第一篇：論我國警務督察制度與完善畢業論文

摘 要

1997 年 6 月《公安機關督察條例》頒布，標志著我國具有中國公安監督特色的警 務督察制度的建立。這一制度的建立，使公安內部監督與公安機關所擁有的行政管理、行政執法及刑事司法權力朝著相適應的方向邁進了堅實的一步，并逐漸形成了決策、執行、監督相協調的工作格局。警務督察制度的作用已經凸顯，并取得成績，但是任 何一項制度都不是一勞永逸的，警務督察制度在執行中也會存在各種各樣的問題，這 些問題不容回避。這些問題中有督察制度體系設計的不完善，也有實際操作中需要做 出的具體規范。這些問題的解決對于完善警務督察制度，發揮好其作為公安監督體系 的關鍵一環具有重要意義。

本文力求從實踐者的角度，以親身感受和思考，來闡述警務督察制度在實際執行 中存在某些不足和改進的建議。

作者首先從警務督察制度的發展現狀，闡述了警務督察的概念，警務督察制度的 歷史發展及警務督察制度建立的意義及其職能作用。

其次從警務督察制度存在的主要問題及其原因，進一步闡述現階段我國警務督察 制度面臨的執法困境和造成這一現狀的主客觀原因。

第三作者從完善警務督察制度的重要性和相關建議，思考了完善警務督察制度的 條件，完善警務督察制度的重要性，并從警務督察的人事制度、警務督察系統的考核 制度、現場警務督察制度的規范建設、民警維權制度的規范建設、警務督察制度的信 息化建設等五個方面論述了警務督察制度體系建設及實際操作過程中需要著重解決 的問題及著重建設方面。

本文有如下的特點：

1、本文所闡述的主要問題，來源于警務督察制度在實踐中的執行，因此對于發 現警務督察制度在執行中的問題和不足，具有較強的現實意義，利于制度執行者的思 考。

2、文中關于解決問題的建議，也是基于實踐產生的思考，對于如何更好的解決 制度本身的問題，具有現實的指導意義，或者具有一定的實際操作性。

3、本文研究的是公安機關內部監督體系制度建設方面的問題，這類研究有利于 公安監督體系制度建設的長遠發展和公安隊伍的自身建設。希望此文能夠起到對此類 問題研究的參考作用。

關鍵詞：公安內部監督，警務督察制度, 制度完善

I

Abstract The issuance of “The Public Security Institute Supervision Regulation” in June 1997 symbolized the establishment of police supervision system that reflects the characteristics of Chinese public security supervision.The establishment of this system enables the internal supervision of public security and the administrative management, administrative law enforcement and criminal justice power of public security more adaptable to each other and a work pattern with the coordination of decision-making, implementation, supervision was gradually formed.The role of police supervision system has stood out and achieved result, but any kind of system would not work forever.During the implementation of police supervision systems, there are all kinds of problems which cannot be avoided, such as the imperfect design of supervision system and the actual standards that need to be made during operation.Solving these problems has important meaning to continuing perfecting the police supervision system and performing its role as a key link of the public security supervision system.In this paper, the author writes in the perspective of a practitioner, uses persona;experience and thoughts to explain the shortcomings of the police supervision system in actual implementation and give some advice for improvement.First, the author starts from the current development of the police supervision system, explains the concept of police supervision, the historical development of police supervision system and the meaning of establishing the police supervision system and its function.Second, based on some main problems existing in the police supervision system and their reasons, the author further explains the difficult of law enforcement in China?s police supervision system and the subjective and objective reason for this situation.Third, with the importance of perfecting the police supervision system and relevant suggestions in mind, the author considers the condition for perfecting the police supervision system, the importance of perfecting the police supervision system, and discusses the construction of the police supervision system and the key issues during actual operation and aspects that need to be specially constructed and perfected.The discussion is divided into five aspects: the personnel system of the police supervision system, the examination system of the police supervision system, the construction of standard of on-site police supervision system, the construction of standard of the civil police?s right protection and the information construction of the police supervision system.This paper has the following features:

II

1.The main issue discussed in the paper originates from the actual implementation of the police supervision system, therefore it has relatively strong realistic meaning for discovering problems and shortcomings in the police supervision system, which is beneficial to the consideration of the implementer.2.The suggestions given in the paper are based on consideration of the actual practice, which can realistically direct officials to better solve the problem of the system or have certain practical operability.3.This paper studies the construction of the internal supervision system in the public security institute.This kind of research is helpful to the long-term development of the construction of the public security supervision system and the construction of public security team.Hopefully this paper can serve as reference for the study of this kind of issues.Keyword: internal supervision of public security, police supervision system，perfection

III

學位論文原創性聲明

本人鄭重聲明：所呈交的學位論文，是本人在導師的指導下，獨立進行研究工作所取得的成果。除文中已經注明引用的內容外，本論文不含任何其他個人或集體已經發表或撰寫過的作品成果。對 本文所涉及的研究工作做出重要貢獻的個人和集體，均已在文中以 明確方式標明。本人完全意識到本聲明的法律責任由本人承擔。

特此聲明

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2010 年 月 日

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學位論文作者簽名： 導師簽名：

2010 年 月 日 2010 年 月 日

第1章 引 言

1997 年 6 月 20 日，國務院頒布了《公安機關督察條例》，這是建國以來第一部規 定公安機關內部監督機制的專門行政法規，標志著具有中國特色公安監督體系中警務 督察制度的建立。這一制度的建立，使公安內部監督與公安機關所擁有的行政管理、行政執法及刑事司法權力朝著相適應的方向邁進了堅實的一步，并逐漸形成了決策、執行、監督相協調的工作格局。1在十幾年的督察工作中，警務督察在推進公安中心工 作上，起到了一靈招兒作用。

任何一項制度的確立，都有當時與之相應的歷史背景和社會環境，但是以期一勞 永逸的制度是不可能存在的，也不符合科學的發展規律。當前，隨著我國社會結構的 急速轉型，公安工作也從重管理輕服務的傳統管理模式，向以服務為中心的服務型模 式快速轉變，同時整個公安工作中將執法規范化建設、警務信息化建設、警民關系和 諧化建設，作為公安工作的三項重要建設，而社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉 潔執法又作為公安機關三個重點工作。2事實表明，公安建設正在從傳統的行政管理，過渡到公共服務模式，這種轉型是現實的需要，也是公安工作未來的發展方向。3警務 督察作為推進公安工作的重要力量，如何適應新形勢下的新轉變，如何科學的加快自 身建設和完善，這對于更好的完成公安中心工作，及警務督察自身的可持續發展至關 重要。本文以實踐者的角度，從實際工作中對《公安機關督察條例》實際操作層面，探討現在的警務督察制度中存在的亟待完善的體系及制度建設問題。

祝春林主編：《十六大以來公安監督工作實踐與思考》，群眾出版社，2007 年版，第 1-7 頁

張越：“關于推動?三項建設?和?三項重點工作?科學健康深入發展的認識與思考”，《公安研究》，2010 年第 6 期，第 5-7 頁 3 張子榮：《我國警務模式選擇與實現路徑探討》，《公安研究》，2009 年第 7 期，第 23 頁 第 2 章 警務督察制度概述

2.1 警務督察的概念

“警務”這一概念，首次出現在《人民警察法》中。“警務”這一概念有狹義和廣義之 分。狹義“警務”是指法律所規定的警察機關代表國家行使警察權力，履行人民民主專 政職能，懲治違法犯罪，進行治安管理，維護整個國家安全和治安管理秩序的活動。廣義“警務”是指法律規定警察機關代表國家行使警察權力，履行治安管理和懲治違法 犯罪職責，維護國家安全和社會治安秩序以及人民警察隊伍建設與管理事務的總和。即《人民警察法》第五章所規定的警務，我們通常所說的警務，是指廣義的警務。“督察”是指法律賦予特定的機關或者組織機構依據有關規定，為完成既定的任務 目標，通過法律、法規賦予的手段、措施，對一定的個體行為和組織活動實施的監督、檢查。

綜上，“警務督察”是指公安機關警務督察機構在其法定職權范圍內，依法運用一 定的手段和必要采取的措施，對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵 規守紀的情況進行的監督和檢查。4其主要特征是：

第一，督察主體的特定性

《公安機關督察條例》明確規定了警務督察的主體是公安部和縣級以上地方各級 人民政府公安機關的督察機構及其督察人員。據此，督察部門必須由《公安機關督察 條例》所規定的公安部、督察機構及其人員組成。督察人員必須具備相應的職業素質 和職業水平，按照法律賦予的職權和法定程序進行依法督察。督察機構具有相對的獨 立性，只有建立相對獨立的督察機構和組建專職的警務督察民警，才能發揮警務督察 特有的職能作用。

第二，督察內容的廣泛性

公安工作內容涉及國家管理的方方面面，同時其管理內容也會涉及公民各種各樣 的利益。警察權行使不當極易給國家公共權力、國家形象和公民利益造成各種各樣程 度不同的損害和影響，因此公安工作內容的廣泛性就決定了警務督察內容的廣泛性，同時警務督察也肩負著公安隊伍監督管理的職責。《公安機關督察條例》規定的警務 督察工作內容主要是：（1）重要的警務部署、措施、活動的組織實施情況；（2）重大 社會活動的秩序維護和重點地區、場所治安管理的實施組織情況；（3）治安突發事件 的處置情況；（4）刑事案件、治安案件的立案、偵查、調查、處罰和強制措施的實施 情況；（5）治安、交通、戶政、出入境等公安行政管理法律、法規的執行情況；（6）

主編 鄭百崗：《公安警務督察》，中國人民公安大學出版社，2007 年 7 月版，第 14-16 頁

2使用武器、警械以及警用車輛、警用標志的情況；（7）處置公民報警、請求救助和控 告申訴的情況；（8）文明執勤、文明執法和遵守警容風紀規定的情況；（9）組織管理 和警務保障的情況；（10）公安機關及其人民警察履行職責、行使職權和遵守紀律的 其他情況。5 第三，督察客體確定性

督察的客體即督察對象，包括公安機關及其人民警察。對某一級督察機構來說，其對象是本級公安機關所屬單位和下級公安機關及人民警察。公安部警務督察局負責 全國的警務督察工作，同時負責行業部門公安局如鐵道部公安局、交通部公安局、民 航公安局、國家林業局森林公安局、海關總署緝私公安局，公安武警現役部隊如武警 邊防部隊、武警消防部隊、武警警衛部隊的警務督察工作。各行業公安局及公安武警 現役部隊在本系統設立警務督察機構。目前各地因警力不足，而招聘使用的治安聯防 隊員、協勤、輔警、保安等，雖不屬人民警察，但因其參與一定的治安管理，其個人 及行為也被列入督察對象。

第四，督察結果的法定性

《公安機關督察條例》賦予了警務督察人員參與權、責令執行權、決定撤銷或變 更權、現場處置權、決定采取停止執行職務和禁閉措施等督察職權。警務督察人員的 權力賦予有利于督察人員第一時間參與到具體警務活動中，為獲得現場警務活動的真 實情況創造了條件，同時有利于采取警務督察措施，保證督察工作的有效開展。督察 結果的法定性，確定了警務督察的權威性、命令性和強制性。

2.2 警務督察制度的歷史發展

1995 年 2 月 28 日第八屆全國人大常委會第十二次會議通過的《人民警察法》第 四十七條規定：“公安機關建立督察制度，對公安機關的人民警察執行法律、法規、遵守紀律的情況進行監督。”1997 年 6 月 20 日國務院依據《人民警察法》第四十七條 之規定，以國務院令第 220 號發布施行了《公安機關督察條例》，對公安機關建立和 實施警務督察制度進一步予以具體化和明確化。

1997 年 7 月 7 日，公安部、國務院法制局聯合召開貫徹實施《公安機關督察條例》 座談會，同年 7 月 18 日公安部發出《關于貫徹實施<公安機關督察條例>的通知》（公 通字【1997】42 號），9 月 10 日公安部以公安部第 31 號令發布實施《公安機關警務 督察隊工作規定》。1998 年 9 月 27 日公安部警務督察局成立。

1999 年 7 月 9 日公安部黨委印發的《關于貫徹<中共中央關于進一步加強政法干 部隊伍建設的決定>加強公安隊伍建設的若干意見》（公委發【1999】1 號）中明確提

出了“要以警務督察工作為重點，進一步完善監督制約機制，今年內，縣以上公安機

公安部警務督察局編，《公安機關警務督察使用手冊》，中國人民公安大學出版社，2006 年 6 月版，第 51-52 頁

3關都要建立督察機構”。同年 8 月公安部發出《關于建立和規范地方各級公安機關警 務督察機構的通知》（公通字【1999】57 號），就督察機構規格、督察長配備等提出了 明確意見。

2001 年 1 月 20 日公安部第 55 號令發布施行了《公安機關督察條例實施辦法》。同年 5 月 16 日至 18 日公安部在廣東省深圳市召開第一次全國公安機警務督察工作會 議，總結 4 年以來警務督察工作成績和經驗，并研究下一階段時期的工作任務。“深 圳會議”標志著警務督察初創階段結束，并進入了規范化階段。同年 8 月 14 日公安部 發出《公安部關于公安部督察委員會職責等有關問題的通知》（公通字【2001】64 號）和《公安部關于公安部督察委員會組成人員的通知》（公通字【2001】65 號），8 月 22 日公安部督察委員會召開了第一次會議，11 月 26 日公安部督察委員制定實施《公安 部督察委員會工作規則》（公督委字【2001】1 號）。

2002 年在《公安機關督察條例》實施 5 周年之際，時任公安部部長的賈春旺在《人 民日報》發表題為《深入實施<公安機關督察條例>全面推進公安工作和公安隊伍建設》 的署名文章。

公安部還進一步加強了警務督察規范化和制度化建設，相繼制定和發布了一些與 《公安機關督察條例》相配套的規章制度，如《公安機關實施停止執行職務和禁閉措 施的規定》、《公安機關督察證件和督察標志使用管理規定》、《公安警務督察隊裝備配 備標準》、《關于建立公安機關警務督察工作報告制度的通知》、《關于建立并實行督察 工作情況統計報表制度的通知》、《關于對省（區、市）公安機關警務督察部門實施年 度工作考評的通知》6等一系列規范性文件。

經過十幾年的努力，公安機關警務督察機構從無到有，從小到大，已成為一個在 公安隊伍中具有權威性的專業警種。目前全國公安機關共組建督察機構三千多個，有 專職督察民警一萬多人。

2.3 警務督察制度建立的意義及其職能作用

2.3.1 警務督察制度建立的意義

警務督察制度的建立，是我國市場經濟體制建設日益完善和民主法治建設日益成 熟的必然要求。公安機關作為政府行政執法和刑事司法權力的形象代表，其自身建設 直接關系到政府的執政能力和執政水平，這就要求公安機關必須加強執法水平、執法 效率及自身監督建設，以不斷適應我國社會現狀發展的客觀需要。

第一，建立警務督察制度是推進公安機關執法規范化建設的必然要求。執法規范 化建設對于公安機關來講，就是依法行使刑事司法權和依法行政，而依法行使司法權

和依法行政是依法治國的一項重要內容。這就要求公安機關在行使行政執法權及刑事

公安部警務督察局編，《公安機關警務督察使用手冊》，中國人民公安大學出版社，2006 年 6 月版，第 52-150 頁

4司法權時，必須時刻以憲法和法律作為行為準則，不得超越法律規定權限隨意損害執 法相對人的合法權益，時刻以事實為依據，以法律為準繩，將法律的立法精神貫穿于 整個司法過程中。然而，目前一些地方公安機關及其民警執法效能不高、執法程序不 規范、執法手段簡單、執法裁決隨意、裁定執行不到位等原因，7沒有做到嚴格執行程 序法和實體法方面的規定，從而導致“自由裁量權”的濫用及執法空間的隨意性擴大，加之缺乏必要的有效監督，導致某些公安執法權被濫用，造成了侵犯社會公共利益和 公民合法權益的嚴重后果。因此建立警務督察制度，有利于加強公安機關及其人民警 察依法履職、遵守紀律。

第二，建立警務督察制度是新型警務活動不斷出現的客觀要求。隨著我國經濟、政治體制改革的不斷深入，除公安自身建設的不斷創新外，社會的新事物、新領域以 及對這些新事物、新領域不斷進行調整和約束的新機制不斷推動公安工作向廣度和深 度發展，而公安機關在某些領域正是這些調整和制約機制的執行者。隨著這種新事物、新領域的不斷擴大，公安機關及其人民警察履行職權的范圍也在不斷擴大，且呈現動 態化發展，因此必須建立一種適應公安民警動態執法的具有現場性和動態性的監督機 制。通過現場執法的監督，及時靈活的發現、制止和糾正各種執法中的問題，并總結 經驗，不斷完善制度，從而在制度上預防和減少違法違紀現象的發生。

第三，建立警務督察制度是公安機關自身性質的客觀要求。馬克思主義政治學說 認為，軍隊、警察、監獄等是國家機器，是統治階級實現國家統治的重要工具。公安 機關是人民民主專政的重要工具，是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，肩負著打擊犯罪、保護人民利益，保護國家安全和維護社會穩定的重要任務。公安機 關作為國家行政、司法機關與人民群眾聯系密切，是人民政府與人民群眾聯系的一個 重要窗口，代表政府的形象，警民關系則直接關系到政府與群眾的關系。監督作為國 家維護公平與正義的一種基本職能，同時也是體現民主政治的一個重要標志。因此公 安機關必須建設成為一支維護國家和人民利益的忠誠力量，不允許出現侵犯社會公共 利益和人民群眾利益的問題，所以對于公安機關除加強國家機構層面的外部監督之 外，為自身隊伍的純潔性和紀律性也必須加強內部監督。

