第一篇：政府性債務(wù)新舉債方式審計(jì)方法

政府性債務(wù)新舉債方式審計(jì)方法

2010年以來，國務(wù)院有關(guān)部門為化解地方政府性債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，在清理地方融資機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)信貸管理、規(guī)范政府行為等方面出臺了一系列政策措施，取得了階段性成效。但是，由于現(xiàn)行政績考核制度引發(fā)投資沖動、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配等原因，債務(wù)規(guī)模仍在擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，伴隨著一些新的舉債方式出現(xiàn)，給審計(jì)人員摸清債務(wù)規(guī)模帶來了困難。筆者在全國政府性債務(wù)審計(jì)過程中，對政府性債務(wù)新舉債方式進(jìn)行了研究，總結(jié)出從調(diào)查舉債方式入手、摸清債務(wù)底數(shù)、確保債務(wù)統(tǒng)計(jì)完整的7種政府性債務(wù)新舉債方式審計(jì)方法，為審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)政府性債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的新情況和新問題奠定了良好基礎(chǔ)。

一、政府性債務(wù)舉債方式的種類

常見的地方政府融資方式包括流動資金貸款、固定資產(chǎn)貸款、外國政府和國際金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行債券等。近幾年新的舉債融資方式不斷涌現(xiàn)，且成多樣化和交織復(fù)雜的特點(diǎn)，主要有：融資租賃、售后回租、公私合營方式融資（包括ppp模式、bot模式、bt模式、tot模式等）、信托計(jì)劃融資、私募基金融資（包括私募股權(quán)融資、私募債務(wù)融資）、債券融資（包括短期融資券、中期票據(jù)等）、商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)融資、資產(chǎn)管理計(jì)劃融資、墊資施工、延期付款、集資等。

此外，還有法人賬戶透支貸款、固定資產(chǎn)支持融資、貿(mào)易融資（包括國內(nèi)發(fā)票融資、國內(nèi)信用證融資、國內(nèi)保理、商品融資、訂單融資、應(yīng)收租賃款保理、退稅應(yīng)收款融資、出口應(yīng)收賬款池融資等）、產(chǎn)業(yè)基金、保險(xiǎn)資金債權(quán)計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等舉債方式。

二、判斷舉債方式、摸清債務(wù)底數(shù)的審計(jì)方法

新的舉債方式隱蔽性強(qiáng)、不易監(jiān)管，且融資成本高，蘊(yùn)含著新的風(fēng)險(xiǎn)隱患，或?qū)⒊蔀榈胤秸詡鶆?wù)新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在全國政府性債務(wù)審計(jì)中，將新的舉債方式納入統(tǒng)計(jì)口徑，將新的舉債方式形成的債務(wù)余額納入審計(jì)范圍，可從如下幾個(gè)方面入手：

（一）從財(cái)務(wù)報(bào)告入手，關(guān)注舉債信息會計(jì)披露

被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)報(bào)告，會對所有者權(quán)益變動情況、對本期或下期財(cái)務(wù)狀況發(fā)生重大影響的事項(xiàng)等作出披露。如融資租賃方式，承租人應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)報(bào)告中披露與融資租賃有關(guān)的事項(xiàng)，包括每類租入資產(chǎn)在資產(chǎn)負(fù)債表日的賬面原值、累計(jì)折舊和賬面凈值，以及資產(chǎn)負(fù)債表日后連續(xù)三個(gè)會計(jì)年度每年將支付的最低付款額等。關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)告披露的事項(xiàng)，可以較為全面地掌握被審計(jì)單位的資金來源和融資方式。

（二）從會計(jì)賬簿入手，關(guān)注舉債方式涉及科目

如承租人對融資租賃的會計(jì)處理，涉及固定資產(chǎn)、累計(jì)折舊、長期應(yīng)付款、未確認(rèn)融資費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用和所得稅等科目。承租人發(fā)生的初始直接費(fèi)用，計(jì)入租入資產(chǎn)的入賬價(jià)值。其賬務(wù)處理為：借記固定資產(chǎn)，貸記銀行存款等科目。承租人對每期應(yīng)支付的租金，按支付的租金金額，借記長期應(yīng)付款應(yīng)付融資租賃款科目，貸記銀行存款科目，如果支付的租金中包含履約成本，應(yīng)同時(shí)借記制造費(fèi)用、管理費(fèi)用等科目。同時(shí)根據(jù)當(dāng)期應(yīng)確認(rèn)的融資費(fèi)用金額，借記財(cái)務(wù)費(fèi)用科目，貸記未確認(rèn)融資費(fèi)用科目。

又如墊資施工、延期付款等舉債方式，往往體現(xiàn)在舉債主體暫存款、應(yīng)付賬款、長期借款、短期借款、應(yīng)付工程款、其他應(yīng)付款等負(fù)債科目上。筆者在審核某煤田地質(zhì)局匯總財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)，發(fā)現(xiàn)2013年6月短期借款期末余額達(dá)4億多元。分析其組成，主要為其下屬2家地質(zhì)基礎(chǔ)工程公司從事某市外環(huán)線工程建設(shè)欠款，而該煤田地質(zhì)局為之提供了擔(dān)保。追查明細(xì)賬直至?xí)?jì)憑證，確認(rèn)了其中的政府性債務(wù)，避免了2家地質(zhì)基礎(chǔ)工程公司以延期付款方式從事經(jīng)營性市政建設(shè)形成的3.25億元債務(wù)漏填漏報(bào)。

（三）從發(fā)行公告入手，掌握舉債方式發(fā)行主體

由于取得信托牌照的信托公司數(shù)量較少，審計(jì)人員還可直接從信托公司獲取信托產(chǎn)品清單，從借款人角度，核查是否存在信托資金投向政府公益性項(xiàng)目的情況。

（四）從管理機(jī)構(gòu)入手，掌握舉債單位備案情況

其一，根據(jù)規(guī)定，商業(yè)銀行、信托公司在發(fā)售理財(cái)產(chǎn)品、信托計(jì)劃前，需向負(fù)責(zé)法人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的銀監(jiān)會或其派出機(jī)構(gòu)報(bào)告。從當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門掌握的理財(cái)產(chǎn)品、信托計(jì)劃、商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)融資、各類資產(chǎn)管理計(jì)劃融資等舉債方式的備案情況，側(cè)面印證舉債主體填報(bào)債務(wù)的完整性。

其二，建設(shè)部門依法對工程合同進(jìn)行管理。調(diào)取當(dāng)?shù)亟ㄎ⒔ㄔO(shè)局等建筑市場管理部門留存的建設(shè)工程施工合同備案資料，分析有關(guān)施工組織、材料供應(yīng)、結(jié)算方式、質(zhì)保約定等方面的條款，可以掌握墊資施工、延期付款等舉債方式形成的債務(wù)情況。

其三，財(cái)政部門利用《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》，實(shí)現(xiàn)對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控。雖然財(cái)政部門與審計(jì)部門在債務(wù)類型劃分、債務(wù)認(rèn)定口徑有所差異，但《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》所反映的各類舉債方式，可以作為審計(jì)部門確認(rèn)政府性債務(wù)的參考依據(jù)。

