第一篇：論政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)及防控措施

論政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)及防控措施

摘要：本文就防止政府融資平臺(tái)及政府背景項(xiàng)目貸款的操作風(fēng)險(xiǎn)，提出了合理確定授信總規(guī)模，對(duì)融資平臺(tái)及項(xiàng)目作優(yōu)選，做好項(xiàng)目資金的測(cè)算，完善貸款方案，有效落實(shí)項(xiàng)目貸款的擔(dān)保條件，做好貸后管理工作等建議。關(guān)鍵詞：政府融資平臺(tái)貸款；信貸風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)防控中圖分類號(hào)：F832.4 政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)及防控隨著國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施及政府投融資平臺(tái)信貸投放的增加，銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)在不斷累積，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）業(yè)務(wù)發(fā)展的內(nèi)在要求及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的外部壓力推動(dòng)各家銀行對(duì)地方政府投融資平臺(tái)貸款大量增加，政府貸款及中長(zhǎng)期貸款比例迅速提高，提高了銀行信貸資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)集中度。（2）中長(zhǎng)期貸款的迅速增加使銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)加大。（3）政府融資平臺(tái)及政府背景項(xiàng)目貸款的操作風(fēng)險(xiǎn)。尤其是政府融資平臺(tái)及政府背景項(xiàng)目貸款的操作風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，下面將作重點(diǎn)分析。

一、政府融資平臺(tái)及政府背景項(xiàng)目貸款的操作風(fēng)險(xiǎn)（1）政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府融資平臺(tái)公司貸款的政府背景，決定此類貸款的本質(zhì)是政府信用，還款有無(wú)保證取決于政府是否有能力和有意愿歸還這類貸款。由于中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款期限較長(zhǎng)，歷經(jīng)幾屆政府，貸款償還將取決于各屆政府對(duì)貸款存續(xù)期內(nèi)建設(shè)性資金的使用安排，存在因政府換屆而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)貸款不能正常償還的風(fēng)險(xiǎn)，因此政府信用將直接影響到貸款的按期償還。

（2）政策性風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家政策改變，會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政收支波動(dòng)較大，影響金融機(jī)構(gòu)貸款的正常償還。貸款期內(nèi)政府財(cái)政收支、財(cái)稅體制等存在變化的可能，同時(shí)，財(cái)政支出受地方政府發(fā)展思路、城市建設(shè)整體規(guī)劃、未來(lái)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的投資計(jì)劃、融資力度與效度、財(cái)政經(jīng)常性開(kāi)支等各方面因素的影響，可用于項(xiàng)目還款的資金能否按預(yù)測(cè)歸集存在較大不確定性。

（3）法律及合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)貸款的任何擔(dān)保或變相擔(dān)保、承諾等支持行為目前仍不受法律保護(hù)。

量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項(xiàng)目附屬土地的使用權(quán)出讓出入返還或地方財(cái)政補(bǔ)貼收入。由于政府融資平臺(tái)在職能定位、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)由于地方政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)透明度及可信度不高，其評(píng)信的難度降低了銀行對(duì)貸款主體風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。（5）還款來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，地方政府的投資計(jì)劃明顯提前，投資規(guī)模放大，融資平臺(tái)在數(shù)量上有增加的趨勢(shì)，規(guī)模擴(kuò)張明顯，債務(wù)急遽增加，過(guò)度融資的風(fēng)險(xiǎn)迅速放大。如南京某區(qū)，在本輪拉動(dòng)內(nèi)需加快投資的推動(dòng)下，在短短半年內(nèi)先后成立了城建、交通、產(chǎn)業(yè)園等數(shù)個(gè)新平臺(tái)，擴(kuò)大融資規(guī)模。此類政府項(xiàng)目公司的預(yù)期收入和還款來(lái)源主要依賴于土地出讓收入，這種收入模式基本取決于土地使用權(quán)的增值，具有不確定性和非連續(xù)性，市場(chǎng)景氣狀況、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府招商引資的能力和效果等因素都影響到土地出讓收益水平和速度。尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐，土地等生產(chǎn)要素不僅沒(méi)有上漲的勢(shì)頭，還存在下跌的可能。以江蘇蘇北沿海某市開(kāi)發(fā)區(qū)為例，從2004年到2007年四年間開(kāi)發(fā)區(qū)土地出讓平均價(jià)格分別是每畝13.25萬(wàn)元、12.55萬(wàn)元、9.74萬(wàn)元、8.6萬(wàn)元，存在逐年下降的趨勢(shì)。

（6）信貸資金的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。很多情況下政府背景的項(xiàng)

目貸款是以政府融資平臺(tái)名義借入，由地方財(cái)政或劃歸項(xiàng)目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用，借款人實(shí)際并不使用和管理信貸資金。地方財(cái)政部門(mén)或項(xiàng)目建設(shè)主管單位同時(shí)運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量多，融資渠道廣泛，賬戶資金進(jìn)出頻繁，與地方財(cái)政及關(guān)聯(lián)公司往來(lái)密切。這種資金運(yùn)作模式為項(xiàng)目資金交叉混用提供了便利，也大大增加了銀行貸后資金監(jiān)控難度。貸款銀行無(wú)法監(jiān)控貸款資金，資金的運(yùn)用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，一旦將信貸資金用于非指定用途項(xiàng)目，最終導(dǎo)致項(xiàng)目資金失衡，無(wú)法償還借款，將形成大量不良貸款。

二、對(duì)政府背景貸款風(fēng)險(xiǎn)防控的建議

地方政府融資平臺(tái)貸款在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加快城市建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，有力地支持了中央經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。金融機(jī)構(gòu)在加大信貸投放的同時(shí)要領(lǐng)會(huì)并貫徹中央

2006年財(cái)政部等五部委聯(lián)合下文，明確規(guī)定“各級(jí)地方政

府和政府部門(mén)對(duì)《擔(dān)保法》規(guī)定之外的任何擔(dān)保均屬嚴(yán)重違規(guī)行為，其擔(dān)保責(zé)任無(wú)效。”同時(shí)由于地方政府集中推進(jìn)項(xiàng)目，項(xiàng)目的法定資本金比例往往不能達(dá)到監(jiān)管要求，項(xiàng)目開(kāi)工的合法性批文、土地使用權(quán)證等等不能到位，增加了銀行信貸合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

（4）借款主體的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)在組織結(jié)構(gòu)上以資金管理部門(mén)為主體，基本沒(méi)有實(shí)體運(yùn)作部門(mén)，公司法定負(fù)責(zé)人和主要業(yè)務(wù)人員往往是政府有關(guān)部門(mén)人員兼職或由政府有關(guān)部門(mén)指派，資本來(lái)源通常是財(cái)政注入或存

精神，努力優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，在控制信貸風(fēng)險(xiǎn)的前提下堅(jiān)持“區(qū)別對(duì)待，有保有壓”。地方政府主導(dǎo)的項(xiàng)目中不乏盲目性、重復(fù)性建設(shè)項(xiàng)目，特別是當(dāng)前保增長(zhǎng)的環(huán)境下，各類融資平臺(tái)存在信貸過(guò)度擴(kuò)張的傾向，當(dāng)項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)資金平衡，各融資平臺(tái)總體現(xiàn)金流斷裂時(shí)，就有可能出現(xiàn)系統(tǒng)性的信貸風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)參與程度等，確定獨(dú)家承貸、聯(lián)合貸款或組建銀團(tuán)貸款等不同的項(xiàng)目融資方案。根據(jù)融資方案測(cè)算項(xiàng)目的資金狀況，包括前期建設(shè)資金、后期營(yíng)運(yùn)資金以及第一還款資金來(lái)源。政府出資能力分析主要分析需出資一級(jí)政府的可支配財(cái)力。有收益項(xiàng)目主要依據(jù)項(xiàng)目市場(chǎng)預(yù)測(cè)和財(cái)務(wù)分析結(jié)果,分析項(xiàng)目的償債能力,包括測(cè)算項(xiàng)目還款現(xiàn)金流、償債覆蓋率等。如果項(xiàng)目自身現(xiàn)金流不足以歸還貸款本息，再測(cè)算借款主體的綜合償債能力，主要是企業(yè)的其他收入來(lái)源。如果仍不能正常償還貸款本息，則測(cè)算需要政府財(cái)政補(bǔ)貼的最大額度，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)政府的補(bǔ)貼能力進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。對(duì)無(wú)收益項(xiàng)目，政府應(yīng)出具承諾函，承諾每年從財(cái)政安排資金用以還款，并確保財(cái)政補(bǔ)貼額度和期限與還款額度期限相匹配。

1、全面客觀地分析政府的信用狀況及舉債能力，合理 確定授信總規(guī)模

對(duì)地方政府信用評(píng)價(jià)和償債能力可從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、體制框架、財(cái)政實(shí)力、債務(wù)負(fù)擔(dān)、行政管理能力、歷史信用記錄等方面來(lái)衡量。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是判斷政府基準(zhǔn)信用風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素，地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱將提升或降低財(cái)政實(shí)力。體制框架涵蓋了提供支持的政府具有的行政權(quán)限，涵蓋憲法賦予的權(quán)利和職責(zé)、對(duì)外借款權(quán)限以及與上級(jí)政府間關(guān)系等。財(cái)政實(shí)力分析指在收入方面，通過(guò)分析政府財(cái)政的收入類別、波動(dòng)水平以及政府新增或調(diào)整稅收和收入的決策能力來(lái)評(píng)價(jià)其信用能力。在支出方面，綜合考慮政府支出預(yù)算及預(yù)算彈性。債務(wù)負(fù)擔(dān)方面首先評(píng)價(jià)政府各融資平臺(tái)總債務(wù)對(duì)總財(cái)政收入的壓力。同時(shí)考慮債務(wù)結(jié)構(gòu)，區(qū)分分期償還和到期一次性償還的不同期限的政府債務(wù)。行政管理能力是分析和評(píng)價(jià)政府的行政管理體制及管理能力，包括政策體系和通過(guò)立法程序改變現(xiàn)有政策法律法規(guī)的能力。歷史信用記錄則是考察往屆及現(xiàn)政府在處理銀行不良貸款時(shí)的表現(xiàn)，包括態(tài)度和處理手法等。

