的標準進行詳細說明。“不改變建筑形態”、“不改變使用權人”、“不改變用途”這一“三不變原則”，作為上海市對老廠房改造的籠統規定，明顯已經滯后于老廠房改造升級的需要。

標準缺失的背后則是復雜的產權與部門。由于國有企業改制，企業關停并轉等原因，老廠房的權屬關系涉及部門眾多，相互之間犬牙交錯。在走整改程序過程中，遇到政策打架的情況時，各部門難以協調。這就導致老廠房改造處于一種灰色狀態。以上海為例，通常的做法是投資方和產權方簽訂租賃合同后，委托設計單位出具概念性方案，由區商務委召集相關職能

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。7

部門及產權方開協調會，出具會議紀要。投資方憑會議紀要申辦外立面改造規劃許可證，隨后便可改造所租賃的工業廠房。這種臨時性安排，導致老廠房改造缺乏規范的管理。

此外，由于大部分老廠房都是劃撥土地，按照嚴格按照流程操作，老廠房改造應該先明確產權關系，由政府進行土地收回儲蓄，再拿到市場掛牌。但是如果嚴格按照傳統的程序，則無疑會增加土地成本，使得依托老廠房改造發展的都市創意產業難以承受，并且拖延老廠房改造的進程。但不按照傳統程序，老廠房改造者則難以辦理出《國有土地使用權證》和《建設用地規劃許可證》。而這是取得《建設工程規劃許可證》的前提條件，一個區域的規劃標準往往只有在《建設用地規劃許可證》頒發時才能確定。由此，產權的缺失進一步導致管理脫節。

上海部分老廠房改造項目遭遇的尷尬，在全國具有一定的普遍性。雖然老廠房改造在盤活存量工業用地，發展都市型創意產業方面，具有重要意義，但如果管理沒有跟上需要，缺乏彈性，則會在無形中給老廠房改造帶來了新的難題。這就要求各地加強對這一問題的研究，協調好不同政府部門之間的職責，理順程序，確立更加具有針對性的標準。特別是要明確老廠房改造相關的土地使用的性質和歸屬，使改造者獲得應有的名分，改變其尷尬的身份。（BLH）

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。8

【廣東省將如何激勵科技創新？】

隨著我國經濟社會進入“新常態”發展階段，需要切實將發展動力轉到“創新驅動”上來。實施創新驅動發展戰略，最根本的是要增強自主創新能力，這就需要破除體制機制障礙，最大限度解放和激發科技作為第一生產力所蘊藏的巨大潛能。因此，在經濟轉型過程中，各地需要加大科技創新激勵力度，推動本地科技創新。在這方面，省政府出臺2015年1號文——《關于加快科技創新的若干政策意見》（以下稱“意見”），其中一些做法，值得各地借鑒。

首先，針對各類企業的普惠性政策。一是提出運用財政補助機制激勵引導企業普遍建立研發準備金制度。對已建立研發準備金制度的企業實行普惠性財政補助，引導企業有計劃、持續地增加研發投入。二是開展創新券補助政策試點。鼓勵各地根據實際情況開展創新券補助政策試點，引導中小微企業加強與高等學校、科研機構、科技中介服務機構及大型科學儀器設施共享服務平臺的對接。三是試行創新產品與服務遠期約定政府購買制度。省財政、科技部門委托第三方機構向社會發布遠期購買需求，通過政府購買方式確定創新產品與服務提供商。

第二，針對科技企業孵化器和新型科研機構的引導性政策。一是建立科技企業孵化器風險補償制度。省市共建面向科技企業孵化器的風險補償金，對天使投資失敗項目，由省市財政按損失額的一定比例給予補償。二是建立科技企業孵化器財

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。9

政資金補助制度。對新建或改擴建新增孵化面積的科技企業孵化器，其運營機構獲得所在地級以上市財政補助資金的，省財政再按不高于各市補助一半比例給予后補助。三是完善科技企業孵化器建設用地政策。四是扶持新型研發機構發展政策。新型研發機構在政府項目承擔、職稱評審、人才引進、建設用地、投融資等方面可享受國有科研機構待遇。

第三，針對科研院所、科研人員等科研要素的松綁政策。一是賦予高等學校、科研機構科技成果自主處置權。除有限領域外，高等學校、科研機構科技可自主決定科技成果的實施、轉讓、對外投資和實施許可等科技成果轉化事項。二是完善高等學校、科研機構科技成果轉化所獲收益激勵機制。三是完善高等學校、科研機構科技成果轉換個人獎勵約定政策。高等學校、科研機構轉化科技成果以股份或出資比例等股權形式給予個人獎勵約定，可以進行股權確認。四是完善科技人員職稱評審政策。科技人員參與職稱評審與崗位考核時，發明專利轉化應用情況與論文指標要求同等對待，技術轉讓成交額與縱向課題指標要求同等對待。五是完善高層次人才居住保障政策。

廣東省出臺的意見，針對一般企業、科創孵化企業以及科研院所和科研人員等，提出了一整套有針對性的措施。其中提出通過建立研發準備金制度，激勵企業根據研發計劃及資金需求提前安排資金，促進企業研發投入的持續穩定增長，督促企業加強省市各類財政科研資金的規范使用；通過賦予高等學

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。10

校、科研機構科技成果自主處置權，完善高等學校、科研機構科技成果轉化所獲收益激勵機制，打通院校成果轉化與國有資產處置之間的矛盾，搬除成果轉化的“絆腳石”；將專利創造、標準制定及成果轉化作為職稱評審的重要依據之一，打破科技人員職稱評定“唯論文為王”的窠臼，激發高校、科研機構的自主創新活力等等。這些措施具有較強的針對性，可以為各個地方根據自身特點，加以借鑒。（LLH）

【縣域經濟：村集體自發“糧票”也可以推動土地流轉】

推動農村土地適度流轉，提高土地規模化經營水平，是推動我國農業現代化的重要方面。中央發布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出要以經營規模適度為目標、以尊重農民意愿為前提引導土地規范有序流轉的思路。推動農村土地流轉的過程中，如何準確把握意見精神，在尊重農民意愿前提下，探索有效的土地流轉模式，則需要各地根據實際情況加以理解把握。浙江路南村集體自發“糧票”，推動農村土地規模種植的實踐，值得我們思考。

上世紀五六十年代，路南曾經是一個農業高度發達的地方。當時水稻畝產805斤，甚至超過了本地國營農場。一直到改革開放初期，全村仍有1800多畝田，“推開家門能看到稻田”。改革開放以來，村里建起經營性廠房，柯橋發展成“全球最大的紡織貿易集散地”。隨著村民進廠務工、進城營商，本刊資料僅供參考，不作為投資依據。11