（五）從外部單位入手，了解項(xiàng)目資金來源渠道

地方政府為緩解資金壓力，降低項(xiàng)目開發(fā)的前期成本，要求施工企業(yè)帶資承包、墊資施工，以至于在發(fā)標(biāo)時(shí)看中施工企業(yè)的墊資能力而非施工能力。尤其在房地產(chǎn)開發(fā)、園林綠化、道路交通等領(lǐng)域，墊資施工、延期付款、bt的情形很多。還有一些地方政府求助于當(dāng)?shù)赜谐渥阖?cái)力的央企，以轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的名義向央企融資。一旦政府從銀行貸款遇阻，就容易借道墊資施工、延期付款、bt、以轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的名義向央企融資等模式舉債。

審計(jì)人員可有選擇地走訪當(dāng)?shù)夭糠质┕て髽I(yè)、大型央企等外部單位，調(diào)查上述形式的舉債情況。

第二篇：關(guān)于政府性債務(wù)審計(jì)

冷湖行委國土資源環(huán)境保護(hù)和林業(yè)局

關(guān)于政府性債務(wù)審計(jì)整改意見

根據(jù)海西州審計(jì)局下發(fā)政府性債務(wù)審計(jì)事項(xiàng)，我局主要內(nèi)容是：基建賬戶反應(yīng)支出共計(jì)31.53萬元，其中預(yù)付工程款30萬元，付樹苗款1.53萬元。截止2010年12月31日尚欠工程款17.22萬元。現(xiàn)做出以下整改意見。

2010年4月2日，甲方（冷湖行委環(huán)境保護(hù)和林業(yè)局）和乙方（格爾木戈壁園林綠化有限責(zé)任公司）簽訂《冷湖團(tuán)結(jié)路（銳意招待所-消防隊(duì)）綠化承包合同》，其工程總金額為472206.88元，分3年支付工程款。在保證施工質(zhì)量和樹苗的成活率的情況下：第一年支付工程款的60%，第二年支付30%，第三年支付10%。經(jīng)過雙方協(xié)商簽訂合同，雙方共同履行遵守。

一、支付情況

團(tuán)結(jié)路綠化工程款支付情況如下：2010年6月30日支付乙方（格爾木戈壁園林綠化有限責(zé)任公司）綠化工程款20萬。2010年10月30日支付乙方綠化工程款10萬元。2010年10月30日由甲方（冷湖行委國土資源環(huán)境保護(hù)局）支付綠化樹苗款15300元。合計(jì)金額：315300元。

二、整改意見

剩余款項(xiàng)我局將按合同規(guī)定于2012年年底前支付完畢。

冷湖行委國土資源環(huán)境保護(hù)和林業(yè)局

二〇一一年八月十一日

第三篇：政府性債務(wù)管理辦法

貢山縣政府性債務(wù)管理暫行辦法

第一章總則

第一條 為加強(qiáng)本縣政府性債務(wù)的監(jiān)督管理及舉借、使用和償還的行為，完善政府債務(wù)管理體制，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)本縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱政府性債務(wù)，是指由我縣各單位和部門直接舉借或者通過合法擔(dān)保形式形成的，以及在特定條件下需要有政府償還的債務(wù)。

第三條 政府性債務(wù)規(guī)模應(yīng)當(dāng)與本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可支配財(cái)力相適應(yīng)。各部門和單位負(fù)債規(guī)模應(yīng)與本部門、單位償債能力相適應(yīng)。舉借政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循“規(guī)模適度、量力而行，突出重點(diǎn)、注重效益，明確責(zé)任、用還一致、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則。

第四條 政府性債務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，由縣財(cái)政局安排本局相關(guān)股室進(jìn)行綜合管理，每月有政府性債務(wù)的單位必須到財(cái)政局相關(guān)股室進(jìn)行政府性債務(wù)更新。縣審計(jì)局依法對政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。第二章舉借

第五條 債務(wù)總規(guī)模依據(jù)貢山縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，及相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和債務(wù)控制指標(biāo)，確定債務(wù)總規(guī)模，并經(jīng)縣人大常委會審議通過。

第六條 需用財(cái)政資金償還的政府債務(wù)性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算。

第七條 申請舉借政府性債務(wù)的，應(yīng)符合以下規(guī)定：

（一）實(shí)施符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目。

（二）實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施急需的項(xiàng)目。

（三）用于發(fā)展教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等公益事業(yè)的項(xiàng)目。

（四）政府認(rèn)為應(yīng)該舉借或提供擔(dān)保，并符合國家有關(guān)政策的政府性債務(wù)。

第八條 財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對本級申請舉借政府性債務(wù)的部門、單位提供的資料及其財(cái)務(wù)狀況、負(fù)債情況、償債計(jì)劃、配套資金和還款能力等進(jìn)行審核后。如果出現(xiàn)以下情況的不予批準(zhǔn)舉借或者擔(dān)保：

（一）償還債務(wù)資金來源和責(zé)任沒有落實(shí)；

（二）超過財(cái)政承受能力容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；

第三章政府性債務(wù)資金的使用管理

第九條使用政府性債務(wù)資金的部門或者單位，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的用途合理使用債務(wù)資金，不得挪作他用；確需變更用途的，應(yīng)當(dāng)按照原審批程序重新報(bào)批。

政府性債務(wù)資金不得用于平衡地方預(yù)算或者經(jīng)常性支出。

第十條政府性債務(wù)需要進(jìn)行招標(biāo)和政府采購的，應(yīng)嚴(yán)

格按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國政府采購法》和國家的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第四章償還

第十一條 政府性債務(wù)償還，實(shí)行“誰使用、誰償還，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則。

經(jīng)本級政府批準(zhǔn)，需要用財(cái)政預(yù)算資金償還的債務(wù)，應(yīng)當(dāng)由本級財(cái)政部門列入預(yù)算。

第十二條 使用政府性債務(wù)資金的部門、單位為最終債務(wù)人，其法定代表人為償債責(zé)任人，對償還政府性債務(wù)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

第十三條 下列資金可以作為政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金的來源 :

(一)財(cái)政預(yù)算安排的資金；

(二)出售國有資產(chǎn)或股權(quán)的收入；

(三)對逾期還款收取的滯納金和罰款；

(四)償債準(zhǔn)備金增值收入；

(五)提前收回的政府性債務(wù)資金；

(六)最終債務(wù)人或下級財(cái)政繳存的償債準(zhǔn)備金；(七)其他政府性收入中可以用作還款來源的資金。

第五章 風(fēng)險(xiǎn)控制

第十四條 縣級人民政府及其財(cái)政部門，應(yīng)當(dāng)對本地區(qū)的政府性債務(wù)進(jìn)行科學(xué)、合理和有效的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)控制，建

立政府性債務(wù)預(yù)警管理系統(tǒng)和機(jī)制，及時(shí)跟蹤分析本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，制定有效的防范和化解和應(yīng)急措施。

綜合控制和預(yù)警分析的主要指標(biāo)，包括債務(wù)及時(shí)更新、新增債務(wù)率、償債率、債務(wù)逾期率等政府性債務(wù)監(jiān)測指標(biāo)。

第六章 監(jiān)督檢查

第十五條 縣人民政府對政府性債務(wù)建立定期檢查制度。縣人民政府每年組織相關(guān)部門對本級工作部門、所屬單位和轄區(qū)人民政府舉借、使用、償還和監(jiān)督管理政府性債務(wù)情況進(jìn)行一次監(jiān)督檢查。縣人民政府每年向人大常委會報(bào)告本級單位和部門及轄區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模及舉借、使用和償還情況。

