第一篇：最高人民法院關于不服信訪工作機構依據（范文）

最高人民法院關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為 提起行政訴訟人民法院是否受理的復函

【頒布機構】 最高人民法院 【發 文 號】 [2005]行立他字第4號

【頒布時間】 2005-12-1

2【實施時間】 2005-12-12 湖北省高級人民法院：

你院鄂高法[2005]210號《關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示》收悉。經研究，答復如下：

一、信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響。信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

二、對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

2005年12月12日

附：關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的請示與答復

一、湖北高院請示的問題

湖北高院認為，隨著《信訪條例》(以下簡稱《條例》)的頒布實施，人民法院立案機構在審判工作中遇到一項新的問題，即：當事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院是否受理。湖北高院審判委員會討論后形成兩種意見。

第一種意見認為，當事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應當不予受理。理由是：(一)縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關的主體資格比較特殊，難于分辨其行為是行政行為還是非行政行為。(二)縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定，不具有行政訴訟的可訴性。(三)人民法院對此類案件進行實體審理時難度大。

第二種意見認為，當事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應當受理。理由是：(一)《條例》是一部行政法規，已明確人民政府所屬職能部門和部分人民政府行使信訪管理的職權和分工。(二)縣級以上人民政府信訪行政管理機構或者代表本級人民政府專門從事信訪工作的機構或人員，依照《條例》有關規定作出的處理意見或者不再受理決定為行政行為。信訪機構是國家行政管理部門，通過處理信訪活動，與行政相對人——信訪人之間發生行政法律關系。(三)人民政府信訪行政管理機構或者從事信訪工作的機構或人員實施的行為是可訴行政行為。(四)《條例》中“不再受理”的規定不能視為最終處理決定，人民法院可以依法進行審查。

二、最高人民法院答復意見

最高人民法院研究后認為，從《信訪條例》賦予信訪機構的性質、地位，信訪與訴訟的關系，以及國家關于信訪的政策考慮，信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院也不予受理。但是信訪工作機構、對信訪事項有權處理的行政機關違反《信訪條例》規定的權限、程序，作出新的實質性的行政處理決定，符合受案范圍的，人民法院應當受理。

三、評析意見

(一)信訪工作機構的行政法律地位和處理信訪事項行為的性質分析，信訪工作機構不能成為適格的被告，其行為不具有可訴性

理由是：

1．信訪工作機構的法律地位。《條例》第五條將負責信訪工作的行政機關稱為信訪工作機構。“機構”與“機關”雖僅一字之差，性質卻截然不同。信訪工作機構是代表其所在的本級政府或者政府工作部門處理信訪事項的內設機構，不是獨立的行政機關，其處理信訪事項的活動后果應當歸屬于其所在的政府或者政府工作部門。從這個意義上講，信訪工作機構不能作為行政訴訟的被告。即使是處理信訪事項的行為具有可訴性，被告也不應當是信訪工作機構，而是其所在的政府或者政府工作部門。比如對建設部信訪機構的處理信訪的行為不服，本質上應當是對建設部的行為不服。對國家信訪局的處理信訪行為不服，本質上是對國務院的行為不服。湖北高院的請示中將信訪工作機構稱為信訪行政管理部門，顯然是不當的。

2．信訪工作機構的權限。根據《條例》第六條的規定，信訪工作機構履行的職責包括受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等。這個職責定位表明：信訪機構不直接替代有權處理信訪事項的行政機關做出處理決定，也無權直接改變有關行政機關作出的行政處理決定，而是運用《條例》賦予的權限，中轉、協調、督導有關行政機關依法處理信訪事項。從這個意義上講，信訪工作機構處理信訪事項的行為不是具體行政行為。《條例》并未規定對這些行為不服，可以提起行政訴訟。

3．信訪機構處理信訪事項的行為性質分析。《條例》是規定信訪渠道的程序性法規，信訪機構處理信訪事項的行為屬于程序性行為，不對信訪人的實體權利產生實際影響，因而不具有可訴性。這如同法院根據訴訟法、仲裁機構根據仲裁規定、行政復議機關根據復議程序進行的程序性操作，不允許當事人為此以訴訟方式起訴法院、仲裁機構和復議機關一樣。《條例》雖為一項行政法規，但并非所有的行政法規規定的事項都是可訴的。例如國務院就行政公文的處理有個規定，顯然是不可訴的。一個基本的法理念是，糾紛解決機構對糾紛所作的調解、仲裁、訴訟后形成的結論，當事人縱有不服，也不能以糾紛解決機構為訴爭對象。

盡管如此，如果信訪工作機構超越《條例》規定的職權，對信訪事項作出新的處理決定，改變了原行政行為，符合受理條件的，人民法院應予受理。人民法院受理后，應當以信訪工作機構超越《條例》規定的職權為由，依法判決予以撤銷。

(二)對信訪事項有權處理的行政機關依據《條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，是否具有可訴性?一般而言不具有可訴性

理由是：

1．對信訪事項有權處理的行政機關依據《條例》作出的處理意見、復查意見和復核意見，其法律效力如何，由于《條例》未作規定，因此值得研判。從《條例》：的系統性解釋看，這些“意見”一般不具有可訴性。理由是：其一，從字面解釋看。通常所謂“意見”只是表明一種傾向和將要照此作出的行為，尚未產生拘束力，對信訪人的實體權利義務尚未產生實際影響，因此人民法院不宜受理。其二，從行政決定的形式要件看。一般而言，這些“意見”形式上不表現為行政處理決定所要求的程序性、規范性，不能對抗原行政處理決定。這些“意見”需要經過法定的行政程序轉換，上升為行政處理決定，才能撤銷或者變更原來的行政行為。這和人民法院的再審立案通知書或者駁回申訴通知書，不能改變原生效裁判的效力，是一個道理。其三，必須引入“信訪程序系屬”的概念，正確認識信訪途徑與法定途徑的關系問題。信訪“受理”產生的系屬關系，表明排除了其他方式的適用。信訪程序與訴訟程序，是兩個相互獨立的程序，對信訪程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進行司法審查。《條例》的精神也是盡量避免信訪途徑與訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑的交叉和重復，并在其第十四條和十五條得到充分體現。《條例》規定了信訪三級終結機制：對處理意見不服的，只能根據條例規定走復查程序，不能轉而尋求司法途徑，不能請求法院對處理意見進行司法審查；對復查結論不服的，只能根據條例規定走復核程序，同樣不能尋求司法救濟。

《條例》已列入修改計劃之中，修改稿應當進行立法上的漏洞補充，對這些“意見”的效力予以明確。但是，如果對信訪事項有權處理的行政機關沒有嚴格依照《條例》規定的程序，其作出的“意見”實質上表現為新的行政處理決定，影響信訪人實體權利義務的，為保護信訪人的合法權益，監督行政機關依法行政，人民法院應當依法受理。

2．對不再受理決定，能不能進行司法審查的問題。復核程序是終結程序，信訪人仍然不服復核意見，提出投訴請求的，信訪工作機構和其他行政機關不再受理。湖北高院審委會的第二種意見認為：對不再受理的決定不服提起的行政訴訟，人民法院應當受理。理由是：根據《行政訴訟法》第十二條第四項的規定，法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為，人民法院不受理。此處的“法律”僅指全國人大及其常委會頒布的法律，不包括行政法規。《條例》屬于行政法規，無權自行確定終局行政行為，故人民法院有權對其進行司法審查，信訪人對不再受理的決定不服提起行政訴訟的，人民法院可以判決被告限期履行法定職責。但是這種觀點不能成立。理由是：(1)復核意見才是信訪程序的終局意見，不再受理決定并非終局性行政決定。一個基本的法理是：在一定條件下，對實體正義的追求最終要讓位于程序的安定。即使復核意見真的有錯或者不公，信訪人惟有忍耐，這如同對生效裁判，即令確有錯誤或者不公，如果再審途徑走不通，當事人惟有忍耐一樣。通過信訪程序解決糾紛與通過法定程序解決糾紛的法理是一樣的：通過正當程序作出的決定應當認為是公正的；程序不能沒完沒了、無休無止，必須要有終結機制。(2)不再受理決定是一種純程序性決定，不涉及當事人實體權利義務關系，如同法院裁定終結訴訟、終止執行一樣，沒有必要再給予救濟途徑。(3)如果允許法院進行司法審查，判決被告履行法定職責，責令被告再次受理信訪事項，那么被告受理后，還是得走處理、復查、復核程序，再走一個循環。如果信訪人再不服，再起訴，法院還得受理，還得判決被告受理信訪事項，被告就得走第三個循環。這種無限循環處理信訪事項的做法是沒有意義的，既無效率可言，也不利于社會關系的穩定，同時導致信訪渠道與法定渠道出現交叉和反復。

3．有關行政機關根據處理意見、復查意見或者復核意見作出新的行政處理決定，或者這些“意見”實質上表現為新的行政處理決定的性質分析。此時，這些“意見”已經付諸實施，轉化為具體行政行為。這種轉換具有實體和程序上的雙重法律意義：從實體上看，新的行政處理決定改變了原具體行政行為，對信訪人的權利義務產生了實際影響，產生強制力，因而信訪人具有訴的利益；程序上看，表明其已經脫離了信訪渠道，進入法定渠道，因而可以尋求法定途徑。例如，縣公安機關根據市公安機關的復查意見或者省公安機關的復核意見，改變其原作出的治安管理處罰行為，重新作出處罰決定，信訪人對不服對縣公安機關的新處罰決定不服提起行政訴訟的，人民法院應當受理。如果市公安機關根據其復查意見，直接作出改變縣公安機關原處罰行為的行政處理決定，信訪人對市公安機關的處理決定不服提起行政訴訟的，人民法院也應當受理。但不是說根據這些“意見”做出的行政處理決定都可訴，信訪事項的綜合性、復雜性、多樣性決定了人民法院在立案時必須依法審查。

當然，如果有權處理信訪事項的行政機關沒有嚴格按照《條例》規定的程序運作，其作出的這些“意見”實質上表現為新的行政處理決定的，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院應當受理。

