第一篇：城管論文：對城管執法工作存在問題的思考措施

城管論文：對城管執法工作存在問題的思考措施

對城管執法工作存在問題的思考措施

城市管理工作是一項復雜的系統工程，與廣大市民日常生活聯系緊密，在服務城市的經濟社會發展方面發揮著重要作用。當前，城市化進程加快的形勢下，城管執法工作所面臨的問題越來越多，存在的矛盾和困難也呈上升趨勢。這些問題，都是社會轉型時期不可避免出現的問題，是新時期形勢下必須予以高度重視和積極解決的問題。

一、存在問題及原因分析

在充分肯定成績的同時，我們也清醒地看到，城市管理執法工作在適應城市的發展方面還有許多不盡如人意的地方，還有很多不容忽視的問題。主要是：

（一）齊抓共管機制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項復雜的系統工程，需要各職能部門齊抓共管，協同作戰。在城市創建的目標下，遇有重大活動時,往往習慣用“運動式”的方法搞城市管理，在一定時間內集中力量進行突擊整治，短期內能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協調配合、推諉扯皮少，市領導及相關單位也大力支持，一旦階段性創建任務完成，各職能部門各自為政,缺乏統攬機構來組織落實長效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發揮。城市管理點多面廣，尤其在現場、現行方面，管理重心太高，往往出現“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責任人之一的區（街辦）、社區、城中村（組），沒有管理城市的具體責任和壓力，因而不能很好地發揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節、斷鏈，城市管理網絡不健全。從我們調查的情況看，很多違章占道現象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。如我市某街道辦事處和村組的干部，有的還是人大代表、政協委員，為了個人或小團體利益，帶頭違規“種房”、違章占道經營，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關部門查處時，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位置。

（二）執法難度大。

1、執法手段單一。根據《行政處罰法》和部分行政法規的規定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財物拍賣或將凍結的存款劃撥抵繳罰款或申請法院強制執行。從我國目前法律、法規的規定來看，具有上述行政強制措施權的只能由法律設定，而且只有司法機關和工商、稅務、海關等少數行政機關可以實施。城市管理方面的法律、法規和規章設定了各類行政處罰，但對違章者不履行行政處罰決定的后續監管措施，沒有賦予城管行政執法部門任何有效手段。

某年5月26日，某省十屆人大常委會第21次會議在審議《某省城市市容和環境衛生管理條例（建議表決稿）》時，專門就是否取消有關“暫扣物品”的相關條款進行單項表決，最終刪除了建議表決稿中“可以暫扣其經營的物品和裝盛器具”內容；而對違法行為的法律責任，僅設置了實施罰款和責令清理、改正的行政處罰措施。

現實的執法情況是，違章者對執法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責令清理、改正我不干。執法人員沒有什么辦法強制其交罰款或強制其清理，也不能暫時限制其自由帶回機關處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執法效果不佳。目前，我市違反市容環境、秩序的違法行為出現以下特點。第一，普遍性。違法違章現象大量存在，具有點多線長面廣的特征。第二，動態性。表現在時間上、空間上和性質上的不確定，沒有規律可以掌握，隨時隨地都有可能發生。第三，反復性。由于多種因素的影響，違法行為呈現出多發性、反復性和經常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執法人員窮與應付，疲于奔命。

3、執法人員安全無保障。近年來，我們加強了對執法人員的教育，要求執法人員決不能與群眾發生沖突，決不允許發生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時有發生。據不完全統計，20xx年以來，我市就發生情節嚴重的暴力抗法15起。實際上全省乃至全國各大中城市和鄂州市的情況大同小異，甚至更嚴重。由于城管執法機關自身缺乏強有力的強制手段，發生暴力抗法時，只能向公安機關報案，公安機關由于多種原因，一般都是按普通民事糾紛處理，很多都不了了之。在實踐中，一些執法人員的人身安全遭受威脅，有的甚至殃及家庭；有的受傷的隊員幾乎都沒有得到任何賠償，給其身心帶來了極大創傷，造成在日常執法過程產生了畏難情緒，而違法行為者卻越來越目無法紀，無視執法人員，從而形成了“加大執法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法執法人員就松懈，一松懈就亂，一亂就緊”的怪圈。這種情況下，城管執法人員只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，執法效果可想而知。

（三）執法環境差。

1、違章行為當事人認識上有誤區。他們沒有意識到城市管理法規也是行政法規體系的組成內容，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔法律責任。城管執法人員在執法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們在內心深處沒有認識到自己行為的違法性和社會危害性，導致不主動配合執法，有時糾纏、拒絕、阻礙甚至少數“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發生。

2、市民對城市管理工作不理解。部分市民對城市管理執法工作不理解，不配合。當執法人員對違法行為實施必要的處罰時，經常有一大幫圍觀群眾，出于“ 同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責執法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執法人員的執法行動，助長了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執法的社會氛圍。給城管執法部門造成了不良的社會影響。

3、市民的整體文明素質不高。一些市民的環境衛生習慣較差，社會公德意識薄弱，講文明、樹新風的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責不自責，袖手旁觀而不身體力行。

二、對策建議

（一）積極探索城市管理長效機制。

1、成立城市管理委員會。有必要按照“統一指揮，條塊結合，部門負責，屬地管理”的原則，成立政府的非常設機構——城市管理委員會，具有更廣泛的包容性、協調性和動員性，是創建指揮部的常態化。由市長擔任主任，有關部門負責人為成員委員。在區、街道兩級參照市模式，街道城管委還吸收駐街較大單位分管負責人參加。委員會的辦事機構設在市、區城管局和街道城管科。委員會虛實結合，通過相應的規定，厘清各方面城市管理職責，將部門之間、行業之間、條塊之間、上下之間與城市管理相關的橫向關系全面貫通；制定城市管理的目標計劃，決策城市管理中帶共性的重大問題，協調推進城市管理法規的覆蓋范圍；指導督促相關部門完善聯席會議制度，工作案件移交制度，信息反饋制度，目標考核和責任追究制度，形成運作高效、配合密切的城管執法聯動機制，從宏觀上、源頭上解決城管執法職責不明、配合不好、保障不力的問題，為“大城管”提供一個有效的平臺。

2、組建城市管理行政執法局。按照“兩級政府，三級網絡”的模式，以及“統一指揮，分級管理，區街負責，交叉任職，雙重領導”的原則，市級設立城市管理行政執法局，與市城市管理局合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子，相對集中城市管理領域的行政處罰權，歸并相關行政管理職能，使之具有統籌全市城市管理和執法的能力。

3、發揮街道、社區基層城市管理的重要作用。貫徹“統一領導，分級負責，條塊結合，以塊為主”的原則，推進城市管理工作重心下移，明確城區各街道辦事處為城市管理的主要責任單位，促使他們將工作的重心放在日常城市管理上來，負責本轄區城市管理的組織實施和監督檢查。社區（居委會）、城中村村委會在街道辦事處的領導下，組建工作專班，切實負責本轄區的日常城市管理工作。各駐街單位也應按照確定的范圍和職責，承擔相應的城市管理任務。同時，將城市管理的責任履行情況，納入各區、街辦和市直各部門的年度工作責任目標考核體系，發揮“人民城市人民管”的作用。

（二）建立執法保障機制。借鑒長沙、宜春等城市做法，在公安局內整合成立城市管理警察支隊，專門配合支持城管執法。其主要任務是把維護治安秩序與預防和處理暴力抗法結合進行，他們并不直接參與日常的城管執法，而是根據執法需要，派警察跟隨執法，發生暴力抗法時，由警察根據情況或當場處理，或帶離現場，或依法采取其他強制措施，以有效制止暴力抗法事件發生，震懾違法者，既提高執法效率，保障文明執法的效果，同時又能保證經營戶平等競爭，守法經營。在審判工作方面，城管執法機關有不少需要申請法院強制執行的案件，能否迅速有效的執行，直接關系行政處罰的權威與效果。同時，隨著城管執法工作的加強，所引發的行政訴訟案件也呈上升之勢，這些都需要法院的支持。可以建立一個協調機構，法院行政庭、執行局為主，統籌安排，簡化手續，加強城管執法案件的強制執行力度，并對城管執法機關進行執法指導，減少因執法行為不規范引發的行政訴訟案件，保障城管執法工作的順利開展。