第十六條 縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府性債務(wù)資金的審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)將政府性債務(wù)的舉借、使用、償還或提供擔(dān)保等情況，列入各級人民政府及相關(guān)部門、單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，將其結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核的內(nèi)容。

第十七條 違反本辦法規(guī)定有下列行為之一的，按照國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定予以處理：

(一)未按照規(guī)定原則和程序舉借政府性債務(wù)的；(二)違反規(guī)定，擅自進(jìn)行擔(dān)保的；

(三)未按償債計(jì)劃及時(shí)歸還政府性債務(wù)的；

(四)虛報(bào)項(xiàng)目，騙取政府性債務(wù)資金的；

(五)未及時(shí)到財(cái)政部門或者有關(guān)部門辦理手續(xù)、報(bào)送相關(guān)材料的；

(六)截留、擠占、挪用政府性債務(wù)資金和償債資金的。

第十八條 政府性債務(wù)管理部門工作人員有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定給予批評教育或者行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

(一)無故拖延辦理政府性債務(wù)審核、批準(zhǔn)手續(xù)的；(二)審核把關(guān)不嚴(yán)，有明顯失職行為，造成政府性債務(wù)資金損失的；

(三)對政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范處置不當(dāng)，造成嚴(yán)重后果的；

(四)審核、批準(zhǔn)舉借政府性債務(wù)、撥付政府性債務(wù)資金時(shí)收受賄賂的，或者其他有違紀(jì)違法行為的。

第七章 附 則

第十九條 本辦法由貢山縣財(cái)政局解釋。

第二十條 本辦法自發(fā)布之日起施行。

第四篇：麥縣級政府債務(wù)審計(jì)

淺談縣級政府債務(wù)審計(jì)

肖勝國（湖北省陽新縣審計(jì)局）

【時(shí)間:2011年03月07日】 【來源: 】 【字號：大 中 小】

近年來，許多地方政府為加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，特別是為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城區(qū)改造步伐，以及大力招商引資，為筑巢引鳳加大工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)力度，大力拓寬融資渠道，政府負(fù)債規(guī)模迅速擴(kuò)大，一方面為地方建設(shè)提供了重要的資金支持，使有限的地方財(cái)力與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高額投資需求之間的矛盾有所緩解；另一方面由于負(fù)債管理不夠規(guī)范，甚至存在一定的違法違規(guī)問題，有可能給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一定的損害，尤其給財(cái)政安全帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。政府負(fù)債是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，各項(xiàng)規(guī)范性法規(guī)、制度還在制定完善之中，應(yīng)做到具體情況具體分析。近年來，審計(jì)部門把政府債務(wù)納入了審計(jì)視野，一方面在現(xiàn)有條件下，注重點(diǎn)面結(jié)合，把政府負(fù)債專項(xiàng)審計(jì)及審計(jì)調(diào)查與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、同級審、財(cái)政決算審計(jì)、國有投融資機(jī)構(gòu)和國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等有機(jī)結(jié)合起來；另一方面積極探索政府負(fù)債的事前、事中審計(jì)方法，逐步嘗試由單一負(fù)債項(xiàng)目績效審計(jì)到政府負(fù)債總體績效審計(jì)，促進(jìn)政府及有關(guān)部門健全負(fù)債管理，規(guī)避負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，形成融資，投資和償還債務(wù)為一體的良性機(jī)制，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的建設(shè)性作用。

下面筆者結(jié)合近年來的審計(jì)工作實(shí)踐，就當(dāng)前地方政府特別是縣級政府如何開展債務(wù)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查提出一些粗淺的看法：

（一）在政府債務(wù)審計(jì)調(diào)查目標(biāo)和內(nèi)容上，要做到“六個(gè)圍繞、六個(gè)關(guān)注”。

一、圍繞“完整性”目標(biāo)，關(guān)注政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模。弄清政府負(fù)債規(guī)模大小是建立防范負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)，因此它是審計(jì)中應(yīng)首先關(guān)注的一個(gè)重要問題。縣級地方政府負(fù)債主要有五種形式：一是地方政府利用政府信用直接向上級財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)借款形成的直接債務(wù);二是專門成立的城投公司搭建的融資平臺，由政府提供承諾或擔(dān)保舉借債務(wù)；三是利用政府政策性服務(wù)機(jī)構(gòu)，如項(xiàng)目管理辦公室等其他融資平臺通過提供擔(dān)保，土地抵押等為政府及有關(guān)部門但主要是企業(yè)進(jìn)行融資，實(shí)際上由財(cái)政兜底償還的債務(wù)；四是由政府分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥的臨時(shí)工程建設(shè)指揮部組織實(shí)施的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要由施工單位墊資或財(cái)政預(yù)付，實(shí)際上由財(cái)政負(fù)責(zé)結(jié)算償還的債務(wù)；五是縣政府部門和機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)單位、以及下一級政府如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉借的債務(wù)，實(shí)際上最終很可能由縣政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的債務(wù)。目前政府客觀上存在舉債形式多樣、債務(wù)管理分散，各自為政的問題，導(dǎo)致地方政府對債務(wù)總體規(guī)模，存在的風(fēng)險(xiǎn)往往缺乏全局的掌控。為此，政府債務(wù)審計(jì)的首要任務(wù)就是摸清政府總體規(guī)模，審計(jì)中不僅要關(guān)注賬表資料，還要關(guān)注賬表之外的與政府負(fù)債相關(guān)的其他資料的審閱，如有關(guān)協(xié)議，政府會議紀(jì)要等；既要關(guān)注財(cái)政部門關(guān)于政府負(fù)債的賬務(wù)，又要審計(jì)調(diào)查城投公司，土地儲備中心，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、建設(shè)局，項(xiàng)目辦等同級政府部門往來中有無可能形成政府負(fù)債的相關(guān)內(nèi)容；既要關(guān)注政府內(nèi)債，又要關(guān)注政府外債及地方債券等，這樣才能真正摸清政府負(fù)債的總體規(guī)模。

二、圍繞“相關(guān)性”目標(biāo)，關(guān)注政府償債責(zé)任的債務(wù)類型。對地方政府性債務(wù)的審計(jì)，主要是對地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。但為全面摸清地方政府可能承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，同時(shí)也要對地方政府擔(dān)保債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。一是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，是指政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還，政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。如政府在銀行貸款債務(wù)中確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)，政府融資平臺公司及有關(guān)政府部門和機(jī)構(gòu)舉借、拖欠或以回購等方式形成的債務(wù)中，確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)等。二是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，是指因政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法

償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。如政府融資平臺公司舉借，確定以非財(cái)政資金償還，且政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)，政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）舉借，以非財(cái)政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。三是其他相關(guān)債務(wù)，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

