第一篇：遂昌鹽業體制改革實施方案

遂昌縣鹽業體制改革實施方案

為貫徹落實浙江省人民政府《關于印發浙江省鹽業體制改革實施方案的通知》（浙政發?2016?49號）和麗水市人民政府《關于印發麗水市鹽業體制改革實施方案的通知》（麗政發?2017?39號）的文件要求，推進我縣鹽業體制改革。經縣政府同意，特制定本實施方案。

一、總體思路

全面貫徹落實黨中央、國務院關于鹽業體制改革的決策部署，遵循“突出食鹽安全、釋放市場活力、注重統籌兼顧、堅持依法治鹽”的基本原則，以確保食鹽質量安全和供應安全為核心，以堅持食鹽專營制度為基礎，加快推進供給側結構性改革，適應簡政放權、放管結合、優化服務的要求，按照省政府和省編委及市政府對鹽業體制改革的總體工作部署，理順管理體制，推進政企分開，調整食鹽監管職能，落實強化監管責任，建立經濟商務部門負責鹽業行業管理、食品藥品監管部門負責食鹽安全市場監管、相關部門協調配合的鹽業監管新體系，加快形成科學合理的管理體制，營造公平競爭、監管到位的市場環境，促進我縣鹽業行業安全、可持續發展，全面提升鹽業綜合管理水平。

二、主要任務

（一）加快完善食鹽專營制度

1.完善食鹽批發環節專營制度。堅持批發專營制度，以現有食鹽批發企業為基數，不再核準新增食鹽批發企業，其他各類商品流通企業不得從事食鹽批發業務。鼓勵國有食鹽批發企業在國資委的改革政策指導下，保持國有控股基礎上，通過投資入股、聯合投資、企業重組等方式引入社會資本，開展戰略合作和資源整合。

2.完善食鹽批發行為管理制度。外省食鹽定點生產企業和食鹽批發企業必須按照《國家發改委辦公廳 工業和信息化部辦公廳關于進一步落實鹽業體制改革有關工作的通知》（發改辦經體?2017?604號）等文件規定，在食鹽批發行為管理制度框架下，合法合規開展經營，不得自行設置代（轉）批環節；未取得食鹽批發許可證的各類商品流通企業及個人，不得向其他批發企業、零售單位、食品加工單位提供食鹽批發經營業務。機關、學校、醫院、大型企業食堂、餐飲企業等用鹽集中的重點單位，實行食鹽批發企業直接供應制度，不通過中間商周轉，確保用鹽安全。

3.完善食鹽批發區域管理制度。取消食鹽批發企業只能在指定范圍銷售的規定，允許在上級鹽業部門指導下向食鹽定點生產企業購鹽并可在本省范圍內開展跨區域經營。鼓勵鹽業企業依托現有營銷網絡，大力發展電子商務、連鎖經營、物流配— 2 —

送等現代流通方式，開展綜合性商品流通業務。

（二）加快健全食鹽安全保障體系

4.加強食鹽批發企業資質管理。縣鹽業主管機構要依照新的規范條件對現有食鹽批發企業資質重新進行嚴格審核后上報省經信委，并在指定網站公示，接受社會監督。

5.加強信用體系建設。縣鹽業主管機構要按照國家《食鹽定點生產企業和食鹽批發企業信用管理辦法》，建立縣食鹽批發企業及其負責人和高管人員信用記錄，納入國家統一的社會信用體系。依托全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統、“信用浙江”和地方政府指定網站，以及市信用信息公示系統，依法公示信用信息。對擬進入食鹽批發領域的社會資本，要在準入前公示有關信息，并每年定期核查公示食鹽批發企業及其負責人的有關信息。對有違法失信行為的企業和個人，有關部門要加大監管力度，依法實施聯合懲戒；對行為后果嚴重且影響食鹽安全的，要依法采取行業禁入和退出等措施。

6.加強食鹽儲備體系建設。加快制定食鹽儲備管理辦法，建立由政府儲備和企業社會責任儲備組成的全社會食鹽儲備體系，確保自然災害和突發事件發生時食鹽的安全供應。建立政府食鹽儲備，可以依托現有食鹽批發企業倉儲能力實施動態儲備，在政府財政預算中安排資金對食鹽儲備給予貸款貼息、管理費支出等支持。食鹽儲備量不低于全縣上一年度月均食鹽消

— 3 — 費量，具體儲備數量每年由經商局會同財政局確定，其中小包裝食鹽不低于儲備量的三分之二。加大對儲備鹽補貼資金的審計力度，接受社會監督。完善企業食鹽儲備制度，限定食鹽批發企業的最低庫存和最高庫存，防止食鹽市場供應短缺和企業囤積居奇，其中最低庫存不得低于本企業正常情況下月平均銷售量，庫存具體標準由鹽業公司提出、鹽業主管機構核定。鼓勵企業在供求關系穩定時，在最低庫存基礎上建立成本自擔的社會責任儲備。

7.加強應急機制建設。縣鹽業主管機構要會同有關部門研究制定食鹽供應應急預案，并向同級政府應急管理部門備案。要密切監測食鹽市場動態，定期抽查企業食鹽儲備情況，緊急突發情況下，按照應急預案規定，及時采取投放政府儲備、調運企業社會責任儲備等措施，并做好輿情引導，確保食鹽市場穩定。國有鹽業企業要在保障供應和穩定市場中更好發揮作用，邊遠鄉鎮的食鹽供應由縣鹽業公司負責兜底。

8.加強科學補碘工作。充分發揮食鹽批發企業的保障供應作用，有效拓寬碘鹽供應渠道，確保合格碘鹽覆蓋率在90%以上，確保各類人群的碘營養維持在適宜水平，同時滿足特定人群非碘鹽消費需求。過渡期非碘食用鹽定點銷售由縣鹽業公司組織實施，過渡期后的非碘食用鹽定點銷售管理工作由縣鹽業主管機構根據上級政策對科學補碘工作需要進行調整。積極做好科— 4 —

學補碘宣傳教育，特別是提高孕婦、兒童等重點人群的科學補碘意識。嚴格執行我省食鹽加碘標準，組織開展碘缺乏病監測，公布區域人群碘營養狀況。對邊遠鄉鎮做好動態監控，落實好相關政策，指導群眾科學補碘。

9.加強制販假鹽專項治理。堅持依法治理、標本兼治，加強食鹽流通、使用全過程安全管理，加強對腌制食品加工區等重點區域和食品加工用鹽企業及個人的動態監測，依法嚴厲打擊生產、銷售、使用假冒偽劣食鹽以及食鹽中摻雜使假等違法行為。嚴把食鹽質量安全關，從源頭上杜絕食鹽安全隱患。對于跨區經營的食鹽產品質量檢測，要嚴格執行《國家發改委辦公廳 工業和信息化部辦公廳關于進一步落實鹽業體制改革有關工作的通知》（發改辦經體?2017?604號）等文件規定執行。完善落實長效工作機制，成立由縣市場監管局牽頭的聯合執法檢查小組，定期開展市場監督檢查，切實消除食鹽安全的風險和隱患，有效規范和凈化食鹽市場。加快建設我縣食鹽電子追溯體系，實現食鹽來源可追溯、流向可查詢、風險可防范、責任可追究。各有關職能部門要加強溝通、密切協作，加強食鹽安全監管，依法嚴厲處罰違法違規行為。對相關食鹽監管機構工作人員玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，要依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，要依法給予行政處分。