（三）堅持疏堵結合在市場經濟條件下，有需求必然有供給，像修鞋，修自行車、縫補衣服、賣早點等，很難根本杜絕。從事此類經營活動的人員和接受服務的對象，主要是進城務工農民、下崗工人和收入不高的普通市民。這就要求管理者要從現階段城市發展水平及人們的經濟狀況出發，研究疏堵結合的長效管理辦法。可采取“三不”和“三分”的原則來處理，即在不影響交通，不影響市容，不影響群眾生活秩序和治安的前提下，區分行業，區分區域和地點，區分時間進行規范管理和疏導。

1、區分行業：如將修鞋、擦鞋、修自行車、縫補衣服等群眾生活需要的服務項目，開展“送市場、送方便”等活動，納入社區服務體系，由社區進行管理。對非法食品加工設攤，占道賣盒飯等則堅取締。

2、區分區域和地點：如在人口眾多，農貿市場不能滿足居民生活需要的地方，由街道利用空置土地設置臨時性的農貿市場，引導游動攤販進場經營。在小區里適當設置一些小型公共廣告欄，疏導小廣告，減少管理工作量。

3、區分時間：針對早點、夜市等飲食攤群衛生狀況差、出攤占道、油煙噪音擾民等問題，我們正在研究疏導管理的辦法，按照統一開市、閉市時間等“8個統一”的要求，對城區早點、夜市進行定點規范，既可兼顧困難群眾就業需求，方便市民生活，又可緩解執法人員與個體經營者的矛盾。

（四）營造良好輿論氛圍。一個國家法律化程度不僅取決于依法執法的力度，更主要通過國民的法律素質及守法自覺性來體現出來，兩者相輔相成。

1、樹立良好的城管執法形象。需要城管執法人員進一步規范執法行為，倡導文明執法，不斷加大執法宣傳力度，樹立城管執法新形象。

2、加大對城管工作的宣傳力度。堅持正確的輿論導向，從有利于構建和諧社會，有利于文明城市建設，有利于城管執法出發，善于把城管執法的重點難點轉化為百姓關注的熱點和新聞媒體的賣點，客觀、真實、準確地報道城管動態，增強城管執法的影響力和公信力。

3、強化市民教育。要在群眾中廣泛、深入、持久地開展文明城市的教育活動，在全社會宣傳“城市管理，人人有責；管好城市，人人受益”的觀念，促使廣大群眾增強自律意識，自覺遵守、維護社會公共秩序，愛護城市環境，理解城管，重視城管，實現全民參與、齊抓共管。

第二篇：淺談城管執法工作中存在問題的思考與措施論文

淺談城管執法工作中存在問題的思考與措施

近年來。隨著我國經濟的深入發展，城市在發展過程中出現了一系列的問題，同時對城市管理需求越來越大。做為城市的管理者在執法過程中壓力不斷的增大。存在的矛盾和困難也逐漸呈上升趨勢。這些問題，都是在社會經濟高速發展中不可避免的問題，是新時期形勢下必須予以高度重視和積極解決的問題。

一、存在問題及原因分析

素有青藏高原“硒都”之稱海東市平安區在經濟發展過程中，區城市的管理越來越突出，隨著老百姓生活的不斷提高的，非法經營著，占道經營、無證經營等影響了市容市貌，做為在充分肯定成績的同時，我們也清醒地看到，城市管理執法工作在適應城市的發展方面還有許多不盡如人意的地方，還有很多不容忽視的問題。主要是：

（一）齊抓共管機制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項復雜的系統工程，需要各職能部門齊抓共管，協同作戰。在城市創建的目標下，遇有重大活動時,往往習慣用“運動式”的方法搞城市管理，在一定時間內集中力量進行突擊整治，短期內能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協調配合、推諉扯皮少，市領導及相關單位也大力支持，一旦階段性創建任務完成，各職能部門各自為政,缺乏統攬機構來組織落實長效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發揮。城市管理點多面廣，尤其在現場、現行方面，管理重心太高，往往出現“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責任人之一的區（街辦）、社區、城中村（組），沒有管理城市的具體責任和壓力，因而不能很好地發揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節、斷鏈，城市管理網絡不健全。從我們調查的情況看，很多違章占道現象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。如我市某街道辦事處和村組的干部，有的還是人大代表、政協委員，為了個人或小團體利益，帶頭違規“種房”、違章占道經營，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關部門查處時，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位臵。

（二）執法難度大。

1、執法手段單一。根據《行政處罰法》和部分行政法規的規定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財物拍賣或將凍結的存款劃撥抵繳罰款或申請法院強制執行。從我國目前法律、法規的規定來看，具有上述行政強制措施權的只能由法律設定，而且只有司法機關和工商、稅務、海關等少數行政機關可以實施。城市管理方面的法律、法規和規章設定了各類行政處罰，但對違章者不履行行政處罰決定的后續監管措施，沒有賦予城管行政執法部門任何有效手段。某年5月26日，某省十屆人大常委會第21次會議在審議《某省城市市容和環境衛生管理條例（建議表決稿）》時，專門就是否取消有關“暫扣物品”的相關條款進行單項表決，最終刪除了建議表決稿中“可以暫扣其經營的物品和裝盛器具”內容；而對違法行為的法律責任，僅設臵了實施罰款和責令清理、改正的行政處罰措施。

現實的執法情況是，違章者對執法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責令清理、改正我不干。執法人員沒有什么辦法強制其交罰款或強制其清理，也不能暫時限制其自由帶回機關處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執法效果不佳。目前，我市違反市容環境、秩序的違法行為出現以下特點。第一，普遍性。違法違章現象大量存在，具有點多線長面廣的特征。第二，動態性。表現在時間上、空間上和性質上的不確定，沒有規律可以掌握，隨時隨地都有可能發生。第三，反復性。由于多種因素的影響，違法行為呈現出多發性、反復性和經常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執法人員窮與應付，疲于奔命。

3、執法人員安全無保障。近年來，我們加強了對執法人員的教育，要求執法人員決不能與群眾發生沖突，決不允許發生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時有發生。據不完全統計，20xx年以來，我市就發生情節嚴重的暴力抗法15起。實際上全省乃至全國各大中城市和鄂州市的情況大同小異，甚至更嚴重。由于城管執法機關自身缺乏強有力的強制手段，發生暴力抗法時，只能向公安機關報案，公安機關由于多種原因，一般都是按普通民事糾紛處理，很多都不了了之。在實踐中，一些執法人員的人身安全遭受威脅，有的甚至殃及家庭；有的受傷的隊員幾乎都沒有得到任何賠償，給其身心帶來了極大創傷，造成在日常執法過程產生了畏難情緒，而違法行為者卻越來越目無法紀，無視執法人員，從而形成了“加大執法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法執法人員就松懈，一松懈就亂，一亂就緊”的怪圈。這種情況下，城管執法人員只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，執法效果可想而知。

（三）執法環境差。

1、違章行為當事人認識上有誤區。他們沒有意識到城市管理法規也是行政法規體系的組成，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔法律責任。城管執法人員在執法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們在內心深處沒有認識到自己行為的違法性和社會危害性，導致不主動配合執法，有時糾纏、拒絕、阻礙甚至少數“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發生。

2、市民對城市管理工作不理解。部分市民對城市管理執法工作不理解，不配合。當執法人員對違法行為實施必要的處罰時，經常有一大幫圍觀群眾，出于“ 同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責執法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執法人員的執法行動，助長了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執法的社會氛圍。給城管執法部門造成了不良的社會影響。

3、市民的整體文明素質不高。一些市民的環境衛生習慣較差，社會公德意識薄弱，講文明、樹新風的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責不自責，袖手旁觀而不身體力行。

二、對策建議

（一）積極探索城市管理長效機制。

1、成立城市管理委員會。有必要按照“統一指揮，條塊結合，部門負責，屬地管理”的原則，成立政府的非常設機構——城市管理委員會，具有更廣泛的包容性、協調性和動員性，是創建指揮部的常態化。由市長擔任主任，有關部門負責人為成員委員。在區、街道兩級參照市模式，街道城管委還吸收駐街較大單位分管負責人參加。委員會的辦事機構設在市、區城管局和街道城管科。委員會虛實結合，通過相應的規定，厘清各方面城市管理職責，將部門之間、行業之間、條塊之間、上下之間與城市管理相關的橫向關系全面貫通；制定城市管理的目標計劃，決策城市管理中帶共性的重大問題，協調推進城市管理法規的覆蓋范圍；指導督促相關部門完善聯席會議制度，工作案件移交制度，信息反饋制度，目標考核和責任追究制度，形成運作高效、配合密切的城管執法聯動機制，從宏觀上、源頭上解決城管執法職責不明、配合不好、保障不力的問題，為“大城管”提供一個有效的平臺。