三、圍繞“安全性”目標(biāo)，關(guān)注政府債務(wù)的償還能力。政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)一旦形成并引發(fā)財(cái)政支付危機(jī)，將會危害地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害政府信用，因此在摸清政府債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，客觀的評估負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)很有必要。首先要關(guān)注債務(wù)規(guī)模是否適當(dāng)，主要利用債務(wù)率（年末債務(wù)余額占當(dāng)年綜合可用財(cái)力的比率）、償債率（當(dāng)年償還債務(wù)本息占當(dāng)年綜合可用財(cái)力的比率）等重要指標(biāo)，對政府債務(wù)的規(guī)模及安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估，分析政府負(fù)債規(guī)模及增長速度。其次要分析債務(wù)結(jié)構(gòu)是否合理，主要分析債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)。主要利用逾期債務(wù)率（年末逾期債務(wù)額占年末債務(wù)總余額的比重）、借新還舊償債率（舉借新債償還債務(wù)本息額占當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的比重）等重要指標(biāo)進(jìn)行分析。債務(wù)有長中短期之分，要合理安排短期債務(wù)和中長期債務(wù)的比例，以保證到期如數(shù)還本付息，特別要關(guān)注是否存在債務(wù)集中到期情況，還有是否存在當(dāng)年新增債務(wù)總量中借新還舊的續(xù)借貸款比重居高不下的情況等。再次要分析償債資金來源是否有保障。一般情況下地方政府的償債資金主要來源于可變現(xiàn)資產(chǎn)以及潛在收益，如土地出讓收入，財(cái)政節(jié)余和不斷的貸新還舊等，要測算償債資金來源，要關(guān)注政府和財(cái)政部門對財(cái)政資金是否有充分的計(jì)劃和安排，是否存在較大的缺口，償債風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性是否存在等等。

四、圍繞“效益性”目標(biāo)，關(guān)注政府債務(wù)的使用情況。政府籌措負(fù)債資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)是否取得好的成效，是最重要也是最關(guān)鍵的一個(gè)問題，審計(jì)必須高度重視負(fù)債項(xiàng)目資金的使用績效。首先要關(guān)注資金運(yùn)用的時(shí)效，即債務(wù)資金是否及時(shí)運(yùn)用到相關(guān)的項(xiàng)目中，可以采用資金運(yùn)用比率（當(dāng)年政府負(fù)債資金的使用數(shù)額占當(dāng)年新增負(fù)債的比例）分析；其次關(guān)注負(fù)債資金運(yùn)用方向，政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金只能用于事關(guān)區(qū)域整體發(fā)展所急需建設(shè)，但暫時(shí)存在資金缺口的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而不得用于經(jīng)常性支出和競爭性項(xiàng)目建設(shè)，主在分析城鎮(zhèn)建設(shè)、交通、工業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入所占的比重；教育、環(huán)保及其他方面投入的比重等；再次要關(guān)注運(yùn)用負(fù)債資金建設(shè)項(xiàng)目的效益，從總體來講，是否有長期的戰(zhàn)略眼光，比較投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)后的未來價(jià)值與投資成本的比較；是否積極采取跨越式發(fā)展，項(xiàng)目投資可以跳過先行者的必須經(jīng)歷的階段，一步跨越到目前最好或者將來的水平上；是否可以彌補(bǔ)市場缺陷，從地方整體的社會福利著眼，比較社會效益和投資成本。從項(xiàng)目資金安排和使用的管理環(huán)節(jié)上，看政府項(xiàng)目投資決策是否科學(xué)、民主，建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否優(yōu)化、細(xì)化、是否加強(qiáng)了項(xiàng)目建設(shè)的前期管理和建設(shè)過程管理，內(nèi)控制度是否健全有效等。

五、圍繞“合規(guī)性”目標(biāo)，關(guān)注政府性投資公司的運(yùn)作情況。政府性投資公司是一種帶有特殊政策使命的投資機(jī)構(gòu)，地方政府繞開其不得舉借債務(wù)的政策限制，通過出資設(shè)立由地方政府全資或絕對控股的政府性公司（又稱政府融資平臺公司），其投資資金來源除了財(cái)政撥款外，還作為政府指定借款人進(jìn)行大量的債務(wù)融資活動，而其中絕大部分以政策性的優(yōu)惠貸款的形式存在，貸款用途基本為公益性項(xiàng)目，由地方政府變相提供擔(dān)保，擔(dān)保的形式主要為地方財(cái)政還款承諾，國有土地使用權(quán)抵押，公共事業(yè)收費(fèi)權(quán)利質(zhì)押等。公司由于其特殊性質(zhì)，為地方政府開辟融資渠道，大幅度提高投融資能力，發(fā)揮了不可替代的作用，但往往是在運(yùn)作管理上比較混亂。審計(jì)中，一是要檢查政府性投資公司是否具備正常條件和持續(xù)盈利能力，資產(chǎn)整合是否存在注冊資金不實(shí)，虛假注資或抽逃資本金的問題；二是是否存在不做實(shí)業(yè)投資，只做資本投機(jī)的問題，即挪用財(cái)政資金或違規(guī)借貸財(cái)政資金，用于對外放貸，申購新股、購買債券和基金，委托理財(cái)?shù)龋⑼顿Y產(chǎn)生的收益以及銀行存款利息收入據(jù)為已有，有的還因此造成了大額投資損失；三是是否存在弄虛作假，通過簽訂虛假合同，提供虛假報(bào)賬手續(xù)騙取財(cái)政資金或金融貸款的問題；四是是否存在在一些政府領(lǐng)導(dǎo)授意下，為部分政府部門的不合理費(fèi)用“埋單”，如支付不合理性的住房補(bǔ)貼，出國考察費(fèi)用，大額的業(yè)務(wù)招待費(fèi)等。

六、圍繞“有效性”目標(biāo)，關(guān)注政府債務(wù)管理的機(jī)制制度。政府債務(wù)管理制度是否建立，其系統(tǒng)性、科學(xué)性、嚴(yán)密性和制度執(zhí)行的有效性如何，是事關(guān)地方財(cái)政收支能否平穩(wěn)運(yùn)行的大事。審計(jì)中，一方面從制度、機(jī)制的完善上，是否建立了負(fù)債集中統(tǒng)一管理制度，即明確財(cái)政部門為政府債務(wù)管理的歸口部門，財(cái)政部門按責(zé)權(quán)利和借用還相統(tǒng)一的原則，建立政府債務(wù)管理制度；是否建立了負(fù)債統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，政府負(fù)債項(xiàng)目的主管部門、財(cái)政部門是否定期報(bào)送政府負(fù)債統(tǒng)計(jì)情況；是否建立了預(yù)警機(jī)制，并在風(fēng)險(xiǎn)超過警戒線的情況下，是否及時(shí)向政府報(bào)告；是否建立了償還準(zhǔn)備金制度等；另一方面，也要關(guān)注制度執(zhí)行情況，財(cái)政等有關(guān)部門對政府負(fù)債的管理制度是否執(zhí)行到位，具體負(fù)債單位是否按規(guī)定程序報(bào)批和按照批準(zhǔn)計(jì)劃執(zhí)行，對制度未落實(shí)或執(zhí)行不到位的情況，地方政府采取了哪些措施等。

（二）目前國家審計(jì)署統(tǒng)一組織的地方政府債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，在方法和步驟上，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要抓好“四個(gè)環(huán)節(jié)”：

一是層層進(jìn)行動員。地方政府要召開有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和清理審計(jì)專班人員參加的工作會議，要求各部門、單位按國家審計(jì)署統(tǒng)一規(guī)定開展自查清理審計(jì)認(rèn)定債務(wù)工作。同時(shí)各系統(tǒng)、部門要召開二、三級單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)審計(jì)人員會議，落實(shí)好債務(wù)清理審計(jì)工作。

二是開展自查清理。有關(guān)單位在審計(jì)組指導(dǎo)下組織財(cái)會人員自查清理債權(quán)債務(wù)，逐筆填入統(tǒng)一規(guī)范的紙質(zhì)表格或電子表格，并將政府債務(wù)資料、表格按要求送到清理審計(jì)組進(jìn)行真實(shí)性核實(shí)確認(rèn)。