第四，建立警務督察制度是公安機關自我監督的客觀需要。公安機關作為維護我 國社會穩定的主要治安行政和刑事司法力量，其自身管理范圍面廣、管理層級多、民 警人數多是公安機關隊伍管理面臨的主要問題。盡管在內部管理中，公安機關建立了 紀律檢查；在國家機構監督層面，有人大權力機關、檢察機關、監察機關的監督及新 聞媒體和群眾的社會監督，但各部門的實施的監督依據不同，側重不同的方面行使不 同的監督職權，而各部門的不同監督做不到不留空白的實時監督，而且多數公安機關

趙志新：《關于公安機關執法規范化建設存在問題分析與改進措施建議》，《公安研究》2010 年第 2 期，第 9-10

5頁

及其人民警察違規違法行為的程度還未上升到紀檢、檢察機關、監察機關管轄范圍，相比之下，作為內部監督的警務督察制度就填補了這一區域的空白。公安機關的自我 約束，自我監督，自我督察降低了國家監督機構的監督空白和成本，而且易于發現內 部問題，整改內部問題，更能從苗頭性問題杜絕根本性問題的發生，做到防患于未然。2.3.2 警務督察制度的職能作用

警務督察的職能是警務督察制度的外部表現形式，也是建立警務督察制度的目的 之一。《公安機關督察條例》規定警務督察在對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律等三個大方面進行監督檢查，其監督檢查的內容也就決定了警務 督察的職能和作用。

第一，督促作用。督促抓公安中心工作的落實，是警務督察的工作內容之一。《

公 安機關督察條例》規定，凡重大警務活動都要有督察參加，凡重要的工作部署都要通 知督察人員到場。在實際工作中，警務督察在各項重要的工作部署中，都發揮了積極 的作用。由于公安機關部門警種工作的側重點不同，采取的工作方法、方式也就不同，必然會出現不同警種對某些公安中心工作側重的重心不同，導致各地區、各警種對公 安中心工作推進的不平衡。為保證全國公安中心工作的整體推進，平衡發展，確保上 下一盤棋思想，警務督察部門會依據某公安中心工作的特點及推進進程制定專項督察 的工作方案，對各地、各警種進行督促、監督、檢查，進一步促進全國公安中心工作 的全面落實。

第二，糾正作用。《公安機關督察條例》規定：警務督察機構對本級公安機關所 屬單位或者下級公安機關作出的錯誤決定、命令，可以決定撤銷或者變更，報本級公 安機關行政首長批準后執行。《公安機關督察條例實施辦法》規定：督察機構發現本 級公安機關的決定和命令與上級公安機關不符的，應當及時向本級公安機關行政首長 提出，同時報告上級公安機關督察機構。由于公安機關的管理涉及面較大，在執法過 程中因為執法人員素質及水平等諸多方面因素的影響，必然會導致在某一環境下同一 法律規范在適用同一情況時會出現不同的法律后果，這種不同的法律后果嚴重時會出 現執法的錯誤，因此在執法前、執法中及執法后，加強警務督察的動態監督，有利于 發現執法中存在的問題，并及時予以糾正，避免因為執法不當造成無法彌補的過錯和 損失。警務督察部門除了對其他警種在執法中出現錯誤的糾正、糾偏外，自身也從制 度上加強了督察過程的監督。《公安機關督察條例實施辦法》中規定：上級督察機構 發現下級督察機構對督察事項處理不適當的，可以提出重新處理的建議。必要時，可 以責令下級督察機構停止執行，并予以撤銷或者變更。這同樣也是對自身執法規范的 約束和出現執法問題的糾正。

第三，防范作用。警務督察在動態執法中的監督，對及時糾正執法中的問題，有 積極作用。更重要的是這種“糾小”、“糾早”，能夠有效的預防在執法過程中出現的更

6大錯誤和問題，做到未雨綢繆、防患于未然。警務督察在更好的維護法律公平和正義 及公民合法權益的同時，也有力的保護了民警自身。民警的執法行為過程要受到包括 自身素質、社會環境等諸多方面因素的制約，警務督察作為強有力的內部監督力量，通過強制性的監督，促使公安機關和民警受到外部的強制規范和制約，進而培養良好 的執法素質，養成高水平的執法習慣，對于提高整個公安隊伍的執法水平和防止隊伍 因執法或者內部管理出現問題有重大意義。

第四，維權作用。規范執法，即將執法全程規范化。規范執法避免了執法的隨意 性和不確定性，使執法者和被執法者對于法律維護的利益，具有共同的可期待性。警 務督察作為執法的內部監督機構，其中一項重要職能就是督促監督執法者執法行為的 規范化。從這一角度看，表面上是約束了執法者，但相反當法治意識成為社會公民自 覺的意識后，公民會習慣于用法律維護自身的合法權益，面對管理者與被管理者，執 法者與被執法者這一對客觀矛盾，在執法過程中，規范執法就成為執法者的護身符、保護傘。警務督察在監督執法過程中，既要糾正執法過程中的不規范甚至是違法行為，更要維護執法者規范執法后的合法權益，維護他們代表國家行使執法權的權威性和不 可侵犯性。

第五，參謀作用。《公安機關督察條例》規定：公安部督察委員會領導全國公安 機關的督察工作。《公安部督察委員會工作規則》規定：公安部督察委員會實行督察 長負責制，對公安部部長負責并報告工作。這就決定了警務督察機構不僅是公安機關 的內部監督機構，更是行政首長在推進公安中心工作中，發現問題、研究問題、解決 問題的好參謀，好助手。特別是一線督察機構在監督公安機關推進中心工作時，必須 傾聽一線執法者在執行某項工作中遇到的問題，及需要克服的困難，警務督察部門會 將這些情況反映給公安機關的行政首長，以評估工作的效果，進行疏阻堵漏，或是推 廣成功經驗，或是改進工作方法，以最好的效果推進公安中心工作。

警務督察的督促、糾正、防范、維權、參謀等作用，每個作用不是相互孤立的，而是互相交叉、互相聯系、互相作用，是有機整體，不可割裂開來。第 3 章 警務督察制度在實際執行中存在的問題及原因

3.1 警務督察制度存在的主要問題

第一，警務督察制度與急速轉型的公安工作不相適應。隨著經濟建設的全面發展，我國社會結構也發生了變化，東西部發展差距縮短，社會城市化進程快速發展。初期，某些問題還具有區域性特點，而現在的各類社會問題，越來越多的帶有普遍性。因此 就社會治安管理而言，公安機關需要更多的站在全國角度看問題，警務督察部門更要 適應這一變化，由原來分散的各省、自治區、直轄市或者某部門的專項督察，向全國 性的大督察轉變。治安管理問題的普遍性決定了全國公安中心工作的普遍性，決定了 全國大督察的發展趨勢。公安部警務督察的領導機關，要從單純的工作指導，轉變成 統領全國警務督察進行各類全國性專項督察的機構。目前全國的警務督察機構，還沒 有形成體系，部門齊全，制度完善，專業人才突出的局面，這種局面不能適應公安業 務快速發展的需要，也會阻礙警務督察制度自身發展。警務督察機構需要從上到下建 立統一、有力、集約、高效的新型警務督察機制，不僅要建立、健全相關的內設機構，而且要建立健全相關的配套機制，吸引公安業務的專家型人才進入督察隊伍，充分發 揮警務督察部門法定職能。

第二，現有部分督察制度規定簡單，不宜操作。從實際操作上看，現有警務督察 制度因規定簡單，不具實際操作性，從而導致一些制度雖建立，但沒有發揮相應作用，或不具執行意義而沒有堅持執行，或過于空洞，達不到相應目的。導致出現這些問題 的原因是客觀的，因為警務督察作為一個新生制度，需要我們在實踐中不斷探索，需 要進一步認識本質，發現規律。作為已經成長 13 年的警務督察制度，現在需要我們 重新考慮：現有的某些督察制度在最初設計上是否存在某些缺陷，是否需要我們進一 步調查研究予以改進。比如現行的《關于對省（區、市）公安機關警務督察部門實施 年度工作考評的通知》，就沒有發揮考核的實際作用，沒有達到考核需要達到的目標。

第三，缺乏創新機制。構建現代警務機制，實現傳統警務向現代警務的跨越，是 公安工作發展的長遠機制。8警務督察制度創新同樣也是警務督察工作長遠發展的機 制。創新從干中來，基層督察部門和督察民警有許多成功經驗值得認真思考和總結，并通過理論提升，經法定程序推廣為制度。及時總結好經驗和好做法，能夠為制度創 新奠定良好的基礎。這種好經驗、好做法，是理論的實際應用，更是實踐檢驗的結果，其最大特點就是具有實際操作性。制度創新對于一線督察部門的實踐工作具有至關重 要的意義，好的工作制度不僅易于操作，而且會達到意想不到的效果和目的，對推動

梁群：《對構建“四警一體”現代警務機制的思考》，《浙江警察學院學報公安學刊》2009 年第 2 期，第 14 頁

8工作起到事半功倍的作用。目前，我國的警務督察還需要進一步提升制度創新的能力。

第四，缺乏完善的體系建設。如果將警務督察的規范性文件加以分類的話，可分 為三類：一為總類；如《公安機關督察條例》、《公安機關督察條例實施辦法》等，二 為督察隊伍管理類；如《關于公安機關督察機構領導人員管理問題的通知》、《公安機 關督察證件和督察標志使用管理規定》等，三為督察業務工作類；包括《關于開展“暗 訪”工作有關事項的通知》，涉及專項督察的如《關于對公安部“五條禁令”貫徹執行情 況開展專項督察的通知》等。這種分類體現出警務督察的工作制度的總體框架。按照 《公安機關督察條例》第四條之規定，警務督察的職責共十項，其中具體職責九項。將《公安機關督察條例》的具體職責，與現行的警務督察制度進行比照，會發現僅督 察業務類方面就有許多職責規定沒有形成相應具體的督察部門及與之配套的規范制 度。《公安機關督察條例》第四條規定警務督察機構對公安機關及人民警察依法履行 職責、行使職權和遵規守紀方面進行現場督察。現場督察作為公安機關督察部門的主 要督察方式，到目前為止，還沒有詳細的規定。在實際工作中，也能夠體會到業務方 面的督察工作還存在許多盲區及缺乏對相應公安業務的深入了解。關于督察隊伍管理 方面，比如內部管理的制度規范等還沒有進行相應的建設。因此整個警務督察體系建 設還不完善。

3.2 警務督察制度存在問題的原因

第一，領導重視不夠，不能深刻認識警務督察工作的重要性。警務督察部門的自 身建設，直接關系著公安監督工作的質量、水平和長遠發展，也直接關系到公安中心 工作的開展效果和公安隊伍建設的整體水平。警務督察不是對一時一事的監督，不是 對某個崗位和某個環節的監督，而是涵蓋了從公安隊伍的內部管理到行政執法、刑事 司法全過程。重視警務督察部門建設的公安機關，整個隊伍的整體素質和執法水平就 會相應提高，基礎工作扎實，人民群眾的滿意，相反有些公安機關不重視警務督察工 作，或許某項工作成績突出，但整體發展就會比較薄弱，其中主要原因是忽視了警務 督察在推進工作和隊伍管理方面的積極作用。公安機關有一個共識：即一個好的公安 局長一定是一個善于發揮警務督察部門作用的局長。這句話充分體現了警務督察部門 在推進整體公安工作和隊伍管理方面發揮的積極作用。從全國范圍來講，就警務督察 部門的建設也存在著不平衡的問題，主要原因是由于各地公安機關行政首長的重視程 度不同所致，所以有必要自上而下的繼續加強警務督察部門在整個公安工作體制中的 建設。

第二，警務督察人員素質參差不齊。《公安機關督察條例》第十二條規定了警務 督察人員應該具備的素質，概括為兩方面一是政治素質，一是業務素質。政治素質要 求堅持原則、忠于職守、清正廉潔、不徇私情、嚴守紀律，業務素質則要求具有專業 的法律和公安業務知識，且有 3 年以上的工作經驗，并經過專門培訓合格方可上崗督

9察。警務督察人員的上崗培訓要達到何等程度、培訓時間多長、資格認定標準等方面，公安部還沒有出臺相關的規范細則。隨著警務督察工作的細化，警察職業化傾向越來 越明顯，原來的警務工作需要 2-3 個月熟悉后即可勝任的現象越來越少，而更多的職 位是需要幾年或者十幾年知識、經驗不斷積累的專家型警員，比如刑偵、經偵、預審、刑事技術等部門。警務督察的工作內容是對警務活動包括行政、刑事辦案、執勤、安 保等方方面面監督檢查，如何確保檢查到位，發現執法問題，并幫助一線執法單位及 執法民警解決問題，這不僅需要警務督察人員的工作熱情，更需要警務督察人員的專 業素質，并且對所檢查部門的業務要有深入的了解（而不是表面了解，事實上往往一 些執法中的違法違紀行為，單從案卷檢查中是無法發現問題的），因此警務督察人員 不僅要具備相應的法律知識，更重要的是要有多年基層工作經驗。目前多數警務督察 部門，沒有按照這個原則標準選拔人員，而且人員素質參差不齊，各地普遍存在“外 行人管內行人”的現象，督察也流于“外行人看熱鬧”的形式，這種面上的檢查不僅為一 些違紀苗頭留下了的隱患，更制約了警務督察建設的進一步發展。

第三，缺乏警務督察制度建設方面的調查研究。沒有調查研究就沒有發言權，做 出的決策必須在大量事實調查的基礎上，經過科學的研究、論證而做出的貼近實際的 決策。但是，現在仍存在一些制度憑經驗主義制定，不僅不適合工作需要，而且還會 造成負面影響。調查研究對于解決警務督察工作機制上的問題，對于捋順警務督察的 工作關系，建立協調、有序、便捷、高效的工作制度，保證工作的順利開展和既定目 標的完成具有重要意義。

第四，相應的保障機制不到位。做好警務督察工作離不開相關部門的配合和保障，比如人事部門對于警務督察人員的選用、提拔、職數等要有相關的特殊政策、裝備部 門對于警務督察的警務裝備要予以充分的保障、財務部門對于警務督察部門開展的明 察暗訪及專項督察要給予財政支持等等。行政首長要重視警務督察的建設，就要積極 主動的協調好相關部門對警務督察部門的保障工作。同時，公安機關各部門、各警種 要主動接受警務督察部門的監督。目前，各地的警務督察部門多數存在保障不到位的 情況，這也是亟待解決的一個問題。

第 4 章 完善警務督察制度的重要性和相關建議

4.1 完善警務督察制度的條件

第一，公安業務的快速發展為進一步完善警務督察制度提供機遇和舞臺。公安工作隨著社會的發展和進步，管理范圍也在不斷的拓展，也為進一步完善警 務督察制度提供難得的發展機遇和舞臺。隨著警務活動內容的增加，警務督察制度的 觸角也延伸到警務活動的方方面面，一些新警務活動的督察形式，給督察工作提出了 新挑戰，舊有的督察制度和一些傳統的工作方式、方法從某種程度上已不能適應新工 作形勢的需要，因此發展、創新是適應客觀工作的需要，才能更有利于警務督察制度 發展。隨著政治體制改革的深入，民主與法制建設成為改革的重要內容，規范執法與 規范督察也在應有之義，警務督察要抓住社會變革的難得機遇，加快改革，加速發展，在變革中不斷調整和完善工作機制，為警務督察制度的建設和發展打下堅實的基礎。

第二，現有體制建設奠定的堅實基礎。

現有的督察制度，比如《公安部關于印發<公安機關關于實施停止執行職務和禁 閉措施的規定>的通知》、《公安機關督察人員暗訪工作規則》（試行）、《關于建立公 安機關警務督察工作報告制度的通知》、《關于報送<督察機構處置 110 報警服務臺受 理的群眾電話投訴情況月報表>的通知》、《公安部關于建立并實行督察工作情況統計 報表制度的通知》、《關于對<公安機關督察人員輪崗交流工作暫行規定（稿）>征求意 見的通知》、《關于加強督察 24 小時值班備勤工作的通知》、《關于切實加強公安檢察 干警執法權益保護工作的通知》、《

關于填報<維護公安民警執法權益工作統計月報表> 的通知》、《關于印發<“警務督察管理信息系統”運行管理使用規定（試行）>的通知》、《關于下發<公安機關警務督察部門交辦案（事）件辦理程序規定>的通知》、《關于 印發<公安部派駐督察工作規定>的通知》。這些制度的建設在警務督察制度的發展 中做出了突出的貢獻，正是這些制度奠定了警務督察制度的基本框架，打下了堅實根 基。下一步的工作就是將其不斷豐富和完善，著重體系建設與長遠發展。

第三，十三年工作經驗的積累和總結。

從 1997 年 6 月《公安機關督察條例》實施至今，已有 13 年之久。在這 13 年中，全國警務督察部門和督察民警依據《公安機關督察條例》，在公安部的正確領導下，將警務督察制度從小做到大，使之成為具有中國特色的一項重要的公安監督制度。警 務督察制度的建設也必然遵循所有社會制度發展的客觀規律，摸著石頭過河，其中有 成功的經驗和值得肯定的成績，也有慘痛的失敗和血的教訓。全國各地、各級公安機 關就是在不斷的督察實踐工作中，不斷的摸索經驗，總結教訓，從而探索出好的督察 方式，進而不斷完善和創新各項督察制度。因此，全國各地、各級督察部門經過十三

