第一篇：最高人民法院關于雙方不服政府對山林糾紛的處理決定,向人民法院

【發布單位】最高人民法院 【發布文號】

【發布日期】1986-11-07 【生效日期】1986-11-07 【失效日期】

【所屬類別】國家法律法規 【文件來源】中國法院網

最高人民法院

關于雙方不服政府對山林糾紛的處理決定，向人民法院起訴，應將誰列為被告的批復

（1986年11月7日）

廣東省高級人民法院：

粵法民字（1986）第88號報告收悉。

關于惠陽地區博羅縣道姑田鄉與廣州市增城縣光輝鄉、五星鄉山林糾紛一案，雙方不服廣東省人民政府調處山林糾紛辦公室的處理決定，向人民法院提起訴訟，應將誰列為本案的被告人問題。經研究，同意你院審判委員會關于以原雙方當事人為原、被告的意見，即以向人民法院起訴的一方為原告，另一方則為被告。把作出裁決的省調處山林糾紛辦公室列為本案的被告不當。

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第二篇：公民不服選舉委員會對選民資格申訴的處理決定,是否可以向人民法院起訴？公證訴訟

選舉法規定，中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，都有選舉和被選舉的權利。選舉資格由選舉主持單位確認并公布在選民名單上，允許公民對選舉名單提出不同意見，增補有選舉資格的公民，排除無選舉資格的公民，以確保選舉活動依法進行。選舉法規定，對公布的選民名單有不同意見的，可以向選舉委員會提出申訴。選舉委員會對申訴意見，應當在3日內作出決定。申訴人如果對處理決定不服，可以向人民法院起訴，人民法院的判決為最后判決。對選民名單有不同意見提出申訴的可以是選民本人，也可以是其他公民或者有關單位或者組織。不服選舉委員會對選民資格申訴的處理決定，可以依法向人民法院起訴，但是起訴前必須先向選舉委員會提出申訴，未向選舉委員會申訴即向人民法院起訴的，人民法院不予受理并告知其先提起申訴。

民事訴訟法規定，公民不服選舉委員會對選民資格的申訴所作的處理決定，可以在選舉日的5日以前向選區所在地基層人民法院起訴。根據這一規定，公民不服選舉委員會對選民資格申訴的處理決定，向人民法院起訴，必須符合如下條件：

1.必須在選舉日5日以前向人民法院起訴；

2.必須向選舉所在地的基層人民法院起訴。

人民法院如何審理選民資格案件？

人民法院受理選民資格案件后，應當由審判員組成合議庭進行審理，即使案情簡單也不能由審判員一人獨任審理。因為審理選民資格案件，關系到公民的政治權利。

在審理此類案件時，根據民事訴訟法的規定，起訴人、選舉委員會的代表和有關公民必須參加。有關公民是指起訴人認為是漏掉的公民或者不應列入選舉名單的人。審判人員在審理選民資格案件中，應當依照民事訴訟法的有關規定，認真聽取起訴人、選舉委員會和有關公民的陳述和辯論，查明情況，對選民資格進行審查，然后根據認定的事實，適用法律，作出公民是否有選舉權的判決。

民事訴訟法規定，人民法院受理選民資格案件后，必須在選舉日前審結。因為這類案件時間緊迫，不在選舉前審結，就會影響選舉工作的正常進行，就有可能造成有選舉權的公民不能行使權利，無選舉權的人卻取得了選舉權的情況。雖然時間緊迫，但是人民法院在審理此類案件時也不能草率行事，必須按照法定程序進行審理，以保證案件審理的正確性。