2、組建城市管理行政執法局。按照“兩級政府，三級網絡”的模式，以及“統一指揮，分級管理，區街負責，交叉任職，雙重領導”的原則，市級設立城市管理行政執法局，與市城市管理局合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子，相對集中城市管理領域的行政處罰權，歸并相關行政管理職能，使之具有統籌全市城市管理和執法的能力。

3、發揮街道、社區基層城市管理的重要作用。貫徹“統一領導，分級負責，條塊結合，以塊為主”的原則，推進城市管理工作重心下移，明確城區各街道辦事處為城市管理的主要責任單位，促使他們將工作的重心放在日常城市管理上來，負責本轄區城市管理的組織實施和監督檢查。社區（居委會）、城中村村委會在街道辦事處的領導下，組建工作專班，切實負責本轄區的日常城市管理工作。各駐街單位也應按照確定的范圍和職責，承擔相應的城市管理任務。同時，將城市管理的責任履行情況，納入各區、街辦和市直各部門的工作責任目標考核體系，發揮“人民城市人民管”的作用。

（二）建立執法保障機制。借鑒長沙、宜春等城市做法，在公安局內整合成立城市管理警察支隊，專門配合支持城管執法。其主要任務是把維護治安秩序與預防和處理暴力抗法結合進行，他們并不直接參與日常的城管執法，而是根據執法需要，派警察跟隨執法，發生暴力抗法時，由警察根據情況或當場處理，或帶離現場，或依法采取其他強制措施，以有效制止暴力抗法事件發生，震懾違法者，既提高執法效率，保障文明執法的效果，同時又能保證經營戶平等競爭，守法經營。在審判工作方面，城管執法機關有不少需要申請法院強制執行的案件，能否迅速有效的執行，直接關系行政處罰的權威與效果。同時，隨著城管執法工作的加強，所引發的行政訴訟案件也呈上升之勢，這些都需要法院的支持。可以建立一個協調機構，法院行政庭、執行局為主，統籌安排，簡化手續，加強城管執法案件的強制執行力度，并對城管執法機關進行執法指導，減少因執法行為不規范引發的行政訴訟案件，保障城管執法工作的順利開展。

（三）堅持疏堵結合

在市場經濟條件下，有需求必然有供給，像修鞋，修自行車、縫補衣服、賣早點等，很難根本杜絕。從事此類經營活動的人員和接受服務的對象，主要是進城務工農民、下崗工人和收入不高的普通市民。這就要求管理者要從現階段城市發展水平及人們的經濟狀況出發，研究疏堵結合的長效管理辦法。可采取“三不”和“三分”的原則來處理，即在不影響交通，不影響市容，不影響群眾生活秩序和治安的前提下，區分行業，區分區域和地點，區分時間進行規范管理和疏導。

1、區分行業：如將修鞋、擦鞋、修自行車、縫補衣服等群眾生活需要的服務項目，開展“送市場、送方便”等活動，納入社區服務體系，由社區進行管理。對非法食品加工設攤，占道賣盒飯等則堅取締。

2、區分區域和地點：如在人口眾多，農貿市場不能滿足居民生活需要的地方，由街道利用空臵土地設臵臨時性的農貿市場，引導游動攤販進場經營。在小區里適當設臵一些小型公共廣告欄，疏導小廣告，減少管理工作量。

3、區分時間：針對早點、夜市等飲食攤群衛生狀況差、出攤占道、油煙噪音擾民等問題，我們正在研究疏導管理的辦法，按照統一開市、閉市時間等“8個統一”的要求，對城區早點、夜市進行定點規范，既可兼顧困難群眾就業需求，方便市民生活，又可緩解執法人員與個體經營者的矛盾。

（四）營造良好輿論氛圍。一個國家法律化程度不僅取決于依法執法的力度，更主要通過國民的法律素質及守法自覺性來體現出來，兩者相輔相成。

1、樹立良好的城管執法形象。需要城管執法人員進一步規范執法行為，倡導文明執法，不斷加大執法宣傳力度，樹立城管執法新形象。

2、加大對城管工作的宣傳力度。堅持正確的輿論導向，從有利于構建和諧社會，有利于文明城市建設，有利于城管執法出發，善于把城管執法的重點難點轉化為百姓關注的熱點和新聞媒體的賣點，客觀、真實、準確地報道城管動態，增強城管執法的影響力和公信力。

3、強化市民教育。要在群眾中廣泛、深入、持久地開展文明城市的教育活動，在全社會宣傳“城市管理，人人有責；管好城市，人人受益”的觀念，促使廣大群眾增強自律意識，自覺遵守、維護社會公共秩序，愛護城市環境，理解城管，重視城管，實現全民參與、齊抓共管。

第三篇：關于城管執法中存在問題的若干思考

——關于城管執法中存在問題的若干思考

汪心怡

城管執法一直以來都是政府公共職能的熱門話題之一，隨著城市化建設的不斷推進，城市管理執法在一定程度上體現了一座城市的文明程度，更體現了當地政府對于城市管理和城市建設的理念和態度，城管執法是行政機關規范城市秩序的有效措施，卻也是城市管理中的焦點和難點。今年8月至10月，我通過在上海市綠化市容行政事務受理中心實習，讓我對城管這一特殊的行政執法機關有了更多的接觸，在接觸受理投訴的過程中，對城管執法行為不規范、城管不作為現象等，市民頗有怨言，因此，我希望通過更深入的調查對城管執法如何合理化、人性化予以更多的關注。關鍵詞：城管 執法 政府職能 缺陷 改進

一、調研目的：

一直以來，關于城管執法方面的負面報道層出不窮，“湖北天門企業家拍攝城管打人遭群毆身亡”、“北京一老教師斥責城管隊員野蠻執法遭暴打”、“西吉城管人員當街圍毆記者，城管隊長帶頭”等一系列關于城管暴力執法的事件屢有發生，究竟城管執法部門存在哪些問題，如何改進，值得深思。城市管理執法在執行過程中出現了種種弊端，許多問題并沒有得到有效解決，城管執法面臨著嚴重的現實困境，在其中關于執法時合法性與合理性的矛盾沖突尤為明顯。因此，我希望通過調研查找城管執法中存在的一些問題，以此為切入，尋找問題產生的根源，并思考如何能改善城管執法的弊端，提升城管執法工作的效率，在真正意義上能做到“依法行政、文明執法”。

二、調研時間

2010年8月——2010年11月

三、調研報告：

隨著依法治國，建設社會主義法治國家基本方針的實施，我國各項法治事業突飛猛進，但是必須看到，依法行政，建設法治政府的任務還遠沒有完成。城市管理行政執法隊伍作為政府城市管理方面的形象代言人，無疑使其成為了的焦點。一）、城管的定義

所謂城管，是指我國當前法制體制下，為避免從前多頭執法造成的重復執法而產生的綜合執法機關。其職能包括：貫徹實施國家及本市有關城市管理方面的法律、法規及規章，治理和維護城市管理秩序；組織起草本市有關城市管理綜合行政執法方面的地方性法規、規章草案，研究提出完善本市城市管理綜合行政執法體制的意見和措施；負責本市城管監察行政執法的指導、統籌協調和組織調度工作；負責本市城管監察行政執法隊伍的監督和考核工作；負責本市市政設施、城市公用、城市節水和停車場管理中的專業性行政執法工作；負責城管監察隊伍行政執法中跨區域和領導交辦的重大案件的查處工作；負責本市城管監察行政執法系統的組織建設、作風建設、隊伍建設以及廉政勤政建設工作；承辦市政府及市市政管委交辦的其它事項等。

二）、目前城管執法中存在的諸多問題

不文明的執法現象在各種執法工作中普遍存在，但在城管執法領域表現得尤其突出。其主要表現就是執法主體在執法過程中作風粗暴、濫用職權、隨意罰款。許多城管執法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導致“城管打人”的案例屢屢見報。某些城管執法人員尤其是城管協管員，法律意識淡薄，違反執法程序，常常在不出示任何處罰決定和扣押手續的情況下，強行對執法相對人進行處罰。另外，某些城管執法部門巧立名目，亂收費、亂罰款，將城管局變成了處罰局。因此，普遍城管執法隊伍得到的領導、群眾的滿意度和認同感都不高。為什么城管執法隊員付出了艱辛與努力，卻無法換來公眾的肯定？