(三)信訪機構不作為是否可訴的分析

信訪機構不履行《條例》規定的登記、受理、協調、督辦等法定職責，信訪人起訴信訪機構不作為的，人民法院是否應當受理? 此種情形亦不應當受理。理由是：信訪途徑是行政機關啟動內部監察監督程序解決矛盾和問題的一種方式，不是正常的、規范的、法定的糾紛解決程序，不是法治社會的主流途徑。信訪權的性質畢竟是一種寬泛意義上的民主性權利，終究不是不是一種可以由當事人單方行使的申請仲裁權、申請行政復議權或者訴權，不具有可以等同法定糾紛解決機構權力的效力和地位。在任何一個現代社會，通過訴訟等法定途徑解決糾紛、實現正義，應當成為現代人的理性選擇。即使是倡導ADR的一些西方國家，也沒有把信訪途徑作為一種ADR方式的。在社會作用中，信訪途徑與調解、仲裁、行政復議和訴訟等法定途徑是一種此消彼長的關系：法定途徑興，則信訪途徑衰；法定途徑不暢，則信訪途徑興盛。顯然，如果允許法院對信訪行為實施司法審查，則必然將信訪途徑轉化為法定途徑，改變了信訪的法律性質和地位。

我國香港的申訴專員所提建議是不受司法審查的。我國香港申訴專員對于所受理的案件，并無直接的處理、撤銷或變更的權力，其所提出的建議之所以能夠被普遍接受，在于建議的內容符合客觀情況且合情合理。由獨立于行政機關的一個社會公認為能夠主持公平與正義的機構，在雙方非對抗的情況下進行調查和主持調解，提出合情合理的建議，則其建議易為各方接受。(參見亞洲監協第七次會議國外論文《香港申訴專員制度評介》，林莉紅著。)我國香港的情況可以作為解決本案問題的參考。

(四)信訪本身是否是一項權利，有無給予司法救濟的必要從《條例》第二條規定看，信訪是指“公民、法人或者其他組織采取書信、電子郵件、傳真、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。可以看出，信訪的表現形式是“書信、電子郵件、傳真、走訪等形式”；信訪的實質內容是“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”；信訪的本質，對信訪人而言是一種行為，對有關行政機關來說是一項“活動”。盡管現行憲法規定了公民享有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，批評和建議權，提出申訴、控告或者檢舉的權利，三大訴訟法規定了當事人的起訴、上訴和申訴等各項訴訟權利，但沒有一部法律、法規明確規定信訪是一項權利。從社會主體來講，信訪是有關主體行使憲法和法律賦予的權利的方式，是實現法定權利的途徑，負載著一定的政治民主權利或者訴訟權利，但其本身不是一項權利，沒有獨立的權利外觀；從國家來講，加強和改進信訪工作，根本目的是使得現有的各種糾錯、救濟機制(即信訪渠道)更加暢通、有效地運轉，不是要另起爐灶創設一套新的糾錯、救濟機制。社會主體要表達政治主張，通常要采取或信或訪的形式；糾紛主體要確認權利、解決紛爭，也要到法院通過或信或訪的形式表達，但人們往往不把社會主體的起訴、上訴稱為信訪或者涉訴信訪。如果信訪本身就是一項法定權利，則由于其內容的高度涵蓋性，諸如言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，批評和建議權，提出申訴、控告或者檢舉的權利，起訴、上訴和申訴等訴訟權利，就沒有必要重復存在了。

基于“有權利必有救濟”的理念，既然信訪不是一項法定權利，就沒有給予單獨司法救濟的必要。從信訪的內容看，大體可分為政治參與類、民主監督類和權利救濟類。如果是政治類權利受到侵犯，可以通過人大、政協等既有的政治途徑獲得救濟；如果是民主監督類權利受到侵犯，可以通過紀檢、監察、檢察等監督機關獲得救濟；如果是私權利受到侵犯，可以通過人民法院和其他糾紛解決機關解決糾紛。從保持司法的功能自治考慮，人民法院對政治參與類、民主監督類信訪請求，應當保持克制、消極的態度，不宜過度介入。反之，將這類糾紛都納入司法審查范圍，如果無法有效、圓滿解決，反而進一步損害了司法權威和司法公信力，使本來就脆弱的司法公信力雪上加霜。

(五)信訪功能的理性定位：需要但不能依賴

信訪在世界范圍內廣泛存在，通常被稱為申訴專員制度、公共監察專員制度和請愿制度等。申訴專員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區。“申訴專員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護者或代表”。南非共和國公共監察專員署根據憲法設立，對國民大會負責，公共監察專員有權對國家事務或任何級別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調查并提出報告，采取相應的補救行動，但對于法院判決的調查不屬于公共監察專員的權力范圍。澳大利亞的申訴專員在法律規定的范圍內受理公眾對政府公共行政服務的投訴。香港的申訴專員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專員是代表人民的監察者，其職責是監察公營部門有沒有行政失當。行政失當是由于法律、政策、資源甚至包括人性在內的各種原因而導致的一種無法回避的社會現象，而在經濟高速發展，行政權力日趨擴大的世界性趨勢下，表現得愈益突出。香港的申訴專員制度是在普通法傳統的救濟方式無法對行政失當行為實施救濟的情況下，借鑒其他國家的成功經驗，結合香港實際而建立的一項卓有成效的制度。美國雖然沒有正式的申訴專員或請愿制度，但他們各級政府部門大都有專門人員或者兼職人員負責各類問題的意見、建議或投訴。巴爾的摩、芝加哥等一些城市還設立了“311”非緊急事件求助電話，除了水、電、煤、交通、道路、衛生等公共事業方面外，市民還可以通過這門電話向市長反映意見、提出建議、投訴控告等，幾乎沒有范圍的限制。那么，在立法、司法、行政權力分權制衡的制度已經相當完備的國家和地區，為什么還需要“信訪”制度?作為一種補充性的救濟制度和監督制度，無論各國法治程度如何，信訪有它存在的意義。我國香港申訴專員戴婉瑩的解釋理由包括兩個方面：首先，根據我國香港的司法制度，法官擔當裁判的角色，法庭不會就案情進行調查，投訴方需要證據和法律支持，而且訴訟費用高昂，程序繁雜。經驗表明，很多針對政府部門的投訴交由法院以外的機構處理，將能獲得更迅速和適當的解決。其次，有些事件透過政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿的最佳方法。在大多數社會里，人民代表通常都肩負多項公職。與群眾聯絡并處理群眾對政府的投訴，固然是人民代表的職責，但他們很少有充分資源，詳細調查政府的決策過程。由于上述情況，便有需要另設一些獨立的、簡便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。(參見亞洲監協第七次會議國外論文“申訴專員制度與公民監察權”，香港申訴專員戴婉瑩著。)事實上，無論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會沖突解決的干干凈凈，任何一個社會都會在主體制度之外產生一些社會沖突的“余量”：而信訪制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟制度。信訪和法治應該不矛盾，相對與司法救濟和立法救濟，信訪承擔的是一種拾遺補漏式的補充救濟角色，即使法治很完善了，這種救濟方式也可能有存在的必要。

由于信訪行為通常對社會秩序造成一定的破壞性，中國歷代專制王朝對百姓上訪是持否定有時甚至打壓態度的。在國家治理實踐上，對民之疾怨、政之得失、官之臧否的了解，更多是通過設置專門的監察機構、專職的諫官甚至微服私訪等方式來完成的。早在堯舜時代就有所謂諷鼓諫鐘的做法。我國建設社會主義法治國家，實現依法治國，必須要有所褒抑，加強引導，不能等同發展。所謂“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，要實現法治國家，必須設法消除老百姓“信訪不信法”的錯誤心理，堅決扭轉一些群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的博弈心態。信訪途徑只是解決社會矛盾比較突出時的治標之策、權宜之計，終非治本之策、長久之計。中央關于，暢通信訪渠道的政策要求，不能解讀為排擠或者取代法定途徑。《條例》將信訪工作納入制度化、規范化治理，并不表明信訪途徑變成了法定途徑。相反，舊《條例》的16條、新《條例》的第14條，都充分體現了黨中央和國務院一貫主張和支持法定途徑解決糾紛的態度和立場。因此《條例》明確將仲裁、行政復議和訴訟列為法定途徑，將信訪途徑排除在外。***同志曾指出：“由于歷史和現實的原因，一些群眾不知道、不善于或者不愿意運用法律武器，維護自身權益，習慣于通過信訪渠道解決問題，遇到困難就上訪，把上訪作為解決一切問題的途徑。由此造成大量矛盾糾紛在法定途徑之外尋求解決的不正常現象，在一定程度上影響到法制的權威和尊嚴。因此，要教育和引導群眾善于通過訴訟、仲裁、行政復議、調解等多種途徑解決問題。”如果允許信訪人起訴信訪部門不作為，將信訪職責納入司法審查范圍，必然導致信訪途徑最終變成了正常的、法定的途徑，改變了信訪途徑的性質，混淆了非法定途徑與法定途徑的關系。在信訪無須繳納訴訟費的約束，無繁瑣的程式，辦結期限比審限更短，執行起來更有保障，且有較之法院的二審終審更高級別的三級終結制的審級優勢下，信訪或會成為社會糾紛解決的主流途徑，因而最終是人治興、法治衰，逆人類社會發展進步之潮流。但在信訪量居高不下的情況下，無論信訪官員權力有多大，人員有多少，無論有多么高的執政能力和執政水平，也只能解決巨量的信訪中的極少數問題。所以，信訪永遠不可能成為解決問題的主渠道，依賴信訪解決問題本身就是一個充滿矛盾的悖論。

意見綜述如下：

1．信訪工作機構是各級人民政府和政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟法所規定的具體行政行為。信訪人對信訪工作機構處理信訪事項的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。信訪機構不履行《條例》規定的登記、受理、協調、督辦等法定職責，信訪人起訴信訪機構不作為的，人民法院不予受理。信訪工作機構超越《信訪條例》規定的職權，對信訪事項作出新的處理決定，變更或者撤銷了原行政行為，符合受理條件的，人民法院應予受理。

2．對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。有關行政機關根據處理意見、復查意見或者復核意見做出新的行政處理決定，或者這些“意見”實質上表現為新的行政處理決定的，人民法院應當依法受理。

第二篇：最高人民法院關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函

【法規名稱】 最高人民法院關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函

【頒布機構】 最高人民法院

【發 文 號】 [2005]行立他字第4號

【頒布時間】 2005-12-12

【實施時間】 2005-12-12

【效力屬性】 有效

【正文】

最高人民法院關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》 處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函

湖北省高級人民法院：

你院鄂高法[2005]210號《關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示》收悉。經研究，答復如下：

一、信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響。信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

二、對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

2005年12月12日

附：關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的請示與答復

一、湖北高院請示的問題

湖北高院認為，隨著《信訪條例》(以下簡稱《條例》)的頒布實施，人民法院立案機構在審判工作中遇到一項新的問題，即：當事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院是否受理。湖北高院審判委員會討論后形成兩種意見。