人民法院作出判決，制作判決書后，應當在選舉日前將判決書送達選舉委員會和起訴人，并通知有關公民。

第三篇：因政府主管部門對企業國有資產劃轉發生糾紛的處理

因政府主管部門對企業國有資產劃轉發生糾紛的處理

——南京中院裁定長城公司訴建材公司等借款合同糾紛案

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裁判要旨

政府主管部門根據企業申請劃轉國有資產，系行政行為，由此發生的糾紛，人民法院不應作為民事糾紛案件受理。

案情

1998年，江蘇省建筑材料供銷總公司（簡稱建材公司）欠銀行借款200萬元，后因經營困難，向江蘇省建材工業管理辦公室（簡稱建材辦）申請將其南京市下關區孫家洼79號倉庫及劃撥的國有土地使用權轉讓給效益好的單位，并安置10名職工。建材辦同意由江蘇中聯建材有限公司（簡稱中聯公司）負責接受，并安置建材公司10名職工。1999年1月，南京市國土局同意將上述國有土地使用權人由建材公司變更為中聯公司。同年3月，中國長城資產管理公司南京辦事處（簡稱長城公司）收購銀行對建材公司的不良債權200萬元。同年5月22日，中聯公司領取孫家洼79號國有土地使用權證。同年5月24日，江蘇省委辦公廳決定不再保留建材辦，其原承擔的行政管理職能劃入省經貿委，建材辦轉為建材管理公司。2006年7月，中國江蘇國際經濟技術合作公司（簡稱中江公司）吸收合并建材管理公司。2007年7月，中聯公司作為被拆遷人應得孫家洼79號土地和房產拆遷補償款1255萬元，中江公司實際收取了該補償款。長城公司訴至法院，請求判令：建材公司給付欠款200萬元；中聯公司在取得拆遷補償款范圍內承擔連帶責任；中江公司承擔連帶責任。

裁判

江蘇省南京市鼓樓區人民法院經審理認為，涉案的南京市下關區孫家洼79號倉庫的房產、土地使用權等，在由建材公司變更為中聯公司時，雖由建材公司向主管部門進行了申請，但能否獲得批準不在于建材公司，而在于政府主管部門。建材辦具有相應的行政管理職能，其同意由中聯公司接受孫家洼倉庫的土地使用權及倉庫設施使用經營權，安置建材公司10名職工，系履行行政管理職能。南京市國土局為中聯公司核發國有土地使用權證，系行政行為。因政府主管部門對企業國有資產劃轉發生的糾紛，當事人提起民事訴訟的，人民法院不予受理。因此，長城公司與中聯公司、中江公司之間的糾紛，不應作為民事案件受理。法院判決：建材公司給付長城公司借款200萬元。另行裁定：駁回長城公司對中聯公司、中江公司的起訴。

長城公司不服一審裁定，提起上訴。江蘇省南京市中級人民法院經審理維持了一審裁定。

評析

1．政府主管部門劃轉企業國有資產的法律分析

政府主管部門作為國有資產的代理人，實施資產重組而劃轉企業國有資產，屬行政行為，使國有資產在企業之間無償流轉，打破了民事行為的相對性原則，對第三人的利益會產生影響。但由于無償劃轉履行了政府主管部門的審批程序，即產生對世效力。

政府主管部門劃轉行為使原企業資產被分流而減少，可能會發生責任主體變化的法律事實，但行政行為與民事責任承擔主體變化之間僅是間接關系，并非行政性劃轉行為的必然結果。利害關系人依據原企業資產被劃轉的事實，要求接受資產的企業承擔民事責任，不應受法律保護，不應追加接受資產企業為被告承擔責任。因此，長城公司將中聯公司、中江公司列為共同被告承擔民事責任，無事實和法律依據。

2．利害關系人就政府主管部門劃轉企業國有資產的法律救濟

就本案而言，建材辦當時應具有相應的行政管理職能，其決定由中聯公司負責接受建材公司的倉庫土地使用權及設施使用經營權，應系履行行政管理職能。中聯公司無償取得上述房產及土地使用權等，是基于建材辦行政劃撥審批文件。南京市國土局將上述國有劃撥的土地使用權再無償劃轉給中聯公司，系政府主管部門的行政行為。長城公司如行使撤銷權，須先申請行政復議或提起行政訴訟，以撤銷上述具體行政行為。

建材辦作為審批部門，有批準該無償劃轉行為的權利。南京市國土局作為國有土地使用權的管理者，有權將上述國有劃撥的土地使用權再次劃轉。長城公司即使申請行政復議或提起行政訴訟，不可能勝訴。長城公司再提起民事訴訟要求撤銷該無償劃轉行為的訴訟請求也無法得到法院支持。因此，長城公司只能依據借款合同追究債務人建材公司的違約責任，法院對其要求中聯公司、中江公司承擔民事責任的起訴，理應予以裁定駁回。