今年7月1日下午，上海普陀區某村門口，四輛城管執法車輛被多名小商販團團圍住。現場一度聚集了近百名圍觀群眾。起因是6月30日晚城管與小販發生過沖突，據稱小販遭“迷彩服”拿著疑似“凳子腿”的鐵棍圍成一圈毆打。一位居民稱，事件引來圍觀群眾數百人，部分群眾不滿“迷彩服”的打人行為，將他們圍住。大約9時30分，一名黑衣男子跳上卡車與其他兩人向“迷彩服”發放鐵條，并用喇叭指揮他們“沖出去”。人手一根鐵條的眾多“迷彩服”圍在卡車周圍，見人便打。事后，中國青年報記者向普陀區城管大隊的上級主管部門——普陀區建設和交通委員會負責人進行求證。普陀區建交委黨辦主任侯冬梅明確表示，“迷彩服”并非城管人員，也不是城管大隊所雇用，是由普陀區“迎世博600天行動城市管理指揮部”向社會招聘而來，意在協助區“整治三亂”聯合行動隊進行執法行動，被稱為協助整治人員。東新路上歷來擺攤者眾多，賣燒烤的攤位，賣化妝品、小飾物、流行服飾、電子產品的攤位常年占據了街道兩側。當地居民雖頗有怨言，但因市口好、人流量大，前來擺攤的小商販一直絡繹不絕，城管執法頗有難度。

這個案例從一定程度上反映了上海城管的現狀，正式的城管隊員無力管轄，編外人員進 行強制管轄卻導致了違規執法，城管執法主體的不文明執法，嚴重損害了城管執法隊伍的整體形象，激化了城管執法主體與相對人的矛盾沖突。

三）、這些問題產生的原因

當前，我們的城管執法隊伍建設總體上向著積極的方向發展，但制約和影響城管執法的因素有很多，城管執法的體制中還有不少缺陷。從內在因素看，原因主要存在于以下幾個方面：

（一）、思想原因：城管執法的管理理念滯后。

如今問起城管，相信上海大多數人認為城管執法的通病在于執法行為不規范，不著城管服裝，態度惡劣，行為粗魯等等，其根源還出在城管隊伍的管理上，長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。其管理理念究竟注重于執法的過程還是執法的結果？到底是取締非法重要還是執法過程中保持和樹立形象重要？片面強調法律效果和工作效果而忽視社會效果和統籌兼顧各方利益，最終只能導致沖突。城管管理隊伍規范秩序，以人為本、文明執法理念在城管執法中還沒有真正形成。因此導致了行政執法中的執法違法事件時有發生。城管執法中暴露出來的許多問題，其實質反映了社會處于轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的沖突。事實上，長期以來城管執法奉行“大棒”政策，輕則設限，重則封殺，可是非但沒有消除馬路攤販所帶來的負面影響，反而讓管理部門備受指責。在上述的新形勢下，如果我們還不繼續解放我們守舊的強制執法的傳統管理思想，只會使其在執法管理中沖突不斷的升級。

（二）、制度原因：城管執法隊伍法制建設不健全。

城管隊伍自建立以來，經歷了不少的改革，出臺了許多相關管理規定，可是全國至今還沒有一部關于城市管理綜合執法的專門法規，城管執法的法律依據僅僅是《行政處罰法》中一些對于政處罰權的規定，城管執法仍舊缺乏系統科學的法律規范，存在著合法性和合理性矛盾的問題。城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著市民和執法相對人的質疑，而且在與其他部門合作執法的過程中也處于“弱勢地位”。其頒布的條令規定既得不到執法相對人的認同，也得不到其他部門的配合。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等作出明確規定，使城管執法人員的執法缺乏明確的法律依據，從而導致了濫用職權的現象，這不僅損害了法律的嚴肅性，更是直接損害了當事人的合法權益，損害了政府的形象。只有從根源上完善了法律制度，才會對雙方都形成一種制衡，既能限制違法違規行為，同時也能對執法者起到約束作用。

（三）、歷史原因：城管的執法經驗相對缺乏。

由于城管執法隊伍起步較晚，城管執法隊伍的執法能力、執法手段、執法經驗同其他執法部門相比還不夠成熟，一定程度上影響了城管執法隊員正規執法的規范性。怎樣處理好與違法者之間的關系成了城管執法中的障礙，缺乏有效溝通和正確引導往往會成為沖突的原因。好比一個殘疾的老人在路邊乞討，城管是驅逐還是不管？遇到有人故意挑釁拉扯，城管是還手還是挨打？怎樣協調處理好執法者與執法相對人的成為了城管制度的首要研究內容。

（四）、環境原因：城管執法的工作性質及環境的特殊性

城管執法的工作性質及現實環境決定了城管執法不可避免地處于城市管理矛盾的風口浪尖，其執法的對象和場所決定了其面臨的執法環境比其他執法部門更加糟糕。在城市管理中，城管執法部門與執法相對人之間的矛盾可能是所有矛盾中最尖銳、最不容易協調的：一方面作為執法方的政府部門有權對城市管理中的違章違法行為進行管理和處罰；另一方面作為執法的相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法違規行為，這就使他們與城管執法主體發生了直接的利益沖突，甚至分裂成對立的“敵我”兩個陣營。正如毛壽龍先生所言：小商小販保住了“飯碗”，城管人員就會丟了“飯碗”，反過來城管隊員端穩了“飯碗”，小商販的生存就面臨著困難。市民普遍認為管理方是強勢的一方，被管理方是弱勢群體，大部分市民都是同情并支持弱者。城管執法部門面對執法相對人的抗法甚至暴力抗法，有時迫不得已進行強制執法，但是經過一番“猜測”和“推理”以后，在老百姓心目中形成了“野蠻執法”的印象。所以，多年來的管理執法工作經常遇到用暴力手段進行反抗。而管理方在反抗中采取制止的自衛手段，一般都會被市民惡指投訴為“打人”，而暴力抗法的前因卻不提。上海市民普遍對于城管的評價都不高，原因也在于此。

這樣的特殊環境就造成了城管執法領域的惡性循環：執法主體的不文明執法促使執法相對人抗法甚至暴力抗法，而執法相對人的抗法行為又促使執法主體變本加厲地不文明執法。執法力量在不斷強化，執法力度在不斷加大，但是成效卻不夠明顯。

四）、針對這些問題可以采取的解決措施

解決這些問題必須要有對城市管理職責清醒的認識，城管隊伍要有“以民為本，服務社會”的本質執法理念，在完善城管體系的進程中，必須解放思想，改革創新，理性分析，大膽嘗試，切實增強服務型城市建設，保障落實城市管理的責任，特別是在當前城管執法體制不夠完善的情況下，應把“依法行政，執法為民”的主題思想落實到每一個政府城市管理執 行者的思想中，以務實、創新的精神，扎實推進城管執法工作的科學發展，為社會的和諧進步奠定良好的基礎。就原因分析，我們可以得到以下幾條解決思路：(一）制度上：建立和完善城管執法相關法律、法規

城管執法部門法律地位不明確，缺乏相關的法律法規對其執法行為進行規范，因此當務之急就是盡快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，緩解執法者和執法相對人之間合理性與合法性的矛盾，在在執法過程中足夠的權威和獨立性，解決其合法性不足的問題。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準，損害執法相對人的權利，避免出現隨意收費、任意罰款、濫用職權的“城管弊病”，不斷提高城管隊伍依法行政和嚴格執法的質量和水平。

（二）思想上：城管執法必須樹立“以人為本”的理念

在接受受理城管相關投訴中，最常見的要數亂設攤和占道經營，究其原因，是由于執法相對人在城市生存的需要。但是，強制執法是否真的能夠杜絕此類現象的發生呢？在城管執法中應當灌輸“以人為本”的城管執法理念，從而使得人得基本生存需求等到滿足。以在各城市普遍出現的“夜排檔”為例，一些中心城區可以根據市民需要，指定時間、地點經營，為流動商販向固定攤位轉化提供條件。當然，設攤和占道經營的另一個方面是由于存在社會需求，正規菜場的過高成本也促使馬路設攤現象屢禁不止，因此，能否換一個思路來處理問題，比如解決流動攤販的設攤場所，降低其設攤收費的標準，然后規范管理，保障其生存的權利也對其行為進行約束，處罰只是城市管理執法中的一個手段，協調好各方關系，保障各方權益才是長久之效。要把以人為本作為科學發展觀的核心。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內部矛盾的原則和方法，做到具體事情具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對象平和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。