1年督察經驗的積累，為進一步完善警務督察制度提供了豐富的資料和借鑒。

4.2 完善警務督察制度的重要性

第一，警務督察制度的完善有利于對權力運行進行同步監督。

公安機關擁有行政執法權和刑事司法權。《治安管理處罰法》第七條規定：“國務 院公安部門負責全國治安管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關負責本行政 區域內的治安管理工作。”根據《憲法》和《刑事訴訟法》規定，公安機關依法行使 刑事偵查權。《刑法》規定的 400 多種罪名，其中公安機關有管轄權限的就有 340 多 種罪名。由于公安機關所行使的職權范圍較大，其所行使的權力直接關系到公民的切 身利益，因此無論是治安管理或是刑事偵查，都必須嚴格依法進行。這就要求警務督 察工作必須與公安機關的權力運行實施同步跟進、同步運行。實踐證明，建立完善的 警務督察制度對公安機關權力運行的同步監督，是保證執法權力正確運用的重要手 段。

第二，警務督察制度的完善有利于實現對執法的流程監督。

公安機關的任何一項執法活動都有嚴格的程序規定，從公安執法的這一特點出 發，警務督察在注重對執法結果進行監督的同時，對執法程序采取集中檢查、明察暗 訪等方式，融監督與執法過程于一體，不但加大了監督的力度，而且有效地保證了執 法過程的規范與公正，保證了法律法規的正確實施。這種流程上的監督，同樣需要有 完善的警務督察制度予以保障。

第三，警務督察制度的完善有利于實現全面覆蓋。

公安機關作為執法權力機關，與國家的行政管理權力密不可分，貫穿于公民生活 的方方面面，由于每名民警都有一定的執法權力，上到機關，下到科隊所都是具體的 執法單位，可見公安機關的執法具有點多面廣的特點。由于公安機關的執法活動高度 分散，公安執法的權力也相對分散，而且民警在執法中接觸的多是社會中的陰暗面和 丑惡現象，警務督察在加強對重點崗位、重點環節監督的同時，必須立足于全面防范，在力求突出重點的前提下，努力將監督面實現全面覆蓋。如何在督察力量有限的前提 下，挖掘潛力，不僅需要制度的創新，更需要警務督察制度的不斷完善。

第四，警務督察制度的完善有利于維護民警的合法權益。

隨著法制社會的建設，法律意識的提升，公民在爭取權益方面要依法辦事、依法 維權就變得日益凸顯，但現實中，與此相適應的個人法律素質沒有實現與社會進步的 同步發展，自由及個人利益不容觸碰往往被某些公民誤讀為游離于法律之外的特權。在此思想下，公民違法存在僥幸心理，遵紀守法被看成假象，民警執法權的公正、公平性也往往受到質疑，并屢次出現民警執法時被侵害的現象。完善警務督察制度，必 然要建立完善的維權機制。民警執法被侵權后，維權機制的快速啟動和順利開展，這 不僅有利于執法活動的正常進行，維護法律的公平與公正，更有利于維護民警執法的

2正當權益和執法權威。

第五，警務督察制度的完善有利于督察制度的長遠發展。

《公安機關督察條例》頒布以來，警務督察部門有力的推動了公安中心工作的開 展，但督察工作中的不足與不完善也隨之暴露，其中有方式、方法上的問題，也有制 度建設上的問題。“有為才能有位”，“徒法不可自行”，好的制度不是一蹴而就的出現，而是要不斷的根據實際需要進行發展和完善，這才能適應社會的發展。用發展的眼光 看問題，符合馬克思主義的發展觀，因此完善警務督察制度的結構體系，是做好警務 督察工作的前提和基礎，也是重要的保障。通過完善的制度建設體現最優化的體系結 構、高效的工作效率，滿意的工作成果等，這些有利于警務督察制度在公安體系建設 中的長遠發展。

4.3 完善警務監督制度的幾點建議

鄧小平同志曾經指出，制度好可使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法 充分做好事，甚至會走向反面。9警務督察同樣需要有好的制度保障，才能夠有效的推 進工作并發揮其應有的效能。

外部問題是內部癥結的表現，解決好外部問題，有利于進一步捋順內部關系。解 決問題的方法如果形成處理某類問題的規范，則需要時間的考驗，和認真的調查研究。實踐證明未經詳實的考證和調查研究而形成的規范，多數存在從理論性上看似行之有 效，但實際操作性卻差強人意，嚴重時還會出現越調整越混亂的局面。為避免上述問 題，以下的表述多來源于警務督察的實踐工作。這里闡述的問題也是基層實踐者長時 間討論的問題。這些問題非孤立存在，而是相互影響的整體。筆者試圖將這些問題分 析、總結，從警務督察制度的基礎性建設層面進行論述，為進一步厘清現警務督察制 度中一些基礎的結構性問題創造條件。4.3.1 警務督察部門的人事制度建設

人事關系是根本，作為國家行政機關的一個機構，人員職數、配備、級別、待遇，后勤、裝備保障等尤為如此。人事制度能夠切實關系到一項制度的長遠發展，和從事 這項工作人員的前途利益。沒有到位的人事制度做保障，最直接可導致兩個問題的出 現，一是不利于一項制度的建立和發展，二是留不住愿意做好工作又顧及未來的人才。下面就警務督察的人事制度建設進行闡述。

（1）機構名稱及人員配置方面。目前，各地方警務督察部門沒有統一的督察機構 名稱和最低人員配置標準，這沒有“正名”的小問題，已經嚴重削弱警務督察工作的有 效開展。《公安機關督察條例》及《公安機關督察條例實施辦法》也未對此內容進行

規定。目前各省、自治區、直轄市公安廳、局普遍存在對督察機構沒有進行名稱統一

鄧小平：《鄧小平文選（第 2 卷）》，人民出版社，1994 版，第 280 頁

3的問題，叫法不一。有的地方稱總隊或處；地市級公安機關有的稱處或支隊，縣級公 安機關則稱大隊或政工監督室，部分縣級公安機關已將督察機構撤銷或者合并他屬，這種現象嚴重弱化了警務督察部門在基層公安機關的工作。在人員配置方面，往往公 安機關內設的紀律檢查人員兼職做督察民警，或者存在警務督察機構，但由于人員不 足，根本無法承擔本級公安機關的警務督察任務，警務督察形同虛設。警務督察部門 沒有統一的機構名稱和最低的人員配置標準，一是不利于警務督察業務的開展，不能 形成上下協調一致的督察格局，弱化了機構職能，二是導致各地督察工作開展和人員 配置參差不齊，更為嚴重的是沒有強制性的規范名稱和人員配置標準，導致了個別基 層公安機關裁撤警務督察部門，形成與《公安機關督察條例》相背離的局面。因此必 須從更高層次重視警務督察機構和警務督察人員的規范化建設，對于警務督察機構的 層級、設置、名稱、機構人員編配進行詳細規定，以規范形式硬性規定警務督察部門 的組織結構。

（2）督察人員的任用方面。在人事組織上，警務督察人員要在干部的使用、任免、升遷有一定的特殊性。警務督察作為公安監督部門，除了維護民警的合法權益之外，最多的還是督促公安中心工作的落實，和公安隊伍管理中查糾民警在工作中的執法錯 誤，甚至是瀆職、徇私舞弊等違法違紀問題。盡管對民警的日常教育中倡導“嚴是愛，松是害”，但是管理與被管理始終是一對不可調和的矛盾。警務督察的職責要求警務 督察人員在管理和查糾中要敢于管理，敢于碰硬，敢于較真，這種工作性質也必然要 觸及到某些人或者某些小團體的利益，簡而言之警務督察工作就成了得罪人的工作。因此督察部門民警在職務升遷等需要基層民警的民意測評中，得不到被督察民警的支 持，不能真實反映其群眾基礎。因此，由于督察工作的特殊性，必須認識到督察民警 在職務任用上的特殊性，從而在人事任免上要研究出一套既真實體現警務督察的實際 工作性質和工作成績，又充分調動警務督察民警工作積極性的人事制度，這樣有利于 警務督察工作的穩定和長期發展。

警務督察的工作性質決定了警務督察的工作內容，要求督察民警既是公安業務方 面的專家，也具有一定組織才能，并對整個公安工作現狀有深入認識和了解，同時要 具有高度的整治責任感和紀律性，能夠時刻嚴格要求自己，做到管人先管己。因此在 警務督察選人方面，要挑選政治條件、業務條件較為優秀的警務人員，或者有意培養 提拔的干部作為警務督察民警，或者提拔任用的干部必須有警務督察的工作經歷等，從用人制度方面確保警務督察民警的人員素質和工作能力。

（3）警務督察人員數據庫的建立及應用。由于警務督察民警的管理權限在省、自 治區、直轄市公安廳、局的警務督察部門，而警務督察人員流動較快，關于全國警務 督察民警的統計與實際在職在崗人數出入較大。公安業務中警務督察的工作總量是否 與警務督察的人員配置比例相協調，是否能夠適應公安工作的現實需要，都需要對警

4務督察人員職位和人數進行精確測算。但是由于沒有建立全國警務督察人員信息數據 庫，為更好的開展警務督察工作，發揮警務督察作用設置了障礙。

因警務督察工作的任務要求，公安部會開展針對某一地區或某些特定內容進行專 項督察，如經濟案件、掃黑除惡的專項督察等，參加專項督察的督察民警會從全國各 地的督察部門抽調，組成代表公安部行使職權的專項督察組開展工作，針對不同的工 作內容，在選擇督察人員時特別需要對具體的人員素質進行精確掌握。人員信息庫的 建立就為掌握警務督察人員的全面情況，決定某些同志能否勝任某項專項督察工作，提供了準確的個人信息資料。由于公安部把組織專項督察作為推進全國公安工作一個 重要工作方法，因此涉及全國范圍的專項督察工作時常會有，形成全國范圍的大督察 機制，建立警務督察人員數據庫將為此提供完善、科學的組織、信息平臺。通過警務 督察人員數據庫可以篩選有豐富工作經驗和書面材料過關的警務督察民警入選，因才 施用，發揮特長，這有利于全國督察工作的深入、到位，取得更好的實效。4.3.2 警務督察系統的考核制度建設

警務督察制度的考核有廣義和狹義之分。廣義的考核即對公安機關所屬部門進行 的考核，即公安部按照《公安機關督察條例》規定的督察工作內容，對各省、自治區、直轄市公安廳、局進行的考核，及各省、自治區、直轄市按照《公安機關督察條例》 規定的督察工作內容，對所屬公安機關部門的進行考核。考核的層級和范圍及考核結 果，納入相應的質量考核。狹義的考核是指公安機關警務督察機構的內部考核，即上 級警務督察機構對下級警務督察機構完成各項督查任務的考核。我們在這里討論的主 要是狹義警務督察機構的考核。警務督察考核制度的制定應考慮如下問題。（1）考核的設計、制定要貼近實際工作。考核在某種意義上是一種工作指導，指 導被考核人員如何開展工作，哪方面的工作應該做好，應該突出，哪方面應該注意避 免出現問題以防止失分，并以此指導開展工作，取得的工作業績作為年終工作總結的 主要內容。警務督察系統的考核除中心工作部署外，應以警務督察部門的日常工作作 為考核的主要內容。這些考核的制定要緊貼工作實際，考核細節要緊緊圍繞督察工作 的具體環節展開，突出基礎工作，具有較強的實際操作性，能夠做到準確體現基層督 察部門的實際工作效果。

（2）考核應以日常工作和中心工作為核心。按照項目管理理論，可以將警務活動 分為常規（日常、例行）警務活動和專門（包括應急組織等）警務活動。10警務督察 制度的考核主要是對督察部門基礎工作、日常工作完成情況的考量。基礎工作和日常 工作完成的好壞，直接體現警務督察部門在本級公安系統中的工作質量及發揮的作 用。基礎工作涵蓋了《公安機關督察條例》中規定的督察部門的主要工作內容，如執

張兆端：《論警察活動項目化管理》，《中國人民公安大學學報社會版》，2009 年第 6 期，第 85 頁

5法活動的現場督察情況、核查群眾的 110 投訴、公安機關內務管理和警容風紀等。考 核的內容越具體、越廣泛，越能體現基礎工作的工作細節和工作量。在抓基礎工作考 核的同時，公安中心工作即重大的警務部署、措施、活動的專項督察，也是考核的重 點。這項工作落實的好壞直接體現了警務督察部門在推進公安核心工作中發揮在重要 作用。公安中心工作的考核要充分體現全國一盤棋思想，要充分調動各地公安機關推 進全國公安中心工作的積極性，把如何貫徹公安部部署、采取哪些實際行動、督促落 實程度、如何配合公安部進行全面督促檢查作為重點內容進行考核，以此作為落實公 安中心工作的重要督促手段。

（3）考核以量化為基礎，突出具體目標。從目前的考核機制上來看，量化考核能 夠有效、直觀的反應工作的基本情況，且最具有激勵性。在沒有找到更為先進的考核 方法之前，將警務督察的量化考核科學化、系統化，是保障考核有效性的重點。設定 一個總的基礎總分值，考核項目設定一個分值，完成的數量按照基礎分值的倍數加分； 完不成的數量按照基礎分值的倍數減分，各單位的最終分值由考核各項的總分值相加 而成。考核的主要目的之一是督促工作落實，對需要突出加強的工作目標，可加大考 核的力度，擴大考核的范圍，使督察部門的工作更加側重于目標任務。

（4）考核的評價體系要有科學性、權威性，突出獎先罰后。考評既要兼顧程序又 要兼顧實體，突出考核的主要內容，具有實際操作性。對于考評中易于混淆的概念和 操作方式，要及時作出說明，對不具合理性和操作性的考核內容，要及時進行修正。同時建立健全考核數據的報送系統，運用科學的統計方法，建立科學詳實、有據的統 計信息，為考核奠定客觀的數據基礎。科學性作為考核的有力保證后，就要突出考核 的督促作用，考核要明確規定對先進實行獎勵和對落后進行處罰。考核，要有權威性，就要落實考核的最終結果，并予以兌現。在督促落實公安中心工作方面，落實考核的 結果比考核本身更為重要。如果不兌現考核的獎先罰后，考核就會流于形式，考核就 不如不考。事實證明沒有任何考核后果的考核，不會被任何一個被考單位重視。同時，對于排名靠后者要突出體現一票否決，以此體現考核的權威性和激勵作用。4.3.3 現場警務督察制度的規范建設

《公安機關督察條例》第四條規定，督察機構對公安機關及其人民警察依法履行 職責、行使職權和遵守紀律的事項，進行現場督察。《公安機關督察條例實施辦法》 第三條，現場督察是指警務督察人員對公安機關及其人民警察在執法、執勤活動中依 法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行的同步監督和檢查。《關于進一步規范 警務督察工作的意見》中規定，現場督察對公安機關及其人民警察依法履行職責、行 使職權和遵守紀律情況進行的同步監督和檢查，現場督察是最基本的督查方式。要充 分發揮現場督察的優勢，強化公安系統的內部監督管理的力度和深度，對存在的問題 做到早發現、早制止、早糾正、早解決，并督促有關部門和單位認真整改、建章立制，16

堵塞漏洞。

現場督察是督察的基本方式，現場督察又分為明查、暗訪、專項督察、集中督察 等形式多樣的具體形式。現場督察具有動態性的督察形式，主動性的督察性質，督察 采取的形式，要依據具體的督察內容來確定，因此現場督察具有很強的靈活性。現場 督察的督察權限具有強制性，督察人員在現場督察中發現民警有違法、違紀行為的，依法可以進行糾正、扣留、帶離現場等，對嚴重違法、違紀的民警還可以采取停止執 行職務和禁閉措施。因此可以說現場督察是警務督察權限的直接體現，是派生其他督 察形式的基礎。

現有的警務督察制度中，目前還沒有關于現場督察的全面、具體規范。內容決定 形式，督察的內容也就決定了督察的形式。多年來，經過不斷的警務督察工作的探索，對于警務督察的內容早已有了明確的界定，加之廣大基層督察部門及督察民警積累了 豐富的督察經驗，可以說具備了制定現場督察統一規范的條件。現場督察統一規范的 建立，有利于搭建警務督察工作的基礎平臺，對于警務督察的督察內容和方法具有提 綱挈領的作用，更是警務督察工作規范化的具體要求。在現有警務督察制度中，公安 部關于現場督察方面出臺了一些規定，如《公安機關督察人員暗訪工作規則》等，但 只是對現場督察一種或有限的幾種督察方法進行了規范，這些規定孤立、零散，沒有 形成關于現場督察規范的系統性規范。而同樣經過實踐使用的督察方法如專項督察、聯合督察、突擊督察等卻沒有相應的規范，致使督察部門對于此類督察，只能憑借經 驗開展工作，因缺乏依據而導致現場督察的力度和效果不一，這樣就給一線督察部門 的督察工作帶來了困難。根據目前的工作情況，有必要對現場督察制度進行規范。建 立現場督察制度應考慮以下問題：

（1）現場督察制度的建立，應考慮到日常工作的現場督察和專項任務的現場督察。根據《公安機關督察條例》中規定的工作內容，現場督察規范的制定涉及內容較多，如刑事案件現場督察規范、治安案件現場督察規范、武器警械現場督察規范等等。這 些現場督察規范的制定既有原則性、概括性，突出實用性，要結合具體的工作環節，避免面面俱到，不突出重點，喪失靈活性。

（2）現場督察制度的建立，要明確規范現場督察的程序性，規定督察和被督察人 員在現場督察中的權利和義務，以此來約束督察人員和被督察人員行為。突出現場督 察的規范性，保證督察結果的公正性，這也是警務督察部門督察規范化建設的應有之 義。