為了提高對(duì)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)及償債能力的分析水平，銀行同業(yè)應(yīng)加強(qiáng)合作，共享信息，及時(shí)全面掌握政府平臺(tái)公司的總體貸款情況，在借款人出現(xiàn)異常變化時(shí)及時(shí)化解信貸風(fēng)險(xiǎn)。

4、重視貸款的第二還款來(lái)源，有效落實(shí)項(xiàng)目貸款的擔(dān) 保條件

由于中長(zhǎng)期貸款期限長(zhǎng)，將會(huì)經(jīng)歷政府換屆、經(jīng)濟(jì)周期變化等很多不確定因素，為保證貸款安全，銀行應(yīng)降低信用貸款的規(guī)模，提高擔(dān)保貸款占比。在擔(dān)保條件中，應(yīng)努力爭(zhēng)取房產(chǎn)土地或在建工程等實(shí)物資產(chǎn)的抵押，有收益的項(xiàng)目落實(shí)收益權(quán)質(zhì)押，并努力爭(zhēng)取地方政府出具的還款承諾函。對(duì)保證擔(dān)保的要認(rèn)真分析擔(dān)保方的擔(dān)保能力，努力爭(zhēng)取較高級(jí)的融資平臺(tái)進(jìn)行擔(dān)保。要求地方政府財(cái)政出具的承諾函中應(yīng)力求條款細(xì)化，可操作性強(qiáng)。在地方人大常委會(huì)決議文件中明確將項(xiàng)目還款計(jì)劃列入地方財(cái)政預(yù)算，并爭(zhēng)取建立政府償債資金專戶，將預(yù)算償債資金定期劃付到償債資金賬戶，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府償債資金賬戶和收費(fèi)權(quán)賬戶的有效監(jiān)控。

5、針對(duì)項(xiàng)目貸款特點(diǎn)，做好信貸資金用途的管控，持 續(xù)做好貸后管理工作

在認(rèn)真做好貸前調(diào)查、貸款審查的基礎(chǔ)上，扎扎實(shí)實(shí)做好貸后檢查，跟蹤項(xiàng)目資金的用途、流向，做好信貸資金的管理工作。嚴(yán)格按照項(xiàng)目進(jìn)度發(fā)放貸款并監(jiān)督使用，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)信貸資金用途的監(jiān)管，嚴(yán)防挪用信貸資金。大額資金支付使用，必須提供真實(shí)交易背景資料，并按照銀監(jiān)會(huì)《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》的要求，切實(shí)履行好“貸款人受托支付”職責(zé)，確保貸款資金直接支付給借款人交易對(duì)手。對(duì)信貸資金的嚴(yán)格監(jiān)管，既是銀行合規(guī)的要求，也是項(xiàng)目按規(guī)劃順利推進(jìn)，最終按計(jì)劃順利還貸的重要保障。

2、對(duì)融資平臺(tái)及項(xiàng)目作優(yōu)選

為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，銀行應(yīng)重點(diǎn)考慮政府信用好及實(shí)力較強(qiáng)的政府融資平臺(tái)，選擇具有明確財(cái)政補(bǔ)貼、確定的土地出讓收益返回機(jī)制、獲得的經(jīng)營(yíng)特許權(quán)等等的平臺(tái)公司。在項(xiàng)目選擇上，重點(diǎn)關(guān)注能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流、能夠自求平衡的項(xiàng)目。政府背景公司主要包括公共事業(yè)類，含水、氣、暖、公交等行業(yè)，由于公共事業(yè)的重要性，政府一般會(huì)提供建設(shè)資本金，為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)，政府也會(huì)給予補(bǔ)貼。這類企業(yè)自身能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流，發(fā)生問(wèn)題時(shí)政府支持的意愿強(qiáng)。土地儲(chǔ)備類公司基本上是依靠土地抵押向銀行融資來(lái)進(jìn)行城市改造或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后利用土地出讓后的資金還貸。這類企業(yè)融資任務(wù)重，容易受土地出讓市場(chǎng)的影響，波動(dòng)性較大。發(fā)生問(wèn)題時(shí)政府一般會(huì)給予新的土地或協(xié)調(diào)銀行貸款。城投類公司，主要負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大多是路橋、隧道等無(wú)收益的項(xiàng)目。政府給予項(xiàng)目資本金和財(cái)政貼息，支持力度強(qiáng)的將列入預(yù)算，分年逐步還款。代建業(yè)務(wù)，指政府有明確的回購(gòu)協(xié)議或是資金安排的項(xiàng)目，如經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目。這類項(xiàng)目基本有明確的資金安排，且社會(huì)影響面廣，政府的支持力度很強(qiáng)。收費(fèi)公路、鐵路，政府一般會(huì)給項(xiàng)目資本金，在企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)時(shí)不太可能提供大的支持。

6、把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策，落實(shí)監(jiān)管部門(mén)的要求，確保銀 行信貸工作穩(wěn)健合規(guī)經(jīng)營(yíng)

銀行應(yīng)按照銀監(jiān)會(huì)“調(diào)結(jié)構(gòu)，防風(fēng)險(xiǎn)”的要求，深入細(xì)致地做好每一筆貸款的“三查”工作，嚴(yán)格審查平臺(tái)公司項(xiàng)目建設(shè)的合法性，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、占地和環(huán)保等方面的合法審批手續(xù)。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目貸款資本金制度，按照監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)資本金的比例要求。加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保信貸資金真正用于滿足客戶的生產(chǎn)建設(shè)、服務(wù)運(yùn)營(yíng)或消費(fèi)需求。同時(shí)，按照審慎經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)守授信集中度、資本充足率、撥備覆蓋率等指標(biāo)的底線，持續(xù)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)能力。作者簡(jiǎn)介：

丁學(xué)海，男，江蘇儀征人，東南大學(xué)MBA在讀研究生，現(xiàn)供職于上海銀行南京分行。

3、做好項(xiàng)目資金的測(cè)算，完善貸款方案

針對(duì)具體項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模、融資規(guī)模、金融機(jī)

第二篇：思辨地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

思辨地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

交通銀行河南省分行行長(zhǎng) 梁玉珍

發(fā)布時(shí)間:2011-06-27

2009年以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，融資規(guī)模也不斷增大，已成為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金重要途徑，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但隨著地方政府融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，其本身所蘊(yùn)含的銀行信貸操作合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、地方政府財(cái)政過(guò)度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)及銀行貸后管理缺位風(fēng)險(xiǎn)而備受社會(huì)各界廣泛關(guān)注。如何能夠有效控制融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，促使地方政府融資平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)規(guī)范化市場(chǎng)運(yùn)作，也值得深入思考。

清理規(guī)范融資平臺(tái)貸款

地方政府融資平臺(tái)公司(以下簡(jiǎn)稱融資平臺(tái))指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是自1994年實(shí)行分稅制后逐步出現(xiàn)的。當(dāng)時(shí)城市的現(xiàn)代化發(fā)展剛起步，地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，而預(yù)算法對(duì)地方政府直接舉債有控制。為了緩解市政建設(shè)所需資金規(guī)模較大與政府財(cái)力相對(duì)不足的矛盾，部分地區(qū)的地方政府先后開(kāi)辦了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作為融資主體。1998年亞洲金融危機(jī)之后，為了拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府以這些融資主體為平臺(tái)，借助地方政府信用，間接向銀行貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

融資平臺(tái)貸款成為人們密切關(guān)注的焦點(diǎn)則是因?yàn)榻陙?lái)規(guī)模的迅速膨脹。為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，2009年初中央政府實(shí)施了適度寬松的貨幣政策、提出了4萬(wàn)億投資的刺激計(jì)劃。各地政府紛紛開(kāi)展大規(guī)模基建投資，大批投資項(xiàng)目加速上馬，由此而來(lái)的固定資產(chǎn)投資貸款和流動(dòng)資金貸款需求迅速增加。由于財(cái)政資金短缺，只有通過(guò)地方政府融資平臺(tái)大量增加負(fù)債來(lái)用于投資，于是以“城投公司”為主導(dǎo)的地方政府融資平臺(tái)遍地開(kāi)花，規(guī)模由小到大，融資平臺(tái)層次由省級(jí)擴(kuò)大到縣級(jí)。而在壟斷企業(yè)授信規(guī)模相對(duì)飽和、私營(yíng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大和單戶授信額度不高的情況下，商業(yè)銀行放貸可供選擇的范圍和空間相對(duì)有限，因此信貸集中投向地方政府融資平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，便成為商業(yè)銀行的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