（三）環境上：做好信息公開，正確引導輿論，營造良好的城管執法環境。

宣傳城管的工作職能、手段，宣傳相關的法律法規、政策，公開透明的以法律為準繩接受公眾的監督。利用新聞媒體，提高市民的法律意識，維權意識，營造良好的城管執法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、配合城管執法工作的順利開展。城管執法部門的執法過程是公眾關注的焦點，可以適當采取錄像、拍攝等措施避免因執法相對人的胡編亂造引發公眾的質疑和不滿，以前面列舉的上海普陀區城管的不文明執法為例，執法者否認攜帶工具而市民稱其以棍狀物打人，這就需要客觀的證據來證明，任何一方的一面之詞都不能盡信。另外針對一些涉及面廣，對市民生活影響比較大的執法決策可以按照法定程序公開舉行聽證，將執法范圍、職責、收費標準、辦案程序等內容向社會公開，充分聽取相對人、社會公 眾以及各類非政府組織的意見和要求，強化社會對城管執法部門工作的監督，使城管執法決策更加體現公眾的利益，執法過程更加公正化、透明化，這樣也更能夠使城管在日常執法中獲得更多的支持和理解。

（四）職能上：加快推進政府職能轉變

黨的十七大報告指出：“要健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。”怎樣真正從管理型政府轉變為服務型政府呢？政府不再是凌駕于公民社會之上的官僚，而是作為人民的公仆，矜矜業業的服務于民，如果這種思想能在城管行政執法過程中加以體現，也就意味著城管之類的行政主體在執法過程中，不再是位居于廟堂之上、依靠權力控制相對人的“管理者”，而是與相對人平等溝通、相互尊重、提供幫助的“服務者”。應當真正做到替群眾辦事、為群眾說話、受群眾監督。充分發揮城管執法“二級政府，三級管理，四級網絡”的作用，加強各職能部門的聯系溝通和協調，真正形成管理合力，以達到最佳的管理效果和執法效率。

（五）硬實力：提高城管隊伍自身素質

城管執法人員不僅要具備堅定的政治信仰，還要熟練掌握城管執法業務知識，經常接受培訓，切實提高自身的思想水平和工作能力。城管執法人員應當明確“服務”意識，認識到執法者同時也是服務者，在熱情、周到、及時、高效地履行職能的同時，積極探索提高執法效率的途徑，提高執法質量。

與此同時，人民群眾對城管執法人員的信任是從外表開始的。如果執法人員衣著不整，滿嘴臟話、粗話，舉止輕浮，蠻橫無理，人民群眾就會失去對城管執法的信任，文明執法就無從談起。因此，時時注重禮儀，養成良好的品行和端莊的舉止，整齊的穿戴，給人民群眾一個良好的第一印象，是我們文明執法的良好開端。我認為，可以適當考慮在某些區縣內試行大學生城管的隊伍建設。首先大學生具備較高的思想道德素質，有著較好的學習能力、工作能力和溝通能力，法制觀念較強，在執法中更多的運用法律允許范圍內的執法行為，暴力執法可能性相對較低，在一定程度上提升城管的風氣和形象，也能為城管隊伍起到宣傳作用。

五）總結

隨著我國依法治國法治理念的深入人心，社會主義市場經濟的進一步發展和各地城市化進程的進一步擴大，城管執法人員素質的日益提高，人民群眾對嚴格執法、文明執法的要求越來越高。城管執法是一項復雜的社會系統工程，城管執法工作的順利開展，需要社會各方面的配合，只有得到了社會的認同，我們才能使城管執法走出現實困境。城市的可持續發 展和良好形象，需要城市行政執法人員的有序管理和文明執法，要做到有序的科學管理就需要繼續解放傳統的管理思想，在管理的方法和方式上不斷的創新，加強自身隊伍的建設，而政府方面應當及時做好信息的公開，加快政府職能的轉變，早日在真正意義上做到“服務型政府”，為城管的執法活動營造良好的城市環境和輿論導向。

以上是我這次的畢業實習社會實踐中對于城市管理職能部門當今的一些現狀和執法行為中存在問題的一些想法，雖然我的很多想法還不夠成熟，文筆也很生硬，但是無可厚非，此次社會實踐在很大程度上為我明年步入社會奠定了良好的基礎，讓我對于社會這個大環境有了更清醒的認識，同時也給我留下了很多思考。最后，感謝所有在這次社會實踐中幫助我的老師們，你們的生活閱歷和為人處事的經驗將是我今后踏足社會的指路牌。

參考資料：

1、百度百科

2、陳書成 《行政法視野下的城管執法問題及對策》[J] 湖北經濟學院學報(人文社會科學版)

4、郭靜華 《城管細節不容忽視》[J] 上海城市管理職業技術學院學報 2005年.第03期

5、魏其華 《加強城管工作者職業道德建設[J] 長江建設 1998年.第02 期

6、呂娟 徐飛《市里游動的無照商販》[J] 法律與生活 2002年.第10期

7、龔瑞生 《在城管中系情于民》[J] 學習月刊 2003年.第10期

第四篇：城管執法中存在問題及解決辦法的思考

城管執法中存在問題及解決辦法的思考

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摘要： 城管執法一直以來都是政府公共職能的熱門話題之一，隨著城市化建設的不斷推進，城市管理執法在一定程度上體現了一座城市的文明程度，更體現了當地政府對于城 市管理和城市建設的理念和態度，城管執法是行政機關規范城市秩序的有效措施，卻也是城市管理中的焦點和難點。

關鍵詞： 城管 執法 政府職能 缺陷 改進

一、城管的發展歷史及作用

追根溯源，城管的前身其實屬于環衛部門。中國的城市發展歷史源遠流長。元初，意大利人馬可?波羅在《馬可?波羅行記》中，曾經將臨安(今杭州)稱譽為“世界最富麗華貴的城市”。而那個時候，古臨安因為城市人口聚居而產生大量的垃圾。為了解決這個問題，官府就開始招募專人進行清除；清末，警察機關負責對城市清潔管理工作，具體包括清理街道、收運垃圾、整頓廁所等。近代(1929年前后)，當時的各地政府還頒布了有關清潔衛生的管理條例，并開始設立專門的城市環衛機構。新中國成立后，各城市即建立環衛管理機構。此后，環衛部門的隸屬發生頻繁變動，分別歸屬過公安、衛生、供銷等部門。1980年起，城市的環境工作改由城市建設系統管理。改革開放之后，城市人口激增，城市環境破壞嚴重。這些問題如果不及時解決，勢必嚴重影響城市公用設施功能的正常發揮。但當時的政府相關部門執法權力重疊，職責邊界不清，執法過程中經常出現重復處罰與執法疲軟的弊病。要盡快扭轉“一群大蓋帽管不了一個破草帽”的局面，還市民一個清潔優美的城市環境，就必須設置一個及時高效的新職能機關。《中華人民共和國行政處罰法》關于集中行使行政處罰權的規定消除了達成這個目標的法律障礙。1997年5月北京市宣武區最早啟動城市管理綜合執法的試點。之后，經國務院批準，全國相繼成立城管部門。

我們必須客觀的承認，由于執法力量的集中，增強了執法威力，市民投訴和媒體 1

關注的很多老大難問題得到了及時解決，市容市貌日新月異。可見，從發展歷史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。但是為什么善花有時會結出惡果？兩個必要的城市發展主體為什么會產生如此大的沖突？要解開這個迷，必須從矛盾關系上進行分析。

二、當前城管工作中存在的問題

（一）亂擺亂賣根難治：流動攤點屢禁不止。不談小區街巷，僅在主要街道、休閑廣場等城市中心繁華地段，眾多無證流動攤販利用早、晚期間管理力量薄弱、人流集中的有利時機，利用部分市民貪圖便宜、方便的心理，流動設攤，造成交通堵塞、行人通行不便。另外，流動攤販使用三輪車、板車機動性強，逃逸方便，導致執法隊員趕到時，他們已經更換了場所。

（二）五小行業難治理：諸如餐飲、加工、洗車、修理、娛樂之類的五小行業，存在規劃滯后，環境衛生差，污染嚴重，居民投訴多，經營面積小等問題，這些行業沿街擺設，超門店經營，衛生設施不全，油煙排放差，臟、亂、差現象嚴重，同時還存在不同的食品安全隱患。從業者大多數是下崗職工、外來人員，流動性大，法律意識淡薄，對其進行長效管理難度大

（三）違章建筑難拆除：違章搭建是影響城市面貌和環境的主要原因之一，也是城管執法的突出問題。從違法建筑的動因來看，經營戶為增加收入亂搭建、居民住戶為增加居住空間而亂搭建。基本上兩種規律，一是效仿，認為人家能搭我為什么不能，二是違法搭建投入與拆除難度成正比，越是投入資金人力多的違法建筑越是難拆除。