三是延伸調(diào)查取證。審計(jì)組針對核實(shí)過程中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)問題，及時(shí)延伸到有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查取證，進(jìn)一步進(jìn)行審計(jì)核實(shí)確認(rèn)債務(wù)。

四是雙方互認(rèn)債務(wù)。將已經(jīng)過審計(jì)核實(shí)確認(rèn)的政府各種債務(wù)，逐筆填入統(tǒng)一規(guī)范的紙制表格和電子表格并進(jìn)行匯總，經(jīng)審計(jì)組核實(shí)后，由審計(jì)組取證，各單位負(fù)責(zé)人、財(cái)會人員分別簽字確認(rèn)。

值得強(qiáng)調(diào)的是，審計(jì)組要堅(jiān)持全面審計(jì)，突出重點(diǎn)的工作方針，周密安排部署，確保審計(jì)質(zhì)量。具體要把好“五關(guān)”：即選配精干人員關(guān)、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)關(guān)、選定重點(diǎn)對象關(guān)、填好審計(jì)表格關(guān)、寫好審計(jì)報(bào)告關(guān)等。（肖勝國）

第五篇：政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)方法探討

政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)方法探討

前 言

2008年底，世界經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)日趨嚴(yán)峻。為抵御國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境對我國的不利影響，國務(wù)院出臺了擴(kuò)大內(nèi)需十措施，確定4萬億元投資計(jì)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。擴(kuò)大內(nèi)需十措施包括：一是加快建設(shè)保障性安居工程。加大對廉租住房建設(shè)支持力度，加快棚戶區(qū)改造，實(shí)施游牧民定居工程，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)。二是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大農(nóng)村沼氣、飲水安全工程和農(nóng)村公路建設(shè)力度，完善農(nóng)村電網(wǎng)，加快南水北調(diào)等重大水利工程建設(shè)和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，加強(qiáng)大型灌區(qū)節(jié)水改造。加大扶貧開發(fā)力度。三是加快鐵路、公路和機(jī)場等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)建設(shè)一批客運(yùn)專線、煤運(yùn)通道項(xiàng)目和西部干線鐵路，完善高速公路網(wǎng)，安排中西部干線機(jī)場和支線機(jī)場建設(shè)，加快城市電網(wǎng)改造。四是加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展。加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，加快中西部農(nóng)村初中校舍改造，推進(jìn)中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)。五是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。加快城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)流域水污染防治，加強(qiáng)重點(diǎn)防護(hù)林和天然林資源保護(hù)工程建設(shè)，支持重點(diǎn)節(jié)能減排工程建設(shè)。六是加快自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整。支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，支持服務(wù)業(yè)發(fā)展。七是加快地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建各項(xiàng)工作。八是提高城

—1— 鄉(xiāng)居民收入。提高明年糧食最低收購價(jià)格，提高農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)民收入。提高低收入群體等社保對象待遇水平，增加城市和農(nóng)村低保補(bǔ)助，繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平和優(yōu)撫對象生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。九是在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)改造，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1200億元。十是加大金融對經(jīng)濟(jì)增長的支持力度。取消對商業(yè)銀行的信貸規(guī)模限制，合理擴(kuò)大信貸規(guī)模，加大對重點(diǎn)工程、“三農(nóng)”、中小企業(yè)和技術(shù)改造、兼并重組的信貸支持，有針對性地培育和鞏固消費(fèi)信貸增長點(diǎn)。初步匡算，實(shí)施上述工程建設(shè)，到2010年底約需投資4萬億元。

4萬億投資政策出臺以后，各地政府紛紛響應(yīng)。浙江省委、省政府按照“標(biāo)本兼治、保穩(wěn)促調(diào)”的總體思路，把項(xiàng)目投資作為重中之重，果斷推出了《浙江省2009-2010年政府主導(dǎo)性重大建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃》，安排項(xiàng)目81個(gè)，其中單個(gè)項(xiàng)目44個(gè)，打捆項(xiàng)目37個(gè)。項(xiàng)目總投資8811億元，其中2009年投資1838億元，2010年投資2366億元，兩年計(jì)劃完成投資4204億元（其中省本級財(cái)政資金276億元）。項(xiàng)目具體分為六類：

（一）保障性安居項(xiàng)目4個(gè)，兩年投資129.4億元，其中省本級財(cái)政資金3.6億元。

（二）農(nóng)林水利項(xiàng)目14個(gè)，兩年投資431.1億元，其中省本級財(cái)政資金63.0億元。

—2—

（三）基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目50個(gè)，兩年投資2885.0億元，其中省本級財(cái)政資金157.7億元。基礎(chǔ)設(shè)施中交通項(xiàng)目34個(gè)，兩年投資1878億元，省本級財(cái)政資金157.7億元；能源項(xiàng)目15個(gè)，兩年投資843.1億元；信息網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目1個(gè)，兩年投資164.0億元。

（四）社會事業(yè)項(xiàng)目6個(gè)，兩年投資326.3億元，其中省本級財(cái)政資金32.3億元。

（五）生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目5個(gè)，兩年投資381.3億元，其中省本級財(cái)政資金15.6億元。

（六）自主創(chuàng)新項(xiàng)目2個(gè)，兩年投資51.5億元，其中省本級財(cái)政資金4.1億元。

4萬億投資計(jì)劃出臺以后，社會各界非常關(guān)注，要求對計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)行跟蹤監(jiān)督的呼聲不斷。作為國家的“免疫系統(tǒng)”，審計(jì)責(zé)無旁貸要擔(dān)負(fù)起審計(jì)監(jiān)督的重任。為此，審計(jì)署專門發(fā)布了《審計(jì)署關(guān)于貫徹落實(shí)中央促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策措施的通知》，要求各級審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府的工作中心，把握重點(diǎn)，加大對重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督力度；加大對民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后恢復(fù)重建等方面的重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)專項(xiàng)資金的審計(jì)力度。

浙江省審計(jì)廳專門下發(fā)了《浙江省審計(jì)廳關(guān)于加強(qiáng)政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的通知》，將對政府主導(dǎo)性重大建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)作為全省審計(jì)機(jī)關(guān)今后幾年的重要工作之一。本文將結(jié)合浙江省審計(jì)機(jī)關(guān)

—3— 2009年的政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)調(diào)查，就現(xiàn)階段開展政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)方法進(jìn)行初步的探討。

一、政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與傳統(tǒng)投資審計(jì)的區(qū)別

投資審計(jì)近年來取得了很大的進(jìn)展，成為政府審計(jì)的一個(gè)重要領(lǐng)域。隨著投資審計(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)階段，投資審計(jì)的方式主要有預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、竣工決算審計(jì)和跟蹤審計(jì)三種。從以往的工作經(jīng)驗(yàn)來看，傳統(tǒng)的投資審計(jì)主要有以下特點(diǎn)：

（一）時(shí)效性不強(qiáng)。投資審計(jì)的主要對象側(cè)重于使用國家財(cái)政資金的項(xiàng)目，包括財(cái)政投入較多的基礎(chǔ)性、公益性公共工程和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。通常情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)傾向于在項(xiàng)目接近竣工階段或已經(jīng)竣工后對項(xiàng)目展開審計(jì)，以便全面地反映項(xiàng)目情況，也即是通常所說的事后審計(jì)。即使是跟蹤審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)受多種因素的限制，很難在立項(xiàng)階段就介入項(xiàng)目；且跟蹤審計(jì)的成果往往要在項(xiàng)目完成以后才能匯總出具審計(jì)報(bào)告，報(bào)告形式已經(jīng)類似于竣工決算審計(jì)報(bào)告。因此，傳統(tǒng)投資審計(jì)項(xiàng)目的時(shí)效性往往較弱，所反映的很多問題對具體項(xiàng)目而言已不具備改進(jìn)的可能性。