雖然融資平臺(tái)貸款規(guī)模的迅速增大，對(duì)緩解國(guó)際金融危機(jī)，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了積極作用。但同時(shí)，融資平臺(tái)數(shù)量急劇擴(kuò)張和地方政府過(guò)度舉債，如不及時(shí)采取措施加以遏制和規(guī)范，極有可能導(dǎo)致地方政府的融資平臺(tái)無(wú)法償還債務(wù)，使銀行不良資產(chǎn)出現(xiàn)大額新增，甚至危及地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，產(chǎn)生地方政府信用危機(jī)。加之2009年末，歐洲部分國(guó)家出現(xiàn)較為嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，使中央對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂不斷升級(jí)。

為了能夠真正摸清地方政府債務(wù)的家底，把政府性債務(wù)理順，實(shí)現(xiàn)融資主體有序管理，防止地方政府因過(guò)度負(fù)債而誘發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2010年來(lái)中央各部門(mén)制定多項(xiàng)措施督促融資平臺(tái)貸款規(guī)范化運(yùn)行：銀監(jiān)會(huì)在2009年末即對(duì)融資平臺(tái)貸款超常規(guī)增長(zhǎng)給予風(fēng)險(xiǎn)提示，2010年3月份要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)3月底前投放地方政府融資平臺(tái)的貸款要逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全。在同年4月份召開(kāi)的“2010年二季度經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議”上，銀監(jiān)會(huì)將地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)列于當(dāng)年銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之首。2010年6月10日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各地政府抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。隨著清查工作的持續(xù)推進(jìn)，銀監(jiān)會(huì)又先后下發(fā)了《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款清查工作的通知》和《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于做好下一階段地方政府融資平臺(tái)貸款清查工作的通知》，要求各金融機(jī)構(gòu)提高融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，持續(xù)完善融資平臺(tái)貸款臺(tái)賬管理和分類監(jiān)管，做好統(tǒng)一約談工作，按照分期還貸原則改進(jìn)貸款還款方式，規(guī)范融資平臺(tái)貸款管理。

辯證看待融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

隨著貸款規(guī)模的擴(kuò)大，融資平臺(tái)自身所存在的法人治理缺陷、自償能力較差、擔(dān)保效力不足等一些顯性風(fēng)險(xiǎn)也逐步累積，不利于銀行維護(hù)信貸資產(chǎn)安全，同時(shí)也折射出現(xiàn)有體制造成政府投融資沖動(dòng)過(guò)大、銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款管理缺位等隱性風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定運(yùn)行造成更大危害。

顯性風(fēng)險(xiǎn)

融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善。地方政府融資平臺(tái)在組織結(jié)構(gòu)上以資金管理部門(mén)為主體，基本沒(méi)有實(shí)體運(yùn)作，公司高官人員和主要業(yè)務(wù)人員也大多是政府有關(guān)部門(mén)人員兼職或由政府部門(mén)指派，資本來(lái)源通常是財(cái)政資金注入或一些存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項(xiàng)目附屬土地的使用權(quán)出讓收入或地方財(cái)政補(bǔ)貼收入。由于政府融資平臺(tái)在職能定位、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，近年來(lái)融資平臺(tái)的層級(jí)由最初的省級(jí)政府設(shè)立逐步發(fā)展到市級(jí)、縣級(jí)政府設(shè)立，其運(yùn)行也缺乏有效的約束機(jī)制，這使得地方政府可較為方便通過(guò)建立多個(gè)融資平臺(tái)，利用銀行間競(jìng)爭(zhēng)和信息不對(duì)稱來(lái)獲取超額的銀行貸款，極大地增加了融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

融資平臺(tái)管理信息不對(duì)稱。目前銀行在管理融資平臺(tái)貸款中最為突出的問(wèn)題是信息的不透明和不對(duì)稱。融資平臺(tái)為獲取最大的銀行貸款支持，可能會(huì)對(duì)一些關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行隱瞞，導(dǎo)致銀行在貸前和貸后的評(píng)估工作存在較大困難，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)融資平臺(tái)的還款能力。特別是對(duì)于沒(méi)有自營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身需要政府回購(gòu)，但在無(wú)法全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、政府實(shí)際財(cái)政收入等情況的背景下，銀行自然難以準(zhǔn)確評(píng)估地方政府的真實(shí)財(cái)力。

融資平臺(tái)本身自償性差，項(xiàng)目資本金不能完全到位。融資平臺(tái)投資投向單一，大多用于公益性項(xiàng)目，主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，特別是部分資金投向了地方政府形象工程，項(xiàng)目普遍沒(méi)有自償性或自償性不足，還是完全依賴地方財(cái)政還款。同時(shí)，融資平臺(tái)涉及項(xiàng)目投資需要大量資本金，但是由于缺少突出的主營(yíng)業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，無(wú)法正常獲取充足資本金，因此多利用各家銀行的重復(fù)授信來(lái)解決，造成了地方融資平臺(tái)的高負(fù)債率。

擔(dān)保措施合規(guī)性存疑，政府承諾效力不足。目前融資平臺(tái)貸款的擔(dān)保措施主要采用地方財(cái)政或人大承諾、第三方擔(dān)保或資產(chǎn)抵押等方式，但由于融資平臺(tái)自身能夠提供的保證能力較強(qiáng)，土地資產(chǎn)有限，更多的是融資平臺(tái)名下的無(wú)效低效資產(chǎn)。而第三方擔(dān)保也頻繁出現(xiàn)融資平臺(tái)互保的情況，實(shí)質(zhì)擔(dān)保能力往往都無(wú)法有效保證。因此，政府財(cái)政兜底還款承諾成為目前融資平臺(tái)貸款中占比最大的保證措施。

隱性風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)有體制原因?qū)е抡度谫Y沖動(dòng)過(guò)大，對(duì)政府還貸風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足。近年來(lái)，地方政府官員在政績(jī)“GDP”導(dǎo)向的影響下，即使財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，投資沖動(dòng)仍有增無(wú)減。同時(shí)，在地方政府慣性思維中，認(rèn)為銀行的資金就是國(guó)家的資金，地方政府拿來(lái)投資是拿國(guó)家的錢(qián)辦國(guó)家的事，只要能還息就行，銀行的資金可以一直使用，本屆政府貸款由下屆政府償還，地方政府還不起貸款會(huì)由中央財(cái)政來(lái)解決等。由于融資平臺(tái)的設(shè)立十分便利并且缺乏制度約束，因此地方政府往往建立多個(gè)融資平臺(tái)，利用銀行間的競(jìng)爭(zhēng)和信息不對(duì)稱來(lái)獲取更多的銀行貸款，以解決部分可行性論證不充分和經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但政績(jī)效益顯著的項(xiàng)目資金問(wèn)題。這些融資平臺(tái)往往不具備自償貸款的能力，多數(shù)僅提供政府承諾等缺乏法律效力的擔(dān)保措施，實(shí)際履行還款責(zé)任全部是地方財(cái)政收入，一屆政府還不了就轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府。

銀行嚴(yán)重依賴政府信用，融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的管理意識(shí)薄弱。雖然融資平臺(tái)貸款的產(chǎn)生由來(lái)已久，但由于以前融資平臺(tái)貸款規(guī)模不大、壞賬率不高，加之對(duì)政府信用的高度信任，這種經(jīng)驗(yàn)主義使銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)普遍認(rèn)識(shí)不足。另一方面，由于商業(yè)銀行本身存在規(guī)模效應(yīng)，因此對(duì)擴(kuò)大規(guī)模極為重視，績(jī)效考核與規(guī)模掛鉤，其擴(kuò)規(guī)模導(dǎo)向作用明顯。融資平臺(tái)貸款對(duì)銀行擴(kuò)規(guī)模效果顯著，也有利于銀行維護(hù)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，便于銀行其他業(yè)務(wù)(如吸納財(cái)政存款等)在當(dāng)?shù)仨樌_(kāi)展。

可以說(shuō)，不計(jì)收益、不考慮財(cái)政還款壓力的政績(jī)工程投資，既造成了社會(huì)資金的浪費(fèi)，又使得地方債務(wù)負(fù)擔(dān)急劇增大，財(cái)政過(guò)度透支，使得真正關(guān)系國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目建設(shè)滯后。如果不能很好的對(duì)政府融資規(guī)模加以控制，銀行在貸款管理中再有所放松，資金的運(yùn)用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，極有可能造成部分信貸資金用于非指定用途項(xiàng)目，最終導(dǎo)致項(xiàng)目資金失衡，無(wú)法償還借款，從而形成大量不良貸款。這種融資平臺(tái)貸款的壞賬風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中和不斷累積，不僅對(duì)銀行本身造成巨大傷害，降低銀行資產(chǎn)流動(dòng)性和資金可支配規(guī)模，還可能將融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步向生產(chǎn)型企業(yè)傳導(dǎo)，甚至有可能產(chǎn)生地區(qū)群發(fā)性信用危機(jī)，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

因此，商業(yè)銀行要以辯證的眼光看待融資平臺(tái)的發(fā)展問(wèn)題，堅(jiān)持防患于未然的態(tài)度，通過(guò)深入剖析融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，在監(jiān)管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下及時(shí)敦促地方政府完善融資平臺(tái)運(yùn)行模式，規(guī)范融資平臺(tái)貸款管理行為，真正使融資平臺(tái)貸款進(jìn)入健康、規(guī)范化運(yùn)作軌跡，為地方經(jīng)濟(jì)地發(fā)展提供有力支撐。