第一種意見認為，當事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應當不予受理。理由是：(一)縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關的主體資格比較特殊，難于分辨其行為是行政行為還是非行政行為。(二)縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定，不具有行政訴訟的可訴性。(三)人民法院對此類案件進行實體審理時難度大。

第二種意見認為，當事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應當受理。理由是：(一)《條例》是一部行政法規，已明確人民政府所屬職能部門和部分人民政府行使信訪管理的職權和分工。(二)縣級以上人民政府信訪行政管理機構或者代表本級人民政府專門從事信訪工作的機構或人員，依照《條例》有關規定作出的處理意見或者不再受理決定為行政行為。信訪機構是國家行政管理部門，通過處理信訪活動，與行政相對人——信訪人之間發生行政法律關系。(三)人民政府信訪行政管理機構或者從事信訪工作的機構或人員實施的行為是可訴行政行為。(四)《條例》中“不再受理”的規定不能視為最終處理決定，人民法院可以依法進行審查。

二、最高人民法院答復意見

最高人民法院研究后認為，從《信訪條例》賦予信訪機構的性質、地位，信訪與訴訟的關系，以及國家關于信訪的政策考慮，信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院也不予受理。但是信訪工作機構、對信訪事項有權處理的行政機關違反《信訪條例》規定的權限、程序，作出新的實質性的行政處理決定，符合受案范圍的，人民法院應當受理。

三、評析意見

(一)信訪工作機構的行政法律地位和處理信訪事項行為的性質分析，信訪工作機構不能成為適格的被告，其行為不具有可訴性

理由是：

1．信訪工作機構的法律地位。《條例》第五條將負責信訪工作的行政機關稱為信訪工作機構。“機構”與“機關”雖僅一字之差，性質卻截然不同。信訪工作機構是代表其所在的本級政府或者政府工作部門處理信訪事項的內設機構，不是獨立的行政機關，其處理信訪事項的活動后果應當歸屬于其所在的政府或者政府工作部門。從這個意義上講，信訪工作機構不能作為行政訴訟的被告。即使是處理信訪事項的行為具有可訴性，被告也不應當是信訪工作機構，而是其所在的政府或者政府工作部門。比如對建設部信訪機構的處理信訪的行為不服，本質上應當是對建設部的行為不服。對國家信訪局的處理信訪行為不服，本質上是對國務院的行為不服。湖北高院的請示中將信訪工作機構稱為信訪行政管理部門，顯然是不當的。

2．信訪工作機構的權限。根據《條例》第六條的規定，信訪工作機構履行的職責包括受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等。這個職責定位表明：信訪機構不直接替代有權處理信訪事項的行政機關做出處理決定，也無權直接改變有關行政機關作出的行政處理決定，而是運用《條例》賦予的權限，中轉、協調、督導有關行政機關依法處理信訪事項。從這個意義上講，信訪工作機構處理信訪事項的行為不是具體行政行為。《條例》并未規定對這些行為不服，可以提起行政訴訟。

3．信訪機構處理信訪事項的行為性質分析。《條例》是規定信訪渠道的程序性法規，信訪機構處理信訪事項的行為屬于程序性行為，不對信訪人的實體權利產生實際影響，因而不具有可訴性。這如同法院根據訴訟法、仲裁機構根據仲裁規定、行政復議機關根據復議程序進行的程序性操作，不允許當事人為此以訴訟方式起訴法院、仲裁機構和復議機關一樣。《條例》雖為一項行政法規，但并非所有的行政法規規定的事項都是可訴的。例如國務院就行政公文的處理有個規定，顯然是不可訴的。一個基本的法理念是，糾紛解決機構對糾紛所作的調解、仲裁、訴訟后形成的結論，當事人縱有不服，也不能以糾紛解決機構為訴爭對象。

盡管如此，如果信訪工作機構超越《條例》規定的職權，對信訪事項作出新的處理決定，改變了原行政行為，符合受理條件的，人民法院應予受理。人民法院受理后，應當以信訪工作機構超越《條例》規定的職權為由，依法判決予以撤銷。

(二)對信訪事項有權處理的行政機關依據《條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，是否具有可訴性?一般而言不具有可訴性

理由是：

1．對信訪事項有權處理的行政機關依據《條例》作出的處理意見、復查意見和復核意見，其法律效力如何，由于《條例》未作規定，因此值得研判。從《條例》：的系統性解釋看，這些“意見”一般不具有可訴性。理由是：其一，從字面解釋看。通常所謂“意見”只是表明一種傾向和將要照此作出的行為，尚未產生拘束力，對信訪人的實體權利義務尚未產生實際影響，因此人民法院不宜受理。其二，從行政決定的形式要件看。一般而言，這些“意見”形式上不表現為行政處理決定所要求的程序性、規范性，不能對抗原行政處理決定。這些“意見”需要經過法定的行政程序轉換，上升為行政處理決定，才能撤銷或者變更原來的行政行為。這和人民法院的再審立案通知書或者駁回申訴通知書，不能改變原生效裁判的效力，是一個道理。其三，必須引入“信訪程序系屬”的概念，正確認識信訪途徑與法定途徑的關系問題。信訪“受理”產生的系屬關系，表明排除了其他方式的適用。信訪程序與訴訟程序，是兩個相互獨立的程序，對信訪程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進行司法審查。《條例》的精神也是盡量避免信訪途徑與訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑的交叉和重復，并在其第十四條和十五條得到充分體現。《條例》規定了信訪三級終結機制：對處理意見不服的，只能根據條例規定走復查程序，不能轉而尋求司法途徑，不能請求法院對處理意見進行司法審查；對復查結論不服的，只能根據條例規定走復核程序，同樣不能尋求司法救濟。

《條例》已列入修改計劃之中，修改稿應當進行立法上的漏洞補充，對這些“意見”的效力予以明確。但是，如果對信訪事項有權處理的行政機關沒有嚴格依照《條例》規定的程序，其作出的“意見”實質上表現為新的行政處理決定，影響信訪人實體權利義務的，為保護信訪人的合法權益，監督行政機關依法行政，人民法院應當依法受理。

2．對不再受理決定，能不能進行司法審查的問題。復核程序是終結程序，信訪人仍然不服復核意見，提出投訴請求的，信訪工作機構和其他行政機關不再受理。湖北高院審委會的第二種意見認為：對不再受理的決定不服提起的行政訴訟，人民法院應當受理。理由是：根據《行政訴訟法》第十二條第四項的規定，法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為，人民法院不受理。此處的“法律”僅指全國人大及其常委會頒布的法律，不包括行政法規。《條例》屬于行政法規，無權自行確定終局行政行為，故人民法院有權對其進行司法審查，信訪人對不再受理的決定不服提起行政訴訟的，人民法院可以判決被告限期履行法定職責。但是這種觀點不能成立。理由是：(1)復核意見才是信訪程序的終局意見，不再受理決定并非終局性行政決定。一個基本的法理是：在一定條件下，對實體正義的追求最終要讓位于程序的安定。即使復核意見真的有錯或者不公，信訪人惟有忍耐，這如同對生效裁判，即令確有錯誤或者不公，如果再審途徑走不通，當事人惟有忍耐一樣。通過信訪程序解決糾紛與通過法定程序解決糾紛的法理是一樣的：通過正當程序作出的決定應當認為是公正的；程序不能沒完沒了、無休無止，必須要有終結機制。(2)不再受理決定是一種純程序性決定，不涉及當事人實體權利義務關系，如同法院裁定終結訴訟、終止執行一樣，沒有必要再給予救濟途徑。(3)如果允許法院進行司法審查，判決被告履行法定職責，責令被告再次受理信訪事項，那么被告受理后，還是得走處理、復查、復核程序，再走一個循環。如果信訪人再不服，再起訴，法院還得受理，還得判決被告受理信訪事項，被告就得走第三個循環。這種無限循環處理信訪事項的做法是沒有意義的，既無效率可言，也不利于社會關系的穩定，同時導致信訪渠道與法定渠道出現交叉和反復。

3．有關行政機關根據處理意見、復查意見或者復核意見作出新的行政處理決定，或者這些“意見”實質上表現為新的行政處理決定的性質分析。此時，這些“意見”已經付諸實施，轉化為具體行政行為。這種轉換具有實體和程序上的雙重法律意義：從實體上看，新的行政處理決定改變了原具體行政行為，對信訪人的權利義務產生了實際影響，產生強制力，因而信訪人具有訴的利益；程序上看，表明其已經脫離了信訪渠道，進入法定渠道，因而可以尋求法定途徑。例如，縣公安機關根據市公安機關的復查意見或者省公安機關的復核意見，改變其原作出的治安管理處罰行為，重新作出處罰決定，信訪人對不服對縣公安機關的新處罰決定不服提起行政訴訟的，人民法院應當受理。如果市公安機關根據其復查意見，直接作出改變縣公安機關原處罰行為的行政處理決定，信訪人對市公安機關的處理決定不服提起行政訴訟的，人民法院也應當受理。但不是說根據這些“意見”做出的行政處理決定都可訴，信訪事項的綜合性、復雜性、多樣性決定了人民法院在立案時必須依法審查。

當然，如果有權處理信訪事項的行政機關沒有嚴格按照《條例》規定的程序運作，其作出的這些“意見”實質上表現為新的行政處理決定的，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院應當受理。

(三)信訪機構不作為是否可訴的分析

信訪機構不履行《條例》規定的登記、受理、協調、督辦等法定職責，信訪人起訴信訪機構不作為的，人民法院是否應當受理?

