淺談城管執(zhí)法中存在的問題和對(duì)策

【作者】

馬**

**市城管執(zhí)法局**分局

干部

【內(nèi)容摘要】

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，政府對(duì)城市管理的要求越來(lái)越高，城管執(zhí)法難度不斷加大，執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問題也逐漸增多。本文結(jié)合目前我區(qū)城管執(zhí)法工作實(shí)際，從建立健全城管法律體系、完善部門協(xié)調(diào)溝通制度、加大執(zhí)法人員素質(zhì)教育和法律學(xué)習(xí)、實(shí)施規(guī)范的經(jīng)費(fèi)投入、形成多方位監(jiān)督機(jī)制五方面對(duì)城管執(zhí)法中存在的問題進(jìn)行了討論和分析。

城管，是以城市為對(duì)象，對(duì)城市的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)于經(jīng)營(yíng)行為的過(guò)程。城管執(zhí)法，主要是指在城市管理領(lǐng)域行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)。“相對(duì)集中的行政處罰權(quán)”即“國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。

隨著城市化的推進(jìn)，城管執(zhí)法在很大程度上起到了調(diào)和各種社會(huì)矛盾的作用，但也產(chǎn)生了一系列的問題。

一、城管執(zhí)法中存在的問題

（一）城管執(zhí)法法律法規(guī)不健全。

當(dāng)前我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法缺乏健全的法律體系主要表現(xiàn)在:一是中央立法缺乏統(tǒng)一的城市管理法。城管執(zhí)法缺乏頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，缺少?gòu)膰?guó)家層面明確城管綜合執(zhí)法部門的法律屬性、職能定位、執(zhí)法權(quán)限與相關(guān)部門執(zhí)法銜接和法律責(zé)任等規(guī)定，缺乏良好的法律保障。二是地方立法不健全。現(xiàn)實(shí)可操作性不強(qiáng)，權(quán)威性不足,在執(zhí)法過(guò)程中很難有效落實(shí)，缺乏制定和完善符合地方特色的法規(guī)和規(guī)章。三是城市管理相關(guān)專業(yè)法規(guī)不完善。現(xiàn)有專業(yè)法律法規(guī)與實(shí)際執(zhí)法需求脫節(jié)，造成違法成本低，守法成本高，執(zhí)法難度大的問題。

（二）行政執(zhí)法領(lǐng)域各級(jí)事權(quán)職能協(xié)調(diào)不順暢。

主要表現(xiàn)為：一是市區(qū)之間事權(quán)職責(zé)范圍模糊。部分市、區(qū)人、財(cái)、物及權(quán)力匹配不夠合理，實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中事權(quán)劃分不清，職能調(diào)整不合理。二是部分管理部門職能交叉。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)部分區(qū)域社會(huì)管理交叉重疊，屬地管理劃界不清、各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一等，市政設(shè)施、建筑工地、城中村改造、城市規(guī)劃和市場(chǎng)監(jiān)管等方面的部分行政執(zhí)法職能交叉重疊。三是部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)與部分職能部門之間存在信息互通不夠，相互間協(xié)調(diào)、指導(dǎo)渠道不暢等問題，相關(guān)部門間反應(yīng)不夠靈敏，不能及時(shí)有效地處理和解決行政執(zhí)法過(guò)程中的各類糾紛。

（三）部分城管隊(duì)員素質(zhì)不高、法律意識(shí)淡薄。

具體表現(xiàn)為：第一，政治素質(zhì)不高。極少數(shù)執(zhí)法隊(duì)員政治觀念淡薄，政治敏銳性和政治鑒別力不強(qiáng)，對(duì)黨的方針政