在日常信貸工作中，交通銀行河南省分行就對(duì)融資平臺(tái)貸款始終堅(jiān)持高門(mén)檻準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)選擇運(yùn)作相對(duì)規(guī)范、承建項(xiàng)目效益較好、地方財(cái)政收入高的市級(jí)以上融資平臺(tái)予以支持，平臺(tái)貸款規(guī)模控制較好。通過(guò)認(rèn)真清查，目前我行融資平臺(tái)貸款整體風(fēng)險(xiǎn)可控。下一步交通銀行河南省分行要充分認(rèn)識(shí)到目前融資平臺(tái)貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)，積極配合其他債權(quán)銀行，做好存量融資平臺(tái)貸款的清查整改、嚴(yán)控平臺(tái)貸款新增規(guī)模，擇優(yōu)選擇市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制良好的融資平臺(tái)予以支持，使平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)能夠真正得到有效控制。

加強(qiáng)資平臺(tái)貸款有序管理

隨著本次融資平臺(tái)貸款清查工作的深入開(kāi)展，各家金融機(jī)構(gòu)通過(guò)解包還原、四方對(duì)賬、分析定性和前一階段的集中約談工作，基本對(duì)存量融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)狀況達(dá)成共識(shí)，后續(xù)清理工作也取得了一定成效，部分整改為公司類貸款已完成三方簽字確認(rèn)，擬收回貸款也已提前部分收回。

但同時(shí)我們也應(yīng)看到，如要實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)規(guī)范化運(yùn)作目標(biāo)，仍有較長(zhǎng)的路要走。規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不能僅依靠政府、商業(yè)銀行或監(jiān)管部門(mén)一家的努力，而是相關(guān)部門(mén)形成合力，共同改進(jìn)政府融資平臺(tái)貸款管理模式，促進(jìn)政府融資平臺(tái)貸款的健康運(yùn)行。

監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管和指導(dǎo)，督促政府和商業(yè)銀行各盡其職。一是建議監(jiān)管部門(mén)牽頭與政府協(xié)調(diào)工作，推動(dòng)銀行業(yè)集體維權(quán)。監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)所有貸款人共同努力，督促地方政府在本屆任期內(nèi)履行還款責(zé)任，不能容忍脫逃償還責(zé)任。對(duì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭的，銀監(jiān)當(dāng)局或銀行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)及早組織貸款人俱樂(lè)部，推動(dòng)集體維權(quán)。

二是建議監(jiān)管部門(mén)設(shè)立大項(xiàng)目組團(tuán)監(jiān)督機(jī)制。制訂政府融資平臺(tái)的銀團(tuán)貸款限額標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)限額融資必須通過(guò)銀團(tuán)貸款模式，避免融資平臺(tái)公司“多頭融資、多頭授信”的問(wèn)題。融資平臺(tái)公司管理部門(mén)和銀監(jiān)部門(mén)齊抓共管，從平臺(tái)公司和商業(yè)銀行兩方面共同實(shí)施監(jiān)管，防止因平臺(tái)公司和銀行惡性競(jìng)爭(zhēng)所引起的授信規(guī)模失控。

三是建議監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)外部監(jiān)督管理和指導(dǎo)。建立地方政府的債務(wù)管理機(jī)制，從外部加強(qiáng)地方投融資平臺(tái)舉債的監(jiān)管，將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍，有效約束地方政府融資行為。相關(guān)主管部門(mén)要督促轄內(nèi)各融資平臺(tái)加大信息發(fā)布力度，相關(guān)信息及時(shí)公開(kāi)披露，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的隱性負(fù)債向合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變。

政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)自律，完善融資平臺(tái)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。一是要完善政府融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)總量的控制和管理。進(jìn)一步完善存量融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)，將大量低層次融資平臺(tái)部門(mén)逐步進(jìn)行整合，集中注入可市場(chǎng)化運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)性資源和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高融資平臺(tái)自償性。政府投資行為應(yīng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格項(xiàng)目論證，做到“量入為出”，避免債務(wù)膨脹趨勢(shì)惡化，逐步形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。

二是要提高融資平臺(tái)信息披露透明度，建立地方債務(wù)償還保障機(jī)制。定期統(tǒng)計(jì)、評(píng)估各融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模、財(cái)政收支等情況，并向金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門(mén)及時(shí)提供符合要求的信息。地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財(cái)力，撥款設(shè)立長(zhǎng)期穩(wěn)定的償債基金，逐步形成以盈利性項(xiàng)目為載體、城建項(xiàng)目?jī)攤馂楸Ｕ系膫鶆?wù)償還機(jī)制。

三是拓寬融資渠道，發(fā)展多元化融資方式。地方政府應(yīng)合理預(yù)測(cè)可支配財(cái)政收入和債務(wù)規(guī)模，大力發(fā)展多元化的政府融資市場(chǎng)。一方面，繼續(xù)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)與合作，積極滿足金融機(jī)構(gòu)的融資條件，進(jìn)一步提高間接融資能力；另一方面，鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)通過(guò)資本市場(chǎng)改善融資結(jié)構(gòu)，尋求直接發(fā)行債券、股票、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等多種直接融資手段為補(bǔ)充，降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的積聚。

銀行應(yīng)強(qiáng)化融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，確保政府融資平臺(tái)貸款的有序管理。一是摒棄短期經(jīng)營(yíng)思想，嚴(yán)格執(zhí)行融資平臺(tái)貸款準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)政府融資平臺(tái)的特點(diǎn)，明確風(fēng)險(xiǎn)底線和授信標(biāo)準(zhǔn)，原則上應(yīng)僅支持承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司。建立一套完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理制度，認(rèn)真調(diào)查和評(píng)估政府財(cái)力狀況，對(duì)融資項(xiàng)目應(yīng)按商業(yè)化原則嚴(yán)格審批、審慎評(píng)估，對(duì)于自身無(wú)經(jīng)營(yíng)收入，完全依賴財(cái)政資金還款的政府融資平臺(tái)嚴(yán)禁辦理新增授信。

二是加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的貸后管理，嚴(yán)控信貸資金的流向。對(duì)新增貸款，應(yīng)結(jié)合銀監(jiān)會(huì)“三個(gè)辦法一個(gè)指引”貸款新規(guī)，嚴(yán)格要求融資平臺(tái)貸款按照實(shí)貸實(shí)付制度執(zhí)行，做好項(xiàng)目資金使用的持續(xù)性跟蹤，防止貸款挪用風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)存量貸款，按照既定處臵原則，及時(shí)通過(guò)約談追加合法足值擔(dān)保或提前收回貸款。在貸后管理工作中，均要做到定期綜合評(píng)估政府財(cái)力并跟蹤關(guān)注變化情況，及時(shí)對(duì)貸款期限、方式及風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施做出相應(yīng)安排。

三是商業(yè)銀行間加強(qiáng)合作。對(duì)于多家銀行共同發(fā)放的貸款，牽頭行可發(fā)起建立“貸款俱樂(lè)部”，盡可能通過(guò)銀團(tuán)貸款的形式組織發(fā)放，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“有利同享、有險(xiǎn)共擔(dān)”，必要時(shí)可共同與地方政府協(xié)商，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。針對(duì)地方政府融資平臺(tái)“多頭融資，多頭授信”的問(wèn)題，商業(yè)銀行之間應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)合作，互通有無(wú)，共同摸清政府融資平臺(tái)的償債能力和負(fù)債情況，建立與政府部門(mén)的信息通報(bào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)商解決存在的問(wèn)題，規(guī)避融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

《中國(guó)金融家》2011年第4期

第三篇：銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管（范文）

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關(guān)于2012年地方政府融資平臺(tái)貸款 風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明

根據(jù)2012年2月20日、21日在深圳召開(kāi)的“地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議”精神，現(xiàn)將2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策有關(guān)問(wèn)題說(shuō)明如下。

一、指導(dǎo)思想

地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)思想是“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”。

“政策不變”是指自2009年融資平臺(tái)貸款清理規(guī)范工作開(kāi)始以來(lái)的所有政策都不變。“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的十六字方針不變；“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無(wú)覆蓋”的風(fēng)險(xiǎn)定性四分類方法不變；“降舊控新”的總體目標(biāo)不變；融資平臺(tái)按仍按平臺(tái)管理類和退出類劃分的要求不變，其中凡稱融資平臺(tái)的包括仍為平臺(tái)和退出的平臺(tái)兩類，仍為平臺(tái)的亦稱監(jiān)管類平臺(tái)，退出的平臺(tái)也稱監(jiān)測(cè)類平臺(tái)。

“深化整改”是指著力抓好三項(xiàng)整改工作：一是深化名單制管理。要求各銀行把融資平臺(tái)名單在原有風(fēng)險(xiǎn)定性四分類的基礎(chǔ)上，將融資平臺(tái)再按“支持類”、“維持類”和“壓 縮類”三種情形進(jìn)行管理，并以此作為信貸審批的依據(jù)，分類結(jié)果由銀行自主決定。二是細(xì)化信貸條件。進(jìn)一步細(xì)化融資平臺(tái)貸款的信貸條件，對(duì)新增貸款的投向與條件提出更加具體要求。三是強(qiáng)化退后管理。將退出類平臺(tái)納入信貸分類，并加強(qiáng)退后監(jiān)測(cè)。

“審慎退出”是指要求銀行嚴(yán)格落實(shí)融資平臺(tái)退出的有關(guān)條件和程序，加強(qiáng)對(duì)退出后融資平臺(tái)的持續(xù)管理，責(zé)成不符合審慎退出條件的融資平臺(tái)重新納入平臺(tái)管理，堅(jiān)決杜絕隨意退出、盲目退出、為增貸而退出的現(xiàn)象。