昔日的魚米之鄉路南村，土地拋荒，農田棄耕，逐漸成了經濟薄弱村、“貧農”上訪村。路南村所在的柯橋區，自產糧食只占本地消費量1/5到1/4，絕大部分都要靠外地調運，導致“米袋子大頭在外面，糧食生產任務完成壓力很大。”

為了解決糧食問題，2013年上任的路南村支書孔國夫提出，成立路南經濟股份合作社，追尋路南公社的光榮史，把土地收回來，統一經營，給村民“送”糧食。具體就是，歸攏零散土地后，形成的糧油基地一期240多畝。實施集中耕種，上馬大型農業機械，插秧、收割、犁地、秸稈打包全部機械化。

路南經濟股份合作社將村集體經濟收入中的180萬元，借給糧油合作社，用于購置進口的收割機、插秧機、犁地機、秸稈打包機，建立糧食烘干中心、加工倉儲中心、農機維修中心、農資儲備中心。把糧食存到糧油合作社的倉儲中心里，給村民發“存折”——糧票。糧票上印著路南村糧油專業合作社通用糧票，面值分別為30斤、10斤和5斤，由不同顏色組成。按照成人每人70斤，10歲以下兒童，每人35斤。

這一做法得到了村民的大力支持，今年66歲的村民孔運農算了一筆帳：他們全家6口，有農田1.6畝，去年開始以700元/畝的租金返租給村里，全年能在村糧油合作社領導500多公斤大米，按市價少說值2600元，加上1120元的農田返租費，相當于每畝農田有2300多元的收益。

除此之外，路南村的村民憑糧票，吃到了自己土地上生產

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。12

的糧食，品質也有了保證，心情也更加喜悅。錢創績的父母從村委領到了糧票，每人的面額加起來是70斤，他們可以隨時從糧倉提取袋裝稻米。每隔兩三天，在柯橋城區工作的錢創績就會回村和爸媽一起吃飯。“嚼起來，更軟、更香甜，跟我小時候吃到的一樣”。

今年起，水稻種植面積將從200多畝擴大到600多畝，路南村準備發行更多的糧票，從而足以供應全村居民（除外來人口外）的全年口糧。除此之外，今年下半年，糧油合作社還能向市場供應14萬斤有機大米。“到時候，‘全村統一糧票’就要改版本啰！”孔國夫說，現在，隔壁村的朋友已經早早來電向他“預訂”大米。照這樣下去，糧票不久就會在周邊地區變得金貴起來。

從上面的介紹來看，路南村的創新之處在于，一是其流轉主體是村集體，也就是村兩委會。他們不但對村里情況熟悉，對村民的意向也能很好掌握，由他們出面流轉農戶口糧田，更容易獲得村民的支持。二是使用糧票這一特色的載體，在體現農民的財產權利的同時，防止土地股權化等模式下可能出現的流轉土地“非農化”和“非糧化”趨勢。

從路南的探索可以看出，推動農村土地流轉和適度規模經營，并非只有幾種固定的模式可選，而是應當尊重農民的自發智慧，探索符合當地實際、得到村民支持的多樣化流轉形式。在這一過程中，村集體的作用不容忽視，地方政府應當鼓勵、本刊資料僅供參考，不作為投資依據。13

尊重、支持村集體的首創精神，并對相關實踐加以跟進規范，才能切實推動地方農村土地流轉和適度規模經營。（RLH）

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。14

聲

明

上述信息均來源于安邦集團研究總部研究員認為可信的公開資料，但安邦集團對所引用信息的準確性和完整性不作任何保證。文中的觀點、內容、結論僅供參考，安邦集團不承擔任何投資者因使用本信息材料而產生的任何責任。

北京安邦信息科技有限公司

地 址：北京市朝陽區工人體育場北路8號院三里屯SOHO E座702室 郵 編：100027 電 話：（86-10）56763000 傳 真：（86-10）56763059 Email：aic@anbound.com.cn

上海安邦投資咨詢有限公司

地 址：上海市靜安區愚園路309號紫安大廈0612-0616室 郵 編：200040 電 話：（86-21）62488666 Email：shanghai@anbound.com.cn

深圳市安邦投資咨詢有限公司

地 址：深圳市福田區紅荔西路香蜜三村天健名苑B座11G 郵 編：518034 電 話：（86-755）82903343～45 Email：shenzhen@anbound.com.cn

成都興邦咨詢有限公司

地 址：成都市高新區高朋大道科園三路4號火炬時代B-5-2 郵 編：610041 電 話：（86-28）68222002 Email：xingbang@anbound.com.cn

杭州安邦投資管理有限公司

地 址：杭州市拱墅區湖墅南路271號中環大廈403室 郵 編：310005 電 話：（86-571）87222210 Email：anbound-hz@anbound.com.cn

重慶安之信投資咨詢有限公司

地 址：重慶市沙坪壩區天陳路1號融匯新時代大廈2015室 郵 編：400030 電 話：（86-23）86968538 Email：chongqing@anbound.com.cn

?2015 Anbound Information Corporation.All rights reserved

本刊資料僅供參考，不作為投資依據。15

第二篇：政府融資平臺

政府融資平臺：負債過度與資產閑置的解決方案

[摘 要]在經歷了2009年的信貸大潮和“4萬億”的投資刺激之后,2010年初,一場規范和排查地方融資平臺風險的行動日期而至。2010年1月19日,在國務院第四次全體會議上,國務院總理溫家寶公開提出把“盡快制定規范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。地方融資平臺是否合理規范是關系到地方經濟建設能否順利進行的重要問題。文章就我國地方政府融資平臺的現狀進行了論述,并且結合地方融資平臺存在的過度負債和資產閑置的現象提出了相應的對策。

一、地方政府投融資平臺的形成與現狀

1、地方政府投融資平臺產生的背景

1994年實行分稅制改革以來，基本實現了改革的預期目標：中央財政所占比重逐步提高，大方向是正確的。但是當初改革時，分了財權，未分事權；于是在實施過程中出現了：財權層層上收、重心上移，事權層層下放、重心下移的局面，導致地方政府財力緊張，地方政府隱性債務不斷增長。1994年《預算法》第28條規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債。

在這種背景下，近年來，為了促進地方經濟發展、推進城市化進程，一些地方政府進行了投融資體制創新，相繼建立了一些隸屬于地方政府的投融資平臺。將原屬于財政撥款的項目拿到銀行去貸款融資，以解決資金不足的問題。

2、對地方政府投融資平臺的定義 所謂“地方政府投融資平臺”，是指由地方政府發起設立，通過劃撥土地、不動產、股權、規費、債券、稅費返還等資產，組建一個資產和現金流均可達到融資標準的地方國有企業或企業集團；必要時輔之以地方財政的變相擔保或由地方人大出具“安慰函”作為還款承諾，以實現平臺的對外融資，并將融到的資金主要投入于市政基礎設施建設及公用事業等領域。