（四）部門之間難協調：城市管理工作面大量廣、情況復雜，需要各相關部門密切配合，工商、城管、衛生、公安等部門按照有關法律、法規都負有一定的管理責任，但面對種種吃力不討好的事，其他部門總能找出推脫的理由。在執法中往往存在“有利互相爭，無利相互推”的現象，使城市管理的相關問題不能從根本上得到解決。

三、存在問題的主要原因分析

（一）齊抓共管機制尚未形成。

1、綜合整治靠突擊。城市管理工作是一項復雜的系統工程，需要各職能部門齊 2

抓共管，協同作戰。在城市創建的目標下，遇有重大活動時,往往習慣用“運動式”的方法搞城市管理，在一定時間內集中力量進行突擊整治，短期內能取得立桿見影的效果。這期間部門之間協調配合、推諉扯皮少，政府領導及相關單位也大力支持，一旦階段性創建任務完成，各職能部門各自為政,缺乏統攬機構來組織落實長效管理，形成治理—反彈—再治理—再反彈的局面。

2、基層政府管理城市的作用未得到有效發揮。城市管理點多面廣，尤其在現場、現行方面，管理重心太高，往往出現“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。作為城市管理主要責任人之一的區（街辦）、社區、城中村（組），沒有管理城市的具體責任和壓力，因而不能很好地發揮自身的重要作用，投入到基層城市管理工作中，致使管理脫節、斷鏈，城市管理網絡不健全。從我調查的情況看，很多違章占道現象背后，都有街辦、村組、駐街單位的背景。某些單位為了個人或小團體利益，帶頭違規“種房”、違章占道經營，甚至帶頭向政府提城市管理工作的意見；等有關部門查處時，他們一面以照顧困難名義為違章者說情開脫，私下又支持違章者與職能部門對抗，使城市管理工作處于十分尷尬的位置。

（二）執法難度大。

1、執法手段單一。根據《行政處罰法》和部分行政法規的規定，違章者不履行行政處罰決定的，可以依法將查封、扣押的財物拍賣或將凍結的存款劃撥抵繳罰款或申請法院強制執行。從我國目前法律、法規的規定來看，具有上述行政強制措施權的只能由法律設定，而且只有司法機關和工商、稅務、海關等少數行政機關可以實施。城市管理方面的法律、法規和規章設定了各類行政處罰，但對違章者不履行行政處罰決定的后續監管措施，沒有賦予城管行政執法部門任何有效手段。

現實的執法情況是，違章者對執法人員的管理根本就不理睬，罰款沒錢，責令清理、改正我不干。執法人員沒有什么辦法強制其交罰款或強制其清理，也不能暫時限制其自由帶回機關處理。這樣一來，除了做工作之外，根本就沒有任何辦法加以管理。

2、執法效果不佳。目前，違反市容環境、秩序的違法行為出現以下特點。第一，普遍性。違法違章現象大量存在，具有點多線長面廣的特征。第二，動態性。表現在時間上、空間上和性質上的不確定，沒有規律可以掌握，隨時隨地都有可能發生。第 3

三，反復性。由于多種因素的影響，違法行為呈現出多發性、反復性和經常性，被糾正或教育后，又重新開始，始終得不到徹底解決。這些情況，使得我們的執法人員窮與應付，疲于奔命。

3、執法人員安全無保障。近年來，各地加強了對執法人員的教育，要求執法人員決不能與群眾發生沖突，決不允許發生打架等暴力事件，起到了較好效果。但是，不法商販、“釘子戶”暴力抗法事件時有發生。

4、執法力量薄弱。城管執法隊伍既有公務員，又有事業人員，更多的是協管員。各地城市規模迅猛擴大，但執法力量并未有明顯增加，正式職工與協管員比例一般都在1:3-6，因此在做到長效管理方面，增加了不小的難度。

（三）執法環境差。

1、違章行為當事人認識上有誤區。他們沒有意識到城市管理法規也是行政法規體系的組成內容，與治安管理處罰條例一樣，違反了要承擔法律責任。城管執法人員在執法中碰到最多的申辯理由是：“我又不偷不搶，在街邊擺東西謀生，犯什么法！”他們在內心深處沒有認識到自己行為的違法性和社會危害性，導致不主動配合執法，有時糾纏、拒絕、阻礙甚至少數“釘子戶”暴力抗法的事件不斷發生。

2、市民對城市管理工作不理解。部分市民對城市管理

執法工作不理解，不配合。當執法人員對違法行為實施必要的處罰時，經常有一大幫圍觀群眾，出于“ 同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至還指責執法人員欺侮老百姓，徹底否定城管執法人員的執法行動，助長了違法行為人的底氣，形成了不利于城管執法的社會氛圍。給城管執法部門造成了不良的社會影響。

3、市民的整體文明素質不高。一些市民的環境衛生習慣較差，社會公德意識薄弱，講文明、樹新風的觀念還十分淡薄。一些干部群眾參與城市管理的熱情不高，不少人只抱怨不參與，只指責不自責，袖手旁觀而不身體力行。

（四）、執法保障不足

1、法律保障不足。所謂相對集中行政處罰權顧名思義是把某些部門的行政處罰權全部或部分集中起來行使。按照國務院國發[2002]17號文件要求，目前在城管范圍比較規范又集中行使的行政處罰權主要涉及4個部門（系統）：建設行政主管部門 4

（包括市政、園林、公用、規劃、市容環境衛生等）的全部行政處罰權；工商行政管理部門的對無照商販的行政處罰權；環境保護行政主管部門的對社會生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權；公安部門對侵占道路行為的行政處罰權。涉及幾十部法律、法規、規章，幾百款罰則，這中間，既有全國人大通過的法律，國務院制定的法規及國務院部門制定的規章，也有省級人大、政府發布的地方性法規、規章及政策性文件，在具體執法工作中，還要顧及地方上人大、政府、部門的一些規定。且有些法律、法規、規章不盡完善，操作性差或相互打架，罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，給執法工作帶來難度，如大型戶外廣告的認定就沒有一個統一標準，對未經批準占道廣告的處罰按市容環境管理方面的法規與城市道路管理方面法規罰幅就不一致，《行政許可法》實施以后，行政許可與行政處罰之間的矛盾與沖突使行政執法無可適從。

2、人員保障不足。要管理，就必須有人，人員保障也是城管執法最基本的保障。城市規模有大小，層級有區別，區域有差異，經濟水平有落差，管理任務有輕重，一個城市到底有多少城管執法人員才算科學合理，至今沒有一個定論。目前一些部門凡有核定編制的，一般都按照人口多少，地域范圍大小，經濟發展水平的高低來確定。如公安干警的配置一般按照轄區總人口的萬分之十一確定，消防人員則為城市人口的萬分之四，學校教職員工配置根據高中、初中、小學學生數確定一個基數后，再按照城市、縣鎮、農村加減不同的系數。城市管理執法人員編制如何確定，現在有一種約定俗成的說法是以城市人口的萬分之六——八較為適宜，筆者也同意這個觀點，但在具體確定人員編制時，還應考慮諸多因素，如城市規模大小、人口集聚程度、經濟發展水平、外來人口數量等。一般說，大中城市人口集聚度高，經濟發達的則可取低限，小城市，人口集聚度低的則應取高限。總之，合理確定城管執法人員編制，是保證管理工作正常運作的基礎條件。在人員保障問題尚有一個問題亟待引起注意，就是人員性質問題，國務院有關文件規定，集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員，但在各地實施中，幾乎都沒有做到這一點，而是行政與事業混編、混崗，這既影響了執法的嚴肅性，又給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來許多難 5

題。

3、經費保障不足。經費保障涉及機構運作的三要素“人、財、物”中的二項，可見其重要性，財、物的保障主要是經費的保障。從城管執法經費來看，主要有這么幾大塊，一是人員經費，包括工資、獎金、福利等；二是日常公用支出，包括日常辦公費用、辦案經費、交通差旅、設施維護保養等；三是專項經費，包括設施更新、設備添置、專項整治經費等。