“重在增信”是指融資平臺(tái)要通過(guò)增加資本、增加抵質(zhì)押、置換無(wú)效擔(dān)保、簽訂補(bǔ)差協(xié)議、將政府承諾還款的部分債務(wù)納入當(dāng)期財(cái)政預(yù)算等方式提高自身的信用水平，增強(qiáng)自身的還款能力。

二、工作目標(biāo)

地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的工作目標(biāo)是緩釋風(fēng)險(xiǎn)。一是控制總量風(fēng)險(xiǎn)。各銀行原則上在今年信貸計(jì)劃中不得安排新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模。二是緩釋存量風(fēng)險(xiǎn)。各銀行要分類處置存量貸款。三是消除到期風(fēng)險(xiǎn)。各銀行要加強(qiáng)對(duì)今年到期貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，防止到期違約風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生。四是防止斷鏈風(fēng)險(xiǎn)。各銀行要重點(diǎn)避免出現(xiàn)在建工程資金鏈斷裂的情況。

三、工作任務(wù) 地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的工作任務(wù)是降舊控新。一是總量減少。各銀行原則上不得新增融資平臺(tái)貸款，重點(diǎn)是控制監(jiān)管類平臺(tái)的貸款總量，確保其貸款余額不上升；對(duì)于按照商業(yè)化運(yùn)作的監(jiān)測(cè)類平臺(tái)，要跟蹤監(jiān)測(cè)其貸款總量變化和使用情況；對(duì)于保障性住房等公益性項(xiàng)目，允許新增貸款，但是必須納入監(jiān)管類管理。二是存量下降。今年仍按平臺(tái)類管理的融資平臺(tái)貸款余額原則上只降不升。三是有保有壓。各銀行要根據(jù)信貸三分類結(jié)果，將從“壓縮類”平臺(tái)中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺(tái)，以在融資平臺(tái)貸款總量不增的情況下實(shí)現(xiàn)貸款結(jié)構(gòu)調(diào)整。

四、工作路徑

（一）控新。一是各銀行在今年的信貸計(jì)劃中，原則上不得安排融資平臺(tái)貸款增量。二是各地區(qū)融資平臺(tái)貸款余額不得超過(guò)當(dāng)?shù)卣沙惺軅鶆?wù)規(guī)模上限。三是所有“維持類”融資平臺(tái)的貸款余額不得超過(guò)年初水平。對(duì)于維持類平臺(tái)，各銀行可以新發(fā)放貸款，允許收回再貸，但是貸款余額不得增加。四是不得向“壓縮類”融資平臺(tái)發(fā)放任何形式的貸款。各銀行對(duì)于“壓縮類”平臺(tái)要做到“只收不貸”。

（二）降舊。按照五種情形分類緩釋融資平臺(tái)的存量貸款風(fēng)險(xiǎn)，其中退出類融資平臺(tái)僅適用前三種情形，仍按平臺(tái)管理的適用五種情形。一是及時(shí)收貸。對(duì)于現(xiàn)金流全覆蓋、項(xiàng)目已經(jīng)完工達(dá)產(chǎn)且已經(jīng)形成現(xiàn)金流收入的融資平臺(tái)，要封 閉現(xiàn)金流，對(duì)回籠款進(jìn)行專戶管理，按照原來(lái)的約定及時(shí)清收貸款。二是收回再貸。對(duì)于現(xiàn)金流全覆蓋、項(xiàng)目已建成但還沒(méi)有產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流償還貸款本息（沒(méi)有經(jīng)濟(jì)建成）的融資平臺(tái)，可以在原有貸款額度內(nèi)進(jìn)行再融資。再融資具體包括發(fā)行股票、債券、短融、中融、中票、引資、貸款等方式。對(duì)于以貸款形式實(shí)施再融資的，貸款總量不得超過(guò)原有貸款額度。三是據(jù)實(shí)定貸。對(duì)于現(xiàn)金流全覆蓋、項(xiàng)目已經(jīng)確定工期但因有不可抗拒的因素導(dǎo)致不能如期完工，但貸款已經(jīng)到期的融資平臺(tái)，要一次性修改貸款合同，根據(jù)實(shí)際工期重新確定貸款期限。四是引資還貸。對(duì)于現(xiàn)金流不能夠全覆蓋，項(xiàng)目能夠吸引社會(huì)資金投資的平臺(tái)，在現(xiàn)有貸款余額不增加的前提下，可以通過(guò)資產(chǎn)重組、引入新投資者、項(xiàng)目出售等方式，引進(jìn)資金用于還貸。五是只收不貸。對(duì)于現(xiàn)金流不能夠全覆蓋，工程項(xiàng)目不宜吸引社會(huì)資金投資的平臺(tái)，銀行只能只收不貸，并要求地方政府將貸款納入預(yù)算。

五、工作方法

（一）信貸分類管理。各銀行結(jié)合自身信貸經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況，按照“支持類”、“維持類”，“壓縮類”分類標(biāo)準(zhǔn)，自主決定所有融資平臺(tái)客戶的信貸分類結(jié)果。其中，“支持類”是指符合融資平臺(tái)的新增貸款條件和銀行的信貸政策及風(fēng)險(xiǎn)偏好，可以增加貸款的平臺(tái)；“維持類”指不完全滿足融資平臺(tái)的新增貸款條件，但未超越銀行風(fēng)險(xiǎn)容忍度，可以為保 項(xiàng)目完工進(jìn)行再融資但貸款余額不超過(guò)年初水平的平臺(tái)；“壓縮類”指既不符合融資平臺(tái)新增貸款條件和銀行信貸政策，又超越銀行風(fēng)險(xiǎn)容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發(fā)放貸款的平臺(tái)。

（二）到期貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。到期貸款主要是指今年到期的貸款。各銀行要按月把全年融資平臺(tái)到期貸款建臺(tái)帳、做統(tǒng)計(jì)，逐戶調(diào)查今年到期貸款的還款來(lái)源，并與平臺(tái)共同制定還款方案，還款方案于2012年4月末前報(bào)送各銀監(jiān)局。各銀監(jiān)局負(fù)責(zé)監(jiān)督和信息匯總，按季將還款方案的落實(shí)情況報(bào)告銀監(jiān)會(huì)。

（三）補(bǔ)充押品。各銀行要持續(xù)提升抵質(zhì)押品質(zhì)量，及時(shí)置換財(cái)政擔(dān)保和公益性資產(chǎn)等不合規(guī)抵質(zhì)押品，積極防范因資產(chǎn)價(jià)格下跌而導(dǎo)致的融資平臺(tái)貸款抵質(zhì)押品質(zhì)價(jià)下行風(fēng)險(xiǎn)。

六、工作要求

（一）嚴(yán)格信貸管理。一是明確貸款投向。仍按平臺(tái)管理類新增貸款的投向?yàn)椋悍稀豆贩ā返氖召M(fèi)公路；經(jīng)國(guó)務(wù)院審批或核準(zhǔn)的且資本金已到位的項(xiàng)目；土地儲(chǔ)備和保障性住房；農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策要求的農(nóng)田水利建設(shè)；工程進(jìn)度達(dá)到60%以上且現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋的在建項(xiàng)目。二是嚴(yán)格新增條件。仍按平臺(tái)管理類的新增貸款必須滿足五個(gè)前提條件：公司治理完善；現(xiàn)金流全覆蓋；抵押擔(dān)保符合現(xiàn) 行規(guī)定且存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；借款人資產(chǎn)負(fù)債率低于80%；平臺(tái)存量貸款中需要財(cái)政償還的部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理并已落實(shí)預(yù)算資金來(lái)源。仍按平臺(tái)管理類平臺(tái)的任何一筆新增貸款必須同時(shí)符合有關(guān)投向和條件的規(guī)定，兩者缺一不可。

對(duì)于以下情形，各銀行不得新發(fā)放融資平臺(tái)貸款：一是信貸分類結(jié)果為“壓縮類”的；二是借款人為異地平臺(tái)的；三是所在地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到或超出限額的；四是地方政府以直接或間接形式提供擔(dān)保承諾的；五是以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的；六是以無(wú)合法土地使用權(quán)證的土地預(yù)期出讓收入承諾作為質(zhì)押的；七是存量貸款擔(dān)保抵押、貸款合同等方面整改不到位的；八是資產(chǎn)負(fù)債率和現(xiàn)金流覆蓋率不符合規(guī)定要求的。

（二）規(guī)范平臺(tái)退出。一是規(guī)范退出程序。融資平臺(tái)退出必須嚴(yán)格遵循“牽頭行發(fā)起—貸款行（總行）審批—三方簽字—退出承諾—監(jiān)管（局）備案”五項(xiàng)程序。銀監(jiān)局只負(fù)責(zé)退出平臺(tái)備案登記，不負(fù)責(zé)退出平臺(tái)審批。二是規(guī)范退出條件。退出必須同時(shí)符合公司治理健全、資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下、現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無(wú)違約記錄等五項(xiàng)條件。三是加強(qiáng)退后管理。五項(xiàng)條件之一低于監(jiān)管要求和違背退出承諾的要重新納入平臺(tái)管理；平臺(tái)退出后不再享受平臺(tái)管理類貸款的相關(guān)優(yōu)惠信貸政策，新增貸 款必須符合產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實(shí)行“誰(shuí)貸款，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的責(zé)任追究機(jī)制；各銀行對(duì)退出類平臺(tái)不得再發(fā)放保障性住房和其他公益性項(xiàng)目的貸款。