（三）加快推進鹽業管理綜合改革

— 5 — 10.改革食鹽專業化監管體制。根據省機構編制委員會辦公室《關于省級部門鹽業管理有關職責分工的意見》（浙編辦發?2017?15號）的文件要求，改革食鹽專業化監管體制，實行政企分開，剝離食鹽批發企業承擔的鹽業行業管理和監督執法等行政管理職能。將縣鹽務管理局承擔的鹽業行業管理職能，調整到縣經濟商務局，負責實施全縣鹽業行業管理工作，保證鹽行業發展穩定。將縣鹽務管理局承擔的食鹽質量管理和鹽業行政執法職能調整到縣市場監督管理局（縣食品藥品監督管理局），負責全縣食鹽質量安全管理與監督執法。根據職能變化，及時調整完善縣經濟商務局和縣市場監管局的鹽業管理科室設置，采取適量增編和部門挖潛調劑相結合的方法，保證縣經濟商務局和縣市場監管局新增鹽業管理職能所需編制，及時解決改革所涉及的編制調整、經費來源等問題。配強鹽業管理人員和執法監管人員，適當安置原鹽務局具有大專以上、管理能力強、工作經驗豐富、熟悉行業管理的管理人員和執法人員。特別是在管理崗位上工作多年的領導干部，應優先錄用。錄用人員可以通過考試考核方式招聘為事業單位工作人員，實行“扎口管理”，只出不進，所需經費列入本級財政預算。確保鹽業管理職能和行政執法只能加強、不能削弱，各項工作正常運轉，防止出現鹽業監管空擋期。縣鹽業主管機構與市場監督管理、公安、司法、衛生計生等部門要各司其職、密切協作，依法加— 6 —

強食鹽安全監管，切實增強食鹽安全監管能力，確保食鹽質量安全。

11.鹽業主管機構主要職責。負責制定鹽業發展規劃，組織實施食鹽專營政策；負責實施法律、法規規定的食鹽批發許可證的變更審批工作；負責完善食鹽專營制度，加強全縣食鹽批發企業資質管理和批發區域管理；負責全縣食鹽儲備體系建設，牽頭協調處置全縣食鹽供應緊急突發事件；牽頭工業鹽銷售企業的管理工作，指導、督促工業鹽銷售企業建立、保存完整的銷售記錄；負責鹽業行業的統計、分析，監測鹽行業經濟運行態勢，協調處理行業發展中的重大問題；配合縣市場監管局做好食鹽專營企業批發環節的食鹽質量安全管理，負責食鹽批發企業信用體系建設；配合物價管理部門做好食鹽零售價格市場監測和特殊情況下的價格干預工作，保持食鹽價格基本穩定；配合衛生計生部門做好碘缺乏病防治監測與宣傳工作；承辦上級鹽業主管部門和縣政府交辦的有關鹽業管理的其他事項。管理全縣食鹽專營工作，保證鹽行業發展穩定。

12.質量管理與監督執法機構主要職責。負責全縣食鹽質量安全管理與監督執法；貫徹執行國家有關食鹽質量安全監督管理的法律法規和方針政策，制定食鹽質量安全管理規范并監督實施；負責落實企業工商登記環節食鹽批發企業只減不增的要求；組織查處在跨區域食鹽銷售中，弄虛作假、違法違規的行

— 7 — 為和重大違法行為；組織實施食鹽質量安全監督管理的稽查制度，依法查處違法違規行為和食鹽安全重大違法案件。受理食鹽質量安全的投訴舉報；組織指導全縣食鹽經營、消費環節質量安全監管，組織開展食鹽日常監管、專項整治、監督抽查和快速檢測工作；建立問題食鹽召回和處置制度并監督實施；組織開展食鹽安全性評價和風險監測，負責食鹽安全風險排查、風險預警和風險交流；負責食鹽安全事故應急體系建設，組織和指導食鹽安全事故應急處置和調查處理工作，監督事故查處落實情況；組織開展食鹽質量安全宣傳和科普教育，配合衛生計生部門做好碘缺乏病防治監測與宣傳工作；配合縣經濟商務局做好食鹽批發企業許可規范條件中有關質量安全條件的審核與監督，推進食鹽經營者誠信自律體系建設；負責食鹽質量安全信息化建設、統計、數據庫建立和數據分析；承辦上級質量監管部門和縣政府交辦的有關食鹽質量安全監督管理的其他事項。

13.改革食鹽政府定價機制。放開食鹽批發和零售價格，由企業根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主確定。價格主管部門要加強對食鹽零售價格的市場監測，配合鹽業主管機構采取措施，特別是對邊遠鄉鎮，及時采取投放儲備等有效措施，保持價格基本穩定，特殊情況下可依法采取價格干預或其他緊急措施，防止我縣普通食鹽價格異常波動。

14.改革工業鹽運銷管理。切實執行放開工業鹽運銷管制的要求，加快制定我縣工業鹽管理辦法。工業鹽銷售企業要建立、保存完整的銷售記錄，嚴格防止工業鹽流入食鹽市場。環保部門要依法加強工業鹽使用企業的環保管理工作；市場監管部門要依法查處虛假廣告和侵權假冒行為，加強工業鹽產品質量監管，依法查處不合格產品。

三、工作要求

（一）加強組織領導。在縣委全面深化改革領導小組經濟體制改革專項小組的機制下，建立由縣政府分管領導任組長，縣級有關部門負責人參加的全縣鹽業體制改革領導小組，協調解決鹽業體制改革重大問題。縣經濟商務局負責鹽業體制改革領導小組辦公室工作。縣政府對本行政區域內鹽業體制改革負總責，建立相應領導和工作機制，明確職責任務，形成工作合力。

（二）落實工作責任。充分發揮縣鹽業體制改革領導小組的統籌協調作用，建立協作聯動機制，形成監管合力。有關部門要按照方案要求，細化工作分工，切實履行職責。認真做好維護鹽業市場秩序、安置分流人員、落實有關財政補貼，切實支持國有鹽業企業穩定發展，全面落實改革各項任務。要加強宣傳，正確引導社會輿論，確保鹽業體制改革平穩有序推進，確保食鹽安全和市場穩定。加強工作指導和統籌協調，做好督

— 9 — 促檢查和效果評估，對改革中出現的新問題及時研究提出解決辦法，重大問題及時向縣政府報告。

（三）有序推進改革。國家從2017年1月1日開始，放開所有鹽產品價格，取消食鹽準運證，允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，省級食鹽批發企業可開展跨區域經營。相關部門特別是縣市場監管局要嚴格執行國務院印發的《鹽業體制改革方案》（國發?2016?25號）的文件精神，按照國家發改委和工信部《關于進一步落實鹽業體制改革有關工作的通知》（發改辦經體?2017?604號）的文件要求，規范跨區域食鹽批發行為，決不能出現在改革過渡期食鹽市場質量不穩定和質量監管不到位的情況，確保食鹽安全監管到位和鹽業市場穩定秩序。

本方案自發布之日起施行。

第二篇：市鹽業監管體制改革實施方案

為進一步貫徹落實《甘肅省人民政府關于印發甘肅省鹽業體制改革實施方案的通知》（甘政發〔2016〕109號）和《甘肅省人民政府辦公廳關于印發<甘肅省鹽業監管體制改革方案>的通知》（甘政辦發〔2017〕108號），加快我市鹽業監管體制改革，制定本實施方案。

一、指導思想

全面貫徹黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，按照國家關于鹽業體制改革的總體部署和省委、省政府的有關要求，以確保食鹽質量安全和供應安全為核心，在堅持食鹽專營制度基礎上，結合行政執法體制改革，加快推進食鹽監管體制改革，創新管理方式，嚴格市場監管，建立公平競爭、監管到位的市場環境，促進全市鹽業健康發展。

二、改革目標

剝離甘肅省嘉峪關市鹽務管理局（以下簡稱“嘉峪關鹽務局”）、中鹽甘肅省鹽業（集團）有限責任公司嘉峪關市批發部（以下簡稱“嘉峪關鹽業批發部”）（兩塊牌子一套人馬）承擔的嘉峪關市鹽業行政管理和市場監管職能，適時移交市市場監管局負責，實現政企分開。加強鹽業執法體系建設，在現有鹽政執法人員基礎上建立專業化監管隊伍，形成權責明確、放管結合、規范有序的專業化監管體制。

三、工作任務

（一）加快推進政企分開。將原由嘉峪關鹽務局承擔的行政管理和市場監管職能劃轉市市場監管局負責。加強專業化食鹽監管，保障改革過渡期市場監管工作連續性。監管職能未劃轉前，全市食鹽質量安全監管與市場監督執法工作仍由嘉峪關鹽務局負責，逐步實現政企分開。

（責任單位：市工信委、市市場監管局、嘉峪關鹽務局）

（二）完善鹽業監管體制。市工信委承擔屬地鹽業行業行政管理職能，負責組織編制行業發展規劃、制訂產業政策、制定和組織實施食鹽供應應急預案、落實食鹽儲備制度等職責。市市場監管部門承擔食鹽質量安全監管和食鹽專營行政管理職能，負責全市食鹽市場監督執法、組織核發食鹽定點生產許可證和批發許可證等職責。