策理解不透，執(zhí)行不力，特權(quán)思想嚴(yán)重，不善于用黨和國(guó)家的基本政策指導(dǎo)工作，影響隊(duì)伍整體水平的提升。第二，業(yè)務(wù)素質(zhì)低。少數(shù)執(zhí)法隊(duì)員文化水平較低，經(jīng)驗(yàn)不足，城管執(zhí)法專業(yè)技能較低，不善于學(xué)習(xí)和總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，導(dǎo)致部分執(zhí)法行為不規(guī)范，制約了執(zhí)法業(yè)務(wù)能力的提高。第三，法律意識(shí)淡薄。少數(shù)執(zhí)法隊(duì)員缺乏對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的了解，依法執(zhí)法的意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法不嚴(yán)，有法不依，濫用強(qiáng)制措施，越權(quán)辦案，亂收稅、亂攤派、亂罰款等“三亂”現(xiàn)象不同程度的存在。

（四）執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障不規(guī)范。

擁有充足的經(jīng)費(fèi)是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。然而，在原來(lái)分散執(zhí)法的情況下，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)問題大多缺乏統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)，有些機(jī)構(gòu)雖有一部分財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)，但不能滿足需要，有些機(jī)構(gòu)甚至沒有列入財(cái)政開支范圍，主要靠罰款、收費(fèi)、創(chuàng)收來(lái)維持其運(yùn)行，由此必然會(huì)導(dǎo)致種種執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代管等現(xiàn)象發(fā)生。實(shí)行綜合執(zhí)法改革，必須吸取這種教訓(xùn)，應(yīng)保證綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的充分和穩(wěn)定，力求避免經(jīng)費(fèi)自籌的做法，堅(jiān)決避免以罰代管的現(xiàn)象發(fā)生。

（五）執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善。

在行政執(zhí)法中，城市管理的監(jiān)督機(jī)制不健全，城管系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與相關(guān)部門外部監(jiān)督不到位。一是內(nèi)部監(jiān)督不到位。城管部門內(nèi)部設(shè)有監(jiān)督科、紀(jì)檢監(jiān)察科等，對(duì)于城管執(zhí)法工作不作為、不公開、執(zhí)法效能低下等問題，部分單位監(jiān)督處理不公正；二是外部監(jiān)督不到位。外部監(jiān)督包含權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，部分執(zhí)法環(huán)節(jié)缺少相應(yīng)的監(jiān)督，出現(xiàn)違反程序執(zhí)法、逐利執(zhí)法和濫用自由裁量權(quán)等現(xiàn)象。加大城管執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)督和相關(guān)部門外部監(jiān)督力度，有利于確保公平公正，努力探索建立嚴(yán)肅、公正執(zhí)法的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。

二、完善城管執(zhí)法中存在問題的對(duì)策

（一）建立健全城管各項(xiàng)法律法規(guī)，完善城管法律體系

解決目前城管執(zhí)法法律法規(guī)不健全問題，可從以下三條途徑進(jìn)行完善：

第一，建議完善城市綜合管理上位法。相關(guān)法制部門積極建議省市人大部門，逐級(jí)呼吁解決上位法不完善問題，力爭(zhēng)從國(guó)家層面明確城管綜合執(zhí)法部門的法律屬性、職能定位、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序與相關(guān)部門執(zhí)法銜接和法律責(zé)任等規(guī)定，為執(zhí)法隊(duì)伍健康發(fā)展奠定良好的法律基礎(chǔ)。

第二，健全地方城市綜合管理法律法規(guī)。建議相關(guān)部門根據(jù)城管執(zhí)法實(shí)際，完善《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》內(nèi)容，通過(guò)立法解決執(zhí)法人員主體資格、權(quán)屬功能、工作銜接、區(qū)域界定等問題；協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)主管部門，對(duì)涉及城管綜合執(zhí)法職能的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善，特別是對(duì)流浪乞討人員救助、非法勞務(wù)市場(chǎng)管理、破墻破窗開店、流動(dòng)收購(gòu)、沙石市場(chǎng)管理等新增管理和執(zhí)法職能進(jìn)行補(bǔ)充完善。