此種情形亦不應當受理。理由是：信訪途徑是行政機關啟動內部監察監督程序解決矛盾和問題的一種方式，不是正常的、規范的、法定的糾紛解決程序，不是法治社會的主流途徑。信訪權的性質畢竟是一種寬泛意義上的民主性權利，終究不是不是一種可以由當事人單方行使的申請仲裁權、申請行政復議權或者訴權，不具有可以等同法定糾紛解決機構權力的效力和地位。在任何一個現代社會，通過訴訟等法定途徑解決糾紛、實現正義，應當成為現代人的理性選擇。即使是倡導ADR的一些西方國家，也沒有把信訪途徑作為一種ADR方式的。在社會作用中，信訪途徑與調解、仲裁、行政復議和訴訟等法定途徑是一種此消彼長的關系：法定途徑興，則信訪途徑衰；法定途徑不暢，則信訪途徑興盛。顯然，如果允許法院對信訪行為實施司法審查，則必然將信訪途徑轉化為法定途徑，改變了信訪的法律性質和地位。

我國香港的申訴專員所提建議是不受司法審查的。我國香港申訴專員對于所受理的案件，并無直接的處理、撤銷或變更的權力，其所提出的建議之所以能夠被普遍接受，在于建議的內容符合客觀情況且合情合理。由獨立于行政機關的一個社會公認為能夠主持公平與正義的機構，在雙方非對抗的情況下進行調查和主持調解，提出合情合理的建議，則其建議易為各方接受。(參見亞洲監協第七次會議國外論文《香港申訴專員制度評介》，林莉紅著。)我國香港的情況可以作為解決本案問題的參考。

(四)信訪本身是否是一項權利，有無給予司法救濟的必要

從《條例》第二條規定看，信訪是指“公民、法人或者其他組織采取書信、電子郵件、傳真、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。可以看出，信訪的表現形式是“書信、電子郵件、傳真、走訪等形式”；信訪的實質內容是“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”；信訪的本質，對信訪人而言是一種行為，對有關行政機關來說是一項“活動”。盡管現行憲法規定了公民享有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，批評和建議權，提出申訴、控告或者檢舉的權利，三大訴訟法規定了當事人的起訴、上訴和申訴等各項訴訟權利，但沒有一部法律、法規明確規定信訪是一項權利。從社會主體來講，信訪是有關主體行使憲法和法律賦予的權利的方式，是實現法定權利的途徑，負載著一定的政治民主權利或者訴訟權利，但其本身不是一項權利，沒有獨立的權利外觀；從國家來講，加強和改進信訪工作，根本目的是使得現有的各種糾錯、救濟機制(即信訪渠道)更加暢通、有效地運轉，不是要另起爐灶創設一套新的糾錯、救濟機制。社會主體要表達政治主張，通常要采取或信或訪的形式；糾紛主體要確認權利、解決紛爭，也要到法院通過或信或訪的形式表達，但人們往往不把社會主體的起訴、上訴稱為信訪或者涉訴信訪。如果信訪本身就是一項法定權利，則由于其內容的高度涵蓋性，諸如言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，批評和建議權，提出申訴、控告或者檢舉的權利，起訴、上訴和申訴等訴訟權利，就沒有必要重復存在了。

基于“有權利必有救濟”的理念，既然信訪不是一項法定權利，就沒有給予單獨司法救濟的必要。從信訪的內容看，大體可分為政治參與類、民主監督類和權利救濟類。如果是政治類權利受到侵犯，可以通過人大、政協等既有的政治途徑獲得救濟；如果是民主監督類權利受到侵犯，可以通過紀檢、監察、檢察等監督機關獲得救濟；如果是私權利受到侵犯，可以通過人民法院和其他糾紛解決機關解決糾紛。從保持司法的功能自治考慮，人民法院對政治參與類、民主監督類信訪請求，應當保持克制、消極的態度，不宜過度介入。反之，將這類糾紛都納入司法審查范圍，如果無法有效、圓滿解決，反而進一步損害了司法權威和司法公信力，使本來就脆弱的司法公信力雪上加霜。

(五)信訪功能的理性定位：需要但不能依賴

信訪在世界范圍內廣泛存在，通常被稱為申訴專員制度、公共監察專員制度和請愿制度等。申訴專員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區。“申訴專員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護者或代表”。南非共和國公共監察專員署根據憲法設立，對國民大會負責，公共監察專員有權對國家事務或任何級別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調查并提出報告，采取相應的補救行動，但對于法院判決的調查不屬于公共監察專員的權力范圍。澳大利亞的申訴專員在法律規定的范圍內受理公眾對政府公共行政服務的投訴。香港的申訴專員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專員是代表人民的監察者，其職責是監察公營部門有沒有行政失當。行政失當是由于法律、政策、資源甚至包括人性在內的各種原因而導致的一種無法回避的社會現象，而在經濟高速發展，行政權力日趨擴大的世界性趨勢下，表現得愈益突出。香港的申訴專員制度是在普通法傳統的救濟方式無法對行政失當行為實施救濟的情況下，借鑒其他國家的成功經驗，結合香港實際而建立的一項卓有成效的制度。美國雖然沒有正式的申訴專員或請愿制度，但他們各級政府部門大都有專門人員或者兼職人員負責各類問題的意見、建議或投訴。巴爾的摩、芝加哥等一些城市還設立了“311”非緊急事件求助電話，除了水、電、煤、交通、道路、衛生等公共事業方面外，市民還可以通過這門電話向市長反映意見、提出建議、投訴控告等，幾乎沒有范圍的限制。那么，在立法、司法、行政權力分權制衡的制度已經相當完備的國家和地區，為什么還需要“信訪”制度?作為一種補充性的救濟制度和監督制度，無論各國法治程度如何，信訪有它存在的意義。我國香港申訴專員戴婉瑩的解釋理由包括兩個方面：首先，根據我國香港的司法制度，法官擔當裁判的角色，法庭不會就案情進行調查，投訴方需要證據和法律支持，而且訴訟費用高昂，程序繁雜。經驗表明，很多針對政府部門的投訴交由法院以外的機構處理，將能獲得更迅速和適當的解決。其次，有些事件透過政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿的最佳方法。在大多數社會里，人民代表通常都肩負多項公職。與群眾聯絡并處理群眾對政府的投訴，固然是人民代表的職責，但他們很少有充分資源，詳細調查政府的決策過程。由于上述情況，便有需要另設一些獨立的、簡便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。(參見亞洲監協第七次會議國外論文“申訴專員制度與公民監察權”，香港申訴專員戴婉瑩著。)事實上，無論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會沖突解決的干干凈凈，任何一個社會都會在主體制度之外產生一些社會沖突的“余量”：而信訪制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟制度。信訪和法治應該不矛盾，相對與司法救濟和立法救濟，信訪承擔的是一種拾遺補漏式的補充救濟角色，即使法治很完善了，這種救濟方式也可能有存在的必要。

由于信訪行為通常對社會秩序造成一定的破壞性，中國歷代專制王朝對百姓上訪是持否定有時甚至打壓態度的。在國家治理實踐上，對民之疾怨、政之得失、官之臧否的了解，更多是通過設置專門的監察機構、專職的諫官甚至微服私訪等方式來完成的。早在堯舜時代就有所謂諷鼓諫鐘的做法。我國建設社會主義法治國家，實現依法治國，必須要有所褒抑，加強引導，不能等同發展。所謂“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，要實現法治國家，必須設法消除老百姓“信訪不信法”的錯誤心理，堅決扭轉一些群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的博弈心態。信訪途徑只是解決社會矛盾比較突出時的治標之策、權宜之計，終非治本之策、長久之計。中央關于，暢通信訪渠道的政策要求，不能解讀為排擠或者取代法定途徑。《條例》將信訪工作納入制度化、規范化治理，并不表明信訪途徑變成了法定途徑。相反，舊《條例》的16條、新《條例》的第14條，都充分體現了黨中央和國務院一貫主張和支持法定途徑解決糾紛的態度和立場。因此《條例》明確將仲裁、行政復議和訴訟列為法定途徑，將信訪途徑排除在外。***同志曾指出：“由于歷史和現實的原因，一些群眾不知道、不善于或者不愿意運用法律武器，維護自身權益，習慣于通過信訪渠道解決問題，遇到困難就上訪，把上訪作為解決一切問題的途徑。由此造成大量矛盾糾紛在法定途徑之外尋求解決的不正常現象，在一定程度上影響到法制的權威和尊嚴。因此，要教育和引導群眾善于通過訴訟、仲裁、行政復議、調解等多種途徑解決問題。”如果允許信訪人起訴信訪部門不作為，將信訪職責納入司法審查范圍，必然導致信訪途徑最終變成了正常的、法定的途徑，改變了信訪途徑的性質，混淆了非法定途徑與法定途徑的關系。在信訪無須繳納訴訟費的約束，無繁瑣的程式，辦結期限比審限更短，執行起來更有保障，且有較之法院的二審終審更高級別的三級終結制的審級優勢下，信訪或會成為社會糾紛解決的主流途徑，因而最終是人治興、法治衰，逆人類社會發展進步之潮流。但在信訪量居高不下的情況下，無論信訪官員權力有多大，人員有多少，無論有多么高的執政能力和執政水平，也只能解決巨量的信訪中的極少數問題。所以，信訪永遠不可能成為解決問題的主渠道，依賴信訪解決問題本身就是一個充滿矛盾的悖論。

意見綜述如下：

1．信訪工作機構是各級人民政府和政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟法所規定的具體行政行為。信訪人對信訪工作機構處理信訪事項的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。信訪機構不履行《條例》規定的登記、受理、協調、督辦等法定職責，信訪人起訴信訪機構不作為的，人民法院不予受理。信訪工作機構超越《信訪條例》規定的職權，對信訪事項作出新的處理決定，變更或者撤銷了原行政行為，符合受理條件的，人民法院應予受理。

2．對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。有關行政機關根據處理意見、復查意見或者復核意見做出新的行政處理決定，或者這些“意見”實質上表現為新的行政處理決定的，人民法院應當依法受理。

第三篇：由地方信訪工作淺談憲法依據和基本原則

由地方信訪工作淺談憲法依據和基本原則

12信息安全

程曉陽

由地方信訪工作淺談憲法依據和基本原則

12信安程曉陽（1210604）

【摘要】由到當地信訪局的調查研究引出對憲法依據及制度邏輯的對比性論證，進而引出少數地區信訪工作中違背憲法基本原則的做法，通過對憲法基本原則的作用的論述，闡明了出現上述現象的原因。以憲法的重要意義作結，完成論述。【關鍵詞】信訪 憲法 制度邏輯 憲法基本原則

我時常在想，除了法律，還有沒有解決問題的其他辦法。于是在一個暑假，我來到了當地的信訪局。而我發現，“信訪”這個比較直接的利益表達形式，也是有一定憲法依據的。中國《憲法》第二十七條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。” 第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這些規定，可以看做是信訪的憲法依據。

那么，讓我先簡單介紹一下我在信訪局所了解到的情況。

遼寧省撫順市東洲區地處城鄉結合部，人口33萬，下轄4個鄉鎮、10個街道、58個社區、50個村，農村人口近5萬。近幾來年，隨著全區社會經濟事業的快速發展，涉農信訪問題逐漸凸顯，訪量最高時曾占到來訪總量的71.6%，集體訪總量的82.5%。因此，認真分析農村信訪問題，及時有效化解矛盾，對推進經濟發展和社會進步，維護大局穩定具有重要的現實意義。