二、地方政府投融資平臺設立的現實必要性

一直以來，我國地方政府融資平臺由于其政府背景，受到許多學者的質疑。但對地方政府投融資平臺起源及發展歷程看，創建地方政府投融資平臺對于解決地方政府資金不足、提高財政資金運作效率、創新財政管理體制等多個方面有其存在發展的現實必要性。

（一）在現行的財政體制下，地方政府經常性收入不足，無法彌補資本性投資的需要，政府有巨大的融資需求

一方面，隨著我國經濟高速發展，城鎮化加速推進，地方政府資本性投入支出需求越來越大。特別是在我國高速城鎮化進程中，地方政府肩負著管理城市、經營城市、發展城市、繁榮地方經濟的重任，面臨著嚴峻的發展壓力。改革開放30年來，我國城鎮化率從1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8個百分點，平均每年提高0.93個百分點，特別是1996～2008年，城市化率從30.5%提高到45.7%，提高了15.2個百分點，年均提高1.27個百分點。數以億計的農村人口以各種方式涌入城市，形成了對各類城市基礎設施、公用設施的巨大需求，這都要求地方政府對城市建設的巨資投入。

另一方面，在現行的財政體制下，特別是1994年分稅制改革后，中央和地方的事權和財權的分配出現了事實上的事權重心下移和財權重心上移。特別是基層地方政府的收入組成中既缺乏主體稅種，又沒有獨立稅權，而財政支出又要受到 上級財政的制約，其可用財力十分有限。盡管地方政府收入中除稅收外，以基金、各類收費組成的非稅收入也占據了相當大的比重，但這些非稅收入一般都有固定的支出途徑，很難為地方政府所用，因此地方政府真正能調動的財力十分有限。而且根據《預算法》規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。在財權和事權改革沒有同步的情況下，地方政府可支配財力遠遠無法滿足資金需求，特別是一些資本性的支出，城市建設，公共事業支出等。這就需要地方政府另謀出路，自建融資平臺成為一個現實選擇。

（二）在現行的制度環境中，地方政府掌握大量資源，為其進行融資提供便利

應該看到，在現行的制度環境中，我國地方政府掌握了大量的資源財富，許多政府部門掌握著大量的經營性資產、非經營性資產、國有企業資產、自然資源等，而在工業化發展的過程中，這些資源得到很大升值。此外，地方政府還有一些隱形財富也不容忽視，尤其是在城市化進程中，政府掌握的城市資產大量升值。特別是在現行的土地制度下，城市土地升值已經成為地方政府的重要財富，而這些并沒有反映在政府收入中。地方政府完全有條件和能力利用這些資源進行融資，在不能發城市債的情況下，組建政府投融資平臺成為很好的選擇。投資平臺的出現，使得地方政府能對其掌握的各種資源進行綜合運用，也為其吸納商業銀行貸款搭建一個重要的媒介。

地方政府將其掌握的隱形資源注入投融資平臺，讓這些財富公開化市場化，也能能起到預防腐敗，防止國有資產流失的作用。在過去，這些隱形資源往往成為地方政府腐敗的溫床。

（三）利用市場手段整合經營政府資源，也是解決政府投資效率低下、防范風險的重要舉措

地方政府投融資平臺成功的一個重要特征是將政府投資行為，特別是城市基礎設施建設項目市場化、專業化。這與過去的情況已有很大的不同，從前是各個政府部門自辦“投資公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部門各自為政，大肆借錢，最后出現問題還不起債時，由政府財政去兜底，這種方式不僅管理混亂而且蘊含了很大的風險。地方政府投融資平臺組建后，可以將原有“分割”于各個部門的政府建設職能，在投融資平臺的基礎上進行整合，使投資、融資、項目規劃和管理、項目維護、監管這些職權在統一的政府投融資體制機制下協調運行。既整合了政府資源，利用市場化等手段，為政府募集重大項目的配套資金，補充基礎設施建設資金不足，而且通過市場手段進行資源配置，也能解決政府資金效率低下的問題。同時，政府投融資平臺對原有的政府投資模式也有很大的創新，地方政府投融資平臺將政府投資行為置于市場條件下，讓政府行為和市場有效結合起來，大大提高政府投資效率。上海的模式看，在成熟的市場環境中，市場還會對政府投資行為形成約束，避免政府投資行為的盲目性。

三、地方政府投融資平臺的現存過度負債與資產閑置問題 1.融資平臺公司債務規模大，潛在風險顯現。

一些城市依托政府融資平臺公司等方式過度舉債已接近極限，導致債務風險急劇擴大。據審計署2011年《全國地方政府性債務審計結果》顯示，2010年底融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。從債務償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。首先，債務缺少第一還款來源。地方政府融資平臺公司投資投向單一，大多用于公益性項目，項目普遍沒有自償性或自償性不足，銀行信貸資產風險凸顯。其次，債務第二還款來源不充足。平臺公司負債率通常較高，抵押資產不足，平臺公司之間互保現象普遍，公司自身缺乏經營性收入來源，債務償還主要依靠土地出讓收入、財政性資金和借新還舊的方式。政府償還債務能力與土地市場收入高度相關，還債能力極易受到政府土地政策和宏觀調控的影響，一旦地價下行，地方政府財政風險就會加大，銀行出現壞賬的可能性增大。

最后，可能引發現金流風險。土地出讓收入減少、信貸政策的調控、缺乏資金和成本管理經驗等，均可能產生現金斷流和不足的風險，導致出現“半拉子”工程現象。同時，由于一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準備不充分，還有部分因擔心銀根緊縮而為項目超前融資等原因，導致部分政府性債務資金未及時安排使用并發揮效益，從而產生現金流閑置。此外，融資平臺公司貸款規模的擴大擠壓了中小企業授信規模，不利于中小企業的健康發展。

2、資產閑置問題。

長期以來，我市國有土地、房產、股權分散儲備、各自占有，可利用的國有資產底數不清，缺乏統一掌控的資產管理平臺，造成一方面急需現實利用的國有資產嚴重短缺，一方面大量的國有資產閑置無用，資產價值得不到充分挖掘利用，致使平臺公司因抵押物不足而被拒之門外，難以實現新增融資業務。

一些平臺公司因土地抵押不能及時到位，已形成的貸款有可能被提前收回，正在募集的資金受到不利影響。而且從市屬國有企業資產規模、經濟實力來衡量，選擇第三方企業擔保也顯得力不從心，很難滿足金融機構對貸款融資的擔保要求。平臺公司之間缺乏橫向紐帶，尚未形成資金互通互融、融資相互擔保的利益共享格局。