（3）現場督察制度的建立，需要相關配套制度的跟進，并與之形成體系規范。要 將《公安機關督察條例》第四條的督察內容與依據現場督察派生出的具體督察方法，如明察、暗訪、集中督察、專項督察、異地督察等進行有效分類、融合，依據實際工 作，制定現場督察的相關配套制度。

（4）加強異地督察制度建設。從全國的督察工作看，異地督察對于促進督察工作，提高督察效率和督察效果都起到重要作用，適應全國范圍的大督察制度。異地督察制 度，是指某一督察機構的督察人員在上級督察機構的授權和組織下，對非轄區公安機 關及其人民警察的執法執勤活動進行的現場督察活動。異地督察的優勢之一在于有效 地克服本地督察對于本地民警督察時的“熟人熟面孔”難于執法或者網開一面的問題，而異地督察有利于消除這種督察工作中的不正之風，取得嚴格、公正的督察效果。異 地督察另一優勢在于，能夠在督察人員不足的情況下，有效地調動全國的督察力量，推進全國范圍內的公安中心工作。一方面異地的督察民警在參加整個督察活動中，能 夠理解公安中心工作的精神實質和此項中心工作在全國各地的開展情況，在督察過程 中，發現工作開展中的問題和不足，并思考解決問題的方法，待異地督察結束后，將 在異地發現的問題及時向本級公安機關行政首長匯報，對工作開展進行改進，以克服 自身未發現且通常存在的問題，為公安中心工作的進一步推進創造良好條件。另一方 面異地督察中，可以起到互相學習的效果，真正讓督察民警做到在干中學，學中干。異地督察民警在進行異地督察時，同時也是對異地督察工作的了解過程。對異地督察 機構的某些先進的理念會在專項督察有所體會，這會使督察民警在異地專項督察中進 行學習，從而節約了專門考察、學習的費用。4.3.4 民警維權制度的規范建設

就近幾年來說，2006 年 1 月-5 月，全國共發生暴力襲警事件 1545 起，造成 11 名民警犧牲，164 名民警受重傷或者輕傷，1733 名民警輕微傷，暴力襲警月均 300 余 起。112007 年上半年，全國公安機關因公傷亡民警 3382 人，其中因公犧牲 170 人，因公負傷 3212 人。在執法中因暴力阻礙而犧牲的民警 23 人，負傷 1803 人，分別占 犧牲和負傷人數的 13.5%和 56.1%。12當前我國正處于社會轉型時期，社會矛盾凸顯和 刑事犯罪高發，襲警事件就是這種社會大環境下所凸顯的問題之一。

公安部在《關于進一步規范警務督察工作的意見》中規定，警務督察部門要建立 維護公安民警執法權益工作機制。建立健全維護公安民警執法權益的工作機構，制定 侵害民警執法權益案件的受案、辦理和處置的工作制度，建立公安機關執勤風險評估 機制、公安民警求助機制、澄清不實投訴的正名制度、重大案（事）件及時介入核查、通報制度和新聞發布制度等。《意見》中關于維護民警的合法權益作為警務督察部門 的一項重要工作。警務督察部門在督促民警加強工作的同時，也更要關心和維護民警 在執勤執法中的合法權益，當民警的合法權益被不法侵害后，警務督察部門要啟動相 應的維權機制予以積極的保護，即對民警進行有效的維權。當前維權機制還沒有完善，其主要原因：

12

李剛：《暴力襲警案月均 300 余起》，《人民公安報》，2006 年 7 月 25 日 王璇：《楊佳暴力襲警案的幾點啟示》，《前沿》2009 年第 4 期

（1）維權的法律法規不健全。目前保護民警執法權益的法律法規主要分散在《刑 法》、《治安管理處罰法》中，這些規定一般比較籠統，可操作性不強。人民警察在執 法活動中遇到不法侵害時，缺乏明確的保護規定，以法護警方面存在軟弱與不足現象。（2）維護民警執法權的宣傳力度不夠。當前無論是公安機關還是社會輿論，都比 較注重對“文明執法、熱情服務”的宣傳，但對于民警執行職務時公民和組織應給予支 持協助和阻礙執法將受到嚴肅處理等方面宣傳力度不夠。一些輿論媒體對公安機關的 負面報道過多，客觀上加劇了部分群眾對公安機關的對立、反感情緒，影響了執法環 境。有的新聞刊物為了追求“可讀性”，人為夸大事實，丑化公安隊伍形象，無形中也 增加了民警的執法難度，給執法環境造成消極影響。

（3）執法環境復雜。隨著我國社會貧富懸殊日趨擴大，社會矛盾也隨之增多。一 些地方政府濫用警力，大大影響了警察在群眾中的形象，致使一些群體性事件中，群 眾直接把矛頭指向民警。

（4）民警自身素質不足。一是個別民警執法為民的宗旨觀念樹立不牢固，存在以 管人者自居的特權思想，表現在執法中態度生硬、不聽申辯、缺乏耐心；二是個別民 警在執法中工作不規范，易產生矛盾激發點；三是個別民警缺少工作經驗，在執法中 不能控制情緒，做出一些不得體行為；四是缺少執法技巧，執法工作方法簡單，沒有 正確把握好嚴格執法和人性化管理之間的關系，存在著重處罰輕教育的傾向；五是民 警缺乏防衛意識，防衛意識是民警通過執法實踐經驗的積累或受一定指導思想的熏 陶，以及日積月累的教育訓練養成的臨場實戰中的防衛運用和應變方法。目前，我國 民警多數沒有養成良好的防衛意識。13六是民警缺乏維權取證意識。在執法受到侵害 時，大多民警缺乏維權取證意識，一些基層公安機關沒有給民警配備錄音錄像設備，也是維權取證難的原因之一。

（5）民警執法過程中的防護裝備不足。實踐經驗和成功做法表明，適當的防護裝 備和防護措施對保護民警人身安全、震懾不法侵害行為具有明顯的效果。但是，在執 法中一些單位對民警防護裝備投入不足。

綜上，維護民警的合法權益，不僅是從優待警的重要體現，而且是執法規范化建 設的重要方面。從優待警就要切身維護民警的合法權益，尤其是因公受到不法侵害，更要體現出組織對民警的關懷，物質補償是一方面，重要的是精神上的安撫與慰藉，這對于民警能夠重新投入到工作崗位具有重要作用。在執法無過錯前提下，對于侵害 執法主體，應采取“零容忍度”。因為對任何犯罪包括輕微的違法犯罪的漠視和放縱必 將誘發滋生新的、更多的嚴重犯罪行為，公安機關在打擊和控制犯罪方面如果不能保

顧益光 方奇應：《對警察防衛意識的思考》，《上海公安高等專科學校學報公安理論與實踐》2009 年第 3 期，第 93 頁

持強勢，就不可能掌握社會治安的主動。14對于襲警、暴力抗法等嚴重妨礙公務行為，必須嚴厲打擊，并上升到刑法層面調整；對于輕微侵害民警合法權益的行為，更應嚴 厲懲處以防止發展成為個別違法、犯罪分子漠視法律，公然挑釁法律的嚴重暴力犯罪。

警務督察部門是群眾投訴民警不規范執法的主要部門，對于投訴，警務督察部門 必須客觀公正的進行調查取證，對于有些不實投訴，警務督察部門一方面要做好民警 的維權工作，另一方面就要做好民警公正執法、嚴格執法的堅定支持者，積極消除民 警執法的后顧之憂，做好“有法必依、執法必嚴、違法必究”的堅強保障，保證法律法 規執行的嚴肅性、公正性。因此必須加強民警維權的機制建設。但就目前情況看，警 務督察部門關于民警維權機制建設，還存在不足。警務督察部門建立完善的維權制度 需要考慮以下問題：

（1）健全民警維權法律法規。維權法律法規的建立，是民警維權的前提和基礎。警務督察部門要積極呼吁，將襲警等嚴重侵害民警執法權益的行為增設專門內容，以 健全、完善維權的法律法規。建議在《刑法》中增加打擊侵害民警合法權益行為的專 有罪名，如“襲警罪”，以加強打擊襲警行為的力度。如《新加坡共和國刑法典》中對 警察的權力制約和保障亦是將其放在有關公務員的規定內，規定詳細，可操作性強。第十章是“藐視公務員法定權利罪”，共 19 條。受處罰的行為羅列細致，對“拒絕公務 員”的行為有 4 條針對 4 種情況加以處罰。在美國執法體制中，警察執法具有絕對的 權威，在警察執行公務時，任何與其身體上的接觸均被視為違法，警察有權在保護自 己的前提下，對對方采取行動。按美國法律規定，警察在執勤過程中，可以出于自身 安全的角度考慮對可疑人員采取較為激烈的強制措施。15（2）健全維權工作機制和專門機構。維權機制的建立和完善，是公安民警維權的 重要保障。要建立快速查處機制，及時固定證據，一方面為查處案件提供保障，另一 方是對違法人員及嫌疑人員進行有效威懾；建立與檢、法機關的維權會商機制，加快、加強對此類案件的公訴及審判力度；建立民警維權公職律師制度，16對民警的合法權 益進行有效保護。公安機關要建立“維護公安民警正當執法權益委員會”及其日常工作 辦事機構。該機構要有公安機關的紀律檢查、政治部、法制、裝備財務等機構參加，以加大公安機關內部不同部門的維權協調。

（3）完善民警日常心理輔導機制。正確的心理輔導能緩解民警壓力，使其在短期 內心理健康恢復正常。發達國家大多數警察機構均設立有心理治療室、情緒宣泄室等

王輝忠： “以?零容忍?、?零懈怠?為導向構建新形勢下的和諧警民關系”，《公安研究》，2010 年第 8 期，第 7 頁 黎慈：《襲警事件下反思警察人性化執法的有效保障》，《上海公安高等專科學校學報公安理論與實踐》，2010 年第 1 期，第 32 頁

林天：“淺論公安機關設立公職律師崗的必要性和可行性”，《公安研究》，2010 年第 8 期，第 72 頁

心理輔導機構，讓警察心理狀況在高風險環境中保持穩定。我國在這方面比較欠缺，還沒有相關的文件進行規定，有些地方公安機關也建立了自己的心理治療室，但沒有 做到整齊劃一，統一標準，建設不規范。對于遭到不法侵害的民警進行有效的心理輔 導，不僅體現人文關懷，更是能進一步幫助受侵害民警盡快恢復信心，這也是民警維 權建設的重要方面。

（4）正確把握輿論導向。充分利用各類新聞媒體，廣泛宣傳公安隊伍中涌現出來 的先進人物和感人事跡，樹立民警良好的社會公眾形象。警務督察部門要建立與群眾 進行有效溝通的平臺，建立例行的新聞人制度，對于網絡、報紙等新聞媒體所報道的 反映民警執法的問題，要及時向群眾說明真相。確實有問題的，要及時查處，及時通 報，以消除猜疑；對于屬于誤傳的新聞，要及時找相關當事人進行澄清。要掌握輿論 話語權最關鍵的就是“快”，即第一時間發布信息，公安機關“失聲”，就會有謠言，“不說話”，就會有人趁機亂說，所以警務督察部門，必須建立與群眾進行有效溝通 的渠道。17另外也通過宣傳向公民進行教育，宣傳民警執法的正當性，及妨礙執法的 嚴重后果。因此要有效的利用公安輿論，來改善警察與群眾的公共關系。18 4.3.5 警務督察制度的信息化建設

公安信息化，簡要的講，就是信息技術（可以擴展人的信息功能的技術）在公安 工作領域中的具體應用。19信息化建設是推進公安機關社會管理創新，牽動警務機制 改革，提升動態環境下公安機關管控能力水平，推動新一輪公安工作發展進步的強大 引擎。抓住了信息化，就抓住了公安事業發展的未來。20信息化可以說是公安工作的 一次革命。同樣，信息化建設也給警務督察工作開拓了前所未有的道路，也為警務督 察工作的發展帶來了巨大的動力。警務督察的信息化建設，除了建立網上案件管理系 統外，重點建設網上督察系統。

網上督察就是充分利用科技手段，依托警務綜合管理平臺，對執法辦案中 110 接 處警的反饋、現場情況的錄音錄像，治安及刑事案件網上流轉，包括審批、處罰，網 上贓證物管理信息等進行全過程、全方位的監督檢查。對訊問室等限制違法、犯罪嫌 疑人自由的場所，安裝錄音錄像監控系統，將刑事傳喚、拘傳、刑事拘留、取保候審、監視居住、羈押等關乎公民人身權利的強制措施，置于督察部門的動態監督之下。對 被督察單位的違法、違紀案（事）件進行統計、分析，找出執法過程中或是隊伍管理 過程中的風險點和普遍問題，提出有針對性的預警防范、整改措施，提升督察工作的 17 18 19 梁偉發：《關于做好涉警輿情應對工作的認識與思考》，《公安研究》2009 年第 10 期，第 7 頁 吳航：《公安機關加強輿論引導的理論探討》，《公安研究》2009 年第 10 期，第 67 頁

梁慧穩：“公安信息化演進路徑的諾蘭模型分析”，《中國人民公安大學學報 社會科學版》，2009 年 4 月第 1 期，第 109 頁

張越：“關于推動?三項建設?和?三項重點工作?科學健康深入發展的認識與思考”，公安研究》，2010 年第 6 期，《第 5 頁

21效能。通過網上督察可以科學延伸督察觸角，豐富督察手段，增強督察工作的針對性、精確性和時效性。

（1）提高了督察效率性。依靠有限的督察警力對公安工作和隊伍建設各個方面開 展現場督察不可能做到全覆蓋，有限的人力資源與廣大、龐雜的公安工作內容形成了 鮮明的對比，做到百密不疏，從現實來講是不可能做到的。網上督察應用系統的建立，有效解決了這一難題。

（2）提高了督察針對性。各級督察部門在開展現場督察前，能有針對性地通過網 上督察系統了解掌握被督察單位的實際情況，進一步明確了督察重點，增強了督察工 作的針對性、精確度。

（3）強化了督察動態性。現場督察是督察工作的基本形式，而網上督察是現場督 察的延伸和發展，豐富了督察的方式和手段，實現了實時、動態督察。實行網上督察，警務督察部門對民警執法活動做到同步督察、動態監督。

網上督察是警務督察的信息化建設的重要內容，其能夠做到與現場督察的良性互 動與優勢互補，為警務督察工作開拓新途徑。進一步完善警務督察信息化建設要考慮 如下問題：

（1）全面更新督察理念。要敏銳地意識到，警務督察信息化建設，是緩解督察警 力不足、節約督察成本、提高督察針對性、時效性、保障性的有效手段，是實現科技 強警、信息強警的必由之路。

（2）警務督察信息化建設要堅持網上督察與現場督察的有機結合。網上督察也有 局限性，不可能覆蓋所有警務活動，不能替代現場督察，而應該是現場督察手段的重 要補充。網上督察與現場督察的有機結合，將進一步發揮警務督察事前、事中的監督 優勢，有效實現兩者之間的“無縫對接”，起到事前精確制導、事中準確查糾的督察效 果，形成優勢互補和良性互動，起到事半功倍的效果。

（3）警務督察信息化建設應提高網上督察信息的關聯性和共享度。實現網上督察 信息的關聯共享，是提高網上督察針對性和效率的關鍵。特別科學設計督察信息子系 統，實現高關聯性和共享度，整合各類警務資源，梳理各類有用信息，對公安執法和 隊伍建設的重要領域開展全方位、多角度的網上督察，發揮督察合力，提高實戰效果。（4）健全警務督察信息化的應用機制。要把科學管理、規范應用作為提高警務督 察信息化程度的重要手段，建立健全各類工作機制和基礎臺帳，提高警務督察信息化 的規范性和實效性。規范機制的建設，促使督察民警開展信息化應用的自覺性、主動 性，使警務督察信息化走上了良性發展軌道。

2第 5 章 結

論

自 1997 年國務院頒布《公安機關督察條例》以來，在 13 年警務督察的工作實踐 中，警務督察部門通過不懈的工作，在公安體系中發揮了公安內部監督的重要作用，取得了很大的成績。實踐證明，警務督察對推進公安中心工作、公安隊伍管理等方面，具有獨特和不可替代的作用，作為一個共識，這已經被廣大公安民警深刻認識并接受。但是，任何一項制度的建立都不是一勞永逸的，在發展過程中會遇到各種各樣的瓶頸，有自身體系制度的原因，也有外部環境需要解決的問題。但是，筆者深信隨著我國社 會經濟、政治的發展和公安建設的科技化、現代化，警務督察制度作為具有中國特色 的公安內部監督制度必然繼續發揮其重要作用，為推進公安隊伍的正規化建設做出應 有的貢獻。

本文重點闡述如何進一步完善警務督察制度，文中的觀點是筆者通過自身的實踐，即警務督察部門在實際執行《公安機關督察條例》的督察過程中發現的一些制度性問 題，及如何進一步解決這些問題，以利于警務督察制度自身完善和長遠發展，而所做 的認真思考。但是，由于目前研究警務督察制度的相關資料較少及筆者自身研究水平所限，其中的一些觀點、理論明顯還不成熟，特別是設想的一些制度在未來實際操作 中會出現何種問題未作詳細而周密的理論推演。也正因為如此，拋磚引玉是筆者希望 達到目的之一，希望此文能夠引起關心警務督察制度建設的研究者和決策者的一些思

考。

3參考文獻

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[19] 張越：“關于推動?三項建設?和?三項重點工作?科學健康深入發展的認識與思考”，

第二篇：論我國人民陪審員制度的現狀與完善

論我國人民陪審員制度的現狀與完善

[摘要]陪審制作為公民直接參與司法活動的民主方式，有利于司法公正和司法民主，也有利于司法廉潔和司法監督，而我國人民陪審制尚處于不成熟階段，在司法實踐中已暴露了諸頭問題，本文在結合陪審制的產生、意義及中國的社會現狀，分析該制度存在的缺陷后，提出完善我國人民陪審員的幾點設想。