接下來工作人員給我介紹了農村信訪問題的主要特點，我簡單把特點總結為以下三點：

一、問題種類多。過去，農村矛盾主要是以家庭矛盾和鄰里矛盾為主，隨著經濟的快速發展和城市化進程的推進，農村土地征占、換屆選舉、集體財產、干部作風、礦權糾紛等各種問題也日益凸顯，且往往與歷史遺留問題交織疊加，種類繁多。

二、涉及層面廣。由于以上問題都關系到絕大多數村民的切身利益和未來發展，因此牽涉群眾少則幾十人，多則上百人，甚至牽涉幾個村，層面較廣，給社會穩定造成比較嚴重的威脅。

三、集體訪量大。許多上訪村民受“法不責眾”等心理因素影響，抱著人越多越有理問題越容易解決的想法，容易形成群體性上訪事件。

我接著提問，為什么會產生這樣的問題。得到的答案也大致分為三個方面：

一、政策原因。有關部門在推動經濟社會發展的過程中，制定的政策、措施不盡合理，或者雖然合理合法但標準不統一，造成了諸如同地不同價等問題，激起群眾的不滿，導致上訪事件的發生。

二、干部作風原因。有的村組織議事、決策程序簡單化，雖然為公眾著想，但得不到群眾的支持，硬性推進引發群眾上訪。

三、群眾自身原因。部分上訪群眾自身素質較低，法律意識淡薄，政策觀念不強，遇到問題往往只依靠信訪渠道尋求解決，而較少考慮其它渠道，甚至存在個別群眾追求不正當利益，借機纏訪、鬧訪的現象。

對于問題的化解對策，根據從信訪局得到的資料和我又通過其他渠道取得的信息，我認為應該從以下三點入手：

（一）加強農村基層干部思想、作風建設，密切與群眾的關系

（二）加強基層民主政治建設，保障群眾的知情權、決策權、參與權和監督權

（三）切實加強基層組織建設，增強基層組織的疑聚力、戰斗力和化解社會矛盾的能力。

辦公室主任強調：2011年以來，我區涉農信訪問題得到了有效控制，實現了進京集體訪為零的突破，來區訪量下降了50%，現占總訪量的21.5%；集體訪量下降了60%，現占集體訪總量的12.5%。總之，化解農村信訪矛盾，維護農村社會穩定，既要靠外部環境如政策法律的改善，又要靠密切干群關系、推進基層民主政治建設、提高農村基層組織的戰斗力、疑聚力和化解矛盾的能力，只有這樣，才能從源頭上解決農村的信訪問題，從而維護農村的社會穩定。

而據我后續了解所知，憲法依據并不等于制度邏輯。國務院1996年《信訪條例》把《憲法》第四十一條所說的“向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉”，具體化為“信訪人的信訪事項應當向依法有權作出處理決定的有關行政機關或者其上一級行政機關提出”（第十條），是行政機關，而不是任何機關；是有權機關和其上一級機關，而不是任何一級政府。2005年新《信訪條例》也基本上維持了這一規定：“信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出。”（第十六條）中國政府過程的突出特點，是在大部分民眾頭上，從中央到鄉鎮共有五級黨政政府（在農村地區有時還包括一級不是政府的政府，那就是村委會、村黨支部），城市比農村少一級鄉鎮政府（直轄市再少一級──地市級），但又多一級“單位”。上下級黨政政府之間等級地位十分森嚴，各級政府都是下管一級，形成一個層層向下約束、層層向上負責的“金字塔”式的嵌套機制。這意味著，中央政府其實并不能形成真正的中央集權，除了少數例外，它只能直接管到省、部級，即使是對比如某省某縣的拆遷政策進行糾正，也要通過該省，而該省也須通過該縣的上一級政府，即地市級黨政政府來具體處理，比如將該縣的黨委書記和縣長撤職。

這個制度邏輯，決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對其下級政府的上訪，但卻不希望民眾越過自己到自己的上級政府上訪。針對下級政府的上訪使得本級政府可以行使約束下級政府的權力，所以上訪有時候會對上級政府“賦權”──賦予它管理下級政府的權力；如果民眾越過本級政府上訪，卻將使本級成為上級政府約束的對象──哪怕民眾反映的是自己的下級政府，但在上級政府看來，該為此負責的卻是本級政府。

這就形成了中國信訪制度的一大特色：容許逐級上訪，直至上訪到中央政府，但反對越級上訪。然而，上訪者在明白這個道理之后，卻有更大的動力進行越級上訪。上訪者傾向于相信，他所反映有問題的政府，跟其上一級政府免不了要“官官相護”，因為如果他反映的問題確實存在，按照這個制度邏輯，上一級政府也是有領導責任的。只有再上一級政府，或者更高級的政府，才沒有官官相護的嫌疑。比如，如果上訪者要反映鄉鎮政府的問題，那么在其眼里，縣政府是不可相信的，只有地市級和更高級別的政府，由于對鄉鎮政府沒有直接約束責任，才可能對鄉鎮政府做出公正的處理。但下管一級和向上負責的制度邏輯，又使得哪怕是越級上訪在層層批轉之后，最終還是由縣政府來處理鄉鎮政府。上訪者也明白這一點，但他認為，如果有更高級政府的“尚方寶劍”在手，縣政府在“官官相護”的時候便會有所忌憚。

在上訪者看來，最沒有“官官相護”嫌疑的是北京的中央政府。所以，上訪的最終目的往往是“千方百計進京城”。

對于強化對進京非正常訪的處置工作，信訪局提出一是要抓好重點人員的穩控工作。對重點人員，要安排專人嚴防死守，全方位、全天候的做好穩控，逐人成立工作小組，逐人制定穩控措施，確保其不進京上訪；二是要及時勸返。在2012年一旦發生進京非正常上訪，責任單位要立即進京，采取有效措施，全力做好勸返接待工作；三是根據實際情況隨時啟動市文明學校；四是要強化依法處理力度。對不依法信訪、無理鬧訪的，要嚴肅批評教育；對借上訪之名擾亂社會秩序、妨礙公共安全的，及時依法處理；對借機利用信訪問題及群體性事件煽動群眾鬧事的，采取果斷措施予以堅決打擊，切實維護社會秩序。

而對于一些比較低級的信訪機關，對于進京訪量的控制手段就有些扭曲和不人性。每當北京有重大會議召開期間，有些信訪工作人員單純為了減少進京訪量，不管其來訪目的，直接否決，并對來訪者進行非法監禁。更有甚者，有些信訪機關甚至有專門名單記錄經常上訪者和由于一些案件牽涉到的有上訪可能的的人，在重要時期在車站、機場派人堵截，不論其出行目的。在京設有賭訪人員，不是勸返，而是強制返回。

這樣的做法是不是就違背了憲法的基本人權原則？孟德斯鳩曾經說過：“掌握權力的人容易濫用權力，使用權利直到遇到界限為止。”但權力的利用不能以犧牲人權為代價，所謂人權，是指每個人作為人應當享有的基本權利。作為憲法的基本原則，人權原則體現了對公民權利的憲法保護。而人身自由權，本身作為憲法第二章第三十七條的內容，更是人權的一個重要表現。作為與西方國家的請愿法類似的信訪工作顯然不能通過限制公民人身自由來實現。列寧說：“憲法就石一張寫著人民權利的紙。”人身權利是公民一切權利的基礎，公民人身權利得不到保障，那么其他權利都無法行使。保護公民的人身權利是現代各國憲法普遍具有的條例。

而當今時代下的所謂的憲法基本原則，究竟起到一個什么樣的作用呢？憲法的基本原則在憲法的結構中起著承上啟下的作用。上承憲法精神（或指導思想）之滋潤，下起憲法規則之規定。它的作用體現于憲法運用的整個過程中，具體表現為以下幾個方面：

一、使存在著先天局限性的成文憲法規則具有一定的靈活性；

二、指導對憲法的解釋；

三、補充憲法規則存在的漏洞；

四、把憲法對普遍正義的追求與個別正義的維護有機的結合起來。

事實上，政策本身并沒有錯，只是在各級的執行中或多或少的出現了些許不愉快。而對于政府官員，則需要更多更深地了解和吃透憲法及相關法律，這樣才能真正使用好權力，真正為人民請愿，切實做好為人民服務的工作。

憲法基本原則問題是憲法學中一個重要的理論問題，但長期以來，這個問題并沒有受到憲法學研究者的重視。雖然所有的憲法學教材與書籍在體例上都有憲法基本原則的內容，但大都停留在對西方國家或對社會主義國家憲法基本原則具體含義的一般性介紹和評價之上，而缺乏從宏觀上對憲法基本原則本身的形而上的研究，以至于憲法基本原則在憲法學中擁有的重要地位始終無法凸顯出來，對憲法規范所規定的有關制度的解說自然也就難以上升到憲法基本原則的高度來認識。

這也就解釋了作為國家公務人員也有人沒有憲法意識的錯誤執行任務的原因。

參考文獻：【1】王廣輝、葉芳 《憲法基本原則論》 《法商研究（中南政法學院學報）》 2001年05期

【2】《信訪條例》 1996

【3】新《信訪條例》 2005

第四篇：最高人民法院關于人民法院能否受理當事人因不服工商行政管理部門

【發布單位】最高人民法院 【發布文號】

【發布日期】1983-03-19 【生效日期】1983-03-19 【失效日期】

【所屬類別】國家法律法規 【文件來源】中國法院網

最高人民法院

關于人民法院能否受理當事人因不服

工商行政管理部門的行政處罰而提起

的訴訟的批復

（1983年3月19日）

安徽省高級人民法院：

你院法經他字（82）第25號請示報告收悉。關于人民法院能否受理當事人因不服工商行政管理部門的行政處罰而提起的訴訟問題，經我們研究，現答復如下：

民事訴訟法（試行）第 三條第二款規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”。根據這一規定，我們認為，當事人不服行政機關的行政處罰而提起的訴訟，人民法院能否受理，要看行政機關據以作出行政處罰決定的法律是否有明文規定可以向人民法院起訴。凡是法律明文規定當事人不服行政機關的行政處罰決定，可以向人民法院起訴的，人民法院應予受理；凡是法律沒有明文規定可以向人民法院起訴的，人民法院就不應受理，而應按照 民事訴訟法（試行）第 八十四條第（二）項的規定，告知原告向有關行政機關申請解決。你院來文請示的問題，應按照上述 民事訴訟法（試行）的規定辦理。