（三）規(guī)范報(bào)表統(tǒng)計(jì)。一是平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分類統(tǒng)計(jì)。各銀監(jiān)局應(yīng)繼續(xù)做好協(xié)調(diào)工作，確保每個(gè)融資平臺(tái)只有一個(gè)定性結(jié)果（“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無(wú)覆蓋”），并根據(jù)既定要求按季報(bào)送。二是平臺(tái)信貸分類統(tǒng)計(jì)。各銀行應(yīng)對(duì)融資平臺(tái)按“支持類、維持類、壓縮類”進(jìn)行信貸分類，并于2012年4月將分類結(jié)果上報(bào)銀監(jiān)會(huì)。三是融資平臺(tái)貸款到期償還及違約情況統(tǒng)計(jì)。各銀行、各銀監(jiān)局應(yīng)建立融資平臺(tái)今年貸款到期情況的臺(tái)賬統(tǒng)計(jì)制度，按月統(tǒng)計(jì)融資平臺(tái)貸款的到期時(shí)間、金額、償債資金來(lái)源等情況，并按季報(bào)送銀監(jiān)會(huì)。

（四）規(guī)范數(shù)據(jù)填報(bào)流程。融資平臺(tái)報(bào)表數(shù)據(jù)填報(bào)要遵循以下五項(xiàng)程序：第一步，各銀監(jiān)局、分局負(fù)責(zé)填報(bào)融資平臺(tái)基本信息，包括資產(chǎn)負(fù)債、風(fēng)險(xiǎn)定性、退出情況等，并報(bào)送銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)部；第二步，銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)部將融資平臺(tái)基本信息表發(fā)給各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，由各銀行據(jù)表填報(bào)貸款數(shù)據(jù)，并報(bào)送各銀行法人機(jī)構(gòu)主監(jiān)管員審查；第三步，在主監(jiān)管員明確審查無(wú)誤后，銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)部對(duì)所有融資平臺(tái)貸款數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總；第四步，銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)部將匯總完畢的數(shù)據(jù)反饋給相關(guān)銀監(jiān)局。

（五）規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)檢查。現(xiàn)場(chǎng)檢查分為兩類：第一類是銀 行自查，由銀行內(nèi)審部門(mén)組織檢查。第二類是銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局的現(xiàn)場(chǎng)檢查。按照屬地原則，上下半年各進(jìn)行一次。上半年檢查對(duì)象為2011年末“退出類”貸款余額最大的一戶，下半年檢查對(duì)象為2012年上半年融資平臺(tái)新增貸款最多的一戶。

第四篇：政府融資平臺(tái)

政府融資平臺(tái)：負(fù)債過(guò)度與資產(chǎn)閑置的解決方案

[摘 要]在經(jīng)歷了2009年的信貸大潮和“4萬(wàn)億”的投資刺激之后,2010年初,一場(chǎng)規(guī)范和排查地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)日期而至。2010年1月19日,在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上,國(guó)務(wù)院總理溫家寶公開(kāi)提出把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施,防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。地方融資平臺(tái)是否合理規(guī)范是關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)能否順利進(jìn)行的重要問(wèn)題。文章就我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀進(jìn)行了論述,并且結(jié)合地方融資平臺(tái)存在的過(guò)度負(fù)債和資產(chǎn)閑置的現(xiàn)象提出了相應(yīng)的對(duì)策。

一、地方政府投融資平臺(tái)的形成與現(xiàn)狀

1、地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生的背景

1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，基本實(shí)現(xiàn)了改革的預(yù)期目標(biāo)：中央財(cái)政所占比重逐步提高，大方向是正確的。但是當(dāng)初改革時(shí)，分了財(cái)權(quán)，未分事權(quán)；于是在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了：財(cái)權(quán)層層上收、重心上移，事權(quán)層層下放、重心下移的局面，導(dǎo)致地方政府財(cái)力緊張，地方政府隱性債務(wù)不斷增長(zhǎng)。1994年《預(yù)算法》第28條規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債。

在這種背景下，近年來(lái)，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程，一些地方政府進(jìn)行了投融資體制創(chuàng)新，相繼建立了一些隸屬于地方政府的投融資平臺(tái)。將原屬于財(cái)政撥款的項(xiàng)目拿到銀行去貸款融資，以解決資金不足的問(wèn)題。

2、對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的定義 所謂“地方政府投融資平臺(tái)”，是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)劃撥土地、不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、債券、稅費(fèi)返還等資產(chǎn)，組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國(guó)有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)；必要時(shí)輔之以地方財(cái)政的變相擔(dān)保或由地方人大出具“安慰函”作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的對(duì)外融資，并將融到的資金主要投入于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)等領(lǐng)域。

二、地方政府投融資平臺(tái)設(shè)立的現(xiàn)實(shí)必要性

一直以來(lái)，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)由于其政府背景，受到許多學(xué)者的質(zhì)疑。但對(duì)地方政府投融資平臺(tái)起源及發(fā)展歷程看，創(chuàng)建地方政府投融資平臺(tái)對(duì)于解決地方政府資金不足、提高財(cái)政資金運(yùn)作效率、創(chuàng)新財(cái)政管理體制等多個(gè)方面有其存在發(fā)展的現(xiàn)實(shí)必要性。

（一）在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，地方政府經(jīng)常性收入不足，無(wú)法彌補(bǔ)資本性投資的需要，政府有巨大的融資需求

一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，地方政府資本性投入支出需求越來(lái)越大。特別是在我國(guó)高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府肩負(fù)著管理城市、經(jīng)營(yíng)城市、發(fā)展城市、繁榮地方經(jīng)濟(jì)的重任，面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展壓力。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高0.93個(gè)百分點(diǎn)，特別是1996～2008年，城市化率從30.5%提高到45.7%，提高了15.2個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.27個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口以各種方式涌入城市，形成了對(duì)各類城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施的巨大需求，這都要求地方政府對(duì)城市建設(shè)的巨資投入。

另一方面，在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，特別是1994年分稅制改革后，中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配出現(xiàn)了事實(shí)上的事權(quán)重心下移和財(cái)權(quán)重心上移。特別是基層地方政府的收入組成中既缺乏主體稅種，又沒(méi)有獨(dú)立稅權(quán)，而財(cái)政支出又要受到 上級(jí)財(cái)政的制約，其可用財(cái)力十分有限。盡管地方政府收入中除稅收外，以基金、各類收費(fèi)組成的非稅收入也占據(jù)了相當(dāng)大的比重，但這些非稅收入一般都有固定的支出途徑，很難為地方政府所用，因此地方政府真正能調(diào)動(dòng)的財(cái)力十分有限。而且根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。在財(cái)權(quán)和事權(quán)改革沒(méi)有同步的情況下，地方政府可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足資金需求，特別是一些資本性的支出，城市建設(shè)，公共事業(yè)支出等。這就需要地方政府另謀出路，自建融資平臺(tái)成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。

（二）在現(xiàn)行的制度環(huán)境中，地方政府掌握大量資源，為其進(jìn)行融資提供便利

應(yīng)該看到，在現(xiàn)行的制度環(huán)境中，我國(guó)地方政府掌握了大量的資源財(cái)富，許多政府部門(mén)掌握著大量的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、自然資源等，而在工業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，這些資源得到很大升值。此外，地方政府還有一些隱形財(cái)富也不容忽視，尤其是在城市化進(jìn)程中，政府掌握的城市資產(chǎn)大量升值。特別是在現(xiàn)行的土地制度下，城市土地升值已經(jīng)成為地方政府的重要財(cái)富，而這些并沒(méi)有反映在政府收入中。地方政府完全有條件和能力利用這些資源進(jìn)行融資，在不能發(fā)城市債的情況下，組建政府投融資平臺(tái)成為很好的選擇。投資平臺(tái)的出現(xiàn)，使得地方政府能對(duì)其掌握的各種資源進(jìn)行綜合運(yùn)用，也為其吸納商業(yè)銀行貸款搭建一個(gè)重要的媒介。

地方政府將其掌握的隱形資源注入投融資平臺(tái)，讓這些財(cái)富公開(kāi)化市場(chǎng)化，也能能起到預(yù)防腐敗，防止國(guó)有資產(chǎn)流失的作用。在過(guò)去，這些隱形資源往往成為地方政府腐敗的溫床。

（三）利用市場(chǎng)手段整合經(jīng)營(yíng)政府資源，也是解決政府投資效率低下、防范風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措

地方政府投融資平臺(tái)成功的一個(gè)重要特征是將政府投資行為，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)化、專業(yè)化。這與過(guò)去的情況已有很大的不同，從前是各個(gè)政府部門(mén)自辦“投資公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部門(mén)各自為政，大肆借錢(qián)，最后出現(xiàn)問(wèn)題還不起債時(shí)，由政府財(cái)政去兜底，這種方式不僅管理混亂而且蘊(yùn)含了很大的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)組建后，可以將原有“分割”于各個(gè)部門(mén)的政府建設(shè)職能，在投融資平臺(tái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，使投資、融資、項(xiàng)目規(guī)劃和管理、項(xiàng)目維護(hù)、監(jiān)管這些職權(quán)在統(tǒng)一的政府投融資體制機(jī)制下協(xié)調(diào)運(yùn)行。既整合了政府資源，利用市場(chǎng)化等手段，為政府募集重大項(xiàng)目的配套資金，補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，而且通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)行資源配置，也能解決政府資金效率低下的問(wèn)題。同時(shí)，政府投融資平臺(tái)對(duì)原有的政府投資模式也有很大的創(chuàng)新，地方政府投融資平臺(tái)將政府投資行為置于市場(chǎng)條件下，讓政府行為和市場(chǎng)有效結(jié)合起來(lái)，大大提高政府投資效率。上海的模式看，在成熟的市場(chǎng)環(huán)境中，市場(chǎng)還會(huì)對(duì)政府投資行為形成約束，避免政府投資行為的盲目性。