由于城管行政執法明確規定實行“收支兩條線”，因此其行政支出必須由財政全額撥付，但由于經濟發展水平的差異及領導重視程度的差別，一些地方城管行政執法的經費往往得不到保障，影響了日常工作的開展，有些城管執法部門為了生存，為了維持正常運作，不惜以費代罰、創收補費、罰沒分成等“亂收費、亂罰款”來彌補經費缺口，既影響了城管隊伍的形象，拉大了城管執法隊伍與群眾的距離，使日常執法難以得到群眾的支持，更嚴重的是損害了黨和政府在群眾中的形象。當前城管執法隊伍在一些群眾中認同度較低的一個重要原因也在于此。那么經費保障這塊如何能在最低限度上支撐正常運作？從各地的實踐看，以人員經費的2倍較為適宜，也就是說經濟發展水平盡管有高低，但以人員經費為基數確定日常辦公費用相對較為合理（當然大的專項支出不包括在內）。

4、人身保障不足。城管執法的場合是馬路執法、一線執法，面對的管理對象主要是困難群體和弱勢群體，在新舊體制轉軌時期，這類執法的難度可想而知，執法中碰到“要錢沒有，要命有一條”情況往往使執法人員陷入尷尬的境地。社會矛盾的突出，謀生的需要，往往使一些人根本不顧法律、法規的尊嚴，違法違章現象大量存在，管理與被管理者經常達到你不給我設攤，我無法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屢有發生，執法人員的人身安全保障受到極大的威脅。據報載，廣州城管幾乎“天天被打”，各城市都存在這方面情況，只是程度不同罷了。

5、環境保障不足。這里說的環境保障，主要是執法環境、輿論氛圍、群眾的城管意識等。城管執法是一個敏感的話題，城管執法又是個出新聞的題材，城管執法又是個不討好的差使。新舊體制轉軌期間引發的社會矛盾也最容易體現在城管執法過程 6

中，市容環境差，批評城管執法不到位，而一旦加強了管理，導致矛盾沖突，又責怪城管野蠻執法。從心理學的角度看，從眾心理、同情弱者的心理使大部分群眾不站在管理者的立場上。筆者碰到這樣一個例子，一位長者對其住宅周圍亂設攤非常有意見，多次投訴反映，但當我們組織執法人員進行整治時，在經多次教育勸導無效情況下采取強制措施時，這位長者卻站出來替他們說話，要我們給他們生活出路。無論是市民評城管，還是年終考核，城管執法不倒數幾位已是不易。暴力抗法的不斷發生也可窺見城管執法環境的惡劣。這里面當然有執法隊伍自身建設、隊伍素質存在的一些問題，更有整個社會大環境影響執法的公正性和形象。城管執法特定的管理對象注定了城管執法的矛盾性、沖突性和逆反性，因此營造良好的執法環境也是執法保障的基本面。

6、層級保障不足。體制既已確定，管理模式問題就是一個大問題，層級管理即層級保障涉及到如何從組織上來保障高效的行動體系、指揮體系、運作體系。綜觀全國開展相對集中行政處罰權的地方，在層級設置上不外乎兩種模式，一級執法、二級執法。一級執法就是市建立局，區建立分局，人、財、物由市里統一掌控，分局不具有獨立執法主體，向區、街派出執法隊伍，實行統一指揮、統一調度；二級執法即市建立局，區也建立局，人、財、物由市、區分別管理。兩種運作機制利弊各顯。

實行一級執法、垂直管理，好處是機構精簡、一線人員充實、職責明確、扯皮減少、力量集中、指揮順暢、效能提高；有利于加強隊伍集中，調控能力強，人員進出口子暢，交流、調整、培訓均能做到一個標準，有利提高隊伍整體素質；同時考核、評比、監督、管理一個尺度，防止相互攀比，消除負面影響。缺點是權力過分集中，可能影響區、街積極性，對做好基層基礎工作容易帶來負面影響。

實行二級執法，優點是做到重心下移，發揮區、街的城管積極性，加強基層基礎工作，減少市財政的經費負擔。同時使區一級政府能切實承擔起管理城市的職能。存在的問題是機構增加，一線人員減少，人、財、物分散、浪費，市局調控能力減弱，造成政令不暢、指揮不順；由于利益驅動，容易產生亂收亂罰現象；市局無法對整個隊伍統一進行交流、調整，對違規違紀行為無法查處，影響隊伍素質和執法水平的提高等。

四、針對這些問題可以采取的解決措施

解決這些問題必須要有對城市管理職責清醒的認識，城管隊伍要有“以民為本，服務社會”的本質執法理念，在完善城管體系的進程中，必須解放思想，改革創新，理性分析，大膽嘗試，切實增強服務型城市建設，保障落實城市管理的責任，特別是在當前城管執法體制不夠完善的情況下，應把“依法行政，執法為民”的主題思想落實到每一個政府城市管理執行者的思想中，以務實、創新的精神，扎實推進城管執法工作的科學發展，為社會的和諧進步奠定良好的基礎。就原因分析，我們可以得到以下幾條解決思路：

(一）制度上：建立和完善城管執法相關法律、法規

城管執法部門法律地位不明確，缺乏相關的法律法規對其執法行為進行規范，因此當務之急就是盡快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，緩解執法者和執法相對人之間合理性與合法性的矛盾，在在執法過程中足夠的權威和獨立性，解決其合法性不足的問題。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準，損害執法相對人的權利，避免出現隨意收費、任意罰款、濫用職權的“城管弊病”，不斷提高城管隊伍依法行政和嚴格執法的質量和水平。

（二）思想上：城管執法必須樹立“以人為本”的理念

在接受受理城管相關投訴中，最常見的要數亂設攤和占道經營，究其原因，是由于執法相對人在城市生存的需要。但是，強制執法是否真的能夠杜絕此類現象的發生呢？在城管執法中應當灌輸“以人為本”的城管執法理念，從而使得人得基本生存需求等到滿足。以在各城市普遍出現的“夜排檔”為例，一些中心城區可以根據市民需要，指定時間、地點經營，為流動商販向固定攤位轉化提供條件。當然，設攤和占道經營的另一個方面是由于存在社會需求，正規菜場的過高成本也促使馬路設攤現象屢禁不止，因此，能否換一個思路來處理問題，比如解決流動攤販的設攤場所，降低其設攤收費的標準，然后規范管理，保障其生存的權利也對其行為進行約束，處罰只是城市管理執法中的一個手段，協調好各方關系，保障各方權益才是長久之效。要把以人為本作為科學發展觀的核心。要提高化解矛盾的水平，按照處理人民內部矛盾的原則和方法，做到具體事情具體分析、寬容以待、耐心說服、冷靜處理，使管理對象平8

和接受，從而有效地化解矛盾糾紛。

（三）環境上：做好信息公開，正確引導輿論，營造良好的城管執法環境。

宣傳城管的工作職能、手段，宣傳相關的法律法規、政策，公開透明的以法律為準繩接受公眾的監督。利用新聞媒體，提高市民的法律意識，維權意識，營造良好的城管執法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、配合城管執法工作的順利開展。城管執法部門的執法過程是公眾關注的焦點，可以適當采取錄像、拍攝等措施避免因執法相對人的胡編亂造引發公眾的質疑和不滿，以前面列舉的上海普陀區城管的不文明執法為例，執法者否認攜帶工具而市民稱其以棍狀物打人，這就需要客觀的證據來證明，任何一方的一面之詞都不能盡信。另外針對一些涉及面廣，對市民生活影響比較大的執法決策可以按照法定程序公開舉行聽證，將執法范圍、職責、收費標準、辦案程序等內容向社會公開，充分聽取相對人、社會公眾以及各類非政府組織的意見和要求，強化社會對城管執法部門工作的監督，使城管執法決策更加體現公眾的利益，執法過程更加公正化、透明化，這樣也更能夠使城管在日常執法中獲得更多的支持和理解。

（四）職能上：加快推進政府職能轉變

黨的十八大報告指出：“要健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。”怎樣真正從管理型政府轉變為服務型政府呢？政府不再是凌駕于公民社會之上的官僚，而是作為人民的公仆，矜矜業業的服務于民，如果這種思想能在城管行政執法過程中加以體現，也就意味著城管之類的行政主體在執法過程中，不再是位居于廟堂之上、依靠權力控制相對人的“管理者”，而是與相對人平等溝通、相互尊重、提供幫助的“服務者”。應當真正做到替群眾辦事、為群眾說話、受群眾監督。充分發揮城管執法“二級政府，三級管理，四級網絡”的作用，加強各職能部門的聯系溝通和協調，真正形成管理合力，以達到最佳的管理效果和執法效率。