[關鍵詞]人民陪審員；必要性；意義；現狀；完善

實踐證明，我國的人民陪審員制度在人民法院的審判工作中發揮出了重要的制度，形成了人民司法的優良傳統。它是全面推進司法改革、促進司法民主的重要舉措，已經得到社會各界的普遍認同。但一直以來，無論是司法實務界還是法學理論界，對于我國人民陪審員制度的存廢卻進行著激烈的爭執。雖然2004年８月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《關于完善人民陪審員制度的決定》，欲起到定紛止爭的作用，但此類爭執仍未消弭。故當下對我國人民陪審員制度的探討仍具有很強的現實及理論意義。

一、人民陪審員制度的產生及在我國的確立

(一)、簡述國外陪審制度的發展歷程

陪審制度作為一項訴訟制度在古代審判制度的基礎上發展起來，源于公元前594年的古代希臘和羅馬。這得益于雅典著名的政治家梭倫的改革①，從其實施過程可以看出陪審團人數的多少反映了所審案件重要性的大小。

現代的陪審制度肇始于歐洲中世紀②。英美法系最早采取陪審方式的是英國，如英國歷史上著名的12人陪審團。在殖民地時期，英國殖民者就將陪審制度帶到了美國，由此而知，美國的陪審制度完全是在借鑒英國的傳統的基礎上形成并發展的。

大陸法系最早采取陪審方式的是法國“加洛林”王朝③，雖然王權的一度擴張導致陪審制度逐漸消失。但法國大革命時期，為了反封建和推進民主的需要，法國引入了英美法模式的陪審制，并在司法制度的設計上突出公民權和對司法權力的制約，使其成為體現司法民主和主權在民憲政思想的一項重要制度。而由于拿破侖對德國的征服，陪審制度也被引進了德國。

(二)、簡述我國陪審制度的發展歷程

中國的陪審制度雖啟萌于清朝④。但舊中國內憂外患的殘酷現狀導致中國法制建設舉步維艱，公民權與司法權無法得到有力保障，陪審制也成了一紙空文。

新中國成立之初，在中國共產黨的領導下，以抗戰時期根據地陪審制度建設經驗為基礎，如著名的“馬錫武審判方式”就采用的陪審制度，1949年《共同綱領》和1951年《人民法院暫行組織條例》規定了陪審制度。1954年憲法將其確認為一項憲法制度，其第75條明確規定:“人民法院審判案件依照法律實行人民陪審員制度。”

但大躍進特別是文化大革命期間，軍管人員代替法官辦案，司法制度受到沖擊和破壞，陪審制度也嚴重異化。1978年，中國開始恢復和重建司法制度，陪審制度得以重建。同年通過的《憲法》第41條規定:“人民法院審判案件，依照法律規定實行群眾代表陪審的制度。”隨后，1979年新頒布的《人民法院組織法》和中國第一部《刑事訴訟法》也做了規定。至此，陪審制度作為一項審判制度被確定下來，并具有強制性。由于人民民主意識的加強和我國政治體制改革的推進，使得人民陪審制度的價值倍受觀注。

2004年８月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《關于完善人民陪審員制度的決定》，這是社會各界不斷努力探索的結果，為我國人民陪審制度的發展提供了新的契機。

二、人民陪審制度在中國是否應該保留及存在的意義。

（一）陪審制度是否應該保留

一直以來，無論是司法實務界還是法學理論界，對于我國人民陪審員制度的存廢進行著激烈的爭執。綜合反對保留陪審制度的理由，主要有以下三點：

1、陪審制度不符合中國國情。由于中國幾千年的封建專制統治，造成獨立人格意識和民主意識淡薄，民眾易屈服于權威。且中國是一個人情社會，民眾歷來是“重人情、輕法治”，審判易受人情的影響；

2、陪審人員難滿足審判要求。民間挑選出的人民陪審員，雖然具有一定的法律意識和司法經驗，但其審理案件的能力仍不具備，特別是案情復雜案件；

3、陪審費用易造成資源浪費⑤。人民陪審員參審支出的大量費用如誤工費、食宿費、交通費等，這些費用大都是由法院從自身辦公經費中支出。針對中國目前各級法院現狀，承擔此費用仍有很大壓力。

針對上述三點反對意見，筆者一一評析，認為人民陪審制度需保留。

1、以發展的眼光看待中國的現狀。我國經歷漫長的封建社會不假，但并不能以此枉下我國人民屈服權力、反對參與司法的結論。從人民陪審制度在中國的發展歷程就可看出，中國民眾正從以往對權力的頂禮膜拜，一步步的以主人翁的姿態積極爭取法律應該賦予自己的權利。我國的民主進程有目共矚，公民的法律意識和法律知識都有很大的提高，以封建歷程之久來否認陪審制度的存在觀點難以立足；

2、以全面的視野理解陪審員的意義。陪審員就其法律專業素養及審判經驗來講，的確不如職業法官，容易受感情的影響和偽證的迷惑，有時對復雜的案件較難做出準確的判斷和了解。但從判斷事務上講，陪審員能從社會倫理和社會一般價值標準出發看待問題，具有能正確反映民意的優點。選取最合理之理由，在案件審判做到合法的同時最大程度的合理化，這也符合當代中國審判的要求。

3、以理性的價值觀領悟司法效率的本質。本人認為陪審制度是涉及司法公正的問題，司法效率與司法公正并不屬于一個層面，當發生抵觸時，應當優級先考慮司法公正的問題。

（二）人民陪審制度存在的意義

人民陪審制度的存在有其深刻的意義。其價值主要體現在它的司法民主價值和司法工具價值。

1、司法民主價值。人民陪審員制度的司法民主價值是指陪審制度在維護公眾的民主權利方面的價值，它是陪審制度在形成過程中所追求的初始價值，或者說是陪審制度的內在價值，它體現在人民陪審員參與法庭審理的過程之中。

（1）、人民陪審員制度體現社會主義民主。民主是陪審制存在的基礎和實現的方式，是陪審制的核心，民主貫穿于陪審制始終。

一方面，人民陪審制符合我國政治體制的要求。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民陪審員制度是我國民主制度的重要組成部分，是人民司法工作依靠群眾的重要形式，是實現社會主義司法民主的重要方式和途徑。人民通過陪審方式參與司法活動，直接感受到參與了國家審判權的行使，是真正行使民主權利的一種形式，體現了人民群眾是國家的主人。

另一方面，人民陪審制加快我國民主建設的進程。人民群眾管理國家、建設國家的積極性，司法民主被視為實行陪審制度的正當化理由，陪審制度是司法民主的象征和宣示。人民陪審員制度已成為人民司法工作依靠群眾的重要形式，人民陪審制度體現了人民群眾參與司法的民主化進程，也調動了人民群眾參與司法的積極性和能動性，對加強我國的民主與法治建設起到了一定的積極作用。

（2）、人民陪審員制度監督司法權力行使。廣大人民群眾通過人民陪審員制度直接參與司法過程中，可以對司法權行使進行直接的、面對面的監督。

一方面，人民陪審員監督震懾于法官的一言一行。如果一名法官與陪審員共同審判，則該法官在各種誘惑面前一般要三思而后行。一位法官對陪審員陪審這樣表述:“感到不僅雙方當事人的眼睛在注視著我，旁聽群眾的眼睛在注視著我，而且陪審員的眼睛也在注視著我，這是一種無聲的監督。”

另一方面，人民陪審員監督貫穿于案件的審理過程。人民陪審員在具體的個案中參加案件的調查取證的全過程，相對于其他公民而言，更容易發現問題。由于人民陪審員與法院的利害關系不大，他們也更容易在司法審判中揭露自己在案件中發現的問題，從而更容易防止法官在審判過程中搞“暗箱操作”。

（3）、人民陪審員制度促進法制教育發展。審判法庭可以說是一所內容豐富范圍極廣的普法教育課堂。陪審員制度對于增進公民的法律知識具有很好的促進作用。

一方面是人民法院對人民陪審員的教育與宣傳。人民以陪審員的資格參加審判，也能受到國家的管理教育，受到嚴格的遵守法律鍛煉。人民陪審員通過直接參與審判活動，親身經歷有關訴訟程序、證據采納規則、審理裁判過程以及法律適用等，相當于自己接受了一堂生動的法制教育課，不僅可以學到許多法律知識，而且從親身經歷的案例中獲得啟發和教訓。

一方面是人民陪審員對人民大眾的傳播與輻射。由于人民陪審員來自于社會大眾，他們還把自己參加審判所受到的教育鍛煉輸于廣大人民，回到大眾中去，他們可以通過向其他群眾講述自己陪審的經歷，以及他們從中獲取的法律知識傳播給更廣泛的人們，從而對全社會起到普法宣傳的教育功能。一位偉大的歷史學家曾把它說成是“有利于國家和平發展和進步的一種最強大的力量”。

2、司法工具價值。人民陪審員制度的司法工具價值是指陪審制度的外在價值，它的實現體現在糾紛的化解和裁判結果的正當功能上，集中體現在陪審員參加的審判所能夠產生的理想結果上。這一價值實際上是現代陪審制度在形成過程中逐步顯現出來的。

（1）人民陪審員制度有利于促進司法公正。一般來說法律只是原則性的、有限的條文，且于現實生活具有滯后性。面對豐富的社會生活，其規定難免有所漏洞。因此法官在審判過程中，常常需要借鑒社會生活經驗，借鑒社會公認的公平、正義原則。而法官由于其職業特點和生活圈層的限制，對社會公眾公認的公平、公正原則和社會公眾的良心，對社會生活方方面面的經驗難以全面了解和體驗。人民陪審員大多來自基層，熟悉社會，了解民情民意，他們的大眾性思維，可以與職業法官的職業思維形成有效互補，矯正法官的職業偏見，督促法官養成公正的職業道德，進而促進司法公正。

（2）人民陪審員制度有利于廣納公眾智慧。⑥陪審員的專業知識優勢可以彌補職業法官知識結構單一的缺陷，進而保障司法公正。目前我國很多法官在案件的法律適用上研究的比較深入，能利用一些法理來分析解決現實中的法律問題。但對于法律以外其他一些專業性很強的領域如金融、財會、房地產、股權等研究的不夠專業、深入，而一旦出現類似領域的糾紛案件，知識的匱乏成為案件審理中的一種欠缺。而陪審制度卻完全可以克服這種缺陷，它通過充分利用社會上豐富的人才資源，吸收各行各業的專家參與審理此類案件，形成較為科學完善的文化、智力和專業結構，陪審員和法官發揮知識互補的實力，大大提高了法官專業化審判水平，彌補了法官的專業知識缺陷，從而有效避免做出不公正的裁判。

三、我國人民陪審員制度的現狀

我國是人民民主專政的社會主義國家，一切權利屬于人民，人民陪審制是人民當家作主，參與國家管理活動的一種重要形式，具有不可缺少性，但它在我國審判實踐中反映出來的問題是不容忽視的。

（一）人民陪審員代表的片面性

1、人民陪審員產生方式的制約性。從人民陪審員的產生來看，一種是選民選舉或有關單位推薦產生，另一種是法院（長期或臨時）聘任。法律法規并未對兩種選任方式做具體規定，過于籠統。在實踐中，單位推薦和法院長期聘任的方式較為常見，法官總是希望由那些曾與自己意見相合，甚至習慣于聽從自己的陪審員合作，因此，陪審員與法官組成合議庭相對穩定，這樣就使陪審員參加審判工作的比率相差較大。這也造成了實際擔任陪審員的只是公民中的極少數人，而不是普遍的。

2、人民陪審員任命期限的模糊性。從人民陪審員的任期來看，陪審員任期一般為五年，并可連任，這就使得陪審員的資格相對穩定。并不會使極少數人才有可能成為陪審員的情況有根本的變化。許多已經擔任過陪審員的人在任期屆滿后仍可能保留在新的陪審員名單中。因此，陪審員由少數人擔任的情況是較普遍的現象，這樣就使陪審員所代表的范圍大大縮小。與陪審制度的本質—司法民主相悖。

（二）人民陪審員作用發揮的約束性

1、人民陪審員素質判斷過于單一。從陪審員的素質來說，人民陪審員被要求具備大專以上的文化程度，但僅僅對學歷的要求仍難以滿足陪審員的現實需要，也無法判斷一個人分析問題的邏輯能力，特別是遇到案情比較復雜的案件，由于受其業務實力與法制素質的限制，陪審員很難把握事實，正確地分析證據，從而導致人民陪審員制度流于形式，陷于被動。

2、人民陪審員考核機制不夠健全。人民陪審員在審判中與法官享有同等的權利，同樣應該也應與審判員有同等的義務，其在審理案件時違法違紀也應按審判員違法違紀責任追究辦法處理。但就目前對陪審員的管理上看，尤其在錯案追究責任上，主審法官是第一責任人，現行的法律對陪審員過錯沒有具體追究責任的措施，這樣，不僅弱化了陪審員陪審義務，也助長了陪審員合而不議的風氣。

（三）人民陪審員管理上缺乏可操作性

1、人民陪審員管理機構不夠專業。審判工作需要陪審員到法院履行職務，則在法院內設臵專門機構對陪審員進行管理，保證人民陪審員制度的落實是非常有必要的。但在現實中，人民法院并沒有設臵相應的專門機構，或者有專門機構也形同虛設。

2、人民陪審員身份保障不夠健全。在身份保障方面，人民陪審員的地位和待遇都比較低。雖然《決定》第十九條規定人民陪審員因參加審判活動應當享受的補助，人民法院和司法行政機關為實施陪審制度所必需的開支，列入人民法院和司法律行政機關業務經費，由同級財政予以保障，但在實際執行過程中，由于地方財政緊張，人民陪審員經費難以足額保障，致使人民陪審員對其價值產生懷疑。

3、人民陪審員培訓制度不夠科學。在培訓方面，大多數法院對陪審員進行了任前培訓以及每年一次的為期兩三天集中業務培訓，但這種培訓取得的效果為短期的，一名人民陪審員需要經過長期的學習和培訓，各方面素質才能得到提高，才能更好地發揮作用。

四、完善我國陪審制度的對策和建議

（一）從人民陪審員的選任要求和程序上，提高人民陪審員的代表性

1、人民陪審員素質判斷方式的多元化。鑒于陪審制度的本質，在人民陪審員的選任上應強調其廣泛性、代表性。在陪審員的資格上，陪審員的文化程度是一個值得注意的問題，這里所說的文化程度并不是專指法律方面的知識，還包括一定的常訓和邏輯思維能力。像如今的公務員招考，分筆試與面試。筆試內容全面，涉及范圍廣，以更好的判斷考生的知識面，面試題目新穎，切合社會現狀，以更好的判斷考生的應變與表述能力。

2、人民陪審員程序選任方式的合理化。為確保陪審員的素質，陪審員應選舉產生，陪審員的選舉應當獨立進行，各級人大常委會成立人民陪審員任選委員會，為避免不必要的浪費，陪審員的選舉可與基層人民代表的同步進行，這樣做可以不斷更新陪審員，使陪審員的代表范圍更為寬廣。根據案件的數量，確定當先陪審員在總人口中所占的比例，一般情況下不宜比例太小，從而影響案件的審理。陪審員先出后，陪審員名單由選舉委員會掌握，法院審判案件前，可委托選舉委員會隨機抽取一定名額的陪審員參加審判，選出的名額應多于審判時之名額，以備控辯雙方提出回避或庭審期間陪審員生病等事實出現時使用，這樣做，可以杜絕出于各種考慮指定陪審員進行審判。

（二）從人民陪審員的任期與追責上，提高人民陪審員的責任意識

1、任期上主張不加期限。人民陪審員是否需要規定任期這個問題上，本人認為不需要規定陪審員的任期，而是符合規定的并通過法定途徑產生的陪審員一旦確定就具有陪審員的資格，第二年再由縣（區）級人大常委會對以前確定的陪審進行資格復審，如有不符合條件的撤銷其陪審員資格。一方面節約陪審員新舊更替帶來的資源浪費，如新進人員的培訓費等，一方面一年一次的資格復審，無形中也加強了人民陪審員的自律。

2、追責上主張權責分明。從《決定》可以看出，人民陪審員與法官在審判中享有同等的權利，但法官是案件的第一責任人，人民陪審員在錯案追究上不承擔責任，這是導致陪審員審判中責任意識不強的一個重要原因。陪審員在享有權利的同時，應同樣履行與審判員同等的義務，準時到庭，及時做好庭前準備工作，積極參與庭審活動，陪審員應當自始至終參加一個案件的審理活動，如果陪審員無正當理由不能按時執行職務或者拒絕履行職務的人民法院可以對其予以罰款或其他懲罰措施。

在陪審員的職權上，⑧美國的陪審員職權是對被告是否有罪作出裁決，而適用法律則交給法官，由法官判處其應適用的刑罰。我國可以借鑒這種權限劃分，明確規定人民陪審員只做那些他們自己能夠做到的。并且是做得好的事，即只認定案件事實問題。如法庭陳述的真假，或者當庭舉出的合部控訴和辯護證據能否令人信服的得出被告人有罪或無罪，這是憑借普通大眾的日常生活經驗就可得出的正確結論的問題。

（三）從人民陪審員的管理上，健全人民陪審員的管理機制

1、加強對人民陪審員的培訓管理。設立對人民陪審員的專管機構，加強人民陪審員的培訓，提高人民陪審員的素質，也是為了更好的服務于審判。

一是對陪審員定期培訓，定期組織陪審員學習法律知識和觀摩法院的庭審活動，讓陪審員學習掌握新頒布的法律法規，從而不斷提高陪審員的素質，提高其履行職責的能力。石門縣人民法院高度重視人民陪審員在庭審中的作用，不僅對人民陪審員予以定期培訓，同時對于影響較大的典型性案件組織全體人民陪審員旁聽，反響甚佳。