（責任單位：市工信委、市市場監管局、市編辦）

（三）完善鹽業監管機構。保留嘉峪關市鹽務管理局的牌子，承擔全市鹽業行政管理和市場監管工作，同時強化市工信委鹽業行業管理職能。編制由市工信委商市編辦統籌解決，待機構和編制確定后，人員從現有嘉峪關市鹽務管理局專職鹽政執法人員和一般工作人員中擇優選用。人員選用辦法，根據鹽業監管機構性質確定，屬事業單位管理范疇的參照《事業單位人事管理條例》和事業單位公開招聘的相關規定選用。原則上選用的人員需具備事業單位公開招聘的基本條件。人員選用辦法由市工信委牽頭，市編辦、市人社局、市市場監管局配合制定。改革過渡期滿后，職能和人員一并移交市市場監管局。

（責任單位：市工信委、市人社局、市編辦、市市場監管局）

（四）保障執法經費。改革過渡期內，市財政根據編制部門核定情況，保障鹽業市場監管與執法機構工作經費，或根據鹽業市場與執法機構工作職責、人員等實際情況給予必要的經費支持。過渡期后，鹽業行政管理機構、執法機構的人員經費和執法工作經費納入同級財政預算，罰沒收入按照規定全額上繳市財政。

（責任單位：市財政局、嘉峪關鹽務局）

（五）做好人員安置。機構調整后，嘉峪關鹽業批發部要妥善安置企業留存人員，負責做好社會保險接續工作，確保社會穩定。

（責任單位：嘉峪關鹽業批發部）

四、工作要求

（一）扎實有序推進實施。嘉峪關市工信委擬定本市鹽業監管體制改革實施方案，報市政府研究決定，2017年7月31日前報省政府審批。2017年12月31日前完成市級政企分離。市工信委、市市場監管局、嘉峪關鹽務局會同相關部門研究制定職能移交方案，2018年12月31日前根據省政府批復意見完成職能移交。

（責任單位：市工信委、市編辦、市人社局、市市場監管局、嘉峪關鹽務局、嘉峪關鹽業批發部）

（二）加強食鹽市場監管。改革過渡期間，嘉峪關鹽務局負責做好鹽業行政管理和市場監管工作，建立食鹽安全監管長效機制，規范鹽政執法行為，會同市市場監管局、公安局等部門，定期組織開展食鹽質量安全專項檢查，嚴厲打擊制販假鹽等涉鹽違法行為，維護市場秩序，保障食鹽質量安全。

（責任單位：嘉峪關鹽務局、市市場監管局、市工信委、市公安局）

第三篇：鹽業體制改革-地方財政研究

2017年第6期(總第295期)

遼寧省財政科學研究所

遼 寧 省 財 政 學 會 2017年4月25日

本期主題：鹽業體制改革

[按]“百味鹽為首”，鹽自古以來就是關系國計民生的基礎性商品和戰略性資源。鹽作為基礎性的無差別商品，誰都離不開。但是鹽的需求彈性很小，消費者不會因為其降價增加消費，也不會因其漲價而少消費。正是基于鹽的這些特性，在經濟比較落后或國家處于非常時期時，政府對鹽實行專營，在獲取穩定稅源的同時也維護社會穩定。在我國的歷史長河中，鹽同樣是專營商品，只是表現形式與程度有不同時期的差異。今天，伴隨經濟發展與改革深化，鹽短缺早已成為歷史，鹽稅也已淡化出局，地域封閉、產銷脫節的純粹計劃經濟鹽業專營模式也逐漸不適應社會主義市場經濟的客觀要求。雖然鹽之于國家和個體的重要性已不如從前，與糧食、石油、煤炭相比，或比較醫療、教育、養老而言，鹽業似乎不是關注焦點。但改革沒有死角，作為我國經濟社會的重要組成部分，通過體制改革與機制創新，促使鹽業體系重新煥發活力，同樣是黨和政府的責任，也是深化改革的重要使命。也正是基于這樣的背景，國務院關于2016年出臺了《鹽業體制改革方案》。事實上，鹽業體制改革并不輕松，前后歷經幾屆政府，國家主管部門組織了多次調研論證，經過了反復修改，才有了今天的改革方案，足見對任何體制性改革，都不能掉以輕心。

從鹽業專營說起

專營是指由國家通過立法，或由國家最高行政機關頒布具有法律效力的行政法規，設置履行政府職能的行政管理機構和經營機構，對商品資源生產和流通實行集中管理和壟斷 經營。目前我國實行專營的行業有鹽業、煙草、石油石化、郵政、鐵路、電信、民航、銀行、證券、保險、電力、供水、供氣、電網、輸油管線、有線（數字）電視等。

作為一種基礎物資，自產生國家以來，鹽的生產、銷售在很長一段歷史時期一直處于國家專營控制下，期間雖然斷斷續續，時緊時松，但總體上沒有太大變化。究其原因，無外乎兩點：一是在社會生產力水平較低的歷史階段，特別是奴隸社會和封建社會階段，鹽業是政府最重要的稅收來源之一。比如在唐朝，鹽業稅收竟占朝廷財政收入的50%以上。二是在古代和近代，戰爭、**與自然災害頻繁，加上生產力水平很低，政府不得不通過對鹽、鐵、酒、茶葉等特殊商品的專營來維護社會穩定與政權統治。

在我國，鹽業專營做法始于春秋時的齊國，始推行者是管仲。東周莊王十二年(公元前685年)，齊桓公繼位，任用理財專家管仲輔佐朝政。管仲充分利用齊國海鹽資源豐富的優勢，運用國家行政權力，開創食鹽官營制度，具體做法是民產、官收，官運，官賣。從秦朝到漢朝初期，政府和私人都可以制造販賣食鹽。然而到了西漢漢武帝時期，由于和匈奴的長期戰爭，朝廷財政緊張，而很多民間商人卻因煉鐵、制鹽等而致富。為了創收并打擊吳王劉濞等由制鹽發家進而處心謀取政治勢力的諸王，漢武帝規定必須使用官家器皿、由官方制造運輸和銷售食鹽；對于“敢私鑄鐵器煮鹽者”處以“釱左趾，沒入其器物”的懲罰。漢武帝的決策確保了對匈奴戰爭的勝利，但同時也打擊了工商業發展，引來不少非議。為此，漢昭帝時期，朝廷專門就鹽、酒、鐵專營問題展開辯論，其內容由桓寬編著成《鹽鐵論》。辯論中，漢昭帝的顧命大臣——御史大夫桑弘羊堅持鹽鐵酒統統專營，而賢良文學一方激烈反對，雙方勢均力敵，互不相讓，不得已，漢昭帝做了折中，鹽鐵即許專賣，而酒可以私人生產經營。事實上，鹽鐵辯論之后部分地區廢除了鹽的專營。到了漢光武帝時期，作為提高效率之舉，食鹽由專營改為征稅。三國兩晉時期再度恢復鹽專營。

隋到唐前期，廢除了鹽的專營制度，安史之亂后，社會動蕩，朝廷虛弱，國力衰敗，財政入不敷出，于是鹽業專營再度恢復。到了五代時期，鹽法最為嚴酷，販私鹽一斤一兩就可以被殺頭正法，量刑之重不亞于今天制造販賣毒品。唐代“自淮北置監院十三”，捕私鹽者。私鹽販子要殺頭，相關官員都要連坐，可謂“一票否決”。唐朝中期，國運昌盛，經濟繁榮，朝廷對食鹽的管理也因此而比較寬松。但到了乾元元年（公元758年），伴隨經濟不景氣又改為全部官營。寶應元年（761年），劉晏使鹽鐵改為民間制造，官府統購，批發專賣。雖然還是專營，但在生產環節上引入了民間力量，多少讓利于民，不僅促進了經濟發展，增加了財稅收入，也開啟了政府與民間的鹽業合作。