（二）審計(jì)對象單一。通常情況下，一個(gè)投資審計(jì)項(xiàng)目僅對一個(gè)建設(shè)工程展開審計(jì)。即使建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，有的可達(dá)上百個(gè)億，但項(xiàng)目的決策、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)都具有單一性。因此，審計(jì)報(bào)告也僅是針對個(gè)體的項(xiàng)目，所反映的問題都是針對具體項(xiàng)目而言，不具有普遍性、廣泛性。

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（三）審計(jì)耗費(fèi)資源較多，覆蓋面小。傳統(tǒng)的投資審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)時(shí)間短則幾個(gè)星期，長則可達(dá)數(shù)月。審計(jì)人員則從十?dāng)?shù)個(gè)到數(shù)十個(gè)不等。審計(jì)耗費(fèi)資源較多，從而造成審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量受到較大限制。以浙江省審計(jì)廳投資處為例，年均一人完成一個(gè)項(xiàng)目，審計(jì)工作量已經(jīng)相當(dāng)飽和。因此，傳統(tǒng)投資審計(jì)，審計(jì)覆蓋面非常有限，這也是目前審計(jì)機(jī)關(guān)較多借用社會中介機(jī)構(gòu)力量的主要原因之一。

（四）反映問題方式單一。傳統(tǒng)投資審計(jì)，凡審計(jì)必出具報(bào)告，審計(jì)報(bào)告是反映問題的主要方式。受報(bào)告形式的限制，審計(jì)過程中必須對報(bào)告所需元素一一涉及，耗時(shí)較多。對問題較多的項(xiàng)目，容易造成報(bào)告篇幅冗長，重點(diǎn)不突出等問題。同時(shí)，審計(jì)報(bào)告要經(jīng)過征求意見、復(fù)核等多項(xiàng)環(huán)節(jié)，也進(jìn)一步減弱了項(xiàng)目的時(shí)效性。

政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目是特指在這次全球金融危機(jī)中為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長而啟動的大量投資項(xiàng)目。與傳統(tǒng)的投資項(xiàng)目相比，政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目有著鮮明的特點(diǎn)，因而對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)也就有別于一般的投資審計(jì)。

第一，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)具有不可選擇性。與一般的投資項(xiàng)目不同，政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目是國家應(yīng)對全球金融危機(jī)而啟動的措施，是舉全國之力保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。4萬元投資計(jì)劃能否順利實(shí)施，事關(guān)整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)局面，具有非常高的重要性。巨量財(cái)政資金的投入，也必須有審計(jì)監(jiān)督的緊跟。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，舉國上下要求對4萬億投資計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。溫家寶總理在政府工作

—5— 報(bào)告中指出：強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督，行政權(quán)力運(yùn)用到哪里，監(jiān)督就落實(shí)到哪里，財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里。“跟進(jìn)”體現(xiàn)了當(dāng)前形勢下黨中央、國務(wù)院對審計(jì)工作的要求，也體現(xiàn)了社會各界對審計(jì)工作的要求。因此，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，是政府投資審計(jì)必須要執(zhí)行的工作，不具有可審可不審的選擇。如果不能有效地展開對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，將是國家審計(jì)部門的嚴(yán)重失職。

第二，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)更強(qiáng)調(diào)時(shí)效性。作為緊急狀態(tài)下出臺的應(yīng)急措施，政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目本身具有非常強(qiáng)的時(shí)效性。中央提出了“出手要快、出拳要重、措施要準(zhǔn)、工作要實(shí)”的16字方針，其中“出手要快”就是對時(shí)效性的明確要求。國家發(fā)改委更進(jìn)一步提出了“三個(gè)百分百”的具體要求：一是項(xiàng)目要100%開工建設(shè)。第一批新增1000億元中央投資項(xiàng)目要在2009年5月底前100%全部開工建設(shè)。已下達(dá)計(jì)劃的第二批新增1300億元和第三批700億元中央投資項(xiàng)目，要在2009年9月底前100%全部開工建設(shè)；二是地方配套資金要100%落實(shí)，第一批新增1000億元中央投資項(xiàng)目的地方配套資金，要在2009年5月底前100%落實(shí)到位。已下達(dá)計(jì)劃的第二批新增1300億元和第三批700億元中央投資項(xiàng)目的地方配套資金，要在2009年9月底前100%落實(shí)到位；三是對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要在一個(gè)月內(nèi)100%整改到位。因此，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，也必須時(shí)刻強(qiáng)調(diào)時(shí)效性，必須緊跟項(xiàng)目的進(jìn)展，及時(shí)反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，才能有效避免和減

—6— 少損失，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”預(yù)防性作用；才能對趨勢進(jìn)行分析，及時(shí)堵塞漏洞、規(guī)范制度。

第三，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)范圍廣，審計(jì)空間極大拓展。傳統(tǒng)的投資審計(jì)，一個(gè)項(xiàng)目投資額達(dá)上百億元已經(jīng)是非常大的項(xiàng)目。但是政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目，從浙江省來看，僅本省下達(dá)的計(jì)劃投資已達(dá)8811億元。涉及項(xiàng)目數(shù)量更是多達(dá)81個(gè)，其中單個(gè)項(xiàng)目44個(gè)，打捆項(xiàng)目37個(gè)。如果將打捆項(xiàng)目展開，則涉及的小項(xiàng)目更是成百上千。在審計(jì)過程中，一方面要“把握總體”，也就是說，一要把握好全省情況，摸清中央一攬子計(jì)劃下達(dá)以后，各地在貫徹中出現(xiàn)了一些什么樣的問題、產(chǎn)生了什么樣的效果；二要把握整個(gè)投資的進(jìn)展?fàn)顩r，摸清項(xiàng)目資金來源、投資去向、開工比例等數(shù)據(jù)和情況；三要從調(diào)查的項(xiàng)目出發(fā)，認(rèn)真分析和對比，形成對項(xiàng)目的總體判斷。另一方面要“抓住重點(diǎn)”，也就是說，一要以項(xiàng)目為中心，注意關(guān)注共性問題，了解地方配套資金、融資平臺、中央代地方發(fā)債等問題的總體狀況和管理情況，從而摸清資金狀況、工程進(jìn)度、存在的總體問題和政策執(zhí)行情況及其效果；二要抓住問題的核心，主要圍繞結(jié)構(gòu)、環(huán)保、土地、資金、管理和效果等，重點(diǎn)開展調(diào)查。因此，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)范圍非常廣泛。溫家寶總理“跟進(jìn)”的講話更是要求對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)以事后監(jiān)督為主體轉(zhuǎn)為全面對事前、事中、事后進(jìn)行監(jiān)督，拉長了審計(jì)的工作鏈，審計(jì)空間得到了極大的拓展。