四、兩個問題的解決方案

1、加強債務監管，嚴控負債規模，增加社會監督

第一，要建立健全地方政府債務管理體制。其一，各級地方政府要對投融資平臺統籌規劃,量力負債。地方政府應該明確一個主管部門進行監測，建議由國資部門或財政部門負責，調度當地投融資平臺貸款的情況，要結合當地GDP和財政收入狀況合理評估財政承受能力,切實做到貸款總量控制，均衡市場融資。其二，加強地方政府對平臺債務的集中統一管理，克服目前地方投融資平臺債務多頭管理、各自為政、地方政府對平臺債務規模與債務資金使用及償債能力缺乏全面把握的不利局面。要將平臺債務統一納入財政監管體制下，嚴控財政風險。同時，探索將政府投融資平臺的資產負債表納入政府統一管理。科學地綜合運用債務負擔率(債務余額與GDP的比率)、債務依存度(當年債務增加額與總支出的比率)、償債率(當年債務償還率與當年可支配收入的比率)等指標,從政府應債能力、政府支出與融資平臺債務的依存度、融資平臺償債支出與財政支出的承受范圍來具體衡量和評判各級地方財政融資平臺形成債務的支付能力。

第二，建立一個地方政府投融資責任機制。要制約政府過度負債、盲目投資的沖動,讓投融資平臺成為一個受約束的平臺。可以考慮建立政府投融資平臺的考評制度，設立債務率與地方政府績效相掛鉤的控制機制,在嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下,追究領導責任和影響政績考評,以起到制約缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用的效果。要規范地方政府通過投融資平臺的貸款行為,地方政府的債務規模必須與財力相匹配。第三，引入外部監控機制。各地國資部門、財政部門（或履行同等職責的部門）應依法對投融資公司履行出資人職責，按照“權利、義務、責任相統一，管資產、管人、管事相結合”原則，加強監管，依法享有資產收益，參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。投融資公司還要自覺接受財政、監察、審計等部門的監督檢查。

2.整合資產資源，增強綜合實力。

針對目前地方政府融資平臺公司現狀，一方面，要按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）等文件規定進行清理規范，防止平臺公司數量盲目增加、債務規模不斷擴大。另一方面，應進一步完善投融資體制，對現有資產資源進行優化整合，夯實公司資本金實力，要通過引進民間投資等市場途徑，促進投資主體多元化，改善平臺公司的股權結構，形成一批規模大、實力優、抗風險能力強的投融資平臺公司，使其真正成為地方政府強化宏觀調控能力、合理調配資源、促進經濟結構調整的重要平臺。

五、結束語

地方政府作為區域財政政策的執行和落實者,在國家擴大內需,加大地方基礎建設的過程中,通過建立有效的投融資平臺突破資金短缺問題,推動地方經濟的繁榮和發展,成為當前地方政府共同的需要。但是應該看到地方政府投融資平臺現存的負債過度和資產閑置問題以及潛在的風險,切實加強政府性債務管理,增強內外部約束力,有效防范和化解潛在的財政風險,以保證我國地方政府投融資平臺在以后的經濟發展中起到更重要的作用。

第三篇：政府融資平臺貸款試題

滁州分行金融監管制度知識考試試題

單位： 姓名： 得分：

一、填空題：每題1.5分，計60分）

1、“三個辦法一個指引”是指（固定資產貸款管理暫行辦法）、（流動資金貸款管理暫行辦法）、（個人貸款管理暫行辦法）和（項目融資業務指引）。

2、全覆蓋是指借款人自身現金流占其全部應還債務本息的比例達（100%（含））以上。基本覆蓋是指借款人自身現金流占其全部應還債務本息的比例達(70%)（含）至100%之間。半覆蓋是指借款人自身現金流占其全部應還債務本息的比例達(30%（含）)至(70%)之間。

3、銀行對平臺貸款要按照（“保在建、壓重建、禁新建”）的總體思路，將有限的信貸資源著重用于生產經營性的項目建成完工和投產上，嚴格按照政策要求管控新增平臺貸款，以實現全年（“降舊控新”）的總體目標。

4.貸款人應合理測算借款人營運資金需求，審慎確定借款人的（流動資金授信總額）及（具體貸款的額度），不得超過借款人的 實際需求發放流動資金貸款。

5.《流動資金貸款管理暫行辦法》的核心指導思想是（需求測算）

6.三個辦法中，貸款資金支付應采用（借款人自主支付）1 或（貸款人受托支付）的方式。

7、貸款人應在合同中與借款人約定對借款人相關賬戶實施監控，必要時可約定專門的（貸款發放賬戶）和（還款準備金賬戶）。

8、流動資金貸款貸款人應根據借款人生產經營的規模和周期特點合理設定流動資金貸款的（業務品種和期限）。

9、固定資產貸款發放和支付過程中，貸款人應確認（與擬發放貸款同比例）的項目資本金足額到位，并與貸款配套使用。

10、貸款資金用于生產經營且金額不超過（五十萬元人民幣）的個人貸款經貸款人同意可以采取借款人自主支付方式。

11、《個貸辦法》中要求執行貸款“兩面一訪”制度，其中“兩面”是指（面談）、（面簽）。12、2010年《中國銀監會關于規范中長期貸款還款方式的通知》要求，各機構要綜合考慮項目（預期現金流）和（投資回收期）等情況，合理確定還款方式，實行分期償還，做到（半年一次還本付息），鼓勵有條件的可按季度進行償還。

13、貸款人應依照（《中華人民共和國物權法》）、（《中華人民共和國擔保法》）等法律法規的相關規定，規范擔保流程與操作。

14、貸款人應設立獨立的責任部門或崗位，負責貸款（發放）和（支付）審核。

15、流動資金貸款，7月1日后單筆貸款金額（1000）萬元以上的應采用貸款人受托支付方式。同時，銀監部門要求受托支付走款比例要達到（80%）以上。

16、銀監會有關平臺貸款清理規范和風險監管的政策對新增問題要（嚴格加強管理），存量問題要（全面推進整改），“退出”問題要（嚴格監測風險）。

17、流動資金貸款按照貸款使用方式分為（一般流動資金貸款）和（可循環流動資金貸款）。

18、流動資金營運資金缺口=營運資金總量-（流動負債）-（借款人自有資金）

19、項目資本金一般是項目的（非債務性資金），項目法人無需返回這部分資金，且不承擔任何（利息）。

二、名詞解釋（每題4分，計16分）

1、政府融資平臺貸款借款人自有現金流

包括經營性現金流，自有資產變現價值（自身擁有土地使用權證的土地處臵收入、自身擁有的已辦理過戶手續的上市公司股權分紅和股權轉讓和其他資產等）和已明確歸屬借款人的專項規費收入（如車輛通行費）。