宋朝以后，政府和鹽業商人處于半合作半競爭狀態，監管也略有寬松，殺頭的標準放寬到了三斤或十斤，但仍不失為酷律。盡管有嚴酷的刑法懲罰，但在巨大利益誘惑下，鋌而走險者“前赴后繼”，民間私鹽販賣屢禁不止。明朝洪武時期，朝廷設立九邊進行北方防御。由于九邊后勤補給困難重重，為了減少負擔，洪武帝與山西商人達成了一個協議，山西商人向大同、居庸關等幾大邊關要塞輸送糧食，作為交換條件，朝廷特許他們合法販賣“官鹽”的資格。以后山西商人不僅獲得了河東鹽池的鹽引，也獲得了兩淮的鹽引，這也可以算作是古代朝廷與社會資本的一種合作。需要指出的是，在明朝時期，如果想要合法販鹽，商人必須先向政府取得鹽引，類似現在的特許執照。由于販鹽一本萬利，鹽引變得炙手可熱，部分官員靠鹽引尋租，少數財大氣粗的商人賄賂官員獲得鹽引，官商勾結，大發橫財。到了現代的抗日戰爭時期，為抗戰籌集軍費，同時也為了控制擠壓八路軍新四軍，國民黨政府也曾實行食鹽專營。

在世界歷史上，鹽業專營也曾在許多國家實施，包括古羅馬、印度等一些文明古國。與中國古代王朝一樣，鹽業專營也是世界上許多國家統治者控制財源的絕佳方式之一，比如古羅馬帝國就曾利用食鹽專營控制所轄領域。到了近代，鹽業專營依然盛行。在斯圖亞特王朝時期的英國，不僅是鹽，國王還對火柴、酒類和肥皂實行專賣，以維持巨大的王室開支和戰爭經費，這也引起了民眾和新興資產階級的不滿，成為日后英國資產階級革命的起因之一。雖然，英國政府在資產階級革命后在本土取消了鹽業專營，但在不少殖民地卻繼續實行食鹽專營，即使到了20世紀，英國還在其殖民地—印度實施食鹽專營，飽受盤剝的印度民眾群情激奮，這也是印度國父甘地反抗英國統治的重要起因之一。

新中國建立之際，經濟社會凄涼破敗，雖然黨和政府開始致力于經濟建設，但局勢并不穩定。在國際上，伴隨朝鮮戰爭的爆發，美國第七艦隊駛入臺灣海峽，中國遭受了長期的經濟封鎖與政治孤立。上世紀60年代中國與前蘇聯邊境沖突屢屢升溫，后者一度甚至計劃對中國進行核打擊及大規模軍事入侵。在國內，在1958年“大躍進”、1966年開始的“文化大革命”、1975年“反擊右傾翻案風”的沖擊下，中國經濟遭受巨大損失，社會生產力水平長期徘徊不前。基于這樣的背景，在“備戰備荒為人民”的最高指示下，中央政府也沿襲了傳統做法，對鹽業實行專營。事實上，在這些眾所周知的背景之后，當時我國實行鹽業專營還有一個更重要的原因，那就是保證加碘質量。長期以來，我國處于缺碘環境中，建國后最多時有7億多人口缺碘，曾占到世界碘缺乏病人群的40%，這是推行食鹽加碘和專營的最主要原因。

改革開放以來，我國經濟高速增長，生產力水平和人民生活水平得到了前所未有的提升，包括鹽在內的許多重要生產資料和生活物資短缺緊缺狀況一去不復返，缺碘已成為歷史，鹽稅在財政收入中的比重已降至2015年的不足萬分之二。伴隨我國經濟社會發展進入新常態，放寬鹽業專營的條件完全具備，鹽業體制改革也就此拉開帷幕。

我國鹽業的現狀特點

我國鹽業有許多特點，認識這些特點有助于更好地實施與推動鹽業體制改革。

一、鹽業資源豐富，優勢明顯，產能、產量雙居世界第一

從資源現狀看，我國鹽業資源豐富，成本較低，優勢較明顯。2015年我國鹽產能11,345萬噸，其中海鹽和井礦鹽產量占90%以上，湖鹽不到10%。從產品結構看，20%為食用鹽，70%為工業用鹽。工業用鹽主要和氯堿、純堿的發展密切相關，“兩堿”作為基礎化工原料，始終保持一定的增長幅度。真空鹽作為未來幾年制鹽行業增長的重點，主要在結構調整上做文章，一些鹽業企業采用和熱電聯產結合的路線，降低了能耗和成本，綜合效益得到明顯提升。從行業規模上看，我國鹽業已超過美國，產量、產能雙雙位居世界第一。

二、食鹽產品種類與銷售體現出較大差異

從食鹽種類上看，在北京、上海、廣州、深圳等大城市供應的食鹽有15-20種，二線城市民眾能接觸到的食鹽種類在10種以內，比較偏遠的城市有的只銷售常規的加碘食鹽。在同城條件下，大型超市（如沃爾瑪、家樂福、麥德龍等）或高檔超市（如Ole'、City'super等）銷售的食鹽制品種類較多，檔次較高，而普通超市銷售品種比較單一。從包裝上看，高檔食鹽制品包裝豪華考究，一般食鹽大部分都是普通袋裝。近年來有部分國內鹽業企業開發了一些新產品，但規模較小，特別是受到價格管制，產品加價受到很大限制。

三、鹽業管理政企合一

從行業管理上看，中國鹽業總公司行使鹽業行政管理職能，負責組織貫徹實施《鹽業管理條例》及相關鹽政管理工作，政府賦予中國鹽業公司12項行政職能。此外，政府設立鹽務管理局，但很多時候鹽業公司和鹽務管理局是“兩塊牌子、一套人馬”，許多鹽務局局長也是鹽業公司董事長。作為政企合一的混合體，鹽業公司具有強大的行政壟斷優勢，成為鹽業專營制度的有力保障及具體實施者。比如在終端市場，食鹽零售價格大約是4元/公斤，2015年銷售額400億元左右，除去生產和流通成本，全國食鹽利潤大約在300億左右。在政企合一的專營體制下，食鹽產業鏈的大部分利潤被具有食鹽批發和銷售資格的鹽業公司拿走。

四、行業監管上的二元化

從行業體制上看，我國現行鹽業監管呈現出雙軌制，即對食鹽的管理采用計劃專營手段，對工業用鹽管理使用市場經濟手段，具有明顯的二元監管特點。具體來說，就是食鹽生產企業沒有銷售權，食鹽銷售只能是省級鹽業集團及其垂直管理的鹽業公司，同時食鹽產品嚴禁跨省區銷售，而兩堿工業鹽實行備案制。食鹽領域不允許社會資本進入，而工業用鹽領域是國企、私企、外企三分天下。

打破地區劃分、引入競爭機制的改革模式

食鹽專營有其內在的必然性，但專營并不意味著國企壟斷，特別是在我國經濟社會進 入新常態，國企改革引入混合所有制的背景下，我國鹽業一樣可以引入私人資本，簡政放權，實施供給側結構性改革。

按照國務院《鹽業體制改革方案》（以下簡稱《方案》）總體要求，今后我國鹽業將以確保食鹽質量安全和供應安全為核心，在堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革，堅持依法治鹽，創新管理方式，健全食鹽儲備，嚴格市場監管，建立公平競爭、監管到位的市場環境，培育一批具有核心競爭力企業，逐步形成符合我國國情的鹽業管理體制。

——改革設計。一是取消食鹽產銷區域限制與產銷數量限定，促進市場競爭。二是允許企業自主經營、產銷一體，通過兼并重組等方式做優做強，為行業健康發展提供動力。三是不再核準新增食鹽定點生產企業，確保企業數量只減不增，促進食鹽生產與批發企業產銷一體。四是鼓勵社會資本進入食鹽生產領域，與現有定點生產企業進行合作。五是堅持批發專營制度，以現有食鹽定點生產企業和食鹽批發企業為基數，不再核準新增食鹽批發企業，其他各類商品流通企業不得從事食鹽批發。六是鼓勵國有食鹽批發企業在保持國有控股基礎上，通過投資入股、聯合投資、企業重組等方式引入社會資本，開展戰略合作和資源整合。七是明確工業和信息化部是國務院鹽業主管機構，負責制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全國食鹽專營工作。八是放開食鹽出廠、批發和零售價格，由企業根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求等因素自主確定。九是取消各地自行設立的兩堿工業鹽備案制和準運證制度，取消對小工業鹽及鹽產品進入市場的各類限制，放開小工業鹽及鹽產品市場和價格。