第四，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)有更高的要求。傳統(tǒng)投資審

—7— 計(jì)，一個(gè)項(xiàng)目從前期準(zhǔn)備一直到開工建設(shè)，要經(jīng)歷較長時(shí)間段，各方面條件都比較成熟。政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目作為一個(gè)臨時(shí)性的計(jì)劃，很多項(xiàng)目籌備的時(shí)間比較倉促，項(xiàng)目建設(shè)條件相對不夠成熟。一些項(xiàng)目的資金來源、土地征遷等問題都沒有經(jīng)過充分的論證。另一方面，與政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目相配套的一些臨時(shí)性政策也存在不完善的地方，各政府部門在貫徹落實(shí)中央計(jì)劃的過程中也存在一些溝通協(xié)調(diào)方面的問題，需要不斷地調(diào)整。政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的這一特性，對投資審計(jì)提出了更高的要求。投資審計(jì)一方面要盯住財(cái)政資金的使用方向，揭露和查處違法違規(guī)問題，發(fā)揮審計(jì)在保障國家利益，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全以及懲治腐敗方面的作用；另一方面更要關(guān)注重大體制障礙、制度性缺陷和管理漏洞，促進(jìn)建立有利于4萬億投資計(jì)劃順利實(shí)施的體制機(jī)制，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。也就是說，政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)不僅僅是不斷核實(shí)損失，而是要預(yù)防和減少損失；不僅僅是揭露招投標(biāo)、轉(zhuǎn)分包等問題，更要在完善制度、堵塞漏洞等方面有所作為；不僅僅是事后監(jiān)督，更要在事前、事中跟進(jìn)，及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，提出建議，促進(jìn)4萬億投資計(jì)劃的順利實(shí)施；要真正發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”預(yù)防、揭露、抵御的三大功能，切實(shí)滿足黨委、政府在對4萬億投資計(jì)劃管理中對審計(jì)信息的需求。

二、政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)方法

浙江省審計(jì)廳在4萬億投資計(jì)劃出臺后，緊跟審計(jì)署專門下發(fā)了《浙江省審計(jì)廳關(guān)于加強(qiáng)政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的通知》，將對

—8— 政府主導(dǎo)性重大建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)作為全省審計(jì)機(jī)關(guān)今后幾年的重要工作之一。2009年，浙江省審計(jì)廳安排了全省審計(jì)機(jī)關(guān)對我省政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目展開同步審計(jì)調(diào)查。同時(shí)，省廳本級對省級政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目展開連續(xù)、滾動的審計(jì)調(diào)查。迄今為止，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)調(diào)查省本級已經(jīng)出具綜合報(bào)告一份，專報(bào)3份。呂祖善省長對綜合報(bào)告作出了重要批示，省監(jiān)察廳牽頭，會同省發(fā)改委、省財(cái)政廳和省審計(jì)廳對綜合報(bào)告中提出的問題進(jìn)行了研究，并分頭到全省各地督促對問題的整改。

針對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，本次審計(jì)調(diào)查采用了一些不同于傳統(tǒng)審計(jì)的方法，取得了一定的成效。

（一）強(qiáng)調(diào)部門間合作，注重將合作成果運(yùn)用到審計(jì)調(diào)查中。由于4萬億投資計(jì)劃的高度重要性，從計(jì)劃出臺以后，浙江省就組成了省監(jiān)察廳牽頭的檢查小組，對全省4萬億投資計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，省審計(jì)廳也有多位工作人員參與檢查工作，并承擔(dān)撰寫檢查報(bào)告等工作。審計(jì)調(diào)查充分運(yùn)用了這些檢查結(jié)果，在檢查結(jié)果的基礎(chǔ)上對全省政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行判斷，有選擇地進(jìn)行審前調(diào)查，確保審計(jì)方案目標(biāo)明確，重點(diǎn)突出。傳統(tǒng)項(xiàng)目受審計(jì)力量的限制，審前調(diào)查往往比較粗糙。政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)調(diào)查中運(yùn)用了多部門的檢查結(jié)果，信息量大為增加，對項(xiàng)目的了解更加全面。

在審計(jì)調(diào)查過程中，審計(jì)人員也非常注重和各部門之間的溝通協(xié)作。一方面及時(shí)了解主管部門對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的管理、要求，—9— 加強(qiáng)對一些臨時(shí)性政策的把握、理解，確保審計(jì)及時(shí)跟進(jìn)；另一方面通過多部門合作研究、探討審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)問題的整改方法，確保問題的解決、落實(shí)，避免審計(jì)結(jié)果流于形式。

（二）采取“點(diǎn)、線、面”結(jié)合的審計(jì)調(diào)查方式，全方位、多角度反映政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施情況。基于政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目投資額巨大，項(xiàng)目眾多的情況，審計(jì)調(diào)查采取三步走的方式，通過“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的調(diào)查，全方位、多角度地反映情況，避免眉毛胡子一把抓的混亂局面。首先，審計(jì)調(diào)查采用全省同步的方式，對全省政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查，從“面”上重點(diǎn)反映項(xiàng)目開工率、資金到位情況、建設(shè)程序執(zhí)行等問題，確保全省項(xiàng)目達(dá)到“三個(gè)百分百”的要求。其次，有針對性地選擇一些行業(yè)，如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、能源等，對屬于這些行業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，從“線”的角度反映行業(yè)建設(shè)過程中共性的問題。再次，挑選單個(gè)重大建設(shè)項(xiàng)目，從“點(diǎn)”上反映建筑領(lǐng)域的典型問題。

（三）根據(jù)需求確定不同階段的審計(jì)目標(biāo)，分階段實(shí)施審計(jì)，突出審計(jì)重點(diǎn)。4萬億投資計(jì)劃的實(shí)施將歷時(shí)數(shù)年，每個(gè)階段的工作內(nèi)容不同，出現(xiàn)的問題也會不同。本次審計(jì)調(diào)查避免了傳統(tǒng)審計(jì)中較為籠統(tǒng)的“發(fā)現(xiàn)問題”的目標(biāo)定位，對每一個(gè)階段的調(diào)查給出不同的目標(biāo)，力求突出審計(jì)重點(diǎn)。如：在項(xiàng)目啟動階段，黨委、政府最關(guān)心的問題是政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目能否按期開工，資金是否及時(shí)到位，是否嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序等。因此，全省同步審計(jì)調(diào)查的目標(biāo)就是關(guān)注開工率、—10— 資金到位率等，使黨委、政府從面上了解全省政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施情況。在項(xiàng)目建設(shè)階段，審計(jì)目標(biāo)則是反映建設(shè)階段的突出問題，招投標(biāo)、轉(zhuǎn)分包、監(jiān)理問題、建設(shè)資金管理等成為這個(gè)階段的審計(jì)重點(diǎn)。在明后幾年，項(xiàng)目進(jìn)入竣工階段，審計(jì)則將把工程質(zhì)量、建設(shè)效益等作為審計(jì)重點(diǎn)，反映項(xiàng)目在這些方面的突出問題。