3．企業國有資產無償劃轉與企業改制資產轉移的法律處理

根據《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》，當無特別規定時，按照企業債務隨責任財產轉移而轉移的原則，被改制企業的債務一般由接受該企業資產的民事主體在接受改制企業資產的范圍內承擔。但是，因政府主管部門對企業國有資產進行劃轉發生的糾紛，當事人提起民事訴訟的，人民法院不予受理。這與《最高人民法院關于因政府調整劃轉企業國有資產引起的糾紛是否受理問題的批復》的規定是一致的。在實踐中，應區別對待：第一，企業國有資產無償劃轉后，若該企業變更為接受資產企業的分支機構，其法人資格喪失，則形成企業債權債務的承繼關系。根據企業法人財產原則，接受人應承擔原企業的原有債務。第二，企業國有資產無償劃轉后，接受人將所接受的企業國有資產作為自身資產作價入股與他人組建新公司，被劃轉企業的原有債務應由接受人承擔，包括以接受人在新組建的新公司中的股權承擔民事責任。第三，企業國有資產無償劃轉后，該企業原資產雖減少，但系政府主管部門行政性劃轉的結果。利害關系人只能按行政糾紛解決，不得提起民事訴訟。

本案案號：（2011）鼓商初字第38號，（2011）寧商終字第674號

第四篇：最高人民法院關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函

【法規名稱】 最高人民法院關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函

【頒布機構】 最高人民法院

【發 文 號】 [2005]行立他字第4號

【頒布時間】 2005-12-12

【實施時間】 2005-12-12

【效力屬性】 有效

【正文】

最高人民法院關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》 處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函

湖北省高級人民法院：

你院鄂高法[2005]210號《關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示》收悉。經研究，答復如下：

一、信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響。信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

二、對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

2005年12月12日

附：關于不服信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的請示與答復

一、湖北高院請示的問題

湖北高院認為，隨著《信訪條例》(以下簡稱《條例》)的頒布實施，人民法院立案機構在審判工作中遇到一項新的問題，即：當事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院是否受理。湖北高院審判委員會討論后形成兩種意見。

第一種意見認為，當事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應當不予受理。理由是：(一)縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關的主體資格比較特殊，難于分辨其行為是行政行為還是非行政行為。(二)縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定，不具有行政訴訟的可訴性。(三)人民法院對此類案件進行實體審理時難度大。

第二種意見認為，當事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮(鄉)人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應當受理。理由是：(一)《條例》是一部行政法規，已明確人民政府所屬職能部門和部分人民政府行使信訪管理的職權和分工。(二)縣級以上人民政府信訪行政管理機構或者代表本級人民政府專門從事信訪工作的機構或人員，依照《條例》有關規定作出的處理意見或者不再受理決定為行政行為。信訪機構是國家行政管理部門，通過處理信訪活動，與行政相對人——信訪人之間發生行政法律關系。(三)人民政府信訪行政管理機構或者從事信訪工作的機構或人員實施的行為是可訴行政行為。(四)《條例》中“不再受理”的規定不能視為最終處理決定，人民法院可以依法進行審查。

二、最高人民法院答復意見

最高人民法院研究后認為，從《信訪條例》賦予信訪機構的性質、地位，信訪與訴訟的關系，以及國家關于信訪的政策考慮，信訪人對信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院也不予受理。但是信訪工作機構、對信訪事項有權處理的行政機關違反《信訪條例》規定的權限、程序，作出新的實質性的行政處理決定，符合受案范圍的，人民法院應當受理。

三、評析意見

(一)信訪工作機構的行政法律地位和處理信訪事項行為的性質分析，信訪工作機構不能成為適格的被告，其行為不具有可訴性

理由是：

1．信訪工作機構的法律地位?！稐l例》第五條將負責信訪工作的行政機關稱為信訪工作機構。“機構”與“機關”雖僅一字之差，性質卻截然不同。信訪工作機構是代表其所在的本級政府或者政府工作部門處理信訪事項的內設機構，不是獨立的行政機關，其處理信訪事項的活動后果應當歸屬于其所在的政府或者政府工作部門。從這個意義上講，信訪工作機構不能作為行政訴訟的被告。即使是處理信訪事項的行為具有可訴性，被告也不應當是信訪工作機構，而是其所在的政府或者政府工作部門。比如對建設部信訪機構的處理信訪的行為不服，本質上應當是對建設部的行為不服。對國家信訪局的處理信訪行為不服，本質上是對國務院的行為不服。湖北高院的請示中將信訪工作機構稱為信訪行政管理部門，顯然是不當的。