第三，完善城市管理相關(guān)專業(yè)法規(guī)。為使現(xiàn)有法律法規(guī)與治污減霾執(zhí)法需求相符合，建議相關(guān)部門完善《西安市大氣污染防治條例》；為解決光污染、噪聲污染等問題提供法律依據(jù)，建議完善《西安市光污染管理?xiàng)l例》、《西安市噪聲污染防治條例》；為規(guī)范合理建設(shè)工程管理執(zhí)法中的細(xì)節(jié)問題，建議完善《西安市建設(shè)工程管理實(shí)施細(xì)則》。

（二）加強(qiáng)部門職能梳理，完善協(xié)調(diào)溝通機(jī)制

加強(qiáng)部門職能梳理，圍繞城市管理工作重心，在全面履行職責(zé)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持搞好內(nèi)外協(xié)調(diào)與溝通，主要表現(xiàn)在縱向和橫向兩個(gè)方面：

縱向方面，建議相關(guān)部門梳理市、區(qū)之間職權(quán)，加強(qiáng)上下級(jí)的連接溝通。結(jié)合城管領(lǐng)域市、區(qū)兩級(jí)、行政區(qū)與開發(fā)區(qū)職責(zé)范圍模糊，事權(quán)劃分不清的實(shí)際，組織相關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)研，結(jié)合新一輪機(jī)構(gòu)改革情況，合理調(diào)整職能，梳理市、區(qū)之間事權(quán)；及時(shí)了解上級(jí)政府的方針政策，摸準(zhǔn)一線工作人員及行政相對(duì)人的思想動(dòng)態(tài)、意見建議等，將城市管理方面的科學(xué)依據(jù)和建議提供給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策。

橫向方面，建議各部門對(duì)日常工作的職責(zé)內(nèi)容進(jìn)行溝通梳理。學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)，建立完善常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，由城管局牽頭，集工商、環(huán)保、交通、市政、規(guī)劃、公安等部門的執(zhí)法力量為一體，形成執(zhí)法合力，切實(shí)解決噪音擾民、油煙污染、違章建筑、違法占道、交通擁堵、環(huán)境污染等城市管理中的頑疾；加強(qiáng)溝通，促進(jìn)和保障各職能部門之間、領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)一致，增進(jìn)理解和合作，減少摩擦，理順關(guān)系，努力營(yíng)造良好的城市管理執(zhí)法新局面。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法人員素質(zhì)教育和法律學(xué)習(xí)

結(jié)合當(dāng)前城市管理的發(fā)展趨勢(shì)，建議強(qiáng)化執(zhí)法人員素質(zhì)教育和法律學(xué)習(xí)，可以從以下幾方面開展：

第一，扎實(shí)學(xué)習(xí)國(guó)家政治理論和方針政策，提升隊(duì)員政治素質(zhì)。根據(jù)工作實(shí)際需要，城管局建立定期政治理論培訓(xùn)機(jī)制，有步驟的組織隊(duì)員學(xué)習(xí)有關(guān)政治知識(shí)和基本理論，重點(diǎn)抓好國(guó)家、省市關(guān)于城管執(zhí)法的方針政策培訓(xùn)和教育，要善于用黨和國(guó)家的基本政策指導(dǎo)工作，始終堅(jiān)持依法行政，執(zhí)法為民的理念，提升城管隊(duì)員政治敏銳性。

第二，增強(qiáng)城管業(yè)務(wù)素質(zhì)，樹立隊(duì)伍新形象。優(yōu)化城管隊(duì)伍，嚴(yán)把入口關(guān)，實(shí)行通過(guò)考試篩選一批業(yè)務(wù)技能強(qiáng)的優(yōu)秀人才進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)崗前職業(yè)培訓(xùn)，帶動(dòng)提高執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)水平；同時(shí)深入開展城管隊(duì)員自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，形成一套培訓(xùn)體系，重點(diǎn)對(duì)執(zhí)法用語(yǔ)、執(zhí)法行為、執(zhí)法方式等進(jìn)行培訓(xùn)考核，規(guī)范城管執(zhí)法行為。