——《方案》解讀。一是現行食鹽專營制度最大的弊端就在于產銷分離，制鹽企業只負責食鹽的生產，對食鹽的產量及價格沒有決定權，不僅鹽業的生產效率低，市場化的進程同樣無法提速，而“允許企業自主經營、產銷一體”不僅有可能解決這一積習難題，還有望通過兼并重組等方式做優、做強，為行業健康發展提供動力。二是原來是一家鹽業公司在指定區域內獨家經營，沒有市場競爭壓力。《方案》實施后，區域限制被取消，允許食鹽生產企業進入流通和銷售領域，行業參與主體增多，并可開展跨區域經營，這樣，食鹽產品競爭將會越來越激烈，這對消費者是很大的利好。三是《方案》提出放開食鹽出廠、批發和零售價格，由企業根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主確定，這意味著食鹽價格由市場說了算，這將激勵食鹽生產企業創新產品，有助于我國食鹽產品的多元化及品牌化。四是《方案》“鼓勵國有食鹽批發企業在保持國有控股基礎上，通過投資入股、聯合投資、企業重組等方式引入社會資本，開展戰略合作和資源整合。”這是鹽業體制改革的最大亮點，這將倒逼食鹽經營企業加快轉換經營機制，做強做大，同時有助于進一步釋放市場活力。可以預見，在新的體制安排下，食鹽生產企業之間、食鹽批發企業之間、食鹽生產企業和批發企業之間將形成競爭與創新的嶄新格局，鹽業產業的兼并重組也將加速，國家“培育一批具有核心競爭力的企業”的戰略目標也完全有可能實現。

改革后的潛在風險應對

早在2009年3月，國務院《政府工作報告》就提出要加快鹽業等行業的改革。隨后，由國家發改委牽頭，聯合工業和信息化部等部委，研究制定鹽業改制方案，并于當年底提出了第六個食鹽專營改革方案，然而2011年3月突發的日本福島核電站核輻射事件引發食鹽搶購潮，多地出現鹽荒，直接導致鹽業體制改革暫停。直到2016年，統籌兼顧，系統考慮風險因素并為之做出防范風險的充分制度性安排的新鹽業改革方案才重新出臺。也正是考慮到食鹽對國計民生乃至社會穩定的重要性，《方案》雖然取消地域限制，允許企業產銷一體，自主定價并鼓勵社會資本進入鹽業，但保留了鹽業企業的國有控股地位與批發環節專營，為食鹽供應安全設計了行業底線。應該說，《方案》在賦予企業市場主體地位的同時也兼顧了社會穩定與國家安全，屬于有限的“特許”經營。

從實際情況上看，我國鹽類行業多年來產大于銷。如2015年我國原鹽產量約8000萬噸，消費約6000萬噸，其中食鹽消費量僅1000萬噸左右。同時，我國食鹽市場供應主體較多，登記注冊的鹽業生產企業有300家左右，鹽業流通企業有4,000多家，食鹽市場供應有充分保障，開放食鹽價格后不會出現普通食鹽價格異常波動情況。

從管控層面看，為防范可能出現的變數，在食鹽價格開放后，國家也將采取多種措施切實維護食鹽市場和價格基本穩定。按照《方案》部署，一是要建立由政府儲備和企業社會責任儲備組成的全社會食鹽儲備體系，確保自然災害和突發事件發生時食鹽和原碘的安全供應。各省（區、市）要根據本地食鹽供需情況建立政府食鹽儲備，儲備量不得低于本省（區、市）1個月食鹽消費量，可以依托現有食鹽批發企業倉儲能力，也可以選擇具備條件的食鹽生產企業實施動態儲備，本級財政預算應安排資金對食鹽儲備給予貸款貼息、管理費支出等支持。同時加大對儲備補貼資金的審計力度，接受社會監督。二是對有違法失信行為的企業和個人，依法實施聯合懲戒，對行為后果嚴重且影響食鹽安全的，要依法采取行業禁入等措施。三是確保合格碘鹽覆蓋率在90%以上，同時滿足特定人群非碘鹽消費需求。國家衛生計生委負責制定食鹽加碘標準，組織開展碘缺乏病監測，公布區域人群碘營養狀況；省級衛生計生部門負責劃定邊遠貧困碘缺乏地區，做好動態監控，適時調整幫扶地區范圍。四是各級政府負責督促生產經營企業做好食鹽調度和配送工作，切實保障食鹽市場特別是邊遠貧困地區和經濟欠發達的邊疆民族地區普通食鹽穩定供應，做到不斷供、不脫銷。五是加強食鹽市場價格監測，建立健全應急保障機制，保持食鹽價格穩定，各級價格部門在特殊情況下可依法采取臨時價格干預或其他緊急措施，防止普通食鹽價格異常波動。六是各級鹽業主管機構要會同有關部門研究制定食鹽供應應急預案，緊急突發情況下，由鹽業主管機構按照應急預案規定，采取投放政府儲備、調運企業社會責任儲備等方式，確保食鹽市場穩定。七是加強食鹽市場價格監督檢查，依法查處哄抬價格、囤積 居奇等不正當價格行為，切實維護市場秩序。

改革難點：歷史包袱與監管挑戰

面對鹽業體制改革，一些國有鹽業企業似乎還未做好準備。面對行政管制的放寬，政府職能部門也面臨不少難題，行業監管面臨新的挑戰。

從鹽業國企本身看，食鹽屬于產能嚴重過剩商品，競爭條件下鹽業公司的市場份額和經營毛利會有較大幅度下降，加之國有鹽業企業人員多、歷史包袱重，企業改制將面臨較大困難。歷史上曾經輝煌無限的我國四大鹽場，如今都面臨設備老化、技術落后、產品結構單

一、沒有品牌、附加值低、銷售手段原始、管理僵化、市場萎縮、人員開支及物流成本越來越高、富余人員眾多、養老支出壓力巨大、企業辦社會、債務負擔沉重等一系列難題。比如曾經威震華北地區的長蘆鹽場，其面積已經減少一半以上，高新工業園區和房地產的擠壓，企業生存之艱難，加上地方政府對GDP和稅收的渴望，迫使鹽場把大量土地、鹽池賣掉，把倉儲庫房出租，食鹽生產急劇萎縮。20世紀八十年代人們耳熟能詳的海南鶯歌海鹽場，如今已經一片荒涼，凋零破敗，50%的設施設備都已停產，鹽工放假回家，靠政府低保維持生活。一些大型鹽場的歷史債務問題久拖不決，大量四零五零人員無處分流，地方政府不愿接管，社會資本不愿接盤，職工情緒波動，引入混合所有制困難重重，企業改制停滯不前。

從鹽業管理上看，一是政企不分導致產權模糊，責任不清，政府難以正常履行職能，企業缺乏獨立法人地位，無法自主經營,對市場變化反應遲鈍。二是市場化進程較低，鹽業企業分散，競爭力較弱，特別是在食鹽禁止跨地區銷售體制下，地方保護主義名正言順，市場被人為切割，彼此封閉，各省級鹽業公司如同割據一方的諸侯，坐地為王，保護落后（如今日鬧得沸沸揚揚的江蘇省鹽務局與外省鹽企之間的鹽業大戰），養成了鹽企的懶惰，加上地方政府不作為，導致一些“僵尸企業”長期存在，社會資本難以進入，嚴重妨礙了公平競爭。三是在政企不分與食鹽生產和銷售分開的雙重機制痼疾下，企業難有創新與競爭的內在動力，或是靠著壟斷地位維持，或是等待主管部門的救助，行業缺乏可持續性。