2．信訪工作機構的權限。根據《條例》第六條的規定，信訪工作機構履行的職責包括受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等。這個職責定位表明：信訪機構不直接替代有權處理信訪事項的行政機關做出處理決定，也無權直接改變有關行政機關作出的行政處理決定，而是運用《條例》賦予的權限，中轉、協調、督導有關行政機關依法處理信訪事項。從這個意義上講，信訪工作機構處理信訪事項的行為不是具體行政行為?！稐l例》并未規定對這些行為不服，可以提起行政訴訟。

3．信訪機構處理信訪事項的行為性質分析?！稐l例》是規定信訪渠道的程序性法規，信訪機構處理信訪事項的行為屬于程序性行為，不對信訪人的實體權利產生實際影響，因而不具有可訴性。這如同法院根據訴訟法、仲裁機構根據仲裁規定、行政復議機關根據復議程序進行的程序性操作，不允許當事人為此以訴訟方式起訴法院、仲裁機構和復議機關一樣?！稐l例》雖為一項行政法規，但并非所有的行政法規規定的事項都是可訴的。例如國務院就行政公文的處理有個規定，顯然是不可訴的。一個基本的法理念是，糾紛解決機構對糾紛所作的調解、仲裁、訴訟后形成的結論，當事人縱有不服，也不能以糾紛解決機構為訴爭對象。

盡管如此，如果信訪工作機構超越《條例》規定的職權，對信訪事項作出新的處理決定，改變了原行政行為，符合受理條件的，人民法院應予受理。人民法院受理后，應當以信訪工作機構超越《條例》規定的職權為由，依法判決予以撤銷。

(二)對信訪事項有權處理的行政機關依據《條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，是否具有可訴性?一般而言不具有可訴性

理由是：

1．對信訪事項有權處理的行政機關依據《條例》作出的處理意見、復查意見和復核意見，其法律效力如何，由于《條例》未作規定，因此值得研判。從《條例》：的系統性解釋看，這些“意見”一般不具有可訴性。理由是：其一，從字面解釋看。通常所謂“意見”只是表明一種傾向和將要照此作出的行為，尚未產生拘束力，對信訪人的實體權利義務尚未產生實際影響，因此人民法院不宜受理。其二，從行政決定的形式要件看。一般而言，這些“意見”形式上不表現為行政處理決定所要求的程序性、規范性，不能對抗原行政處理決定。這些“意見”需要經過法定的行政程序轉換，上升為行政處理決定，才能撤銷或者變更原來的行政行為。這和人民法院的再審立案通知書或者駁回申訴通知書，不能改變原生效裁判的效力，是一個道理。其三，必須引入“信訪程序系屬”的概念，正確認識信訪途徑與法定途徑的關系問題。信訪“受理”產生的系屬關系，表明排除了其他方式的適用。信訪程序與訴訟程序，是兩個相互獨立的程序，對信訪程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進行司法審查。《條例》的精神也是盡量避免信訪途徑與訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑的交叉和重復，并在其第十四條和十五條得到充分體現?！稐l例》規定了信訪三級終結機制：對處理意見不服的，只能根據條例規定走復查程序，不能轉而尋求司法途徑，不能請求法院對處理意見進行司法審查；對復查結論不服的，只能根據條例規定走復核程序，同樣不能尋求司法救濟。

《條例》已列入修改計劃之中，修改稿應當進行立法上的漏洞補充，對這些“意見”的效力予以明確。但是，如果對信訪事項有權處理的行政機關沒有嚴格依照《條例》規定的程序，其作出的“意見”實質上表現為新的行政處理決定，影響信訪人實體權利義務的，為保護信訪人的合法權益，監督行政機關依法行政，人民法院應當依法受理。