2、貸款人受托支付

貸款人受托支付是指貸款人根據借款人的提款申請和支付委托，將貸款資金支付給符合合同約定用途的借款人交易對象。

3、寬限期

指固定資產借款合同約定的，自第一次貸款發放日起至借款人第一次償還貸款本金之日止的時段。

4、審批有效期： 指從批復生效日起至借款合同簽訂日止的時段。

三、簡答題（每題6分，計24分）

1、滿足哪些條件的企業法人類平臺貸款，銀行可整改為一般公司類貸款，并按照商業化原則運作？

一是符合“全覆蓋”原則，即各債權行對借款人的風險定性均為全覆蓋。二是符合“定性一致原則”，即各債權行均同意整改為一般公司類貸款。三是符合“三方簽字”原則，即各債權行均已就平臺風險定性和整改措施與融資平臺及地方政府相關部門達成一致，并通過三方簽字（地方政府相關部門、融資平臺及各債權銀行）進行確認。

2、個人貸款，哪些情形，經貸款人同意可以采取借款人自主支付方式？

（一）借款人無法事先確定具體交易對象且金額不超過三十萬元人民幣的；

（二）借款人交易對象不具備條件有效使用非現金結算方式的；

（三）貸款資金用于生產經營且金額不超過五十萬元人民幣的；

（四）法律法規規定的其他情形的。

3、固定資產貸款哪些情形應采取受托支付？

單筆金額超過項目總投資5%或超過500萬元人民幣的貸款資金支付，應采用貸款人受托支付方式。

4、《流貸辦法》要求流動資金貸款額度如何確定？

答：銀行應根據借款人經營規模、業務特征及應收賬款、存貨、應付賬款、資金循環周期等要素合理測算借款人的營運資金需求，并 基于營運資金需求與現有的流動資金的差額審慎確定借款人流動資金貸款的授信總額及具體貸款額度。

第四篇：政府融資平臺問題和解答

政府融資平臺的問題和解答

導讀：我根據大家的需要整理了一份關于《政府融資平臺的問題和解答》的內容，具體內容：關于政府融資平臺的 16 個問題及解答,下面由我與大家分享，希望你們喜歡!歡迎閱讀!問題 1：從經營、財務或者別的方面，如何界定一家公司為城投公司?投資城投債主要需要關注其背...關于政府融資平臺的 16 個問題及解答,下面由我與大家分享，希望你們喜歡!歡迎閱讀!

問題 1：從經營、財務或者別的方面，如何界定一家公司為城投公司?

投資城投債主要需要關注其背后的政府，我們一定需要緊跟政府，因此對于城投公司最好的政策，最明確的就是 2010 年國務院發的《關于貫徹國務院加強地方政府融資平臺公司管理通知》，其中對于地方政府平臺有明確的定義，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。因此當時這個定義是十分明確的，但是由于43 號文的出臺，其中表述很明確，償債資金來源為財政資金和政府，包括全額撥款事業單位提供直接或間接擔保的排除在外了。政府融資平臺一定要被過濾掉。如果按照之前的口徑，可以簡單概括其定義城投平臺以及城投債，發行主體為地方主體，范圍可以更廣一些。第二，償債資金來源一

定需要是財政資金或政府提供直接或間接擔保的資金來源。第三點，募投項目為公益性的。而根據 43 號文的規定，其中有一點需要去掉，發行主體依然為地方國有企業，募投項目為公益性的，但是償債資金來源不允許是財政資金或政府提供直接或間接擔保的資金來源。如果是這個定義，現在依然值得商榷，這也就是之前提到需要關注地方國有企業改革的問題，這個定義的范圍也隨之變寬了，有些地方國有企業，比如大家比較關注的交通類企業，屬于地方國有企業，募投項目如果按照發改委的相關文件精神，此募投項目為準公益性，那是不是算城投債呢?正如我剛才所說，我們需要關注政策方向，按照現在最新的國有企業改革的指導意見。此外需要看城投平臺，其類別需要為公益性的，然后募投項目也為公益性的，那么這樣的債券一定為城投債。如果募投項目為公益性的，企業主體為非公益性的，舉例來說鐵嶺新城。

總體來說，最佳選擇是按照最窄的口徑即公共服務類企業，然后為了做到更精細，以太倉為例，作為縣級市市屬 6 個平臺，每個平臺分工定位明確，確定政府需要給予支持，因為其分類為兩種，一種經營類的，另一種融資類的，則其中融資類的城投公司和交通發展公司為公益性質的最接近城投平臺定義的公司。投資者可以基于這個邏輯來篩選城投債，得出的結果會更接近于城投債的定義，以上便是我們團隊對此的看法。

問題 2：由于地方政府、企業和銀行有著比較大的聯系，如果地方政府對一些產能過剩的企業實施降杠桿的操作，政府會否劃撥城投平臺的資金或者資產?這會對城投的分析框架產生影響嗎?

我們是業內較早關注平臺轉型的團隊。從轉型的規范的政策要求和自身的發展訴求上來說，城投平臺會不斷地涌現資產劃撥和重組的情況，我們對此也出過相關的報告。其中經典的例子就是江東控股，亳州建投組建的建安集團、石家莊國控以及鎮江的八大平臺加一個新城組建成為四平臺加一新城。此外，像之前提到的太倉，雖然其為一個縣級市，但依然擁有錯綜復雜的平臺體系，縣級市、新區、鎮和局委辦的平臺等。另外還有一個例子就是當年的哈投，其將供排水職能劃撥出來，成為哈城投、哈爾濱供水集團以及哈爾濱排水集團三大平臺。

個人認為這是必然的，對于其影響我們需要關注事件的來龍去脈，以哈爾濱城投為例，供排水按照現有的國有企業劃分中基本上屬于競爭類或偏商業性的企業范圍。哈爾濱供排水資產的經營性很好，這個資產被劃走對于哈城投來說肯定是一個負面影響。包括之后鎮江的調整也引起市場較大的爭議，召開的債券持有人會議否決了當時把鎮江路橋這樣一個企業從鎮江國控劃到鎮交投等。

總體來說，投資者需要關注劃出資產本身的經營性情況，如果該資產本身經營性很好，現金流充足，那么對于被劃出平臺來說影響較大。

問題 3：城投平臺劃撥資產需要通過債券持有人大會嗎?

根據正常的流程來說，劃撥資產需要通過債券持有人大會，重大事項發生時需要召開債券持有人會議，不過更多的是通過市場的約束而非持有人會議本身進行約束。

問題 4：在分析城投平臺的財務報表中，很大一部分計入的收入為地方政府的財政劃撥，這一部分收入在過去的每一年是不固定的，像這樣一部分收入你們是如何分析的?