二是吸收陪審員作為法官業余學校學員，邀請陪審員參加對某些新型案例的研討等。

三是注重庭前準備，可以在開庭前將起訴書、答辯狀送人民陪審員一份，讓其了解案件的基本情況或爭議焦點，引導陪審員熟悉相關法律條文，更好地發揮其在審判過程中的作用。同時還要提高具有專業知識的陪審員的比例，如醫療衛生人員、工程技術人員等，這樣可以使審理一些比較專業的案件，如醫療案件、工程爭議案件時，陪審員的專業知識和審判人員的法律知識形成一個優勢互補，從而提高案件的審判質量。

2、健全人民陪審員考核約束機制。

一是健全考核約束機制。可以考慮同人大協商制定專門制度考核約束人民陪審員的工作，對無故推脫不參加庭審的人民陪審員采取相應的措施予以約束。人大每年對人民陪審員工作進行綜合測評，將考核結果備案，作為下次推薦人民陪審員候先人時的參考。

二是實施單獨序列考核管理。法院可以成立人民陪審員辦公室，由政治處來負責對陪審員的選任、資格審核、校訓，受理當事人要求人民陪審員參審的申請、通知到法院履行職務、支付報酬。對人民陪審員進行考核、懲戒等管理工作。對表現突出的，應采取適當方式予以表彰，這樣既便于考核和管理，又有利于確保人民陪審員依法履行職責。

3、落實人民陪審員的保障條件。上級法院應會同司法行政部門，報請各級人大，明確陪審員名額及陪審員經費標準，協調各級政府財政部門，追加財政預算，今后每年列入正常財政預算，保障陪審員培訓和履取經費⑦。法院明確規定根據陪審的次數或時間長短給予相應的報酬，消除陪審員在物質保障上的后顧之憂。從法律上明確對陪審員人身案例的保障，對打擊、報復陪審員的訴訟參與人或其他人員要給予嚴懲，消除陪審員陪審時的后顧之憂。

①陳盛清主編：《外國法制史》，北京大學出版社1982年版，第39頁。

②③④王利明：《我國陪審制度研究》，浙江社會科學2000年第1期，第55頁。

⑤王敏遠《中國陪審制度及完善》，載于《法學研究》1999年第4期。

⑥劉家興：《新中國民事程序理論與適用》第117頁。⑦程雷：《人民陪審制度的現狀及思考》，載《人民司法》1997年第5期。

⑧龍宗智：上帝怎樣審判[M].北京.法律出版社2006.On the Status Quo and Perfection of People’s Juror System

[Abstract] Jury system, as a democratic way for citizens to directly participate in judicial activities, is conducive to judicial fairness and judicial democracy as well as judicial honesty and judicial supervision.However, people's juror system in our country is still at an immature stage and has been exposed in judicial practice.After discussing the birth and the significance of the jury system and the current social conditions in China, this article analyzes the shortcomings of the system, and proposes some suggestions on how to improve the people's jury in our country.[Key words] people's juror;necessity;meaning;current situation;perfection Practice has proved that the people's juror system in our country has played an important role in the trial of people's courts and has formed a fine tradition of people's justice.It is an important measure to promote judicial reform in an all-round way and promote judicial democracy.It has been widely recognized by all walks of life.However, no matter from the field of judicial practice or legal theory, there has been a fierce dispute over the existence and abolition of the people's jury system in our country.Although the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress on August 28, 2004 adopted the “Decision on Perfecting the System of People's Jurors,” which is intended to play a role in determining the extent of the dispute, such disputes have not yet been settled Eliminate.Therefore, the discussion on the people's jury system in our country still has very strong realistic and theoretical significance.First, the people's jury system and the establishment of our country(A), briefly describe the development of jury system in foreign countries As a litigation system, the jury system developed on the basis of the ancient judicial system originated from ancient Greece and Rome in 594 BC.This is due to the reform of Solon, a famous Athens politician.From its implementation, it can be seen that the number of juries reflects the importance of the case under trial.The modern jury system started in medieval Europe ②.Anglo-American legal system is the earliest jury way the United Kingdom, such as the famous 12-person jury in the history of Britain.During the colonial period, British colonialists brought the jury system to the United States.From this we can see that the jury system in the United States was formed and developed solely on the basis of British tradition.The earliest jury trial in the civil law system was the French “Carolingian” dynasty3, although the jury system gradually disappeared once the expansion of the monarchy.However, during the French Revolution, in order to counter feudalism and promote democracy, France introduced the jury system of the Anglo-American legal model and highlighted the citizenship and restriction of judicial power in the design of the judicial system, making it the embodiment of judicial democracy and sovereignty over the people An Important System of Constitutional Thought.Due to Napoleon's conquest of Germany, jury system was also introduced into Germany.(B), briefly describes the development of jury system in our country Although China's jury system started in the Qing Dynasty ④.However, the brutal current situation in the old China caused the difficult legal construction in China, civic rights and judicial power can not be effectively protected, and jury system has become a dead letter.At the beginning of the founding of New China, under the leadership of the Communist Party of China and based on the experience of building a jury system in the base area during the War of Resistance Against Japan, such as the jury system adopted by the famous “Ma Xiwu Trial Method,” the “Common Program” of 1949 and the “People's Court of 1951 Interim Organization Ordinance ”provides for the jury system.The 1954 Constitution recognized it as a constitutional system and Article 75 of the Constitution clearly stipulates: “People's courts shall try their case in accordance with the law in the trial of the people's court case.” However, during the Great Leap Forward, especially during the Cultural Revolution, military personnel took the place of judges for handling cases, the judicial system was attacked and destroyed, and the jury system also suffered serious alienation.In 1978, China began to restore and rebuild the judicial system, and the jury system was rebuilt.Article 41 of the Constitution, passed in the same year, stipulates: “The people's court shall try the case in accordance with the law and carry out the system of mass representation of the jury.” Subsequently, the newly promulgated “Organization Law of the People's Court” in 1979 and China's first “Criminal Procedure Law ”Also made provisions.At this point, jury system as a trial system has been established, and mandatory.Due to the strengthening of the people's democratic awareness and the advance of the political system reform in our country, the value of the people's jury system has been greatly watched.On August 28, 2004, the 11th meeting of the Standing Committee of the Tenth National People's Congress passed the Decision on Perfecting the System of People's Assessors, which is the result of continuous efforts by all walks of life in the exploration and development of the system of people's jury in our country Development provides a new opportunity.Second, whether the people's jury system should be retained in China and its existence.(A)whether the jury system should be retained All along, both judicial practice circles and jurisprudence circles have fierce arguments over the existence and abolition of the people's jury system in our country.The reasons for comprehensively opposing the retention of the jury system are as follows: 1, jury system does not meet China's national conditions.Due to China's several thousand years of feudal autocratic rule, resulting in an independent personality and a weak sense of democracy, the people easily succumbed to authority.And China is a humane society.The people have always been “paying attention to the human race and ignoring the rule of law.” The trial is susceptible to the influence of human beings.2, jury staff difficult to meet the trial requirements.Although the people's jurors selected by the people have certain legal awareness and judicial experience, they still do not have the ability to handle cases, especially the complicated cases;3, jury fees easily lead to waste of resources ⑤.People's jurors participating in a large expenditure of expenses such as the loss of working time, boarding fees, transportation expenses, etc., most of these costs are spent by the court from their own office expenses.In response to the current status of courts in China at various levels, there is still a lot of pressure to bear this cost.In response to the above three points of objection, the author one by one comment, that the people's jury system needs to be retained.1, look at the status of China from a development perspective.Our country experienced a long feudal society is not fake, but not in vain under the people of our country to submit to the power, the opposition to participate in the conclusion of the judiciary.From the development process of the people's jury system in China, we can see that the Chinese people are paying their own rights to fight for power proactively in a step-by-step approach based on their own masters' attitude.The democratic process in our country has a clear view of both the public interest and the law.Citizens have great improvement in their legal and legal knowledge.It is hard to gain a foothold to deny the existence of the jury system by the long history of feudalism.2, a comprehensive vision to understand the meaning of jury.Jurors, in terms of their professional legal literacy and trial experience, are indeed not as good as professional judges, susceptible to feelings and perplexity of perjury, and sometimes difficult to make accurate judgments and understandings in complex cases.Judging matters, however, the jurors can perceive issues from the perspective of social ethics and social common values and have the advantage of correctly reflecting public opinion.It is also in line with the requirements of contemporary China's trial that the most reasonable reason should be chosen to maximize its legitimacy in the trial of the case.3, with rational values to understand the essence of judicial efficiency.I think the jury system is a matter involving the fairness of the judiciary.Judicial efficiency and judicial fairness do not belong to one level.When there is a conflict, we should first consider the issue of judicial fairness.(2)the significance of the people's jury system The existence of people's jury system has its profound significance.Its value is mainly reflected in its judicial democratic value and judicial tool value.1, the value of judicial democracy.The judicial and democratic value of the system of people's jurors refers to the value of the jury system in safeguarding the democratic rights of the public.It is the initial value of jury system in the process of its formation, or is the intrinsic value of jury system.It is reflected in the people's jury system Members participate in court proceedings.The company is located in:(1)People's jury system reflects socialist democracy.Democracy is the basis of jury system and the way to realize it.It is the core of jury system.Democracy runs through jury system.On the one hand, people's jury system is in line with the requirements of our political system.Our country is a socialist country under the people's democratic dictatorship.The system of people's assessors is an important part of our democratic system.It is an important form by which the people's judicial work relies on the masses and an important way and means to realize socialist judiciary democracy.People participate in judicial activities through jury methods and feel directly involved in the exercise of the nation's judicial power.They are a form of truly exercising democratic rights and reflect that the people and the masses are the masters of the country.On the other hand, the people's jury system will speed up the process of democratic construction in our country.The people's enthusiasm in administering the country and building the nation and judiciary democracy are regarded as justification for the jury system.Jury system is a symbol and declaration of judicial democracy.The system of people's jurors has become an important form by which people's judicial work relies on the masses.The system of people's jury reflects the people's participation in the process of democratization of the judiciary.It also mobilizes the enthusiasm and initiative of the people in judiciary participation and plays an important role in strengthening the building of democracy and the rule of law in our country To a certain positive effect.(2)People's assessor system supervises the exercise of judicial power.The majority of the people directly participate in the judicial process through the system of people's jurors and can exercise direct and face-to-face supervision over the exercise of judicial power.On the one hand, the people's assessors monitor and deter the judge's words and deeds.If a judge and jury co-judge, then the judge in the face of all kinds of temptation to think twice before you go.One judge said to the jury jury: “I felt not only the eyes of both parties watching me, the eyes of the masses watching me, but also the jury's eyes watching me, which is a silent supervision.” On the other hand, people's jury supervision runs through the case.People's assessors in the specific case to participate in the case of investigation and evidence collection process, compared to other citizens, the more likely to find the problem.As people's jurors have little stake in the court, they are also more likely to expose their own problems found in the case in judicial trials, making it easier to prevent judges from engaging in “black hat” operations during the trial.(3)People's jury system to promote the development of legal education.The trial court can be said to be a very rich and extensive popularization education classroom.Jury system for promoting the legal knowledge of citizens has a very good role in promoting.On the one hand, it is the education and propaganda of people's court on people's assessors by people's courts.People participate in trials with jury qualification, but also receive state management and education and are subject to strict compliance with the law.Through direct participation in trial activities, people's jurors first hand to experience the relevant procedures, the rules for the adoption of evidence, the trial of the referee process and the application of law, which is equivalent to accepting a vivid legal education class, not only can learn a lot of legal knowledge, Experience and lessons learned from the experience of the case.On the one hand, it is the spread and radiation of people's jurors to the public.Since the people's jurors come from the general public, they also lose their education and training they have participated in the trials to the masses and return to the public.They can tell other people about their jury experience and the legal knowledge they have gained from them Disseminate it to a wider range of people and thereby educate society as a whole.A great historian once described it as “one of the most powerful forces conducive to the peaceful development and progress of the country.” 2, the value of judicial tools.The value of judicial tools in the system of people's jurors refers to the external value of the jury system.Its realization is reflected in the proper function of the dissolution of the dispute and the result of the refereeing, and is embodied in the ideal result that the jury members can participate in.This value is actually the gradual emergence of the modern jury system in its formation.(1)People's jury system is conducive to promoting judicial justice.In general, law is only a principled and limited provision and lags behind in real life.Faced with rich social life, its provisions will inevitably be loopholes.Therefore, during the trial, the judge often needs to learn from the experience of social life and draw lessons from the socially accepted principle of fairness and justice.Judges, because of their professional characteristics and the limits of the living circle, recognize the fairness and fairness of the general public as well as the conscience of the public, and find it hard to fully understand and experience all aspects of social life.Most of the people's jurors come from grassroots level, are familiar with society, understand the conditions of public opinion and public opinion, and their popular thinking can complement the occupational judge's professional thinking effectively, rectify the judge's professional prejudice, urge judges to develop fair professional ethics and promote judicial fairness.(2)People's jury system is conducive to 廣納 public wisdom.⑥

The professional expertise of jurors can make up for the single defect of the professional judge's knowledge structure and thus guarantee the judicial fairness.At present, many judges in our country have studied more deeply on the application of law in cases and can use some jurisprudence to analyze and solve the legal problems in reality.However, some fields of specialization other than law are less specialized and in-depth than those specialized in finance, accounting, real estate and stock rights.In the event of disputes in similar fields, the lack of knowledge has become a deficiency in the handling of cases.The jury system can completely overcome this defect.It takes full advantage of the abundant human resources in society and recruits experts from all walks of life to participate in the trial of such cases to form a more scientific and complete cultural, intellectual and professional structure.Jurors and judges Give play to the strength of complementing each other's knowledge, greatly improve the level of judges 'professional judgment, make up for the defects of the judges' professional knowledge and effectively avoid making unfair judgments.Third, the status quo of the people's jury system in our country China is a socialist country under the people's democratic dictatorship and all its rights belong to the people.People's jury system is an important form of the people's masters and their participation in state management activities.It is indispensable, but it reflects the problems in our country's trial practice Can not be ignored.(I)One-sidedness of the representative of the people's assessors 1, the constraints of the way people's jurors produce.Judging from the emergence of people's assessors, one is the election of voters or the recommendation of relevant units, and the other is the appointment of courts(long-term or interim).Laws and regulations do not make specific provisions on the two options, too general.In practice, the unit recommendation and long-term appointment of the court are more common, and the judge always wants to cooperate with those jurors who have used their own opinions and even accustomed themselves to hearing from oneself.Therefore, jurors and judges form a relatively stable court, so that The rate of participation of jurors in trials varies widely.This has also resulted in the fact that only a handful of citizens are jurors, not universal.2, the jury of the ambiguity of the term of appointment.Judging from the term of office of the people's assessors, jurors generally hold a term of office of five years and be eligible for reelection, thus making jurors relatively more qualified.Does not fundamentally change the situation in which very few people are likely to be jurors.Many who have served as jurors may still remain on the new jury list after the term expires.Therefore, it is more common for jurors to be members of minorities, thus greatly reducing the scope of jurors.And the nature of jury system-the opposite of judicial democracy.(B)the role of people's jury play binding 1, the people's jury quality judgment is too single.In terms of the quality of jurors, people's jurors are required to have a college education or above.However, the requirements of academic qualifications alone can not satisfy the actual needs of jurors nor can they judge the logic ability of a person to analyze problems, especially when they encounter Due to its limited business conditions and the quality of the legal system, jury members find it difficult to grasp the facts and correctly analyze the evidence.As a result, the people's jury system is in a passive state.2, the assessment mechanism of the people's jury is not sound enough.People's jurors shall enjoy the same rights as judges during the trial.Equally, the people's assessors should also have the same obligations as the judges.When they try the case, the law and discipline should also be handled according to the accountability of the lawbreakers and violators.However, judging from the current management of jurors, in particular, the trial judge is the first responsible person for the investigation of the wrong case, and the current law imposes no liability on jury members

第三篇：論我國罰金制度的現狀與完善

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論我國罰金制度的現狀與完善

韓艷春

罰金是人民法院判處犯罪分子向國家繳納一定數額金錢的刑罰方法。我國現行刑法順應世界刑罰立法潮流，改變過去片面強調生命刑和自由刑的立法傾向，引入經濟刑罰觀，擴大了罰金刑適用范圍，這無疑是立法上的重大進步。但是修訂后的刑法在罰金刑的數額、罰金刑的執行等方面規定過于原則，審判實踐操作困難，明顯存在罰金數額混亂，空判現象嚴重等不容忽視的問題。我國《刑法》第五十二條、第五十三條對于罰金刑僅作了較原則的規定：“判處罰金，應當根據犯罪情節決定罰金數額。”“罰金在判決指定的期限內一次或者分期繳納。期滿不繳納的，強制繳納。對于不能全部繳納罰金的，人民法院在任何時候發現被執行人有可以執行的財產，應當隨時追繳。如果由于遭遇不能抗拒的災禍確實有困難的，可以酌情減少或者免除。”罰金刑的適用條件可以概括以下三個方面：

1、經濟犯罪，這是適用罰金的主要對象。

2、經營利、貪財為目的的犯罪，大多數可適用罰金。

3、其他輕罰。在實踐中，法官也是根據被告人的犯罪金額大小和犯罪情節來確定罰金數額的，這就造成了罰金刑的不平等和無法執行的后果。這同樣值得我們重視，在今后的立法中需要不斷完善。