從行業監管看，一是面對區域限制的取消和鹽業主體的多元化，市場上的食鹽不再像現在這樣只來自于一地，而是呈現多品種、多品牌、多產地、多主體經營，區分真假優劣難度增大。從2016年全國各地破獲的多起制售假鹽案件可以看出，鹽業行業魚龍混雜，造假不斷“創新”，特別是伴隨一些電商卷入造假販假，令監管部門防不勝防，傳統的監管已經不能勝任。二是由于地方政府大都不重視鹽業，甚至視其為可有可無，根本排不上政府的工作議程，導致鹽業執法孤掌難鳴，與公安、司法、衛生計生、工商、質檢、食品藥品監管等部門的聯合聯動執法根本談不上。三是處在“雞肋”地位，鹽政隊伍工作無人 問津，生活無人關心，面臨嚴重的年齡老化、人才流失、文化程度越來越低、待遇越來越差、無獨立辦公機構、缺乏經費設備保障，甚至連統一服裝都沒有的尷尬境地。四是由于監管不力，食鹽造假售假越發猖獗，造假售假的膽子也越來越大，一些不法商販在利益的驅動下，將非碘鹽、二手鹽、劣質鹽拿到市場銷售，甚至用工業鹽冒充食用鹽。一些低收入者聚集的農貿市場、城鄉結合部、農村集市、鄉村商店、偏遠山區和邊疆少數民族居住區，已經成為假冒偽劣食鹽的重災區，導致缺碘癥在某些地區死灰復燃。而恰恰是在這些地區，鹽業執法更加薄弱，面臨的困難也更多。

國際鹽業發展借鑒

就國際鹽業現狀而言，部分發達國家實行完全的市場化，在競爭淘汰機制下形成行業壟斷（寡頭經營），這類國家的鹽業產業化程度最高，也最具品牌影響力。多數國家為專營基礎上的市場化，鹽業發展中規中矩。少數貧困國家處于無政府的混亂狀態，也沒有真正意義上的鹽業產業。

——國外如何管控鹽業

由于國情歷史、文化傳統、經濟發展水平、碘缺乏危害程度不同，各國在鹽業管理和運行方面所采取的策略也各不相同。一是最發達的幾個市場經濟大國（如美國、英國、德國、澳大利亞等）是寡頭控制鹽業，完全的市場化運作。這些國家技術發達，法制健全，市場成熟，崇尚自由經濟與信用第一。在這種經濟文化背景下，任何造假售假行為對企業來說都將是滅頂之災，一般沒人敢以身試法，行業的高度自律讓政府可以放心食鹽、燃料、通信等特殊領域自由經營。二是多數發展中國家和部分對經濟社會管控較多的發達國家實行食鹽專營。在這些國家，雖然也實行市場經濟，但出于對風險的規避，特別是對歷史上曾經出現過的經濟金融風暴乃至社會**的余悸，政府對經濟社會管控較多，他們是食鹽專營的主流群體，實行這類體制的國家也最多，如多數歐盟國家、亞洲國家和南美一些大國。三是最落后的一些發展中國家反而對鹽業放任自流，如撒哈拉以南的大多數非洲國家和中美洲一些小國，鹽業運營一盤散沙。在這些國家，一個最大優勢就是鹽類資源豐富，政府和民眾都缺乏資源概念。另一個最大問題就是政府缺乏國家治理與社會穩定的概念，戰亂與動蕩是家常便飯，政府的職責與人民的福祉均無從談起。

基于某些特定時期或特定目的，也有一些國家對食鹽的管控出現這樣或那樣的變化，時而專營，時而放開，或過去專營而現在又放開，同時管制或放開的程度也時緊時松。如日本從江戶時期到明治維新時期奉行鹽業自由，但從1905年起又實施食鹽專營。直到2005年，食鹽再度市場化。除了日本，印度、意大利、埃及、土耳其、韓國、墨西哥等國也有過鹽業從專營到市場化，再從市場化轉為專營的交替變化。站在供給穩定與監管效率的視角，類似食鹽、糧食、石油這類基礎性的生活物資與生產資料，并不適合小微企業乃至中小企業林立的分散經營，按照《方案》設想，我國鹽業改革在保留食鹽批發環節專營并保持國有控股的條件下，鼓勵通過引入社會資本，實現混合所有制，力促企業兼并重組，培育一批具有核心競爭力的企業，走集團化規模化之路。顯然，發達國家的寡頭式鹽業運營模式對我國更有借鑒意義。

實行寡頭模式，就是由幾個大型公司控制國內鹽業產銷市場，形成自然壟斷。目前，美國、英國、德國、法國等頂級發達國家鹽業經過多年的競爭發展，已形成了產銷一體、寡頭壟斷的鹽業運行模式，如英國主要由四家大型鹽業公司控制國內主要鹽業產銷市場，其中以帝國化學工業公司（ICI）為主，此外還有新柴郡（NEW CHESHIRE）制鹽有限公司和英國制鹽公司等。德國鹽業主要由三家鹽業公司經營。其中貝希特斯加登（Berchtesgaden）是德國國內第一大鹽業集團，產品在德國擁有很高的市場占有率。法國南方鹽業公司一枝獨秀，幾乎主宰了全國鹽業。美國的鹽業可以概括為“寡頭壟斷、產銷合一、以銷定產、有序競爭”，其中莫頓（Merton）、北美鹽業、嘉吉（Cargill）、巖鹽（Halitum）等幾家大型集團控制了全美90%以上的市場份額。鹽業公司與用戶簽訂長期合同，根據合同供貨數量將生產計劃下達給所屬制鹽企業，有效地杜絕了盲目生產，保持了產銷基本平衡。在美國，食鹽產銷一致，鹽廠生產，公司經營，產、銷保持絕對均衡，比我國的計劃管理還要嚴厲。事實上，在食鹽等一些基礎性生活資料行業，相比中小企業的分散經營，寡頭壟斷反而降低了政府監管成本，具有絕對話語權的寡頭為樹立公眾形象而自我約束，客觀上協助政府設置了無形的市場門檻，閑雜人等無從涉足。

——國際鹽業產品市場的發展特點

從國際平均水平來看，鹽產品消費結構中，兩堿化工占57%、食用鹽占23%、道路除冰雪占8%、其他領域占12%，這一結構比例與我國比較相近。但在發達國家，食鹽所占比例遠小于20%的這一平均水平，比如在歐盟，食用鹽僅占7%。而在美國，這個比例僅僅是5%，這在一定程度上反映出食鹽消費逐步減少的發展趨勢。

面對食鹽消費逐步減少的發展趨勢，發達國家的鹽業企業不斷改進創新，通過食鹽產品多元化和外延化滿足不同訴求，吸引消費者，借以增加產品附加值，維持產業的可持續發展。目前在許多發達國家，食鹽不僅品種眾多，而且包裝也多種多樣。比如在美國沃爾瑪的官網上搜索“salt”,就能顯示出上百種產品。在日本，僅調味鹽類下就有200多種細分產品，即便在我國臺灣地區的商場，也有50多種食鹽供消費者選擇。而在韓國，不同地區生產的同類食鹽會被視作不同品種，甚至同一地區不同季節生產的食鹽也會按品種區分開，充分考慮了不同地區不同環境對食鹽選用的影響。

在滿足消費者不同需求的同時，一些食鹽產品做出了特色，具有了品牌影響，也不再是簡單的調味品，而是一種生活品質，甚至是文化與身份符號象征。比如夏威夷海鹽含有 一種叫Alaea的天然添加劑，添加這種鹽的面包具有一種特有的醇香氣味；產于法國布列塔尼的塞爾特鹽，專用木杷采收，不允許有金屬接觸鹽，是法國、西班牙、意大利許多高檔餐廳的專用調味鹽；卡馬格（Camargue）或蓋朗德（Gérande）的鹽之花口味獨特，一些世界頂級巧克力都用它們調味；意大利的冒煙海鹽口味鮮香，加入這種鹽的食物甚至不需要其他調料，從而保留食物的原汁原味，許多到意大利旅游的游客還會買一些冒煙海鹽作為當地特產帶給親朋好友。事實上，當國內鹽業還未做好準備時，外國食鹽產品已經瞄準我們的市場。比如美國的莫頓天然海鹽、莫頓軟水鹽、莫頓低鈉鹽、愛普森鹽等產品已經進入我國的中高端超市，雖然它們的價格是我國食鹽的十幾倍甚至幾十倍，但仍有大批忠實的擁躉。顯然，鹽在這里已經超越了大眾調味品范疇，讓我們對食鹽有了顛覆性認識。