2．對不再受理決定，能不能進行司法審查的問題。復核程序是終結程序，信訪人仍然不服復核意見，提出投訴請求的，信訪工作機構和其他行政機關不再受理。湖北高院審委會的第二種意見認為：對不再受理的決定不服提起的行政訴訟，人民法院應當受理。理由是：根據《行政訴訟法》第十二條第四項的規定，法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為，人民法院不受理。此處的“法律”僅指全國人大及其常委會頒布的法律，不包括行政法規。《條例》屬于行政法規，無權自行確定終局行政行為，故人民法院有權對其進行司法審查，信訪人對不再受理的決定不服提起行政訴訟的，人民法院可以判決被告限期履行法定職責。但是這種觀點不能成立。理由是：(1)復核意見才是信訪程序的終局意見，不再受理決定并非終局性行政決定。一個基本的法理是：在一定條件下，對實體正義的追求最終要讓位于程序的安定。即使復核意見真的有錯或者不公，信訪人惟有忍耐，這如同對生效裁判，即令確有錯誤或者不公，如果再審途徑走不通，當事人惟有忍耐一樣。通過信訪程序解決糾紛與通過法定程序解決糾紛的法理是一樣的：通過正當程序作出的決定應當認為是公正的；程序不能沒完沒了、無休無止，必須要有終結機制。(2)不再受理決定是一種純程序性決定，不涉及當事人實體權利義務關系，如同法院裁定終結訴訟、終止執行一樣，沒有必要再給予救濟途徑。(3)如果允許法院進行司法審查，判決被告履行法定職責，責令被告再次受理信訪事項，那么被告受理后，還是得走處理、復查、復核程序，再走一個循環。如果信訪人再不服，再起訴，法院還得受理，還得判決被告受理信訪事項，被告就得走第三個循環。這種無限循環處理信訪事項的做法是沒有意義的，既無效率可言，也不利于社會關系的穩定，同時導致信訪渠道與法定渠道出現交叉和反復。

3．有關行政機關根據處理意見、復查意見或者復核意見作出新的行政處理決定，或者這些“意見”實質上表現為新的行政處理決定的性質分析。此時，這些“意見”已經付諸實施，轉化為具體行政行為。這種轉換具有實體和程序上的雙重法律意義：從實體上看，新的行政處理決定改變了原具體行政行為，對信訪人的權利義務產生了實際影響，產生強制力，因而信訪人具有訴的利益；程序上看，表明其已經脫離了信訪渠道，進入法定渠道，因而可以尋求法定途徑。例如，縣公安機關根據市公安機關的復查意見或者省公安機關的復核意見，改變其原作出的治安管理處罰行為，重新作出處罰決定，信訪人對不服對縣公安機關的新處罰決定不服提起行政訴訟的，人民法院應當受理。如果市公安機關根據其復查意見，直接作出改變縣公安機關原處罰行為的行政處理決定，信訪人對市公安機關的處理決定不服提起行政訴訟的，人民法院也應當受理。但不是說根據這些“意見”做出的行政處理決定都可訴，信訪事項的綜合性、復雜性、多樣性決定了人民法院在立案時必須依法審查。

當然，如果有權處理信訪事項的行政機關沒有嚴格按照《條例》規定的程序運作，其作出的這些“意見”實質上表現為新的行政處理決定的，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院應當受理。

(三)信訪機構不作為是否可訴的分析

信訪機構不履行《條例》規定的登記、受理、協調、督辦等法定職責，信訪人起訴信訪機構不作為的，人民法院是否應當受理?

此種情形亦不應當受理。理由是：信訪途徑是行政機關啟動內部監察監督程序解決矛盾和問題的一種方式，不是正常的、規范的、法定的糾紛解決程序，不是法治社會的主流途徑。信訪權的性質畢竟是一種寬泛意義上的民主性權利，終究不是不是一種可以由當事人單方行使的申請仲裁權、申請行政復議權或者訴權，不具有可以等同法定糾紛解決機構權力的效力和地位。在任何一個現代社會，通過訴訟等法定途徑解決糾紛、實現正義，應當成為現代人的理性選擇。即使是倡導ADR的一些西方國家，也沒有把信訪途徑作為一種ADR方式的。在社會作用中，信訪途徑與調解、仲裁、行政復議和訴訟等法定途徑是一種此消彼長的關系：法定途徑興，則信訪途徑衰；法定途徑不暢，則信訪途徑興盛。顯然，如果允許法院對信訪行為實施司法審查，則必然將信訪途徑轉化為法定途徑，改變了信訪的法律性質和地位。