一、適用中存在的問題

1、罰金數額缺乏統一的標準。根據《刑法》第五十二條的規定，罰金的多少以犯罪情節來定，確定罰金數額的依據不明確。在審判實踐中，由于罰金伸縮性很強，彈性很大，而每個審判人員的觀點角度不同，造成了對同一類案件

判處不同數額罰金的后果，突出表現為被告人的犯罪情節和判處主型一致，所判罰金卻很懸殊。如果法院在辦理刑事案件時，憑借主觀判斷、隨意甚至濫用罰金刑，直接把收取罰金作為謀利的工具，就是適用罰金中的一種最可怕的腐敗現象。當前我國審判人員的素質參差不齊，立法上賦予審判人員過多的自由裁量權，又給其營造了一個謀取私利的溫床，使權錢交易自然而生，再加上這些交易都是在法律規定中的陽光操作，很難打擊。

2、罰金刑的濫用造成法律失衡。在審判實際中，法院和審判人員受利益的驅動，罰金會作為一個重要的量刑情節予以考慮，在適用量刑及自由裁量權時往往把被告人是否交納罰金和交納罰金的多少作為前提來考慮。被告人只要交納了一定數量的罰金，其量刑結果可能是刑法所規定的最低刑或者在法定刑以下量刑處罰，以罰代刑，至于其它條件，可以自由裁量。罰金適用不當的問題，違背了罰金的立法初衷和罪刑相適應原則。有的被告人因主動繳納了罰金，而人身刑相對較低，甚至出現同一案件中作案次數、金額相差不大的被告人，也因有無繳納罰金而判處刑期不同的人身刑，有的則是因為一人繳納了罰金，而其他人也隨之受益。這樣一來，刑罰不但不能起到懲罰和教育的目的，而且還會給犯罪分子及其家屬和社會造成用錢就能買刑，有錢者就可以犯罪而不會被處罰的不良影響。對嚴肅的法律來講，就失去了法律面前人人平等的權利，使少部分犯罪分子到得了不應得到的自由，使刑法的懲罰作用減弱，可以說是縱容了犯罪，在懲罰犯罪的同時，制造社會危害因素。

3、罰金刑造成的親屬株連。犯罪人在犯罪前大部分為無業人員，或社會閑散人員，在犯罪后所得財物往往會揮霍一空，歸案后根本不可能再有財物來繳納罰金。對被告人判處罰金，一般應在判決生效后繳納，由于交納罰金在現實中會作為量刑的重要情節，于是犯罪人的家庭成員為了給其減輕處罰，會盡最大的努力幫被告人預先交納罰金。我國的經濟發展不平衡造成了貧富差距，使得在同等數額罰金的人所承受的能力甚遠，對于一些家庭生活條件較好的人來說，罰金是無所謂的，只要能從輕處罰，多罰也愿意。但對于那些家庭條件不好的人來說，罰金卻是沉重的痛苦和負擔，這時其親屬因為害怕不能交納罰金而受到嚴歷的刑罰，就會極力借錢，變賣值錢的東西來繳納。特別是在未成年人犯罪中，出于父母的職責和關愛，這種現象更為嚴重，這就造成了一人犯罪數人擔責的現象。

4、罰金難于執行，使罰金型有罰無實。只要在案件處理過程中，沒有收繳到罰金，那么將會使罰金根本無法再繼續執行，因為犯罪人在服刑時無法執行，刑滿釋放后，法院又無法跟蹤其去向。而且法院沒有辦法摸清執行人的財產狀況，為了搞清犯罪人的經濟情況，有的法官只能在法庭審理中對被告人進行詢問，但這種詢問根本沒有效果，因為明知自己要坐牢的被告人，他不可能在被刑法剝奪了人身權時，再把自己的財產拿出來。即使能找到執行對象的也是無力繳納，或繳納數額嚴重不足，或隱慝財產拒不繳納，致使罰金刑得不到執行，流于形式，使得繳納罰金者感到吃了虧，未繳者暗自高興，有失法律的嚴肅性。到最后法院的罰金執行案件只能中止或者終止執行，在社會上產生“坐了牢就可以不用繳罰金”的不良影響，以為坐一年牢就可以抵多少罰金。

二、我國罰金刑的執行現狀

我國刑法大量規定了罰金刑，罰金刑適用率高達40%以上，雖然罰金刑越來越發揮著公正與效益兼容不可替代的作用，但是在現有條件下，社會成員存在貧富懸殊的差別，很難真正實現處罰上的平等，這種客觀現實的存在必然影響

罰金刑的執行。同時，由于我國罰金刑制度在立法上的缺陷和司法實踐的不足，使罰金刑執行工作陷入困境，影響了罰金刑的刑罰效果。從當前罰金刑的執行情況看，其存在的問題主要表現在以下幾個方面：

1、罰金刑執行對象財產狀況不明確，造成執行盲目性

我國刑訴法沒有賦予偵查機關對犯罪嫌疑人財產狀況的調查權，以致偵查伊始，司法機關不會著手調查行為人財產狀況。案件一旦移送法院，法官對被告人財產范圍一無所知，給法院裁量和執行罰金刑造成極大的盲目性。另外，根據刑法罪責自負原則，判處罰金只能以被告人個人合法財產承擔，但是我國長期以來形成以家庭為中心的社會結構，缺乏明確的個人財產觀念，個人財產與家庭共有財產往往混為一體，難以準確區分出犯罪分子的個人財產，如果犯罪分子拒不繳納罰金，法院則很難對其個人財產強制執行。因此，我國無論是立法規定，還是人們生活習慣都潛在著執行對象財產狀況不明確的弊端，以致罰金刑執行盲目性而被迫夭折。

2、罰金刑確定的罰金數額不平等，造成執行隨意性

根據刑法52條規定，判處罰金應根據犯罪情節。但是由于全國各地經濟發展不平衡，社會成員貧富懸殊，罪犯財產多寡不同，適用罰金刑不可能完全平等，對腰纏萬貫的富翁處以巨額罰金，可能無關痛癢，而對饑寒交迫的貧民處以小額罰金，則無異于雪上加霜，當罪犯行為輕重相當，量刑情節相同而經濟狀況不同的情況下，相同的罰金刑判決乃是以形式上的平等掩蓋了事實上的不平等。因此，審判機關在判處罰金刑時如果完全不考慮罪犯財產狀況，可能帶來兩種不利后果：一是罰金數額相對于罪犯經濟承受能力過多，罪犯無能力交納而使罰金刑不能執行;二是罰金數額相

對于罪犯經濟承受能力過少，罪犯得不到經濟懲罰的痛苦難以起到判處罰金的作用。由于罰金刑數額的不平等和罰金刑執行的不規范，有些罪犯甚至有繳納能力而故意想方設法逃避，在目前尚無制度約束的情況下，導致罰金刑執行的隨意性，許多判決成為一紙空文，根本沒有進入執行程序而不了了之，使應交納國庫的罰金成為法律上的“白條子”，大大影響了罰金刑的刑罰作用。

三、司法建議

1、完善罰金標準，強化監督機制。可以通過立法或者司法解釋、規定來明確罰金數額的多少和適用的范圍，作出相應的制約措施。由法院內部、人大和檢察機關對罰金刑定期檢查，在發現適用罰金不當時，提出建議和意見，或者通過審判監督程序予以糾正，如果是審判人員違法行為，要嚴肅查處。而且使人民法院對罰金的判決和收取與其自身的經費使用徹底脫鉤，保證法院或者審判人員在適用罰金刑時不會因利益驅動而亂罰，體現司法裁判的公正性。只有完善的執行依據和有效的監督，才是保證罰金型正確實施的前提，才能杜絕“亂罰”現象，保障司法公正性和公平性，體現出罰金型的真正作用。

2、建立罰金償還制度。在被告人刑滿釋放后，如果被執行人確無執行能力，可以安排其為社會做義工等有益社會的形式償還，通過被執行人的義務勞動來彌補國家在公益方面的投入不足。規定每周或者每月最少做一件公益事件，以此形式來折抵罰金，還可以教育罪犯，對其進行思想改造。因為收取罰金后都要上交國庫，作為財政收入支出，而被執行人的義務勞動可以說是為社會作出貢獻，雖然這種貢獻不應有報酬，但也不失為一種手段，或許通過此形式社

會將會形成一種良好的風氣。如果在無執行能力的情況下，就對被執行人進行拘留措施，不但增加了國家的負擔，也會使被執行人產生抵觸情緒或“賴帳”心理。所以罰金以義務勞動償還，即樹立了被告人的人格尊嚴，又有益于社會，使社會接受改造后的犯罪分子，也讓其溶入社會。當然，償還制度可以根據實際需要和實際情況來確定，但目的就是為了罪犯危害社會后，用行動再服務于社會。

3、完善罰金刑減免執行制度。刑法53條規定：罰金在判決指定的期限內一次或分期繳納，期滿不繳納的強制繳納。對于不能全部繳納罰金的，人民法院在任何時候發現被執行人有可以執行的財產，應當隨時追繳。如果由于遭遇不能抗拒的災禍繳納確有困難的，可以酌情減少或者免除。從立法和司法實踐看，筆者認為，對于罰金刑的減免，一是必須在判決之后遭遇不能抗拒的天災人禍，確實不能繳納全部或部分罰金的可以減免;二是必須由罪犯提出減免申請并提供相關證明材料，經人民法院調查核實后方能決定是否減免;三是對罪犯判刑后在一段時間內不具備執行條件的，可以裁定中止執行辦法暫緩執行，待被告人刑滿釋放后有了經濟來源再予執行，確實沒有履行能力的，應依法裁定免除執行。

第四篇：論我國取保候審制度的不足與完善

論我國取保候審制度的不足與完善

【內容提要】本文闡述了我國刑事法律制度中取保候審的基本內容，分析了取保候審制度在立法上的不足和執行上的偏差，并著重提出了對我國取保候審制度的八條政策建議。

【關鍵詞】取保候審 現狀分析 制度完善

【正文】

取保候審是指人民法院、人民檢察院、公安機關依法責令犯罪嫌疑人或者被告人提供保證人或者交納保證金并出具保證書，保證其不逃避或者妨礙偵查、起訴、審判并隨傳隨到的一種強制措施。我國設立取保候審是為了保證偵查，起訴和審判活動的順利進行，同時由于是一種非羈押性的強制措施，有利于保護當事人的合法權益，貫徹少押政策，提高訴訟的效益，減少羈押場所的負擔，減輕國家的訴訟成本，具有非常重要的意義。本文試對我國職保候審制度的現狀作些剖析，并提出八條完善建議。

一、我國刑事法律制度中的取保候審的基本內容

我國的相關法律、法規和司法解釋，對取保候審制度的一系列問題都作了明確的規定，初步建立起了一整套具有中國

（一）我國取保候審制度的適用對象

綜合《中華人民共和國刑事訴訟法》①、《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》及兩高的司法解釋②，下列8種人員可以適用取保候審：可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的；可能判處有期徒以上刑罰，采取取保候審，監視居住不至發生社會危險性的；應當逮捕但患有嚴重疾病的，或者是正在懷孕哺乳自己嬰兒的婦女；需要逮捕而證據還不充足的被拘留人；已被羈押的犯罪嫌疑人、被告人，不能在法定的審查、起訴、審判期限內辦結，需要繼續查證、審查的；已提出上訴的共同犯罪的被告人，有的在一審審判期間羈押已達到或超過判刑期的；持有效護照或者其它有效證件，可能出境逃避偵查，但不需要逮捕的；一審法院判處拘役或者有期徒刑宣告緩刑的犯罪分子，判決尚未發生法律效力的，不能立即執行。

（二）我國取保候審制度的適用程序

《中華人民共和國刑法訴訟法》第五十條指出：人民法院、人民檢察院和公安機關根據案件情況，對犯罪嫌疑人、被告人可以取保候審。被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有權申請取保候審，被逮捕的犯罪嫌疑人，其聘請的律師也可以申請取保候審（第九十六條）。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第六十八條指出③：人民法院應當在接到書面申請后七日內作出是否同意的答復。對符合職保候審條件并且提出了保證人或者能夠交納保證金的，人民法院應當同意，并依法辦理取保候審手續；對不符合取保候審條件，不同意取保假審的，應當告知申請人，并說明不同意的理由。人民檢察院和公安機關也有類似的規定（如《人民檢察院刑事訴訟規則》第四十條④）。

（三）被取保候審人應當遵守的規定

《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十六條指出：被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人應當遵守以下規定：未經執行機關批準不得離開所居住的市、縣；在傳訊的時候及時到案；不得以任何形式干擾證人作證；不得毀滅、偽造證據或者串供。被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人違反前款規定，已交納保證金的，沒收保證金，并且區別情形，責令犯罪嫌疑人、被告人具結悔過，重新交納保證金、提出保證人或者監視居住、予以逮捕。犯罪嫌疑人、被告人在取保候審期間未違反前款規定的，取保候審結束的時候，應當退還保證金。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》指出：人民法院決定對被告人取保候審，根據案件情況，可以責令其交納保證金。保證金僅限于現金。人民法院應當根據起訴指控犯罪的性質、情節、被告人的經濟狀況等因素，決定應當收取的保證金數額。另外，結合《人民檢察院刑事訴訟規則》和司法實際，保證金的起點金額為人民幣1000元⑤，一般上限為人民幣50000元。

（四）我國取保候審制度的顯著特點

取保候審是人身強制性最弱的一種強制措施。取保候審對被取保人的人身強制性既不同于拘傳的強制到案，接受訊問，也不同于監視居住對犯罪嫌疑人或被告人人身自由的一定限制，更不同于拘留、逮捕對犯罪嫌疑人、被告人人身自由的直接剝奪，它對在案犯罪嫌疑人、被告人而言，是人身自由較為充分、人身強制性最弱的一種強制措施。

取保候審是法定期限最長的一種強制措施。原《刑訴法》沒有對取保候審期限進行限制，存在著對犯罪嫌疑人、被告人長期取保既不結案，又不及時進行偵查、起訴、審理，變相侵犯公民的合法權利。修改后《刑訴法》規定取保候審的最長時間不得超過十二個月，雖然規定了期限，但同其它強制措施相比較，取保候審的法定期限還是最長的。

取保候審的強制措施，公檢法三家均可使用。取保候審不同于拘留和逮捕的強制措施，公、檢、法在辦理刑事案件中，根據具體情況，經過本單位領導批準，都可以使用該項強制措施。

（五）外國類似取保候審制度建設與適用之掃瞄

1、英國保釋制度的兩種類別

英國現代保釋制度始于1967年頒行的《人身保護令法案》⑥。依據英國法律規定，保釋必須堅持三項原則：一是保護公眾，二是保證證據，三是避免犯罪嫌疑人、被告人潛逃。在英國，保釋制度分為無條件保釋和附條件保釋兩種。一般情況下，犯罪嫌疑人都可以獲得無條件保釋。如果情況發生變化，無條件保釋可以變為附條件保釋。附條件保釋主要包括：在指定的地點居住；宵禁（通常在指定的時間、在住址內）；在某一具體的時間向警察署匯報；不直接或間接地接觸控方證人；遠離指定的區域或位置；上交護照；繳納保證金；接受電子監視器的監視和毒品測試等，對于一些很嚴重的犯罪，不允許保釋。

2、美國保釋制度中的賞金獵人和保釋公司

在美國建國時，西部**不安，暴力橫行，民不聊生，地方和聯邦政府常常對罪犯無能為力。開庭時，犯罪嫌疑人不僅拒不出庭，還在庭外玩快槍示威，使法庭形同虛設。為此，政府張榜捉拿犯罪嫌疑人，告示說：無論是死是活，誰把犯罪嫌疑人帶上法庭，就可得500美元賞金，在一百多年前的美國，這可是一大筆巨款了。重賞之下，必有勇夫，于是，美國最早的一批賞金獵人脫穎而出。這一招果然有效，美國西部由此漸漸進入法制管理。

美國以前有一種說法，說美國監獄只關窮人，不關富人。于是，看準這一市場的人成立了專門給犯罪嫌疑人提供經濟擔保的保釋公司。犯罪嫌疑人只需拿出保釋金的15％，外加一些實物做抵押，就可得到保釋公司的出面擔保。保釋公司轉手將犯罪嫌疑人的實物抵押給保險公司，讓保險公司提供抵押擔保。在接受實物抵押后，保險公司就向法庭承諾提供5千至50萬美元的保釋金。一旦犯罪嫌疑人棄保逃跑，犯罪嫌疑人所抵押的實物就會被保釋公司和保險公司拍賣。拍賣之后，保釋公司就會出具文件，把拍賣所得，減去追捕費用、律師費用、手續費用，若有剩余，再還給犯罪嫌疑人。

3、挪威保釋制度中的有條件釋放

《挪威刑事訴訟法》第181條規定了一種類似于保釋的“保證制度”。檢察官可以決定不執行逮捕或者釋放被逮捕者，前提條件是其保證在警察傳喚時隨傳隨到，并不離開指定地點。這種保證還可以附帶要求嫌疑人同意遵守其他條件，如交出護照、機動車駕駛證、海員證等類似證件。這種保證或同意必須以書面形式作出。當然，此類有條件釋放的前提是法律規定了被逮捕者有權要求法院對逮捕進行司法審查，以決定逮捕是否合法及必要。

4、日本保釋制度的委托辦法

日本刑事訴訟法中明確規定了保釋制度，分為依請求準許的保釋和依職權準許的保釋。另外，在發生不適當延長的羈押時，除了可以依照被告人及其辯護人等的請求予以撤消外，也可以由法院依職權予以撤消，同時可以考慮準許保釋。對于保釋的請求，法律明文規定除非有法定的不準予的情形，均應當準許。另外，還有一種“停止執行羈押”的措施，是將被羈押者委托給其親屬、保護團體或其他的人，而停止執行羈押。