此復。

本內容來源于政府官方網站，如需引用，請以正式文件為準。

第五篇：最高人民法院：工程款結算依據指導案例9則

最高人民法院：工程款結算依據指導案例9則

1.固定價施工合同提前解除，工程款計算應綜合考慮

——約定固定價款施工合同提前解除情形，在確定工程款時，應綜合考慮案件實際履行情況及雙方當事人過錯等因素。

2.承包合同無效時，承包人工程款不能比有效時更多

——建設工程合同無效，但建設工程經竣工驗收合格，承包人請求參照合同處理的，不應獲得比合同有效時更多利益。

3.同一工程兩份合同，應以備案中標合同為結算依據

——當事人就同一建設工程簽訂兩份合同，發生爭議時應以備案的中標合同而非以存檔合同文本作為結算工程款依據。

4.適用“視為認可竣工結算文件”，前提須合同約定

——最高人民法院關于建設工程施工合同糾紛司法解釋第20條“視為認可竣工結算文件”適用前提是當事人已作約定。

5.以行政審計作為工程款的結算依據，應有明確約定

——建設工程合同當事人對接受行政審計作為確定工程款結算依據的約定應具體明確，而不能通過解釋推定方式認定。6.工程款已結算并履行的，例行審計不影響結算效力

——在雙方已通過結算協議確認工程款并已基本履行完畢情況下，國家審計機關所做審計報告，不影響結算協議效力。

7.工程款約定及法定結算方式，應優于司法鑒定適用

——對工程款如何確定，在當事人已有明確約定，同時法律亦有明確規定的情況下，再對工程款做鑒定沒有法律依據。

8.約定固定單價，未完工的，可按完結率計算工程款

——約定固定單價結算方式，在未完工狀態，可按完結工程在全部工程中所占權重比例乘以固定單價方式確定工程款。

9.備案合同與補充合同約定不同，工程款應如何結算

——就同一建設工程另行訂立的施工合同與備案中標合同實質性內容不一致的，應以備案合同作為工程款的結算根據。

10.工程造價成果文件簽字簽章瑕疵，不一定導致無效

——工程造價成果文件簽字簽章雖有瑕疵，但并不能因此直接得出否定其證據證明力結論，不能因此全面否定其內容。【規則詳解】

1.固定價施工合同提前解除，工程款計算應綜合考慮 ——約定固定價款施工合同提前解除情形，在確定工程款時，應綜合考慮案件實際履行情況及雙方當事人過錯等因素。標簽：工程款｜結算依據｜固定價款｜提前解除

案情簡介：2011年9月，建筑公司與開發公司簽訂施工合同，約定土建、安裝工程固定單價1860元/平方米，且“單價一次性包死”，合同總價款為6800萬余元。2012年6月，開發公司在土建完成、主體驗收后，以建筑公司拖延工程進度、不按圖施工等理由通知解除合同。有關工程款計算依據，成為爭議焦點之一。

法院認為：①建筑公司作為承包人，其實現合同目的、獲取利益前提是完成全部工程，故本案雙方約定按建筑面積固定總價的“一次性包死”計價方式，貫徹了工程地下部分、結構施工和安裝裝修三階段綜合平衡的報價原則。同時，我國當前建筑市場行業普遍存在地下部分和結構施工薄利或虧本現實，系因鋼筋、水泥、混凝土等主要建筑材料價格相對較高且大多包死，施工風險和難度較高，承包人需配以技術、安全措施費用才能保質保量完成等所致；而安裝、裝修施工是在結構工程已完工后進行，風險和成本相對較低，故安裝、裝修工程大多可獲相對較高利潤。本案中，建筑公司將土建、安裝工程全部承攬，其一次性包死的承包單價系針對整個工程作出，如其單獨承包土建工程，報價一般要高于整體報價中所包含的土建報價。作為發包方的開發公司單方違約解除合同，如仍以約定計價單價計算已完工程價款，對建筑公司明顯不公。另外，合同解除時，建筑公司施工面積已達到雙方審定圖紙設計的結構工程面積，但整個工程安裝、裝修工程尚未施工，建筑公司無法完成與施工面積相對應的全部工程量。此時，如仍以合同約定的總價款確定本案工程價款，則又對開發公司明顯不公，亦印證雙方當事人約定的工程價款計價方法已無法適用。②對于約定了固定價款的建設工程施工合同，雙方未能如約履行，致合同解除的，在確定爭議合同工程價款時，既不能簡單地依政府部門發布的定額計算工程價款，亦不宜直接以合同約定的總價與全部工程總價比值作為下浮比例，再以該比例乘以已完工程預算價格方式計算工程款，而應綜合考慮案件實際履行情況，并特別注重雙方當事人過錯和司法判決價值取向等因素來確定。其中，以合同約定總價與全部工程預算總價比值作為下浮比例，再以該比例乘以已完工程預算價格進行計價的方式，雖以此試圖還原合同約定價，但卻忽略了當事人雙方利益平衡及司法判決價值取向。本案中，至開發公司解除合同時，建筑公司承包的土建工程已全部完工，開發公司解除合同行為破壞了雙方交易背景，此時如再還原合同約定的土建工程價款，既脫離實際情況，違背交易習慣，又會產生對守約一方明顯不公的后果。③根據本案情況，應根據實際完成工程量，以建設行政管理部門頒發的定額取費核定工程價款為依據，計算已完工程價款為4200萬余元，扣除已支付部分，判決開發公司支付建筑公司余下工程款及違約金，建筑公司交付開發公司已施工部分全部施工資料和全部工程圖紙。實務要點：建設工程施工合同約定固定價款而提前解除情形，在確定工程款時，既不能簡單地依據政府部門發布的定額計算工程價款，亦不宜直接以合同約定的總價與全部工程總價比值作為下浮比例，再以該比例乘以已完工程預算價格方式計算工程價款，而應綜合考慮案件實際履行情況，并特別注重雙方當事人過錯和司法判決價值取向等因素來確定。案例索引：最高人民法院（2014）民一終字第69號“某建筑公司與某開發公司建設工程施工合同糾紛案”，見《青海方升建筑安裝工程有限責任公司與青海隆豪置業有限公司建設工程施工合同糾紛案》（審判長韓延斌，審判員吳曉芳，代理審判員王林清），載《最高人民法院公報·裁判文書選登》（201512/230:11）。2.承包合同無效時，承包人工程款不能比有效時更多

——建設工程合同無效，但建設工程經竣工驗收合格，承包人請求參照合同處理的，不應獲得比合同有效時更多利益。標簽：工程款｜結算依據｜合同無效

案情簡介：2003年，莫某以掛靠建筑公司名義與開發公司簽訂建設工程施工合同。2005年，莫某以其與開發公司口頭約定為由，訴請開發公司據實結算并支付工程款余款及利息。

法院認為：①莫某以建筑公司名義與開發公司所簽施工合同，違反了《建筑法》第26條第2款規定，應確認無效。②在合同簽訂和履行過程中與開發公司發生法律關系的是建筑公司，而非莫某，故莫某與建筑公司對合同無效應承擔全部責任。即便開發公司對此知情，應承擔一定過錯責任，亦不影響本案實體處理。依《合同法》第58條規定，“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。”而本案中雙方僅對工程款計算數額存在爭議，雙方當事人均未提起損害賠償之訴，故過錯責任認定并不影響涉案工程款數額計算。③鑒于建筑工程特殊性，雖合同無效，但莫某與建筑公司的勞動和建筑材料已物化在涉案工程中，依最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第2條規定，建設工程無效合同參照有效合同處理，應當參照合同約定來計算涉案工程款。莫某與建筑公司主張應據實結算工程款，其主張缺乏依據。莫某與建筑公司不應獲得比合同有效時更多的利益，故判決涉案工程款依合同約定結算。

實務要點：鑒于建設工程特殊性，合同雖無效，但施工人勞動和建筑材料已物化在建筑工程中，依最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律的解釋》第2條規定，建設工程經竣工驗收合格，承包人請求參照有效合同處理的，應參照合同約定來計算涉案工程價款，承包人不應獲得比合同有效時更多的利益。

案例索引：最高人民法院（2011）民提字第235號“莫某與某開發公司等建設工程合同糾紛案”，見《莫志華、深圳市東深工程有限公司與東莞市長富廣場房地產開發有限公司建設工程合同糾紛案》（審判長張進先，代理審判員宋春雨、王毓瑩），載《最高人民法院公報·裁判文書選登》（2013:441）。3.同一工程兩份合同，應以備案中標合同為結算依據

——當事人就同一建設工程簽訂兩份合同，發生爭議時應以備案的中標合同而非以存檔合同文本作為結算工程款依據。

標簽：施工合同｜陰陽合同｜工程款｜結算依據｜備案中標合同｜存檔合同 案情簡介：2003年，開發公司與建筑公司簽訂《建設工程施工合同》。2005年，主體工程完工，因工程款問題形成糾紛。一審庭審中，開發公司另行提交檔案館存檔的《建設工程施工合同》，相較一審舉證期限屆滿前雙方提交的合同文本，多了有關工程款“優惠8個點”的條款，經鑒定系開發公司工作人員書寫。法院認為：①最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條規定：“當事人就同一建設工程另行訂立的建設工程施工合同與經過備案的中標合同實質性內容不一致的，應當以備案的中標合同作為結算工程價款的根據。”該條是指當事人就同一建設工程簽訂兩份不同版本的合同，發生爭議時應以備案的中標合同作為結算工程價款依據，而不是指以存檔合同文本為依據結算工程價款。②開發公司提交檔案館存檔的《建設工程施工合同》文本，所載爭議條款系開發公司工作人員何某書寫，無證據證明該條款系經雙方當事人協商一致。故應以一審舉證期限屆滿前雙方提交的同樣內容的《建設工程施工合同》文本作為本案結算工程款依據。

實務要點：最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條關于“當事人就同一建設工程另行訂立的建設工程施工合同與經過備案的中標合同實質性內容不一致的，應當以備案的中標合同作為結算工程價款的根據”規定，是指當事人就同一建設工程簽訂兩份不同版本合同，發生爭議時應以備案中標合同作為結算工程價款根據，而不是指以存檔合同文本作為結算工程價款依據。

案例索引：最高人民法院（2007）民一終字第74號“某建筑公司與某開發公司建設工程施工合同糾紛案”，見《西安市臨潼區建筑工程公司與陜西恒升房地產開發有限公司建設工程施工合同糾紛案》（審判長張進先，審判員吳曉芳，代理審判員宋春雨），載《最高人民法院公報·裁判文書選登》（2008:365）。4.適用“視為認可竣工結算文件”，前提須合同約定