實現鹽業轉型升級的幾點建議

當前我國鹽業面臨的內外部形勢嚴峻，產銷矛盾不斷加劇，勞動用工成本日益增加，市場競爭愈演愈烈，企業日子非常難過。但辯證地看，壓力也可以變成動力，挑戰也意味著機遇，比如此次政策變化后最大的亮點是打破了地域封鎖、打開了批發企業和定點生產企業之間的壁壘，這就讓生產可以對接市場，讓企業可以面對市場，讓行業就有機會通過資源整合、企業重組實現市場細分、產品多樣與產銷一體化，在滿足廣大消費者需求的同時做優做強做大，逐步由政策壟斷向行業壟斷過渡，在市場經濟條件下重振我國鹽業輝煌。

一、引入混合所有制，鼓勵企業兼并重組

一方面，要充分利用《方案》“支持企業通過資本市場或公開上市等方式融資”“將解決中央鹽業企業歷史遺留問題納入中央國有資本經營預算支出范圍統籌考慮”“各級政府要落實國有鹽業企業兼并重組整合涉及的資產評估增值、土地變更登記和國有資產無償劃轉等方面稅收優惠政策”的重要機遇，通過明確權責、明晰產權、簡政讓利、依法承諾等舉措切實吸引各類社會資本進入鹽業。事實上，隨著2016年9月上海自貿區準許外資從事鹽業批發，食鹽市場化步伐已開始加快，一些外資已經開始與我國鹽業企業的合資合作。比如美國鹽業老大—莫頓鹽業就捷足先登，與中鹽上海鹽業公司簽署了戰略合作協議，通過雙方旗下合資公司—上海中鹽莫頓鹽業有限公司生產高端食鹽產品。此外，韓國、荷蘭、瑞典等國的鹽企也在與我國鹽企接洽，希望開展合資合作。另一方面，要逐步實行鹽業政企分開、政事分開、事企分開，真正搭建起鹽業國企的現代法人治理結構，回歸企業的法人地位，同時各級政府要秉持“守土有責”理念，承擔起服務監管職能，給各類社會資本一個穩定向好的預期，在轉變政府職能的同時實現鹽業企業的規模化、集團化運營。

二、做實基本食鹽保障，促進中高檔食鹽產品開發

《方案》給食鹽產業進一步細分，特別是中高端食鹽發展帶來巨大空間。數據顯示，即便是在中等收入國家，中高檔食鹽產品在食鹽消費中占比已達到10%左右。在我國，雖然進口食鹽產品價格昂貴，但銷售情況也一路看好，這說明我國一樣存在可觀的中高端食鹽產品消費群體，潛在的細化市場空間很大。可以這樣設想，2015年我國食鹽消費大約1000萬噸，如果能完成其中100萬噸的中高端化，即便余下的900萬噸大眾食鹽出現虧損，整個行業一樣能實現盈利。當然，開發中高端食鹽產品需要大量研發與設備的投入，如能在可行情況下將鹽業企業納入高新工業園區或自貿區，享受各種優惠待遇，就能吸引更多社會資本參與其中，實現食鹽產品的更新換代。而作為對大眾食鹽基本供給的保障，一方面，各級政府要嚴格按照《方案》要求，堅持鹽企的國有控股地位與批發環節專營，必要時可通過“窗口”約談，依法要求鹽企承諾配合。另一方面，本級財政必須按照《方案》要求，在預算應安排資金對食鹽儲備給予貸款貼息、管理費支出等支持，維護大眾食鹽供給的相對穩定。

三、推動鹽類產品多元化、品牌化，實現產業的轉型升級

通過引入社會資本，實現企業的法人治理和資本運營，改變原來鹽業國企產品單一，沒有品牌，沒有附加值的尷尬狀況完全有可能。例如一度瀕臨破產的南方某大型國有鹽場，近兩年來通過引入成都首味集團等戰略合作伙伴，全方位轉換經營機制，綜合發展經濟，已投資興建年產300噸澳素廠，年產300噸氯化鎂車間，年產2000公斤螺旋藻廠以及與其他企業聯營的年產500公斤的天然胡蘿卜素廠。同時積極發展第三產業，已創立十幾家公司，集工業、商務、貿易、旅游、房地產為一體，在妥善安置富余人員的同時開辟了鹽類、精細化工、多種經營三個同步發展的廣闊道路，實現了食鹽產品多元化。

四、樹立消費者意識，實現創新經營

長期的專營壟斷地位讓鹽業國企遠離市場，與廣大消費者十分陌生。如今，面對市場化的考驗，企業應站在消費者立場，切實替消費者著想，比如針對嬰幼兒、孕婦、老人、病人等特殊消費群體開發個性化產品，既能增加銷量，賺取附加利潤，又能滿足不同消費者對食鹽的多樣化需求。在這方面，廣東鹽業集團以“緣味館”和“互聯網+”為載體，打造“廚房管家”工程，開發系列鹽類調味品，就是鹽業國企創新經營的一個成功案例。云南鹽化針對消費者的不同用途和偏好，開發了雞汁調味鹽、腌制鹽、蒜香調味鹽、黑晶純鹽、海藻加碘鹽、泡菜鹽等一系列食鹽調味品，深受消費者歡迎，在滿足個性化需求的同時也為企業帶來了更多經濟效益。

五、揚長避短，發揮優勢，在競爭中尋求發展

國有鹽企雖然存在不少困難，但也有不少優勢，比如許多國有大型鹽場都有規模可觀的倉儲設施、鐵路專用線、港口碼頭、動力設備、閑置土地、技術人員與富余人員，站在消極立場上，也許這些都是包袱，維修養護及人員工資和社保是一大筆開支。但若以積極的態度審視，包袱也可以轉化為財富，比如寧波鹽場就是利用這些所謂的“包袱”，推出 了甲酸鈉、液氨兩款新產品，迅速占據市場，并取得良好的經濟效益，一舉扭轉了鹽化經營下滑的勢頭。福建一家大型鹽業國企就是利用了倉儲、鐵路專線及自用碼頭等資源優勢，積極與物流快遞公司合作，探索出大宗商品服務代理與物流配送業務，取得了良好經營業績；江蘇一家大型國有鹽企就是利用富余人員和閑置土地庫房承接了外資企業的裝配外包，不僅安置了富余人員，取得了良好效益，而且做到了以“非鹽”養“鹽”，在確保企業生存的同時穩定了普通食鹽生產。

六、給予必要的政策支持。

與競爭領域的國企不同，長期享有特許資格的鹽業國企走向市場難度更大，特別是在如今鹽業不景氣，食鹽價格已經是“地板”價格的情況下，更需要各級政府和有關部門給予必要的政策支持，加速鹽業體制改革，恢復國企活力。一是對鹽業國企歷史形成的債務，應本著政府與企業共擔原則，通過核銷、抵頂、資產打包變現、財政專項補貼、債務重組等方式逐步解決。二是對富余人員和企業養老負擔，可通過變現資產給予剝離富余人員一定的安置補償。對通過經營多元化而安置富余人員的企業，應在不違反國家法律的前提下努力為企業想辦法，找依據，而不是敷衍搪塞。三是在產業發展上盡可能將鹽業國企納入有關項目，爭取國家或有關方面優惠政策，在稅費收取上應盡可能讓利，幫助企業走出困境。四是按照中央國務院有關規定，穩妥有效地支持鹽業國企剝離“三供一業”等社會職能，助力企業專注經營，健康發展。

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第四篇：國家發改委在青調研鹽業體制改革

國家發改委在青調研鹽業體制改革

文章作者：荊再琛 發表日期：2009-7-6 9:26:00 點擊次數：95 次 文章來源：青海鹽業信息網

發布人：

6月16日，由國家發改委和工信部組成的鹽業體制改革工作小組到我司柯柯制鹽分公司和茶卡制鹽分公司進行了調研。調研組主要成員有發改委體改司王強副司長、發改委體改司產業與市場處汪海處長、發改委經貿司商品平衡二處調研員趙麗華、發改委經貿司商品平衡二處主任科員劉煒、工信部消費品司食品處調研員崔桂玲、工信部政策法規司綜合處郭秀明處長、發改委體改司產業與市場處主任科員朱建武、發改委體改司產業與市場處干部李晨陽，省發改委常務副主任吳海昆、柴達木循環經濟區管委會副主任張獻新以及省鹽務局、海西州發改委、烏蘭縣政府、省鹽業協會等有關單位領導陪同調研。