這一部分收入需要考慮，但的確是有很強的隨意性。就像各位關注到今年城投平臺不缺錢一樣，主要因為資金撥付的到位情況比較好，不但好于市場預期也好于城投公司的預期。這是由于地方債務置換、大量地方財政撥款下撥等多方面原因造成的。這是一種非線性的狀態，其中還包括很多政府協議、回購款以及在 PPP 項目下的政府購買的履約情況，未來這一塊收入肯定會規范起來，但就目前來說，我們對此關注的比較粗糙，主要關注其動態變化背后的邏輯關系。

問題 5：你們對于城投平臺的分析主要從自上而下的邏輯來分析城投平臺，那么對于平臺報表中有沒有比較關注的幾個指標呢?

自上而下和自下而上的分析方法一定是結合在一起的，首先，自上而下是一個重要的核心點，投資者需要明確該債券是否為城投債，或者是否是最接近市場認定的最狹義的城投債，這是一個自上而下的邏輯，如果是最狹義的城投平臺，那么僅用自上而下的邏輯就夠了，因為其募投肯定是公益性的。

如果該平臺是經過包裝的或轉型的比較徹底的平臺時，投資者就需要關注其報表的情況。

簡單來說，看城投債主要有三個邏輯，第一看政策，第二看城投本身的運營，主要是報表，第三就是看地方政府的綜合實力，因為不論是城投還是偽城投都要關注地方政府的實力。

問題 6：如何看待城投平臺的企業化轉型?

第一，這主要關注企業本身的定位，轉型之后政府是如何看待其定位的，如果其定位是公益性的，那即使該平臺擁有很多經營性資產，投資者也不

用太過在意其經營性的一面，它依然是一個公益性企業。因為中央的國有企業改革明確對于公益性的這一類企業并不考核其經營狀況，也不需要優勝劣汰，甚至有些企業不一定去考核其資金的平衡問題，這都是有可能的，所以這一定對于投資者來說是需要明確的，經歷轉型其資產是否發生根本性的變化，但這個定位很明確。

第二，投資者需要關注轉型以后和政府有關的這一部分資產與和經營性有關的資產相互之間是什么關系。簡單來說，如果把企業拆成兩半，如果A 部分是平臺化的職能，假設給他的評級是 AA，包裝之后加入了經營資產B 部分，按照市場化邏輯，我們給的評級是 AA-，雖然城投的 AA 與企業的AA 并不能完全在一個框架下去評，但是投資者可以大致做一個權衡，這個資產的重組和轉型肯定是一個負向的影響。但如果說劃入的經營性資產按照目前的評估和未來的演化，經營性資產的評級可以使 AA+，那么對于整個平臺的轉型角度來說其實是有加分的。

總的來說，對于轉型后的平臺，第一要看政府對其的定位如何，分布在哪一類別里，然后在看轉型前后的資產對比，綜合這兩大方面的話，對于平臺的企業化轉型的理解。

問題 7：國務院對于國有企業有幾大類的分類，那么結合到其各券上來說，利差范圍是否有統計?

第一點來說，現在市場的主體投資者對于城投債深挖的邏輯思考的不是十分細化，所以不管是之前我們團隊提出的按照募投項目看政策支持，像棚改債，如果不考慮主體的話其實根本看不出其中的利差。第二點，我之前提的按照企業主體的分類，因為大家對于城投的定義市場上是有不同的理解的，而且國有企業改革也是從最近才發生，從去年到今年總共也是一年的時間。這一年的時間里市場只是享受了城投的溢價，還沒有去仔細的考慮，所以目前在利差上是不體現的。

問題 8：有些城投債券的評級是 AA+，但是其利率水平和 AA 的城投債券差不多，這可能會導致投資者對于評級的不信任，如何看待這一問題?

對此個人認為是這樣子的，市場可能過于擔心轉型原因，會對此類平臺有一些負面的看法，因為投資者對于此類事件不太明確其走向，因此投資者可能選擇不參與此類標的的投資，但這與國有企業的分類是兩種邏輯，發生這樣的變化還是主要由于平臺轉型以及資產劃撥有關。

問題 9：在一年內，市場上的債券會有利差的分化嗎?

這不能確定，如果沒有事件推動的話，可能依然不會產生，因為政策是在動態變化的，企業的分類可能在之后還會發生改變。但是如果我們本次的披露的比較精細化的擇券的話，安全邊際會比較高，在一定的時間和宏觀背景下，政策的支持程度會比其他債券好，這是我從這個角度進行篩選的原因。至于在利差上，未來 12 個月不體現是很有可能發生的事情。

問題 10：如果不考慮流動性的問題，純粹從信用風險的角度出發的話，考慮兩類的城投，像東北由于經濟的下滑或者像負債率過高的城投債以及那些規模較小的不到十個億的城投債，前一種可能有評級下調的趨勢性風險，另一種就是規模較小，這兩類債券哪種的信用風險會更大一些?

這其實最后還是歸集為杠桿問題，像產業債，煤炭鋼鐵或者是城投債以及地方債，紐約和柏林都出現過地方債務問題，所以層級問題不是從地方政府債務里需要考慮的最重要的要素。因此歸根結底還是在于杠桿問題，如果說我債務借了 10 個億，GDP 或者是財政收入從各種指標來看如果是20~30 億那么杠桿是相對可控的，但如果說 GDP 是 4000 億而債務有 8000億那么其杠桿仍然很高。在 2011 年后，銀監會主導的嚴控下爆發的城投風險，有滇公路，申弘投資城投，鎮江城投等。

總體來說，在自上而下的邏輯之下，我們依然要去關注杠桿，我們缺少地方政府債務的資產負債表，如果有那么平臺的很多報表問題就迎刃而解了。真實的背景要去看地方政府的資產負債情況，東北的，江浙的，云貴的是較為典型的。從一個宏觀角度上來說，如果是同等杠桿情況下，占有資產越豐富，變現能力和證券化水平越高的在同等條件下更好，從這一角度講省級好于地市級好于區縣及以下，如果杠桿本身就不一樣，那這個問題就不一定了，因此大家需要去權衡這兩個因素相互之間的影響。

問題 11：如果一個城市只有一個城投平臺，那么在這種情況下是可以看到資產負債表大致的情況的?

是的，這也就是為什么我們比較看好已經具備了整合以后的就是獨占性和唯一性的平臺，比如說江東控股，馬鞍山現在明確市級平臺除了馬高新以外就是江東控股，那么平臺的獨占性就擺在那里了，不管它如何讓轉型，政府對它的支持是不會變的。

問題 12：城投類的企業轉型后政府信用是否消失，后期是否會轉為政府債務?