三、地方政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)存過(guò)度負(fù)債與資產(chǎn)閑置問(wèn)題 1.融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模大，潛在風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。

一些城市依托政府融資平臺(tái)公司等方式過(guò)度舉債已接近極限，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大。據(jù)審計(jì)署2011年《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，2010年底融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。從債務(wù)償還看，有358家融資平臺(tái)公司通過(guò)借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺(tái)公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。首先，債務(wù)缺少第一還款來(lái)源。地方政府融資平臺(tái)公司投資投向單一，大多用于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目普遍沒(méi)有自償性或自償性不足，銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。其次，債務(wù)第二還款來(lái)源不充足。平臺(tái)公司負(fù)債率通常較高，抵押資產(chǎn)不足，平臺(tái)公司之間互保現(xiàn)象普遍，公司自身缺乏經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源，債務(wù)償還主要依靠土地出讓收入、財(cái)政性資金和借新還舊的方式。政府償還債務(wù)能力與土地市場(chǎng)收入高度相關(guān)，還債能力極易受到政府土地政策和宏觀調(diào)控的影響，一旦地價(jià)下行，地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大，銀行出現(xiàn)壞賬的可能性增大。

最后，可能引發(fā)現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)。土地出讓收入減少、信貸政策的調(diào)控、缺乏資金和成本管理經(jīng)驗(yàn)等，均可能產(chǎn)生現(xiàn)金斷流和不足的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致出現(xiàn)“半拉子”工程現(xiàn)象。同時(shí)，由于一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實(shí)，有的項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，還有部分因擔(dān)心銀根緊縮而為項(xiàng)目超前融資等原因，導(dǎo)致部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用并發(fā)揮效益，從而產(chǎn)生現(xiàn)金流閑置。此外，融資平臺(tái)公司貸款規(guī)模的擴(kuò)大擠壓了中小企業(yè)授信規(guī)模，不利于中小企業(yè)的健康發(fā)展。

2、資產(chǎn)閑置問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，我市國(guó)有土地、房產(chǎn)、股權(quán)分散儲(chǔ)備、各自占有，可利用的國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)不清，缺乏統(tǒng)一掌控的資產(chǎn)管理平臺(tái)，造成一方面急需現(xiàn)實(shí)利用的國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重短缺，一方面大量的國(guó)有資產(chǎn)閑置無(wú)用，資產(chǎn)價(jià)值得不到充分挖掘利用，致使平臺(tái)公司因抵押物不足而被拒之門(mén)外，難以實(shí)現(xiàn)新增融資業(yè)務(wù)。

一些平臺(tái)公司因土地抵押不能及時(shí)到位，已形成的貸款有可能被提前收回，正在募集的資金受到不利影響。而且從市屬國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)衡量，選擇第三方企業(yè)擔(dān)保也顯得力不從心，很難滿足金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款融資的擔(dān)保要求。平臺(tái)公司之間缺乏橫向紐帶，尚未形成資金互通互融、融資相互擔(dān)保的利益共享格局。

四、兩個(gè)問(wèn)題的解決方案

1、加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)控負(fù)債規(guī)模，增加社會(huì)監(jiān)督

第一，要建立健全地方政府債務(wù)管理體制。其一，各級(jí)地方政府要對(duì)投融資平臺(tái)統(tǒng)籌規(guī)劃,量力負(fù)債。地方政府應(yīng)該明確一個(gè)主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，建議由國(guó)資部門(mén)或財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，調(diào)度當(dāng)?shù)赝度谫Y平臺(tái)貸款的情況，要結(jié)合當(dāng)?shù)谿DP和財(cái)政收入狀況合理評(píng)估財(cái)政承受能力,切實(shí)做到貸款總量控制，均衡市場(chǎng)融資。其二，加強(qiáng)地方政府對(duì)平臺(tái)債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，克服目前地方投融資平臺(tái)債務(wù)多頭管理、各自為政、地方政府對(duì)平臺(tái)債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力缺乏全面把握的不利局面。要將平臺(tái)債務(wù)統(tǒng)一納入財(cái)政監(jiān)管體制下，嚴(yán)控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，探索將政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表納入政府統(tǒng)一管理。科學(xué)地綜合運(yùn)用債務(wù)負(fù)擔(dān)率(債務(wù)余額與GDP的比率)、債務(wù)依存度(當(dāng)年債務(wù)增加額與總支出的比率)、償債率(當(dāng)年債務(wù)償還率與當(dāng)年可支配收入的比率)等指標(biāo),從政府應(yīng)債能力、政府支出與融資平臺(tái)債務(wù)的依存度、融資平臺(tái)償債支出與財(cái)政支出的承受范圍來(lái)具體衡量和評(píng)判各級(jí)地方財(cái)政融資平臺(tái)形成債務(wù)的支付能力。

第二，建立一個(gè)地方政府投融資責(zé)任機(jī)制。要制約政府過(guò)度負(fù)債、盲目投資的沖動(dòng),讓投融資平臺(tái)成為一個(gè)受約束的平臺(tái)。可以考慮建立政府投融資平臺(tái)的考評(píng)制度，設(shè)立債務(wù)率與地方政府績(jī)效相掛鉤的控制機(jī)制,在嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下,追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和影響政績(jī)考評(píng),以起到制約缺乏自我約束能力的地方政府對(duì)信貸資金的低效率濫用的效果。要規(guī)范地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)的貸款行為,地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配。第三，引入外部監(jiān)控機(jī)制。各地國(guó)資部門(mén)、財(cái)政部門(mén)（或履行同等職責(zé)的部門(mén)）應(yīng)依法對(duì)投融資公司履行出資人職責(zé)，按照“權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合”原則，加強(qiáng)監(jiān)管，依法享有資產(chǎn)收益，參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。投融資公司還要自覺(jué)接受財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督檢查。

2.整合資產(chǎn)資源，增強(qiáng)綜合實(shí)力。

針對(duì)目前地方政府融資平臺(tái)公司現(xiàn)狀，一方面，要按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）等文件規(guī)定進(jìn)行清理規(guī)范，防止平臺(tái)公司數(shù)量盲目增加、債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善投融資體制，對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)資源進(jìn)行優(yōu)化整合，夯實(shí)公司資本金實(shí)力，要通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成一批規(guī)模大、實(shí)力優(yōu)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的投融資平臺(tái)公司，使其真正成為地方政府強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力、合理調(diào)配資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要平臺(tái)。

五、結(jié)束語(yǔ)

地方政府作為區(qū)域財(cái)政政策的執(zhí)行和落實(shí)者,在國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需,加大地方基礎(chǔ)建設(shè)的過(guò)程中,通過(guò)建立有效的投融資平臺(tái)突破資金短缺問(wèn)題,推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展,成為當(dāng)前地方政府共同的需要。但是應(yīng)該看到地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)存的負(fù)債過(guò)度和資產(chǎn)閑置問(wèn)題以及潛在的風(fēng)險(xiǎn),切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理,增強(qiáng)內(nèi)外部約束力,有效防范和化解潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),以保證我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)在以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到更重要的作用。

第五篇：采取組合措施化解地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

《采取組合措施化解地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)》

對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：一是建立項(xiàng)目監(jiān)管制，監(jiān)控信貸

資金流向。及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，防止地方融資平臺(tái)抽走銀行資金。同時(shí)在貸款審批發(fā)放過(guò)程中，盡可能采用多種抵押和擔(dān)保措施。比如要求“土地抵押+財(cái)政擔(dān)保”或者“股權(quán)質(zhì)押+財(cái)政擔(dān)保”，采用多種形式著力化解風(fēng)險(xiǎn)。二是實(shí)行資產(chǎn)證券化，化解銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行可以對(duì)融資平臺(tái)的貸款進(jìn)行證券化，借助于債券市場(chǎng)來(lái)解決巨大的存量問(wèn)題。三是建立銀行間溝通機(jī)制，共同防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)政府投融資平臺(tái)往往同時(shí)與多家銀行有業(yè)務(wù)往來(lái)，銀行之間缺乏溝通機(jī)制，不能全面了解企業(yè)狀況。對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，一是進(jìn)一步探索項(xiàng)目融資方式。例如，對(duì)于部分項(xiàng)目可以允許地方政府以稅收或土地為抵押發(fā)行債券。也可以探索根據(jù)獨(dú)立項(xiàng)目進(jìn)行融資，將項(xiàng)目作為獨(dú)立的法人，以該項(xiàng)目未來(lái)的現(xiàn)金流回報(bào)作為抵押進(jìn)行融資，籌措資金只用于該項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)以該項(xiàng)目回報(bào)率作為評(píng)價(jià)體系進(jìn)行貸款發(fā)放。此外，在項(xiàng)目選擇上，地方政府要進(jìn)行充分的可行性研究，確保回報(bào)率較高的項(xiàng)目才可以融得資金。對(duì)于那些有良好社會(huì)回報(bào)，但經(jīng)營(yíng)回報(bào)不足的大項(xiàng)目，還可以考慮用地方財(cái)政收入直接補(bǔ)貼。二是適度增強(qiáng)財(cái)政透明度。融資平臺(tái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展受益最大的是當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)厝嗣瘛榇耍胤秸畱?yīng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，一方面要主動(dòng)增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度，對(duì)于自身財(cái)政情況有較為清醒的認(rèn)識(shí)，“量入為出”，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。另一方面，要建立償付基金保障機(jī)制，每年在財(cái)政收入中拿出一定比例作為銀行償付基金。同時(shí)，督促地方人大對(duì)以財(cái)政收入作為貸款擔(dān)保的行為進(jìn)行立法規(guī)范，從而使政府財(cái)政對(duì)地方融資平臺(tái)的隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性、合規(guī)擔(dān)保。通過(guò)以上措施，最大限度地降低銀行融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。——肖 耿 李金迎 王 洋 《央行提出開(kāi)兩道正門(mén)》