——最高人民法院關于建設工程施工合同糾紛司法解釋第20條“視為認可竣工結算文件”適用前提是當事人已作約定。

標簽：工程款｜結算依據｜竣工結算文件｜視為認可｜法律適用

案情簡介：2003年，開發公司與建筑公司簽訂《建設工程施工合同》。2004年，開發公司收到建筑公司遞交的工程決算書后，未在合同約定時間內提出異議。2005年，建筑公司主張拖欠的工程款1200萬余元。開庭前，開發公司未在指定舉證期限內提交相反證據，亦未申請鑒定。庭審中，法院同意開發公司提交的鑒定申請，但開發公司以不同意法院確定的鑒定范圍為由拒交鑒定費，導致鑒定工作未能進行。

法院認為：①最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第20條規定：“當事人約定，發包人收到竣工結算文件后，在約定期限內不予答復，視為認可竣工結算文件的，按照約定處理。承包人請求按照竣工結算文件結算工程價款的，應予支持。”適用本條司法解釋前提條件是，當事人之間約定了發包人收到竣工結算文件后，在約定期限內不予答復，則視為認可竣工結算文件。本案當事人只是選擇適用了建設部制定的建設工程施工合同格式文本，并未對發生上述情況下是否以承包人報送的竣工結算文件作為工程款結算依據一事作出特別約定，故不能以該格式合同文本中通用條款規定為據，簡單地推定出發包人認可以承包人報送的竣工結算文件為確定工程款數額依據。②本案不適用前述司法解釋規定，以承包人單方提交的竣工結算文件作為確認工程款數額依據，并不意味著《建設工程施工合同》中通用條款內容對雙方當事人無約束力，違反這一規定，仍應承擔違約責任。之所以維持一審判決以建筑公司向開發公司報送的竣工結算文件作為確認工程款數額基礎的結論，系因在一審訴訟中，建筑公司將該竣工結算文件作為確定工程款數額的證據提交后，開發公司未在一審法院指定舉證期限內提出相反證據，亦未在此期限內申請鑒定。在一審法院同意就與工程款有關問題進行鑒定后，開發公司以不同意一審法院確定的鑒定范圍為由，未交納鑒定費，致使鑒定工作未能進行，開發公司應承擔舉證不能后果。在此情況下，法院只能以一方當事人提供的證據作為確認工程款依據。

實務要點：最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第20條關于“視為認可竣工結算文件”情形規定了適用前提條件即當事人之間有約定。在當事人未約定的情況下，不能簡單推定發包人認可以承包人報送的竣工結算文件為確定工程款數額的依據。

案例索引：最高人民法院（2006）民一終字第52號“某開發公司與某建筑公司建設工程施工合同糾紛案”，見《江西圳業房地產開發有限公司與江西省國利建筑工程有限公司建設工程施工合同糾紛案》（審判長韓玫，審判員張進先、吳曉芳），載《最高人民法院公報·裁判文書選登》（2007:309）。5.以行政審計作為工程款的結算依據，應有明確約定

——建設工程合同當事人對接受行政審計作為確定工程款結算依據的約定應具體明確，而不能通過解釋推定方式認定。

標簽：工程款｜結算依據｜合同解釋｜建設工程｜行政審計 案情簡介：2003年，建筑公司承包工程，所簽施工合同約定工程款須經業主、區審計局審計。工程公司與建筑公司簽訂分包合同約定暫定價8000萬元，“最終結算價按業主審計為準”。2006年，經區審計局審計的分包工程結算款為1.1億余元，建筑公司據此已支付9800萬余元。2008年，市審計局對該工程進行竣工決算審計，結論是分包結算金額應為9400萬余元，建筑公司據此要求工程公司返還多支付的320萬余元工程款，工程公司反訴要求繼續支付工程余款427萬余元及利息。

法院認為：①根據《審計法》規定及其立法宗旨，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預決算進行審計監督，目的在于維護國家財政經濟秩序，防止建設項目中出現違規行為。建筑公司與工程公司之間關于工程款的結算，屬平等民事主體間的民事法律關系。故訴爭工程款結算，與法律規定的國家審計的主體、范圍、效力等，屬不同性質法律關系，即無論案涉工程是否須經審計，均不能以該審計結論，成為確定雙方當事人之間結算當然依據。②分包合同約定結算價按業主審計為準，系因該合同屬分包合同，其工程量與工程款的最終確定，需依賴合同外第三人即業主最終確認。故對該約定應理解為工程最終結算價須經專業審查，確定結算工程款真實合理性，該結果須經業主認可，而不應解釋為須在業主接受國家審計機關審計后，依審計結果進行結算。審計機關審計系對工程建設單位一種行政監督行為，審計人與被審計人間法律關系與本案當事人間民事法律關系性質不同。故在民事合同中，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關系依據約定，應具體明確，而不能通過解釋推定方式，認為合同簽訂時，當事人已同意接受國家機關審計行為對民事法律關系的介入。故建筑公司所持以審計結論作為結算依據主張，不予支持，判決建筑公司繼續支付工程公司工程款427萬余元及相應利息。

實務要點：國家審計機關對工程建設單位進行審計是一種行政監督行為，與建設工程合同當事人間關于工程款結算發生的民事法律關系性質不同。民事合同中，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關系依據的約定，應具體明確，而不能通過解釋推定方式，認為合同簽訂時，當事人已同意接受國家機關的審計行為對民事法律關系的介入。

案例索引：最高人民法院（2012）民提字第205號“某建筑公司與某工程公司建設工程合同糾紛案”，見《重慶建工集團股份有限公司與中鐵十九局集團有限公司建設工程合同糾紛案》（審判長辛正郁，代理審判員司偉、沈丹丹），載《最高人民法院公報·裁判文書選登》（201404/210:35）。6.工程款已結算并履行的，例行審計不影響結算效力

——在雙方已通過結算協議確認工程款并已基本履行完畢情況下，國家審計機關所做審計報告，不影響結算協議效力。

標簽：工程款｜結算依據｜結算協議｜例行審計｜合同變更

案情簡介：2003年，建筑公司承包工程，所簽施工合同約定工程款須經業主、區審計局審計。工程公司作為分包商，與建筑公司所簽分包合同約定合同價暫定8000萬元，“最終結算價按業主審計為準”。2006年，經區審計局審計的分包工程結算款為1.1億余元，建筑公司據此已支付9800萬余元。2008年，市審計局對該工程進行竣工決算審計，結論是分包結算金額應為9400萬余元，建筑公司據此要求工程公司返還多支付的320萬余元工程款，工程公司反訴要求繼續支付工程余款427萬余元及利息。

法院認為：①建設工程合同當事人對接受行政審計作為確定工程款結算依據的約定應具體明確，而不能通過解釋推定方式認定。結合結算協議簽訂和實際履行情況，雖雙方當事人對區審計局所作審核報告是否即分包合同中約定的業主審計存在爭議，但該審計報告已獲案涉工程業主和雙方當事人認可，建筑公司與工程公司又在審核報告基礎上簽訂了結算協議并已實際履行。故即使該審核報告與雙方簽訂分包合同時約定的業主審計存在差異，但依《合同法》第77條第1款規定，雙方當事人簽訂結算協議并實際履行行為，亦可視為對原結算方式變更，該變更對雙方當事人具有法律拘束力。②在雙方當事人已通過結算協議確認工程結算款并已基本履行完畢情況下，國家審計機關所作審計報告，不影響雙方結算協議效力。現建筑公司提出不按結算協議約定履行，但未舉出相應證據證明該協議存在效力瑕疵，故對其主張不予支持，判決建筑公司繼續支付工程公司工程款427萬余元及相應利息。

實務要點：在雙方當事人已通過結算協議確認了工程結算價款并已基本履行完畢情況下，國家審計機關所作審計報告，不影響雙方結算協議效力。

案例索引：最高人民法院（2012）民提字第205號“某建筑公司與某工程公司建設工程合同糾紛案”，見《重慶建工集團股份有限公司與中鐵十九局集團有限公司建設工程合同糾紛案》（審判長辛正郁，代理審判員司偉、沈丹丹），載《最高人民法院公報·裁判文書選登》（201404/210:35）。7.工程款約定及法定結算方式，應優于司法鑒定適用 ——對工程款如何確定，在當事人已有明確約定，同時法律亦有明確規定的情況下，再對工程款做鑒定沒有法律依據。標簽：工程款｜結算依據｜竣工決算報告

案情簡介：2005年，裝飾公司與置業公司簽訂施工合同，工程總造價“暫定1500萬元”。各部分裝飾工程竣工后，裝飾公司均向置業公司業主代表兼“臨時質量檢查督導小組”組長馬某遞交了竣工資料及竣工結算書。馬某簽字的結算單顯示增加、變更設計后的工程款為3000萬余元。置業公司在收到竣工決算書后，并未在約定的28天異議期內提出異議，而是將工程直接投入使用。其中，最后一層投入使用的時間為2006年12月29日。2007年，裝飾公司訴請置業公司支付余下工程款1600萬余元及相應利息。原審法院在審理過程中，考慮到雙方工程款數額相差極為懸殊，遂根據置業公司申請安排鑒定。鑒定結果顯示工程款應為1700萬余元。

法院認為：①本案事實足以表明馬某雖非建設施工合同約定的駐工地代表，但其一直代表置業公司履行工程派駐工地代表應履行的職責。對于馬某代表置業公司對裝飾公司發出的報審竣工決算書的函、工程決算報告等，置業公司均未提出過異議。②案涉工程竣工后，未經驗收，置業公司即提前使用，依最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第14條“建設工程未經竣工驗收，發包人擅自使用的，以轉移占有建設工程之日為竣工日期”規定，應認定案涉工程屬竣工合格工程，且竣工日期應為置業公司開始使用之日。該建筑裝修后，最后一層投入使用的時間為2006年12月29日，應為整個工程的竣工日期。③各部分工程竣工后，裝飾公司均向置業公司遞交了竣工資料。置業公司在收到竣工決算書后，在合同約定的異議期內未提出任何異議。根據前述司法解釋第20條規定：“當事人約定，發包人收到竣工結算文件后，在約定期限內不予答復，視為認可竣工結算文件的，按照約定處理。承包人請求按照竣工結算文件結算工程價款的，應予支持。”故裝飾公司主張不認可鑒定結果，并認為其違背了當事人的真實意思、合同約定及法律規定，請求以竣工決算報告為依據認定工程價款的理由成立，應予支持。判決置業公司向裝飾公司支付余下工程款1600萬余元及相應利息。