財政部對于是否是地方政府債務表述的很明確，2015 年 1 月 1 日已經明確做了一個劃分了，1 月 1 日以后發的城投債肯定不會納入政府債務了，特別是轉型的融資企業，因為政府債務的債務主體只有政府和政府相關部

門才有舉債的能力，現在主體明確，只有省和計劃單列市，所以無論轉型與否，這種都不是成為政府主體存在的。

問題 13：地方政府債的價值有沒有被高估?

估值問題是一個比較復雜的問題，從一個更長時間來講，由于中國的特殊制度，嚴格定義的城投未來還是會存在的，可能會改頭換面，但本質不變，是一個修補地方財政不平衡的缺口的載體，這個特定的功能是不會喪失的，那么從下面一個角度來說，你如果去看主體的話，它仍然是擁有一些比較特殊的支撐，所以它享有一些特殊的溢價完全合理。大膽猜測，未來可能有以下幾點導致城投的估值分化，第一，因為按照預算法，未來依然有空間的，發行地方債并不一定是省這一級別，如果我們后面有可能放開到下一層級，例如美國債務最小的單位是學區，學區可以單獨作為一個舉債主體的。因此到那個層次，地方政府的財政問題可能會有部分解決，那么城投債的轉型會比較徹底。第二，中央和地方的分稅制改革是否有一個比較大的變化，包括最近討論的房產稅的問題等，因為城投是內生于財政不平衡堵缺口的一個載體，如果財政的缺口被補上，那么城投債的未來市場就極為有限了。第三，凡是中國有債務的問題往往是由于一些事件性因素而爆發出來的，像當年整頓三角債及 2010 年約束地方融資平臺的債務規模，如果未來部委再來一次比較強力的超越 43 號文的政策可能會影響到市場對其的看法。

因此未來如果出現估值分化的話，大概率是由于這三個方向，從概率來說第三個概率較高。第三個因素具有一個背景，因為除了補缺口的漏洞，補缺口的原因是為了宏觀逆周期管理，通俗來講就是，企業有去杠桿壓力，金融機構也有去杠桿壓力，這時政府必須加杠桿，那么加杠桿的載體是平臺，那么這個時候是不會去規范它的杠桿行為的，一旦企業的去杠桿告一段落，也就是說經濟下行壓力有所緩解，整個系統性風險有所緩解這個時候對于地方政府債務行為和融資行為的約束政策出臺的可能性就上升了，經濟相對企穩，區域性系統風險相對降低的時候有可能恰恰是地方政府債務估值的擾動因素逐步醞釀和發生的時間窗口。按照眼前的經濟狀況來講，去產能，去杠桿的背景下發生估值大幅走闊的可能性不是特別大。

問題 14：地方政府置換的具體額度屬于哪一類，有沒有什么途徑可以獲得?

財政部已經公政府置換布額度，不管是全國人大兩會還是預算委員會都可以看到，那么具體哪個地方的額度還就只能是通過它的披露信息，包括平臺發債時候的評級，或者是其他的信息來看到，因為財政部沒有明確的告訴大家最后政府債務的一個清單，所以只能逐家來看。

問題 15：因為城投主體的負債依然以商業銀行的貸款為核心，債券類的還是偏少，這樣的話在 2015 年之后銀行對于城投平臺的貸款政策有沒有什么變化?

這個問題的時間節點主要是 2010 年，凡是嚴格在銀監會平臺名單上的企業，平臺貸款是有限制的，全國來看平臺貸款在整個商業銀行中的規模在 10 萬億上下，隨著地方政府債務置換的穩步推進，這個余額可能是減少的。但是這個是按照銀監會的平臺貸款，因為大家知道現在的經濟環境，產業比較差，產能過剩行業明確采取規避態度。從銀行角度來說，城投平臺是可以超越周期的選擇。它肯定不能劃入平臺貸款，但是對于一些準平

臺的或者是一些貸款以外的等，就是銀行肯定會通過一些變通的方法，包括一些 PPP，產業基金等應該是有覆蓋的。因為現在金融資源全面向政府和政府的派出機構或者說派生機構傾斜，這是比較明確的，但是這個定義需要明確。

問題 16：最近有一些省級的平臺，例如天津、云南和江蘇一帶的平臺，還有一些較小的市級 AA 的平臺到海外去發美元的債券，這種情況具體有什么考量嗎?

這從我了解的情況來看，發改委鼓勵此種行為，美元并購債是鼓勵發行的，融資渠道比較暢通。其實從正常的邏輯來看，大家是有疑慮的，人民幣有貶值壓力，長期來看美聯儲有加息壓力，這是去發行強貨幣負債好像不是特別的合理，但其存在有著一些事件的推動，這可能和用匯需求和融資并購是有關系的，這與 2011 年到 2013 年一波房地產企業境外發債的需求是不同的，因為那時是完全把國內行業融資的渠道被卡死了，包括也有一部分城投企業去境外發債，當時主要還是因為有拓寬融資渠道的考量，這次應該不同。

微信掃一掃二維碼分享到微信好友或朋友圈來源：網友投稿

第五篇：政府融資平臺主要運營模式分析

中投顧問產業研究中心

政府融資平臺主要運營模式分析

（一）主要運營模式分析

就目前的實際情況來看，主要有以下三種模式：政府主導型模式在這一模式中，決策權力地方政府行使，一元特征明顯；執行上依托政府科層制

官僚組織完成，動員能力強；控制上普遍采用強制推行的方式進行，層級特征明顯；信息反饋通過“自下而上”方式傳遞，渠道單

一、信息公開度、透明度低；監督方式上主要依靠自體監督，特殊情況下采用社會監督；責任主體不明確，權責不分導致問責制度難以落實。

企業主導型模式在這一模式中，決策權力仍集中由地方政府行使，仍具有一元特征；執行上依托現代企業的管理運作機制；控制上體現為政府、企業共管；信息反饋上實現了政府-企業的雙向流動，溝通機制較為通暢，信息公開度、透明度較低；監督方式上企業內部監控為主，政府紀檢部門為輔；企業為責任主體。

中投顧問在《2016-2020年中國政府融資平臺發展模式及投資機遇分析報告》中指出，政府企業協作性模式在這一模式中，決策權力由地方政府和企業共同行使，體現為地方政府與企業就具體政策的磋商和對話；執行上發揮企業、政府組織方式的各自優點，；控制上表現為政府通過行政命令、決議文件的方式對企業監管；信息反饋上實現了政府-企業的雙向流動，溝通機制較為通暢，信息公開度、透明度較高；監督方式上企業內部監控為主，政府紀檢部門為輔；企業為責任的主要承擔主體。