調研組先后參觀了柯柯、茶卡兩制鹽分公司生產、發運場地，現場了解鹽的生產運銷全部過程，并在茶卡制鹽分公司召開了座談會。

省鹽業協會、省鹽業公司、制鹽企業、食鹽批發企業等各有關單位就我省鹽業體制現狀及存在的問題分別向調研組進行了匯報，調研組成員就有關鹽業體制改革問題同與會人員進行了深入的交流。

座談會上，王強副司長就本次鹽業體制改革調研發表了講話，他說：這次和大家座談，就是想聽聽企業的意見、政府有關部門的意見。鹽業體制改革勢在必行，改革總體的方向就是“政企分開、放開市場、強制加碘、加強監管”，落實好這幾個環節，可能有些問題可以避免。在鹽業改革上，我們要堅持有利于鹽行業的發展，有利于加碘鹽的普及，有利于品牌豐富多彩。食鹽牽扯到人民健康的問題，青海和別的省不一樣，別的省可以做得到的青海有可能做不到，因為這里偏遠，老百姓收入也比較低，如果不采取其他措施，放開了可能出問題。青海這樣一個產鹽大省，又有這么大的企業，應該是有競爭力的，在市場競爭當中我相信還是會做出個大品牌，做大做強。但下一步我們是用什么方法，是我們目前要考慮的問題。

政府有關部門和鹽業協會、制鹽企業、食鹽批發企業等參會人員認為：我省鹽業體制改革，要立足于青海欠發達民族地區、地域廣闊、鹽湖眾多、人口分散、監管難度大的實際情況，要立足于青海是碘缺乏危害的重災區、廣大農牧民群眾收入水平低、自我保護意識差的實際情況，要立足于全省涉鹽企業較多、資源利用率不高、產業集中度低、資源浪費嚴重以及行業普遍存在的多、小、弱、散的現狀，符合省情，不宜搞“一刀切”。同時，體制改革要處理好產銷關系，構建和諧鹽業。并建議：加強食鹽計劃管理以及小工業鹽市場監管力度，防止其沖擊食鹽市場給人民身體健康和食品安全帶來危害。按照國家發改委《全國制鹽工業結構調整指導意見》，結合我省實際，下大力氣做好結構調整，嚴厲打擊直至取締無證開采經營鹽產品的行為，嚴格規范尾鹽利用，在此基礎上進一步扶優限劣，形成品質優良、成本低、效益好、技術先進、資源開發利用率高、環境保護、產業鏈延伸，且能更好地承擔起食鹽安全、可靠的生產供應任務的集鹽的產、運、銷、鹽湖綜合開發利用、鹽化工和鹽的深度加工利用為一體的全省鹽業集團，把鹽行業做強做大，真正把資源優勢變為經濟優勢，實現青海鹽行業持續穩定協調的科學發展。

第五篇：在鹽業體制改革中加強思想政治工作之思考

去年，國務院出臺《關于2005年深化經濟體制改革的意見》，首次明確提出研究制訂鹽業體制改革方案，標明鹽業體制改革已正式列入國務院工作議程。2003年和2005年國家發展改革委頒布了《促進食鹽流通現代化的若干意見》和《推進食鹽流通現代化實施方案》兩份綱領性文件，全面拉開了鹽業體制改革的帷幕。由此可見，古老的鹽業正處于體制改革的歷史關

頭，改革力度之大，觸動范圍之廣，涉及面之多，是前所未有的。做好體制改革中員工的思想政治工作，妥善處理好改革與穩定、改革和發展關系，這一歷史的重任責無旁貸地落到了我們這一代鹽業人肩上。本文試結合工作實際，對做好體制改革時期員工的思想政治工作，談一點自己的看法。樹立改革無止境的思想認識

溫家寶總理在2004年國慶講話中提出，改革永無止境，改革開放要貫穿現代化建設的全過程。的確，鹽業近年來無論是管理機制還是營銷方式可謂動作不斷，進行了多輪變革和創新，一些員工誤認為已經改革了，產生了改革已到頭無需再改，可以歇歇腳的思想誤區。我們的思想政治工作，要教育和引導員工時刻樹立改革無止境的思想認識，因為不同的歷史階段有不同的發展要求，要適應時代的發展就必須改革，這是歷史發展的必然規律，也可以說是永恒的主題，變是絕對的，不變是相對的，鹽業的改革既勢在必行，又永無窮期。尤其是當前的鹽業體制改革已進入“深水區”，到了不改革就會被兼并遭淘汰的十字路口，而改革了就會贏得加快發展的歷史轉折點。客觀地講，我國食鹽專營取得的成績不小，這是主流，但工作中存在的問題也不少，正如中鹽集團林家樺副總經理指出的：我國專營工作中存在著食鹽流通成本較高、計劃執行存在隨意性、批發企業不達標、市場監管力度不夠等四大突出問題，問題的存在就預示著改革的必然。可以說，推進食鹽流通現代化是鹽業體制改革的必由之路，建立食鹽流通現代化體系，是鹽業體制改革的重要目標。可以預見，今后幾年鹽業將打破地區封鎖，按“產銷一體化、市場一體化”的思路，按照經濟區劃組織物流，逐步形成統一、開放、競爭、有序的市場體系，通過整合產銷資源，走集團化之路，最終實現由行政壟斷向企業壟斷的轉變。道路是漫長而曲折的，改革是艱難而長期的，切不可小勝即滿，小改就停，固步自封、停滯不前，錯過鹽業以改革求發展的關鍵期。

轉變思想和身份兩個觀念

轉變思想觀念。應該承認習慣思維和慣性作用的影響是巨大的，幾年、十幾年的按部就班，必然形成習慣思維，而受慣性思維定勢的作用，思想觀念也不可能立即剎車、變軌，由此可能會造成一些員工的“腿腳”已經邁進新體制，而“腦袋”卻停留在舊體制，想問題干工作仍然想當然于以前想法和做法。因此我們的思想政治工作，要找準員工思想問題的切入點和突破口，加大對鹽業體制改革必然性、必要性、迫切性、重要性的宣傳力度，引導員工樹立市場意識、競爭意識、機遇意識，增強逆水行舟、不進則退、慢進也是退的危機感，時不我待、只爭朝夕、落后就要淘汰的緊迫感，與時俱進、爭先創新、有為才有位的責任感。當員工對企業生存和發展的環境有了一個清醒的認識，對企業改革舉措有了充分的理解后，才會產生思想上的“共鳴”，凝聚成共同的理想和信念，形成解決問題、克服困難、適應改革的內動力。

轉變身份觀念。國家發展改革委《推進食鹽流通現代化實施方案》提出：“2006年年底之前，通過深化人事制度、勞動用工和薪酬分配三項制度改革，最終實現精簡機構、減員增效的目的，在中國鹽業系統內建立現代人力資源管理體系”。為了鹽業的長遠發展，必然要建立適應社會主義市場經濟體制的新機制，伴隨此過程中，有相當多的員工要轉變身份，由“企業人”變成“社會人”，這是改革必須支付的成本，也是每個鹽業人都可能要承受的“陣痛”。我們的思想政治工作，既要消除聘用員工（即輔業改制后錄用的社會人員）“不是企業人”的“臨時”情緒，也要打破未改制員工（即主業公司正式人員）的“再怎么改革也改不到自己頭上”的“保險”觀念，通過打破員工身份界限、實施人事動態管理、改革分配機制和其他形式的引導，讓所有員工明白：人員不分性質，只要努力，就有機會，只有努力，才有出路，只有企業做大做強，才有個人發展前途。

正確處理好三個方面關系

全局與局部的關系。改革是一場戰爭，是和平年代沒有硝煙的戰爭，改革又是一場革命，而最難革的是自己的命。改革的實質是利益格局的再調整，它必然涉及到多方面的利益沖突，觸及到相當一部分人的利益，有時候可能是大多數人的利益，這部分人就有可能成為改革的阻力。我們的思想政治工作，要引導員工分清全局與局部、整體與個體的關系，處理好整體利益與局部利益、企業效益與個人收益的關系。要大力弘揚為了鹽業整體利益勇于犧牲個體、樂于自我奉獻的精神，同時對為了一已之私利、少數人的得失，影響和阻礙改革發展大局的給予必要的組織處理，為改革的深入創造必要的條件。

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