（五）硬實力：提高城管隊伍自身素質

城管執法人員不僅要具備堅定的政治信仰，還要熟練掌握城管執法業務知識，經常接受培訓，切實提高自身的思想水平和工作能力。城管執法人員應當明確“服務” 9

意識，認識到執法者同時也是服務者，在熱情、周到、及時、高效地履行職能的同時，積極探索提高執法效率的途徑，提高執法質量。

與此同時，人民群眾對城管執法人員的信任是從外表開始的。如果執法人員衣著不整，滿嘴臟話、粗話，舉止輕浮，蠻橫無理，人民群眾就會失去對城管執法的信任，文明執法就無從談起。因此，時時注重禮儀，養成良好的品行和端莊的舉止，整齊的穿戴，給人民群眾一個良好的第一印象，是我們文明執法的良好開端。我認為，可以適當考慮在某些區縣內試行大學生城管的隊伍建設。首先大學生具備較高的思想道德素質，有著較好的學習能力、工作能力和溝通能力，法制觀念較強，在執法中更多的運用法律允許范圍內的執法行為，暴力執法可能性相對較低，在一定程度上提升城管的風氣和形象，也能為城管隊伍起到宣傳作用。

五、結論

隨著我國依法治國法治理念的深入人心，社會主義市場經濟的進一步發展和各地城市化進程的進一步擴大，城管執法人員素質的日益提高，人民群眾對嚴格執法、文明執法的要求越來越高。城管執法是一項復雜的社會系統工程，城管執法工作的順利開展，需要社會各方面的配合，只有得到了社會的認同，我們才能使城管執法走出現實困境。城市的可持續發展和良好形象，需要城市行政執法人員的有序管理和文明執法，要做到有序的科學管理就需要繼續解放傳統的管理思想，在管理的方法和方式上不斷的創新，加強自身隊伍的建設，而政府方面應當及時做好信息的公開，加快政府職能的轉變，早日在真正意義上做到“服務型政府”，為城管的執法活動營造良好的城市環境和輿論導向。

參考資料：

[1]百度百科

[2]陳書成 《行政法視野下的城管執法問題及對策》[J] 湖北經濟學院學報(人文社會科學版)[4]郭靜華 《城管細節不容忽視》[J] 上海城市管理職業技術學院學報 2005年.第03期 [5]魏其華 《加強城管工作者職業道德建設[J] 長江建設 1998年.第02 期 [6]呂娟 徐飛《市里游動的無照商販》[J] 法律與生活 2002年.第10期 [7]龔瑞生 《在城管中系情于民》[J] 學習月刊 2003年.第10期

第五篇：對城管暴力執法的思考

對城管暴力執法的思考

7月以來，連續發生的湖南和哈爾濱兩起城管暴力執法事件，再次引發網民對城管執法的強烈關注和熱議。這是繼今年5月延安城管“踩頭”事件后再次發生的惡性暴力執法事件。

據媒體記者不完全統計，今年3月以來，經媒體公開報道的城管暴力執法事件多達17起：

3月6日，廣州海珠區赤崗街道城管執法人員在巡查時發現，1名婦女占道擺賣番石榴，后與該名婦女發生肢體沖突；3月22日，云南昭通城管將盲人乞討者打傷并丟入水池，在網絡上引發巨大爭議。5月28日，四川德陽城管執法人員與一攤販發生沖突，1名攤販親屬和1名城管執法人員受輕傷；5月31日，延安一名男城管雙腳跳起猛踩市民的頭，還有一名女城管大喊“爆他頭”，引發公眾廣泛關注。進入7月以來，城管暴力執法事件更是頻頻發生。

有人對城管暴力執法的原因進行了調查分析，認為產生的原因有以下幾個方面：執法人員的整體素質及法律意識不夠強；市民的文明素質不高；城市規劃和基礎設施嚴重滯后；管理機制不健全等。

我個人認為，上述原因只是表面的，更深層的原因還是在制度上和體制上。

一、城管執法的定位

城管執法，是對城市管理進行的綜合性行政執法。城管執法的主體是政府下設的城市管理行政執法局，城管局的設立，是根據國務院國發（2002）17號文件“關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定”：集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任。

城管執法的依據是1996年頒布的《行政處罰法》以及各城市頒布的地方性法規。執法的范圍，主要是城市管理領域的市容環境衛生、城市規劃管理（無證違法建設處罰）、道路交通秩序（例如處罰攤販違法占路）、工商行政管理（無照經營處罰）、市政管理、園林綠化管理、環境保護管理以及省、自治區、直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。

從國務院的文件規定可以看出，城管局是本級政府直接領導的獨立行政執法部門，根據法律或國務院的授權，對城市管理領域的幾個方面進行綜合執法。

二、城管執法的定位與現實管理的越位

突出的表現就是將城管等同于城市管理。

有人將城管職能概括為“7+X”。在一些城市，這個“X”就是“無底洞”，什么都可以讓城管干。比如一些地方將公用事業管理、城市節水管理、停車管理、施工現場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導游管理等方面都納入了城管執法范圍。

從上述職能看，城管的范圍幾乎涵蓋了城市管理的方方面面，包羅萬象。很多時候，城管成了政府的馬前卒，哪里有需要，城管就到哪里去。如參與政府征地拆遷、突發群體性事件現場維穩等。

從城管執法的現實看，城管已成為城市管理的主體。應該說，一級政府才是城市管理的主體，但一些地方政府把很多本不屬于城管的事項交給了城管，對于這些事項，有的既沒有明確的授權，也沒有嚴格的限權，導致執法的隨意性、無序性和選擇性。這也是城管部門與被管理對象之間產生矛盾、發生沖突的原因之所在。

三、城管與其他職能部門協調配合不夠遭遇執法尷尬

應該說，城市管理行政執法局的設置，不僅僅是為了加強各專業執法之間的協調和整合，加強執行效率，同時也是為了將城市管理各專業領域的決策與執行在一定程度上分離，加強相互的監督。

而實際情況是，由于城市管理部門之間的搏弈，綜合行政執法的制度優勢往往很難實現，經常是各部門將管不好、不好管的、面對弱勢群體的讓城管來管，如街頭游商（有店面的歸工商管理部門）、違章建筑（有執照的歸規劃部門）等等，而較易規范的則留在本部門。因此，很多時候城管也成了各類社會矛盾聚集的焦點。

一方面，政府將很多事項交由城管去管，同時又忽視了城管與其他職能部門的銜接配合，其他職能部門則存在消極管理或推諉扯皮的情況；另一方面，當城管涉及的管理面太寬，損害了其他職能部門的權益時，又會遭到其他職能部門的強烈反對。

行內人士認為，看起來，城管的權力很大，實際上，經常遭遇執法尷尬。“城管執法的尷尬，是傳統社會管理方式在具體事務上的現實反映。這些尷尬不僅僅屬于城管，同樣也是政府面臨的尷尬，是創新社會管理需要解決的重要課題。”湖南省長沙市城市管理和行政執法局局長肖雄飛說，走出尷尬，無論城管、還是百姓，抑或是職能部門、黨委政府，都要有一份責任，有一份擔當。

四、構建“大城管”體系以適應現代城市管理

隨著城市化進程的加快，城市管理的內容越來越豐富，單靠城管難以獨自支撐城市管理的方方面面，城市管理離不開職能部門的相互配合，必須積極構建“大城管”體系，以適應現代城市管理需要。

所謂“大城管”，是指以先進的管理理念為指導，由政府、企業、公眾等多元主體共同參與，依靠現代化的數字技

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單位在城市管理中的作用。一方面，按照城市管理要求，加強企事業單位自身建設和完善功能服務，提升服務水平；另一方面，宣傳和發動他們積極配合城市管理和協助執法。

4、加大資金投入，積極構建數學化城市管理平臺。城市管理工作日益復雜艱巨，傳統的城市管理手段難以適應現代城市快速發展的需要，必須依靠科技手段來支撐。要借鑒國內外比較成熟的現代城市管理經驗，搭建數字化城市管理平臺。按照“統一接入、分布受理、分級處理、監管分離”的要求，建成以公共設施管理和市容秩序管理為基本內容的數字化城市管理系統，可以靈活擴展滿足多級多部門共享應用，從根本上解決城管數據的完整性、一致性和實時性問題，實現從傳統粗放、單

一、突擊的管理向現代精確、互動、長效的管理轉變。

（四川省閬中市人民檢察院陳鑒）

①中國新聞網：《中國城管頻遭執法尷尬 折射部分職能部門不作為》，2013年07月17日；

②王祖強、應武波：《探索“大城管”模式提升城市管理品質》，《城市管理與科技》，2009年第6期。