二、我國取保候審制度在立法上的或缺與不足

由于我國取保候審制度設立時間不長，1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國刑法訴訟法》至今也未滿30年，有關取保候審制度的許多問題尚處于一個摸索探求階段，因而不可避免的存在著一些有待改進之處。

（一）取保候審僅是犯罪嫌疑人的表面權利

根據我國法律的規定，取保候審是司法機關依職權對犯罪嫌疑人或被告人采取的一種強制措施。這樣定性就會產生立法上的邏輯悖論，根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十二條和第九十六條的規定，被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬和聘請的律師有權申請取保候審。從其立法原意看，取保候審應是一種可申請的權利，但我國刑事訴訟法律制度卻將它歸類為一種強制措施。因而，從訴訟理論上說這顯然是錯誤的，也是不合情理的。

（二）取保候審缺乏法律救濟程序

我國《刑事訴訟法》及相關司法解釋只規定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬和委托的律師，可以向司機機關申請取保候審。申請人遞交了取保候審申請后，一切均由司法機關決定是否予以取保候審，且申請人又無申請復議等權利，缺乏法律救濟程序，從而使得一些符合取保候審條件的人被長期羈押，這也是造成我國取保候審比率較低的一個重要原因。

（三）取保候審程序留有濃厚的行政化裁決色彩

作為與案件有著直接聯系的訴訟利益主體，公檢法機關往往會因為涉及自身利益而影響到取保候審的作出，可以說犯罪嫌疑人、被告人是否能取保候審完全取決于公檢法機關的利益取向，缺乏一定的可預期性和確定性。取保候審是公檢法在單方、秘密情況下進行的，而且公檢法機關的決定是終局性的，申請人不得提出異議或者再申請，有一種“一裁定局”的行政化裁決色彩。

（四）取保候審的期限與次數不明確

《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十八規定“取保候審最長不得超過12個月”。然而，在公檢法三機關各自的相關司法解釋中都擴大解釋為各自都有權決定取保候審，且取保候審的期限最長不得超過12個月。這樣，在公安機關執行取保候審后，到起訴階段人民檢察院認為符合取保候審條件的同樣可以決定繼續取保候審，期限重新計算。其后至審判階段，人民法院依然可以根據需要決定是否第三輪的取保候審。這樣,一個犯罪嫌疑人就有可能被多次執行取保候審，而取保候審時間最多可長達36個月。這顯然與《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十八條“取保候審最長不得超過12個月”的規定相悖。同時，同一機關是否可以作出數次取保候審，法律也無明確確定。另外，如果人民檢察院退回公安機關重新偵察，或者人民檢察院在審判階段要求補充偵查的，那么就有可能出現四五次之多的取保候審了。

（五）取保候審的保證方式單一

根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十三條的規定，取保候審的保證方式為兩種，即由犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金。依據立法原意，被取保候審人只能執行其中的一種保證方式，即要么提出保證人，要么交納保證金。但在司法實踐中，大多數案件采用的都是保證金制度，保證方式單一，可供當事人選擇的余地幾乎為零。

三、我國取保候審制度在執行上的偏差與隨意

應當看到，在取保候審制度的建設上，不但相關的法律、法規有待進一步完善，就是在司法實踐中也存在著不少的偏差與隨意，所有這些都給司法機關公正執法與司法機關的社會公眾形象帶來負面影響。

（一）對被取保候審人的監督容易流于形式

犯罪嫌疑人、被告人被獲準取保候審后，應該嚴格遵守法律規定的取保候審期間的義務，不得妨害訴訟活動的正常進行。取保候審執行機關即公安機關又要保障了被取保候審人的權利，而被取保候審人往往借公安機關無警力實施監管的情形，常常發生逃跑、毀滅或者偽造證據、串供、干擾證人作證、干擾司法機關的正常程序的進行等妨害訴訟正常進行的行為，從而導致取保候審流于形式。

（二）對棄保出逃行為處罰不嚴

由于各種因素，犯罪嫌疑人、被告人在拋棄取保候審后，司法機關僅是對已經收取的保證金沒收了之，而對保證人也未能作出更為嚴厲的處罰，使得相當一部分犯罪嫌疑人、被告人置保證人、保證金于不顧，棄保逃跑，影響了正常的司法程序的進行。

（三）取保候審的頻繁適用平添訴累

按照有關法律和司法解釋的規定，當事人在公、檢、法三機關符合辦理取保候審的，三機關均可以依各自的職權重新辦理取保侯審，但這樣的對同一個犯罪嫌疑人、被告人不斷續保方式有重復取保之嫌，增加了當事人的訴累。

（四）取保候審決定作出缺乏嚴肅性

《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十條規定：人民法院、人民檢察院和公安機關根據案件情況，對犯罪嫌疑人、被告人可以拘傳、取保候審或監視居住。”據此，公檢法三機關可在不同的訴訟階段對犯罪嫌疑人、被告人作出取保候審的決定，即使對于同一案件不同的司法機關對能否適用取保候審的認識不同，也不妨礙其中一機關作出取保候審的決定，這無疑使取保候審決定的作出帶有相當的隨意性，也不符合《中華人民共和國刑事訴訟法》第七條有關公檢法三機關分工負責、互相配合、互相制約的原則。

（五）取保候審的適用條件模糊不清

《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十一條對取保候審和監視居住這兩種限制人身自由措施的強制措施，作了完全相同的規定，使取保候審與監視居住兩種限制人身自由的措施有混為一談的趨勢，同時也為作出取保候審決定適用條件帶來了不確實性。從理論與司法實踐上說，監視居住是一種遠比取保候審更加嚴厲的限制人身自由的強制措施，然而法律竟然將兩者的適用條件放在同一條文中，令人費解。

（六）取保候審政出多門，三機關各行其事

根據《中華人民共和國刑事訴訟法》的規定，公檢法三機關均可對犯罪嫌疑人、被告人決定取保候審，但卻在程序上沒有規定對被取保人在各個訴訟環節如何分工配合、協同一致，以至于在實踐中有公安機關取保候審后，人民檢察院、人民法院不知該對被取保候審人辦何種手續而不再辦手續的；也有公安機關決定取保候審后，人民檢察院、人民法院重新取保候審的；更有甚者，還有公安機關確定取保候審后，人民檢察院不辦任何手續而人民法院卻又重新決定取保候審或者人民檢察院重新決定取保候審而人民法院不辦手續的，各部門根據各自政策而為政，各行其是，這就使得犯罪嫌疑人、被告人或被取保候審一次，或被取保候審二次甚至多次，使嚴肅的執法如同兒戲一般。

（七）執行機關無力執行，法律規定形同虛設

刑訴法第五十一條第二款明確規定，取保候審由公安機關執行。而現實中如果是公安部門自己取保的，由取保部門自行執行倒也順理成章，而如果是檢察院、法院取保候審的，則由公安機關的哪個部門執行卻法無明文規定，公安機關也無相應對口部門，況且，公安機關維護目前社會治安尚感警力不足（現在我們可以看到許多協警在工作），若再增加取保候審執行這一塊，警力將更加捉襟見肘。因此，現實中，對刑事案件，法院環節基本上不主動采用取保候審，而檢察院由于對職務犯罪案件偵查的需要則往往與公安機關達成協議，由公安機關委托檢察院對其取保候審的犯罪嫌疑人、被告人進行執行，也就是說，檢察院取保的犯罪嫌疑人、被告人仍然由檢察院自己執行了。

四、對我國取保候審制度的若干政策建議

應當說，改革開放以來，我們在立法與司法制度的建設上已經作了較大改革和完善我國的取保候審制度，應從我國的實際國情出發，借鑒國外有益做法和經驗，建立符合中國國情的有特色的取保候審制度。針對我國的實際情況，筆者提出如下八條政策建議，以期進一步完善我國的取保候審制度。

（一）借鑒國外保釋制度，完善我國的取保候審

他山之石，可以攻玉。早在1679年，英國的《人身保護法》就規定了請求準許保釋是被羈押人一種權力。保釋制度的形成有兩條重要的理論基礎：一是任何人均享有自由權，哪怕存在犯罪嫌疑，也應盡量保證人在社會生活中的自由。二是無罪推定原則。任何人在未經判決有罪以前都是無罪的，都應享有自由的權利。保釋制度目前已為許多國家所采用，并已建立了一整套完善的制度，我們完全可以采用拿來主義，吸收其中適合我國國情的精華，修改完善我國的取保候審制度，使各部門在操作中有法可依。

（二）明確取保候審適用條件，擴大取保候審適用范圍

取保候審的適用條件，世界各國均采用法定主義為主，酌定主義為輔的立法原則。如英國法律規定，保釋可產生于刑事訴訟的各個階段，同時對不準保釋的對象、范圍作出詳細、明確的規定。日本法律規定，除法定情形外，應當準許保釋；此外法院可以依職權作出保釋裁定。美國法律規定，對輕罪被告人，所有的司法區都適用保釋，對死罪被告人均不適用保釋。對非死刑、重罪被告人是否適用保釋，有的司法區是由法官或者司法官酌情決定，有的州的法律明確規定不適用保釋。在我國取保候審變為權利后，應當無條件地適用于一切刑事案件，任何犯罪嫌疑人、被告人在任何訴訟階段都有權申請取保候審；除非對一些如危害國家安全的犯罪、暴力型的嚴重犯罪等、可能會被判處較重刑罰的被告人或取保后有可能繼續犯罪、毀滅偽造證據，串供、干擾或報復證人，影響偵查和審判的，對上述情形通過列舉方式予以禁止，除此之外均可以適用取保候審。

（三）增加保證方式，提高保證金額，嚴格保證責任

在今后《中華人民共和國刑事訴訟法》修訂之際，盡可能設定包括保證書擔保、保證人擔保、保證金擔保、保證人的保證金擔保、人金混合擔保等多種保證方式。在具體適用上，依據申請人的情況確實一種或者數種保證方式。

現行法規和司法解釋對保證金僅做了不低于1000元的原則性規定，由于每起案件的性質、情節不同，低額保證金不足以約束被取保的人，極易發生棄保逃跑。在設定保證金下限1000元的同時，應依據當事人的情節與危害程度將保證金的數額提高到案件損害損失的二至五倍，讓犯罪嫌疑人、被告人在逃跑與較大數額保證金被沒收之間作出權衡，借用經濟杠桿的扭力，使他們放棄逃跑的念頭，不想也不敢逃跑。

現行法律對于逃跑的被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人來說，沒有明確的刑事上不利后果。建議對棄保逃跑的犯罪嫌疑人可以考慮修改《刑法》脫逃罪的主體范圍，將《刑法》第316條的“依法被關押的罪犯”修改為“依法被關押的或被采取強制措施的罪犯、被告人、犯罪嫌疑人脫逃的，構成脫逃罪”，脫逃罪應與原罪并罰，打擊和震懾犯罪的氣焰。

（四）明確規范取保候審的期限與數次

刑事訴訟法規定，取保候審最長不得超過12個月，這12個月是指公檢法三機關適用取保候審的總和期限，還是指每一家司法機關各自適用取保候審的最長期限，至今紛爭不止。一種觀點認為“12個月”按法律精神的理解應該是司法機關采取取保候審的最長總和期限。另一種觀點認為，依照最高人民法院關于執行《刑訴法若干問題的解釋》、最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規則》取保候審的期限均應重新計算。為此，全國人大應對取保候審的期限作出規范性的解釋，明確取保候審期限。另外，對取保候審的數次也應當作出必要的規定，防止“一案多保”或者“早撤晚保”，維護法律的嚴肅性。

（五）建立人民法院取保候審的決定權制度

公檢法三機關均有權決定適用取保候審的規定，有違權力制衡的原則。嚴格實行決定權與執行權相分離的原則，應對我國目前的取保候審體系加以調整。取保候審決定權應統一收歸由人民法院行使，人民法院決定取保是否同意，公安機關執行，檢察機關有權對人民法院做出的決定以及公安機關的執行情況提出異議，實行監督，加強監督制約。

（六）建立取保候審執行機關的相應執行機構

《中華人民共和國刑事訴訟法》規定取保候審由公安機關執行，而目前公安機關內部并無與之相對應的機構設置，使法律規定流于形式。因此，盡快在公安機關內部設立專門科室，管理被取保人員，以保證其隨傳隨到，接受審判。同時，由該機構實行對保證人的管理，使他們能自覺、忠實地履行自己的保證責任。

（七）建立取保候審救濟程序

我國現行的取保候審是公檢法三機關單方面決定，不同意取保候審時申請人可要求答復，但無聽證制度，更無復議權、上訴權等救濟機制。從程序公正和訴訟文明的價值觀出發，取保候審的亦應實行訴訟程序化，并允許犯罪嫌疑人、被告人對拒絕的決定尋求復議、申訴或訴訟的救濟，切實維護當事人的合法權益。

（八）明確人民檢察機關對取保候審執行情況的監督職責

檢察機關作為法律監督機關，應當通過審查逮捕、審查起訴，接受控告申訴等環節加強對取保候審過程中存在的種種違法行為的監督，改變監督難、查處難的現狀，對于其它司法機關作出的明顯不當的取保候審決定應及時建議有關機關解除取保候審，對于被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人在取保候審期間有明顯違法違紀行為的應當及時決定或建議有關部門變更強制措施，對于其他司法機關在取保候審出現的違反法律和政策規定的行為應當通過法律規定的程序依法行使監督職責，以減少直至杜絕取保候審中的各種司法腐敗現象的發生。

【注釋】

①《中華人民共和國刑法訴訟法》, 1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議，根據1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定修正，自1997年1月1日起施行。

②《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》, 1998年1月19日。

③最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》，1998年6月29日最高人民法院審判委員會第九百八十九次會議討論通過。

④《人民檢察院刑事訴訟規則》，1997年1月15日最高人民檢察院第八屆檢察委員會第六十九次會議通過，1998年12月16日最高人民檢察院第九屆檢察委員會第二十一次會議修訂。

⑤《關于取保候審若干問題的規定》第五條規定，采取保證金形式取保候審的，保證金的起點數額為一千元。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部關于印發《關于取保候審若干問題的規定》的通知，1999年8月4日。

⑥《英國保釋制度與中國少年司法制度改革——犯罪學大百科全書》，中國方正出版社2005年3月版。【參考文獻】

1.《構建程序化的取保候審制度》徐美君，載《法制與社會發展》2003年第5期 2.《取保候審法律制度性質的錯位》，李建明著，載陳衛東主編《保釋與取保候審》，中國檢察出版社2003年版

3.《從英美保釋制度看我國取保候審制度存在的問題存在問題及出路汪建成》，楊雄著，載陳衛東主編《保釋與取保候審》，中國檢察出版社會2003年版

4.《完善我國取保候審制度的幾點思考》，柯葛壯著，載《法學》2003年第6期 5.《再議取保候審制度》，張得會著，中國法院網2004年10月27日 6.《刑事訴訟法實施問題研究》，陳光中著，法制出版社2000年5月版 7.《對取保候審幾個問題的認識》，楊法周、張新江著，人民檢察出版社1997年12月版

8.《保釋制度與取保候審》，陳衛東著，中國檢察出版社2003年8月版 9.《刑事訴訟法》，［德］克勞思羅科信著，吳麗琪譯，法律出版社2003年版 10.《德國刑事訴訟法典》，李昌珂著，中國政法大學出版社1998年版 11.《刑事訴訟的前沿問題》，陳瑞華著，中國人民大學出版社2000年版

第五篇：警務督察題

警務督察

一、單選題

1、《公安機關督察條例》是由哪幾個部門頒布的？（B）A、公安部

B、國務院

C、全國人大

D、省公安廳

2、《關于進一步規范警務督察工作的意見》是由哪幾個部門下發的？（A）A、公安部

B、國務院

C、全國人大

D、省公安廳

3、督察部門是如何設置的？（A）

A、縣級以上公安機關設立

B、縣級以下公安機關設立 C、市級以上公安機關設立

D、廳級以上公安機關設立

4、對公安機關交通管理部門及其交通警察執行法律、法規和遵守紀律的情況依法進行監督的部門是（A）

A、公安機關督察部門

B、各級人民政府

C、司法機關 D、人民法院

5、禁閉的期限為（C）

A、一至三天

B、一至五天

C、一至七天

D、一至十五天

二、多選題

1、警務督察的基本任務是保障和監督公安機關及其人民警察（ABC）A、依法履行職責

B、行使職權

C、遵守紀律

D、日常工作 E、治安案件查處

2、督察人員在現場督察中的權限有（ABD）

A、糾正權

B、扣留權

C、偵查權

D、帶離現場權

E、處分權

三、判斷題

1、公安機關建立督察制度是依據《中華人民共和國警察法》實施的。（√）

2、執照規定組織督察人員進行專門培訓，合格后才準予上崗。（√）

3、縣級以上公安督察機構首先對本級行政首長負責。（×）

4、兩個以上督察機構都有權管轄的督察事項，由上一級督察機構辦理。（×）

5、下級公安機關督察機構查處不力的，上級公安機關督察機構可以直接進行督察。（√）

6、停止執行職務的期限為十五天至三個月。（√）

7、督察人員在執行現場督察任務時，至少有1-2人執行。（×）

8、上級督察機構發現下級督察機構對督察事項處理不適當的，可以提出重新處理的建議，但不得予以直接變更。（×）

9、對本級公安機關所屬單位和下級公安機關拒不執行法律、法規和上級決定、命令的，督察機構可以責令執行。（√）