我國香港的申訴專員所提建議是不受司法審查的。我國香港申訴專員對于所受理的案件，并無直接的處理、撤銷或變更的權力，其所提出的建議之所以能夠被普遍接受，在于建議的內容符合客觀情況且合情合理。由獨立于行政機關的一個社會公認為能夠主持公平與正義的機構，在雙方非對抗的情況下進行調查和主持調解，提出合情合理的建議，則其建議易為各方接受。(參見亞洲監協第七次會議國外論文《香港申訴專員制度評介》，林莉紅著。)我國香港的情況可以作為解決本案問題的參考。

(四)信訪本身是否是一項權利，有無給予司法救濟的必要

從《條例》第二條規定看，信訪是指“公民、法人或者其他組織采取書信、電子郵件、傳真、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。可以看出，信訪的表現形式是“書信、電子郵件、傳真、走訪等形式”；信訪的實質內容是“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”；信訪的本質，對信訪人而言是一種行為，對有關行政機關來說是一項“活動”。盡管現行憲法規定了公民享有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，批評和建議權，提出申訴、控告或者檢舉的權利，三大訴訟法規定了當事人的起訴、上訴和申訴等各項訴訟權利，但沒有一部法律、法規明確規定信訪是一項權利。從社會主體來講，信訪是有關主體行使憲法和法律賦予的權利的方式，是實現法定權利的途徑，負載著一定的政治民主權利或者訴訟權利，但其本身不是一項權利，沒有獨立的權利外觀；從國家來講，加強和改進信訪工作，根本目的是使得現有的各種糾錯、救濟機制(即信訪渠道)更加暢通、有效地運轉，不是要另起爐灶創設一套新的糾錯、救濟機制。社會主體要表達政治主張，通常要采取或信或訪的形式；糾紛主體要確認權利、解決紛爭，也要到法院通過或信或訪的形式表達，但人們往往不把社會主體的起訴、上訴稱為信訪或者涉訴信訪。如果信訪本身就是一項法定權利，則由于其內容的高度涵蓋性，諸如言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，批評和建議權，提出申訴、控告或者檢舉的權利，起訴、上訴和申訴等訴訟權利，就沒有必要重復存在了。

基于“有權利必有救濟”的理念，既然信訪不是一項法定權利，就沒有給予單獨司法救濟的必要。從信訪的內容看，大體可分為政治參與類、民主監督類和權利救濟類。如果是政治類權利受到侵犯，可以通過人大、政協等既有的政治途徑獲得救濟；如果是民主監督類權利受到侵犯，可以通過紀檢、監察、檢察等監督機關獲得救濟；如果是私權利受到侵犯，可以通過人民法院和其他糾紛解決機關解決糾紛。從保持司法的功能自治考慮，人民法院對政治參與類、民主監督類信訪請求，應當保持克制、消極的態度，不宜過度介入。反之，將這類糾紛都納入司法審查范圍，如果無法有效、圓滿解決，反而進一步損害了司法權威和司法公信力，使本來就脆弱的司法公信力雪上加霜。