首當(dāng)其沖的是地方融資平臺(tái)負(fù)債率高；償債能力不樂(lè)觀則是第二重風(fēng)險(xiǎn)；第三重風(fēng)險(xiǎn)隱憂在于，雖然融資平臺(tái)是借款主體，但其所承貸的資金通過(guò)劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)后，實(shí)際上發(fā)揮著土地儲(chǔ)備、搭橋融資等多重職能，銀行難以監(jiān)測(cè)資金流向。

解決之道———立足于債券市場(chǎng)建設(shè)，從增量和存量?jī)蓚€(gè)方面，為地方政府平臺(tái)企業(yè)融資打開(kāi)“正門(mén)”，以部分“解放”銀行信貸。對(duì)于“增量”首先要規(guī)范，即在制度安排、產(chǎn)品設(shè)計(jì)上“開(kāi)正門(mén)”，允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債。對(duì)于“存量”，劉士余建議，可以將巨大存量的政府融資平臺(tái)貸款與債券市場(chǎng)對(duì)接起來(lái)，進(jìn)行資產(chǎn)證券化 《地方融資平臺(tái)與銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)管理》 《基于委托代理理論的分析框架》 從委托代理的角度分析，隨著融資平臺(tái)貸款政策的加碼，銀行的撥備壓力在不斷加大。（圖片來(lái)源：東方早報(bào)）

早報(bào)記者 張颯

關(guān)于地方融資平臺(tái)還款風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，近期驟然升溫。

6月2日，新華社發(fā)表題為《警惕地方融資平臺(tái)的債務(wù)違約疊加風(fēng)險(xiǎn)》的述評(píng)，援引中國(guó)人民銀行報(bào)告稱，由于平臺(tái)貸款普遍額度大、期限長(zhǎng)，用途監(jiān)督存在一定困難，信用風(fēng)險(xiǎn)仍需予以關(guān)注。

而在此前的5月31日，路透社更是引述消息人士的話稱，中國(guó)監(jiān)管層擬于6月至9月期間，清理2萬(wàn)億-3萬(wàn)億元可能違約的地方政府債務(wù)，做法是將部分債務(wù)轉(zhuǎn)入數(shù)家新創(chuàng)設(shè)的公司，并解除省級(jí)及市級(jí)政府機(jī)構(gòu)出售債券的限制。

對(duì)此，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈6月1日予以否認(rèn)，并稱“只是要進(jìn)行地方政府債務(wù)的摸底”。

但據(jù)早報(bào)記者了解，已有地方政府融資平臺(tái)在向銀行申請(qǐng)展期，但銀行因可能計(jì)提更多撥備而拒絕為地方融資平臺(tái)展期，雙方陷入尷尬境地。

而此前多個(gè)地方融資平臺(tái)的主辦行(編注：即對(duì)同一個(gè)地方政府融資平臺(tái)貸款份額最大的銀行，由于五大國(guó)有銀行的貸款額度遠(yuǎn)高于股份制銀行以及城商行，平臺(tái)公司的“主辦行”多是國(guó)有大行。)向當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局申報(bào)材料，希望通過(guò)多重舉措主動(dòng)調(diào)高相關(guān)地方融資平臺(tái)貸款評(píng)級(jí)的申請(qǐng)，有相當(dāng)部分也被否，銀行面臨進(jìn)一步提高撥備的壓力。

銀行的撥備壓力

近日，某國(guó)有大型銀行即拒絕了一大型地方融資平臺(tái)的貸款展期申請(qǐng)。知情人士分析說(shuō)：“如果展期，這筆貸款就要從正常級(jí)調(diào)成關(guān)注級(jí)，銀行則需要計(jì)提更多撥備。”

據(jù)了解，上述地方融資平臺(tái)還款資金告急并非個(gè)例，尤其對(duì)于無(wú)法轉(zhuǎn)成公司貸、現(xiàn)金流較差的地方融資平臺(tái)而言，由于銀行貸款基本停滯，而工程項(xiàng)目仍不斷需要資金運(yùn)轉(zhuǎn)，存量資金難以維持較長(zhǎng)時(shí)間。

某國(guó)有銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，中西部地區(qū)或縣、鄉(xiāng)一級(jí)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，東部地區(qū)的地方政府償債能力比較強(qiáng)，融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

隨著融資平臺(tái)貸款政策的加碼，銀行的不良資產(chǎn)余額可能進(jìn)一步提高，資本充足率也將承受一定壓力。據(jù)介紹，地方融資平臺(tái)貸款項(xiàng)目自身現(xiàn)金流、擔(dān)保及抵質(zhì)押品折現(xiàn)價(jià)值合計(jì)不足貸款本息120%的融資平臺(tái)貸款，應(yīng)至少歸為次級(jí)類；不足80%的，應(yīng)至少歸為可疑類。

銀監(jiān)會(huì)在4月下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》中要求，對(duì)于融資平臺(tái)嚴(yán)重資不抵債、到期不能足額歸還貸款本息、出現(xiàn)債務(wù)重組及違反貸款集中度要求等情況的，銀行應(yīng)按相關(guān)規(guī)定下調(diào)五級(jí)分類等級(jí)，并相應(yīng)增提撥備和采取清收處置措施。

不過(guò)，多位銀行業(yè)內(nèi)人士對(duì)早報(bào)記者表示，目前地方融資平臺(tái)出現(xiàn)還款風(fēng)險(xiǎn)只是局部現(xiàn)象，本輪地方融資平臺(tái)的增長(zhǎng)大多是在2009年，而借款期限大多是3-5年期的中長(zhǎng)期貸款，地方融資平臺(tái)大規(guī)模的還款風(fēng)險(xiǎn)可能在2012年之后出現(xiàn)。

部分平臺(tái)“升級(jí)”被否

風(fēng)險(xiǎn)雖說(shuō)尚遠(yuǎn)，但銀行未雨綢繆，已是題中之意。

部分銀行還向當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局遞交了調(diào)高相關(guān)地方融資平臺(tái)貸款評(píng)級(jí)的申請(qǐng)，但未獲批準(zhǔn)。一銀行內(nèi)部人士稱，上述遞交監(jiān)管部門(mén)調(diào)高評(píng)級(jí)的申請(qǐng)，針對(duì)的已是銀行內(nèi)部整改較好的融資平臺(tái)，“如果這些較好的融資平臺(tái)升級(jí)被否，那么剩下的融資平臺(tái)就更難整改，從而減少銀行的撥備壓力了。”

參與某直轄市下屬的區(qū)級(jí)地方融資平臺(tái)“升級(jí)”申請(qǐng)的一位銀行業(yè)內(nèi)人士說(shuō)，在3月底遞交地方銀監(jiān)局的申請(qǐng)中，他們把用于抵押的學(xué)校、醫(yī)院等不產(chǎn)生收益、公益性的資產(chǎn)全部剔除，重新按照“全覆蓋”的還款能力標(biāo)準(zhǔn)，置換為該區(qū)國(guó)資委下的部分土地及未來(lái)的拍地收入，希望從此前的“半覆蓋”評(píng)級(jí)調(diào)高為“全覆蓋”，但此申請(qǐng)最終未獲批準(zhǔn)。

上述人士稱，按照新的地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策，納入抵押的土地資產(chǎn)必須明確是借款人即融資平臺(tái)公司名下的，上述申請(qǐng)恰是卡在了這一項(xiàng)。

銀監(jiān)會(huì)此前下發(fā)的通知要求，對(duì)于以政府承諾擔(dān)保、以無(wú)土地使用權(quán)證的土地出讓收入承諾、以規(guī)劃土地儲(chǔ)備抵押的等，均應(yīng)及時(shí)追加合法有效抵押品，消除違規(guī)擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)。該通知還要求，各銀行應(yīng)在今年6月之前，將不符合要求的由地方融資平臺(tái)整改為一般公司類的貸款，重新納入平臺(tái)貸款管理。

根據(jù)此前規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)對(duì)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的劃分依據(jù)，是以借款人自身現(xiàn)金流占其應(yīng)還本息的比例。其中，“全覆蓋”這一比例在100%及以上，借款人自身現(xiàn)金流充足；“基本覆蓋”這一比例在70%～100%之間，有少部分依靠財(cái)政擔(dān)保；“半覆蓋”這一比例在30%～70%之間，部分依靠財(cái)政擔(dān)保；“無(wú)覆蓋”這一比例在30%以下，借款人自身有少量現(xiàn)金流，但大部分依靠財(cái)政擔(dān)保。

上述規(guī)定要求銀行根據(jù)上述四類覆蓋劃分，分別按100%、140%、250%和300%計(jì)提信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。