實務要點：對于工程價款的確定，當事人在合同中有明確約定，法律亦有明確規定的情況下，可直接按合同約定和法律規定處理，對工程價款進行鑒定沒有法律依據。

案例索引：最高人民法院（2012）民申字第1278號“某裝飾公司與某置業公司裝飾裝修合同糾紛案”，見《以工程竣工決算報告確定工程價款的問題——北京市建筑裝飾設計工程有限公司與周口欣欣置業有限公司裝飾裝修合同糾紛案》（吳景麗，最高院民二庭），載《商事審判指導·商事審判案例分析》（201402/38:151）。

8.約定固定單價，未完工的，可按完結率計算工程款

——約定固定單價結算方式，在未完工狀態，可按完結工程在全部工程中所占權重比例乘以固定單價方式確定工程款。

標簽：工程款｜結算依據｜固定單價｜未完工｜補充協議 案情簡介：2007年，開發公司與建筑公司簽訂施工合同，約定了可調價結算方式。2010年，為解決因工程多次停工給建筑公司造成的損失，雙方簽訂補充協議，約定按每平方米均價的結算方式。2013年，施工無法繼續進行，雙方同意解除合同。對于已完工80%工程的款項如何結算，成為雙方主要爭議焦點。法院認為：①施工合同與補充協議均為雙方當事人真實意思表示，內容不違反法律、法規強制性規定，應為合法有效，雙方應依約履行。因補充協議簽訂在后，且對施工合同約定進行了變更，雙方應按補充協議約定的固定單價方式進行結算。②最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條規定：“當事人就同一建設工程另行訂立的建設工程施工合同與經過備案的中標合同實質性內容不一致的，應當以備案的中標合同作為結算工程價款的依據。”該規定針對的是當事人在中標合同之外另行簽訂建設工程施工合同，以架空中標合同、規避中標行為和行政部門監管的情形，而補充協議是在雙方履行施工合同過程中，為解決因工程多次停工給建筑公司造成的損失而簽訂，只是變更了結算方式，施工合同其他條款仍有效。故補充協議屬于雙方當事人在合同履行過程中經協商一致的合同變更。③補充協議約定的固定單價，指的是每平方米均價，針對的是已完工程。但本案系未完工程，對建筑公司已施工的工程款，尚無法按每平方米單價確定。故先以固定單價乘以雙方約定的面積計算出約定的工程總價款，再通過造價鑒定計算出建筑公司完成的部分占整個工程比例，再用計算出的比例乘以約定的工程總價款確定建筑公司應得的工程價款。此種計算方法，能兼顧合同約定與工程實際完成情況，故依此確定建筑公司已施工工程款為1.3億余元。實務要點：協議約定已完工程固定單價結算方式，在工程未完結情況下，可按完結工程在全部工程中所占權重比例乘以固定單價方式確定。

案例索引：最高人民法院（2015）民一終字第309號“某開發公司與某建筑公司建設工程施工合同糾紛案”，見《約定了平方米均價的未完工程如何進行結算——唐山鳳輝房地產開發有限公司與赤峰建設建筑（集團）有限責任公司建設工程施工合同糾紛案》（于蒙，最高院民一庭；審判長韓延斌，代理審判員王林清、于蒙），載《民事審判指導與參考·最高人民法院案件解析》（201603/67:209）。9.備案合同與補充合同約定不同，工程款應如何結算

——就同一建設工程另行訂立的施工合同與備案中標合同實質性內容不一致的，應以備案合同作為工程款的結算根據。

標簽：合同效力｜黑白合同｜建設工程｜工程款｜結算依據

案情簡介：2009年，建筑公司經招投標成為物流公司建設工程中標單位，備案合同約定價款為6500萬余元，逾期付款按日萬分之三支付違約金。隨后雙方另簽補充合同約定合同價款暫定為5000萬元（以決算為準），并另行約定了逾期雙倍利率及分期支付工程款的條款。2011年，雙方所簽工程結算報告確認工程造價為5800萬余元。2012年，就拖欠的2500萬余元工程款，建筑公司訴請物流公司支付。

法院認為：案涉工程款與違約金計算應依當事人之間的合同約定。當事人就訴爭工程，前后簽訂了經備案的施工合同與補充合同。補充合同未經備案，且在工程價款上進行了重大變更，而工程價款屬于合同實質性內容，該補充合同違反了《招標投標法》第46條的強制性規定，依法應認定無效。最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條規定：“當事人就同一建設工程另行訂立的建設工程施工合同與經過備案的中標合同實質性內容不一致的，應當以備案的中標合同作為結算工程價款的根據。”故欠付的工程款與違約金計算應以經過備案的施工合同為依據，物流公司主張依另行簽訂的施工合同計算，因該合同無效，故不予支持。判決物流公司支付拖欠的2500萬余元工程款，并按備案合同約定標準支付450萬余元違約金。

實務要點：當事人對于工程價款的重大變更，屬于合同的實質性內容，依最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條規定，當事人就同一建設工程另行訂立的建設工程施工合同與經過備案的中標合同實質性內容不一致的，應當以備案的中標合同作為結算工程價款的根據。案例索引：最高人民法院判決“某建筑公司與某物流公司等建設工程施工合同糾紛案”，見《當事人就同一建設工程另行訂立的建設工程施工合同與經過備案的中標合同實質性內容不一致的，應當以備案的中標合同作為結算工程價款的根據——浙江寶業建設集團有限公司與天津老板娘水產食品物流有限公司、浙江老板娘食品集團有限公司建設工程施工合同糾紛案》（王毓瑩，最高院民一庭），載《民事審判指導與參考·案件解析》（201401/57:157）。10.工程造價成果文件簽字簽章瑕疵，不一定導致無效

——工程造價成果文件簽字簽章雖有瑕疵，但并不能因此直接得出否定其證據證明力結論，不能因此全面否定其內容。標簽：工程款｜結算依據｜工程造價鑒定｜簽字簽章瑕疵

案情簡介：2011年，開發公司與建筑公司未依法招投標情況下簽訂建筑工程承包合同。2013年，因項目施工發生糾紛，在縣政府組織協調下，雙方簽訂《糾紛處理協議》，約定開發公司與建筑公司項目部共同委托審計單位對工程造價進行審計，審計單位依據建筑公司提交的施工資料進行結算編制，審計結果作為工程結算的法定依據。2014年1月，雙方共同委托評估公司對工程量和造價進行審計。同年11月，開發公司致函評估公司，要求取消委托審核，解除委托合同關系。2015年，因開發公司未依《糾紛處理協議》履行付款義務，建筑公司依評估公司所作結算報告追索工程款及違約金。訴訟中，開發公司針對評估報告提出如下質證意見：委托評估合同已通知解除；評估依據非其提交、未經其確認；結算編制與審核均由評估公司完成，違反《建設項目工程結算編審規程》；結算報告上無編制人、復核人簽字。

法院認為：①案涉建設工程施工合同雖因違反有關招投標強制性法律規定被認定無效，但雙方就施工糾紛協商達成的《糾紛處理協議》有效。選定評估公司作為工程造價結算審核機構，符合《糾紛處理協議》約定。在與評估公司的委托合同關系中，開發公司系與建筑公司項目部共同作為委托方，故解除該委托合同關系，應由委托方共同作出解除意思表示，且該委托合同系根據《糾紛處理協議》約定，經雙方按照協議約定程序，共同選定受托機構后簽訂的，系雙方對《糾紛處理協議》實際履行行為。開發公司主張解除該委托合同，系對《糾紛處理協議》約定的違反。②根據會議紀要內容，評估公司主要依據建筑公司提交的施工資料進行結算編制，系經各方共同協商決定的結果，開發公司現以評估依據非其提交、未經其確認為由，主張結算報告違反約定程序，法院不予采信。③中國建設工程造價管理協會制定的《建設項目工程結算編審規程》，不屬強制性法律規范，是否違反該規程，不能作為認定案涉結算報告可否作為結算依據的法律依據。且根據該規程第1.0.5條規定，“工程造價咨詢單位和專業人員不得接受同一項目工程結算編制與結算審查的委托”，系為確保工程結算編制與結算審查的相對獨立性。本案不存在評估公司進行案涉工程結算編制同時或嗣后又進行該工程結算審查情形，評估公司系受雙方當事人共同委托，就案涉工程結算價款出具結算報告，以作為雙方結算依據，不屬上述編審規程所禁止情形。④根據《工程造價咨詢企業管理辦法》第22條規定，工程造價咨詢企業從事工程造價咨詢業務，應當按照有關規定的要求出具工程造價成果文件。工程造價成果文件應當由工程造價咨詢企業加蓋有企業名稱、資質等級及證書編號的執業印章，并由執行咨詢業務的注冊造價工程師簽字、加蓋執業印章。案涉結算報告在簽章上確實存在一定瑕疵，但并不能因此直接得出否定其作為證據證明力的結論。依最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第27條、第28條規定，對于一方當事人自行委托或人民法院委托的鑒定，只有在鑒定結論存在嚴重缺陷或者鑒定程序嚴重違法、鑒定人員或機構不具備相關資格等情況，致使鑒定結論不能作為認定案件事實依據的情形，對當事人申請重新鑒定的，方應準許。僅因上述簽字蓋章瑕疵，不足以推翻結算報告結論，不能因此全面否定該報告的內容。本案一審、二審期間，開發公司既未申請就雙方爭議工程造價進行鑒定，亦未就結算報告申請補充鑒定、重新質證或補充質證等予以修正。開發公司于二審中提出的專家證人意見及相關證據，不足以推翻結算報告，故對開發公司基于上述上訴理由，提出結算報告不應作為認定案涉工程結算價款依據的主張，法院不予采信。實務要點：工程造價成果文件未按《建設項目工程結算編審規程》進行簽章，確實存在一定瑕疵，但并不能因此直接得出否定其作為證據證明力的結論。案例索引：最高人民法院（2016）民終106號“某開發公司與某建筑公司建設工程合同糾紛案”，見《普定縣鑫臻酒店有限公司與普定縣鑫臻房地產開發有限責任公司與黑龍江省建工集團有限責任公司建設工程合同糾紛二審民事判決書》（審判長韓玫，代理審判員司偉、沈丹丹），載《中國裁判文書網》（20160726）。