圖表 地方政府投融資平臺運營模式的類型劃分

資料來源：中投顧問產業研究中心

（二）多元運營模式

中投顧問在《2016-2020年中國政府融資平臺發展模式及投資機遇分析報告》中指出，現有模式在合理性、合法性和公共性上存在著自身無法克服的問題。要實現地方政府投融資平臺的可續發展，就要在建設服務型政府理念指導下，找到新的治理方式，而這正是基于“多中心治理場域”理論構建的“地方政府投融資運營多元中心合作型模式”。這一模式具有以下特點：決策權力由地方政府、企業、社會共同行使；執行上政府動員、企業執行、社會參與，充分的發揮不同組織的各自優點；控制上同樣表現出多主體治理的特征，職能分工側重則有所不同；信息反饋的渠道、方式豐富多樣，信息公開度、透明度高；監督方式上，自體監督、異體監督、社會監督多管齊下，監督效果好。此外，由于決策中各個主體都參與整個管理活動全程，問責的主體容易確認。

中投顧問·讓投資更安全 經營更穩健

中投顧問產業研究中心

建立多元中心合作模式為地方政府投融資平臺注入新的價值理念。羅爾斯在其著作《正義論》中指出社會普遍的公平和正義是人類的終極追求。在今天社會普遍的公平和正義表現為公共利益的最大化實現。對于政府的社會管理活動來說，實現一定區域內社會的公共利益是其社會管理的目標，其他的則是手段。要擺脫“管理行政”模式下“投入-產出”的簡單效率觀念和以GDP快速增長為主要指標的思路，將“公共性”價值理念重新設置在政府社會管理活動價值理念的核心地位。在地方政府投融資平臺的建設問題上，要以“公共性”作為終極價值理念，將公共利益作為主線貫穿整個管理活動的始終，以社會的可持續發展和社會效益的最大化作為自身的職責要求。建立多元中心合作模式拓展地方政府投融資平臺的參與主體。首先，是政府對自身角色認識的轉變，在社會學中，角色由“自我認同”和“他人期許”決定。當前地方政府投融資平臺“公共性”遞減的一個重要原因就在于政府對自身角色認識的不完整。在地方政府投融資平臺建設的問題上，政府在“中心-邊緣”模式的影響下，將社會看作了被發動和運動的“他者”，沒有正確認識到政府、社會在地方經濟建設中的各自不同的功能和作用。在地方融資平臺建設問題上，政府官員要承認政府同社會管理中其他主體：公民、民間組織和社會機構的主體地位，形成“主體-主體”的平等關系，同時還要正確認識自身作為社會管理制度建設者、引領者、參與者的角色。其次，更為重要的是執政黨角色的轉變。黨對國家生活中的領導是在革命戰爭、社會主義建設時期中被歷史證明了的，面對作為具有具體權利個體的公民，需要從新調整自身作為領導者的角色和功能。

建立多元中心合作模式實現從控制干預向治理服務的轉變參與過程制度的構建需要。滿足這樣一些要求，首先是盡可能的讓所有人參與進來，其次是所有人在參與的同時能夠通過正常的渠道、途徑表達自身的觀點，這正是哈貝馬斯等人提倡的“生活政治”旨趣。以往的實踐中，地方政府投融資平臺的建設需要盡可能的調動各種社會資源，在效率優先的選擇下，地方政府通過運用其擁有的行政權力不斷強化對社會資源的控制與配置，將所有可能會影響到政府資源配置的問題簡單的歸結為“維穩”解決，并將把其他主體排除在事務管理的過程，從而導致社會群體性事件的不斷出現。要將當前地方政府投融資平臺的建設工作從“控制-干預”模式轉變為“治理-服務”模式，通過完善和規范各類社會主體參與地方政府投融資平臺建設的合法途徑，在對話、合作的框架內借助自身的治理能力而非行政權力的最大化運用來實現參與過程的“公共性”。

建立多元中心合作模式優化和拓展監督體制機制及方式。地方政府進行各種融資平臺的建設，是在現行財政制度和法律體系管制之下，找尋地方公共物品供給資金渠道的不得已的變通之法，在此過程中，地方政府并未真正的走到過臺前，而是一直在盡可能不違規的前提下進行幕后運作。但是，要從根本上解決人們日益增長的物質和文化需求，合理的促進地方政府投融資平臺又快又好的健康發展，就必須在確定事權和責任的基礎上，合理放開地方政府發行地方債權和建設債權的權力，讓地方政府債務走向臺前，通過借助資本市場，顯性化、公開化、陽光化、市場化。首先，有必要對現行的《預算法》進行一定的修改，在部分地區和行業進行試點，等到時機成熟的時候，再以國家立法的方式允許地方政府發行部分政府債券用以解決城市建設中遇到的資金不足的難題。立法中，還應明確地方政府作為債務人的主體資格，并要求地方政府將現有的各類地方政府投融資平臺舉借的債務統統納入其債務管理的范圍，并依法編制地方政府債務預算，督促地方政府債務管理工作早日公開化、透明化，將各類可能的隱性債務、歷史累計債務、資金的流向和用途進行公示和公告并納入財政監督的范圍，以便新聞媒體、社會公眾進行有效監督。

其次，在我國現行的政治體系下對自體監督的依賴很難實現對地方政府投融資平臺的舉債行為進行約束和規范。可以通過借助地方人大及其常務委員會審議、票決的功能性約束；通過發改委、經信委等上級

中投顧問·讓投資更安全 經營更穩健

第2頁

中投顧問產業研究中心

部門對各地報批項目審核與調查；通過信用評級機構等中介組織等“第三方”的評估與信息公開。當然了，最具有督促作用的還是債權人“用腳投票的權利”和社會公眾監督作用的發揮。只有通過建立多元化的地方政府投融資平臺監督主體，完善監督的方式和路徑，地方政府投融資平臺的融資和舉債行為就會受到來自利益相關方的全面監管和約束。

建立多元中心合作模式不斷提升社會資本存量。社會資本是個體之間的聯系-社會網絡以及在此基礎上形成的互惠和信賴的價值規范。社會資本是群體成員之間共享的非正式的價值觀念、規范，能夠促進他們之間的相互合作。如果全體的成員與其他人將會采取可靠和誠實的行動，那么他們就會逐漸相互信任。信任就像是潤滑劑，可以使人和群體或組織更高效的運作。可以看到，雖然不同學者對于社會資本理論的解釋有所不同，但都指向了構建在網絡、信任和合作框架內的社會治理模式，尤其強調了在這其中第三部門的作用。

中投顧問·讓投資更安全 經營更穩健

第3頁