第三，加強(qiáng)城管執(zhí)法法律法規(guī)學(xué)習(xí)，提高隊(duì)員法律意識(shí)。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)法制意識(shí)不斷增強(qiáng)的新形勢(shì)，不斷創(chuàng)新方式方法，進(jìn)一步提升法律法規(guī)學(xué)習(xí)水平，確保城管執(zhí)法工作緊跟時(shí)代法制要求。城管局結(jié)合全年法制學(xué)習(xí)計(jì)劃，采取隊(duì)長(zhǎng)、科室負(fù)責(zé)人、專家講課等方式，組織執(zhí)法人員進(jìn)行城管執(zhí)法常用法律法規(guī)學(xué)習(xí)，同時(shí)，積極參加市局法制辦舉辦的執(zhí)法人員培訓(xùn)課程學(xué)習(xí)。通過(guò)學(xué)習(xí)全面提升執(zhí)法人員依法執(zhí)法，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的法律意識(shí)。

（四）實(shí)施規(guī)范的經(jīng)費(fèi)投入，建立有力的財(cái)政保障機(jī)制

為城管執(zhí)法提供有力的財(cái)政支持，相關(guān)部門需加大對(duì)城管執(zhí)法的資金投入，可從以下幾點(diǎn)入手：

第一，相關(guān)部門要充分考慮城市管理工作的繁重性和艱巨性，加大對(duì)城管執(zhí)法的資金投入，以保障執(zhí)法部門的辦公經(jīng)費(fèi)及設(shè)備費(fèi)用，改善城管執(zhí)法裝備和執(zhí)法條件，為城管執(zhí)法提供硬件保障。

第二，嚴(yán)格按照勞動(dòng)保障法律法規(guī)規(guī)定的用工政策待遇，合理提高執(zhí)法人員的福利待遇，結(jié)合城管執(zhí)法人員工作條件差、工作強(qiáng)度大、時(shí)間長(zhǎng)的實(shí)際情況，給予城管執(zhí)法人員一定的特殊崗位補(bǔ)助，保證城管執(zhí)法人員的福利待遇，切實(shí)維護(hù)城管執(zhí)法人員的合法權(quán)益，提高執(zhí)法人員工作積極性和城市管理效能。

第三，建議建立合理有力的財(cái)政保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的財(cái)政監(jiān)管，深化改革城管執(zhí)法部門收支兩條線體制，將罰沒款與個(gè)人利益分開，遏制不良經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，堅(jiān)決杜絕坐收坐支現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）多管齊下，形成合理的監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，有利于提高行政工作質(zhì)量。監(jiān)督機(jī)制的完善具體可從兩大方面進(jìn)行:

第一，確保內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用。我國(guó)法律明確規(guī)定，法定的監(jiān)督部門有權(quán)對(duì)行政主體及公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督，行政主體及公務(wù)人員有義務(wù)接受監(jiān)督。一方面要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察局、審計(jì)局對(duì)城管行政執(zhí)法部門的監(jiān)督，另一方面要強(qiáng)化上級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，尤其要加強(qiáng)對(duì)城管行政執(zhí)法工作的日常監(jiān)督，并根據(jù)監(jiān)督結(jié)果對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行考核。審計(jì)機(jī)構(gòu)則對(duì)城管部門的經(jīng)費(fèi)使用狀況進(jìn)行客觀公正的審計(jì)，以規(guī)范城管執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)使用。

第二，發(fā)揮外部監(jiān)督機(jī)制的主導(dǎo)作用。構(gòu)建包括政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督的外部監(jiān)督體系，尤其要發(fā)揮輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用，政府可以通過(guò)設(shè)立執(zhí)法詳情公示制度來(lái)提高城管執(zhí)法的可見度、透明度，通過(guò)建立執(zhí)法問題網(wǎng)上反映渠道來(lái)提高社會(huì)監(jiān)督的便捷性，通過(guò)聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員來(lái)提高公眾的參與度，定期定時(shí)向城管執(zhí)法部門反映意見與建議，在收到監(jiān)督意見后，積極整理和研究群眾意見并及時(shí)作出反饋，改進(jìn)工作中的不足，形成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的良性互動(dòng)。