（四）采取報(bào)告和專報(bào)相結(jié)合的成果反映方式，確保審計(jì)結(jié)果的時(shí)效性，提高審計(jì)效率。審計(jì)報(bào)告是傳統(tǒng)審計(jì)反映問題的主要方式。審計(jì)報(bào)告要求內(nèi)容全面，在時(shí)效性方面有較大的缺陷。本次審計(jì)調(diào)查采用了報(bào)告和專報(bào)相結(jié)合的方式，靈活機(jī)動，時(shí)效性較強(qiáng)。在全省同步審計(jì)調(diào)查階段，審計(jì)人員匯總了綜合審計(jì)報(bào)告，全面地反映我省政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的普遍性問題。此后，審計(jì)人員選擇性地對一些行業(yè)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，針對行業(yè)特點(diǎn)，就某一方面的突出問題對多個(gè)項(xiàng)目展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)果以專報(bào)形式及時(shí)反映，重點(diǎn)突出，時(shí)效性強(qiáng)。由于調(diào)查過程不再追求面面俱到，而是采用“短、頻、快”的方式，較少的審計(jì)力量就可以在短期內(nèi)調(diào)查多個(gè)項(xiàng)目，審計(jì)效率高，審計(jì)覆蓋面大。

（五）采用跟蹤審計(jì)，滾動報(bào)告的形式，全程反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題。傳統(tǒng)投資審計(jì)對項(xiàng)目進(jìn)行過一次審計(jì)以后，一般不會再次對項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)調(diào)查則有所不同，將持續(xù)至今后幾年。審計(jì)人員對交通、能源等重大項(xiàng)目采用跟蹤審計(jì)的方法，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，不定期、多次地對項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)、調(diào)查，滾動報(bào)

—11— 告發(fā)現(xiàn)的問題，全程反映項(xiàng)目建設(shè)情況。及時(shí)就項(xiàng)目中出現(xiàn)的問題提出意見和建議，防范風(fēng)險(xiǎn)、堵塞漏洞，避免重大問題的出現(xiàn)。

三、政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)存在的問題

對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)調(diào)查取得了一定的成績，但是在實(shí)踐過程中，也發(fā)現(xiàn)在調(diào)查中使用的一些審計(jì)方法還很不成熟，存在很多值得探討和改進(jìn)的地方。

第一，“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的審計(jì)方法增加了審計(jì)工作量，審計(jì)力量的欠缺仍然是制約審計(jì)調(diào)查順利開展的重要因素之一。由于政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量眾多，即使是針對某一方面展開短、頻、快的審計(jì)調(diào)查，工作量仍然十分巨大，需要大量審計(jì)力量的投入。在本次審計(jì)調(diào)查中，由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)受審計(jì)力量的限制，在完成全省同步審計(jì)調(diào)查以后，無法進(jìn)一步跟進(jìn)省廳對一些“點(diǎn)、線”的項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，這部分工作完全由省廳本級承擔(dān)，在一定程度上減少了審計(jì)的覆蓋面。如何協(xié)調(diào)審計(jì)力量與審計(jì)工作量之間的關(guān)系，在突出重點(diǎn)的基礎(chǔ)上確保一定的審計(jì)覆蓋面，在今后的工作中有待進(jìn)一步探索。

第二，“短、頻、快”的審計(jì)方法，在一定程度上降低了審計(jì)調(diào)查的深度。傳統(tǒng)投資審計(jì)在投入大量的人力、時(shí)間后，能達(dá)到較深的審計(jì)深度，審計(jì)反映的問題較多。在采用“短、頻、快”的審計(jì)方法后，對單個(gè)項(xiàng)目而言審計(jì)內(nèi)容相對較少，往往僅針對幾個(gè)主題展開，其他問題因未涉及而沒有暴露出來，審計(jì)深度相對減弱。被審計(jì)單位習(xí)慣了傳統(tǒng)投資審計(jì)少則數(shù)周、多則數(shù)月的審計(jì)方式，對“短、頻、快”

—12— 的審計(jì)方法會產(chǎn)生不嚴(yán)肅、不重視的看法，認(rèn)為“審計(jì)不過爾爾”。在短時(shí)間內(nèi)精確地抓住項(xiàng)目要點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)較嚴(yán)重的問題，是“短、頻、快”審計(jì)方法需要加強(qiáng)的地方。只有解決了這一問題，才能保證該方法長期、大范圍的使用。

第三，跟蹤審計(jì)的質(zhì)量仍然有待改進(jìn)。受審計(jì)力量的限制，現(xiàn)階段跟蹤審計(jì)的工作主要依靠社會中介機(jī)構(gòu)來完成。而社會中介機(jī)構(gòu)實(shí)際上是通過國家審計(jì)才接觸跟蹤審計(jì)的，對如何進(jìn)行跟蹤審計(jì)并沒有太多的經(jīng)險(xiǎn)，跟蹤審計(jì)的質(zhì)量存在著很大的隱患。社會中介機(jī)構(gòu)由于性質(zhì)不同，角色不同，在審計(jì)過程中的著眼點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)與審計(jì)機(jī)關(guān)有著明顯的不同，往往注重于工程計(jì)量計(jì)價(jià)這些技術(shù)性的工作，側(cè)重于對施工單位的檢查，而對于國家審計(jì)更為關(guān)注的決策程序的合法合規(guī)性、管理過程中的隱患和問題，中介機(jī)構(gòu)人員并不擅長。政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中需要監(jiān)督的對象，不僅僅是施工單位，還涉及主管部門、建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位，社會中介機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也決定了它不可能對工程施工涉及的各方人員進(jìn)行有效的監(jiān)督。

從目前的情況看，真正能夠承擔(dān)起跟蹤審計(jì)任務(wù)的社會中介機(jī)構(gòu)并不多，這些機(jī)構(gòu)里面高素質(zhì)的工程技術(shù)人員、工程財(cái)務(wù)人員也十分有限。加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)對跟蹤審計(jì)的主導(dǎo)，切實(shí)提高跟蹤審計(jì)質(zhì)量，還有很長的路要走。

第四，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)需要多專業(yè)審計(jì)人員的參與。目前為止，對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)仍然定義為一個(gè)“投資審計(jì)”

—13— 項(xiàng)目，審計(jì)所暴露的問題仍未能跳出投資審計(jì)的領(lǐng)域。即使是一些體制、機(jī)制、政策上的問題，也都局限于建設(shè)領(lǐng)域。而事實(shí)上，政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目是對中央4萬億投資計(jì)劃的響應(yīng)，是政府應(yīng)對全球金融危機(jī)的應(yīng)急措施，所涉及的范圍、關(guān)注的領(lǐng)域均十分廣泛。除了固定資產(chǎn)投資的大量增長外，是否帶動了社會投資、是否拉動了內(nèi)需、是否解決了大量的勞動力就業(yè)問題，及至最終的是否帶動了經(jīng)濟(jì)的回暖，都是政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中需要關(guān)注的問題，是4萬億投資計(jì)劃實(shí)施的最終目的。在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，財(cái)政、金融、建筑等領(lǐng)域方方面面的政策是否有效，是否存在需要調(diào)整的地方，都是審計(jì)作為“免疫系統(tǒng)”應(yīng)該關(guān)注的地方。而這些工作需要多專業(yè)的審計(jì)人員共同參與，不僅僅局限于投資審計(jì)領(lǐng)域，才能更高地提升這一審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量和層次。

結(jié)束語

浙江省審計(jì)廳對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)還在進(jìn)行中，本文對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)方法的探討還非常粗淺。對政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)是今后幾年審計(jì)機(jī)關(guān)的重要工作之一。通過廣大審計(jì)人員的共同努力，政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)必將產(chǎn)生更多的新方法、新途徑，獲得更好的審計(jì)效果，有效地促進(jìn)政府主導(dǎo)性建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)也將影響傳統(tǒng)投資審計(jì)的方式方法，促進(jìn)投資審計(jì)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，更上一個(gè)新的臺階。

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