(五)信訪功能的理性定位：需要但不能依賴

信訪在世界范圍內廣泛存在，通常被稱為申訴專員制度、公共監察專員制度和請愿制度等。申訴專員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區?！吧暝V專員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護者或代表”。南非共和國公共監察專員署根據憲法設立，對國民大會負責，公共監察專員有權對國家事務或任何級別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調查并提出報告，采取相應的補救行動，但對于法院判決的調查不屬于公共監察專員的權力范圍。澳大利亞的申訴專員在法律規定的范圍內受理公眾對政府公共行政服務的投訴。香港的申訴專員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專員是代表人民的監察者，其職責是監察公營部門有沒有行政失當。行政失當是由于法律、政策、資源甚至包括人性在內的各種原因而導致的一種無法回避的社會現象，而在經濟高速發展，行政權力日趨擴大的世界性趨勢下，表現得愈益突出。香港的申訴專員制度是在普通法傳統的救濟方式無法對行政失當行為實施救濟的情況下，借鑒其他國家的成功經驗，結合香港實際而建立的一項卓有成效的制度。美國雖然沒有正式的申訴專員或請愿制度，但他們各級政府部門大都有專門人員或者兼職人員負責各類問題的意見、建議或投訴。巴爾的摩、芝加哥等一些城市還設立了“311”非緊急事件求助電話，除了水、電、煤、交通、道路、衛生等公共事業方面外，市民還可以通過這門電話向市長反映意見、提出建議、投訴控告等，幾乎沒有范圍的限制。那么，在立法、司法、行政權力分權制衡的制度已經相當完備的國家和地區，為什么還需要“信訪”制度?作為一種補充性的救濟制度和監督制度，無論各國法治程度如何，信訪有它存在的意義。我國香港申訴專員戴婉瑩的解釋理由包括兩個方面：首先，根據我國香港的司法制度，法官擔當裁判的角色，法庭不會就案情進行調查，投訴方需要證據和法律支持，而且訴訟費用高昂，程序繁雜。經驗表明，很多針對政府部門的投訴交由法院以外的機構處理，將能獲得更迅速和適當的解決。其次，有些事件透過政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿的最佳方法。在大多數社會里，人民代表通常都肩負多項公職。與群眾聯絡并處理群眾對政府的投訴，固然是人民代表的職責，但他們很少有充分資源，詳細調查政府的決策過程。由于上述情況，便有需要另設一些獨立的、簡便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。(參見亞洲監協第七次會議國外論文“申訴專員制度與公民監察權”，香港申訴專員戴婉瑩著。)事實上，無論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會沖突解決的干干凈凈，任何一個社會都會在主體制度之外產生一些社會沖突的“余量”：而信訪制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟制度。信訪和法治應該不矛盾，相對與司法救濟和立法救濟，信訪承擔的是一種拾遺補漏式的補充救濟角色，即使法治很完善了，這種救濟方式也可能有存在的必要。

由于信訪行為通常對社會秩序造成一定的破壞性，中國歷代專制王朝對百姓上訪是持否定有時甚至打壓態度的。在國家治理實踐上，對民之疾怨、政之得失、官之臧否的了解，更多是通過設置專門的監察機構、專職的諫官甚至微服私訪等方式來完成的。早在堯舜時代就有所謂諷鼓諫鐘的做法。我國建設社會主義法治國家，實現依法治國，必須要有所褒抑，加強引導，不能等同發展。所謂“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，要實現法治國家，必須設法消除老百姓“信訪不信法”的錯誤心理，堅決扭轉一些群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的博弈心態。信訪途徑只是解決社會矛盾比較突出時的治標之策、權宜之計，終非治本之策、長久之計。中央關于，暢通信訪渠道的政策要求，不能解讀為排擠或者取代法定途徑?！稐l例》將信訪工作納入制度化、規范化治理，并不表明信訪途徑變成了法定途徑。相反，舊《條例》的16條、新《條例》的第14條，都充分體現了黨中央和國務院一貫主張和支持法定途徑解決糾紛的態度和立場。因此《條例》明確將仲裁、行政復議和訴訟列為法定途徑，將信訪途徑排除在外。***同志曾指出：“由于歷史和現實的原因，一些群眾不知道、不善于或者不愿意運用法律武器，維護自身權益，習慣于通過信訪渠道解決問題，遇到困難就上訪，把上訪作為解決一切問題的途徑。由此造成大量矛盾糾紛在法定途徑之外尋求解決的不正常現象，在一定程度上影響到法制的權威和尊嚴。因此，要教育和引導群眾善于通過訴訟、仲裁、行政復議、調解等多種途徑解決問題?！比绻试S信訪人起訴信訪部門不作為，將信訪職責納入司法審查范圍，必然導致信訪途徑最終變成了正常的、法定的途徑，改變了信訪途徑的性質，混淆了非法定途徑與法定途徑的關系。在信訪無須繳納訴訟費的約束，無繁瑣的程式，辦結期限比審限更短，執行起來更有保障，且有較之法院的二審終審更高級別的三級終結制的審級優勢下，信訪或會成為社會糾紛解決的主流途徑，因而最終是人治興、法治衰，逆人類社會發展進步之潮流。但在信訪量居高不下的情況下，無論信訪官員權力有多大，人員有多少，無論有多么高的執政能力和執政水平，也只能解決巨量的信訪中的極少數問題。所以，信訪永遠不可能成為解決問題的主渠道，依賴信訪解決問題本身就是一個充滿矛盾的悖論。

意見綜述如下：

1．信訪工作機構是各級人民政府和政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟法所規定的具體行政行為。信訪人對信訪工作機構處理信訪事項的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。信訪機構不履行《條例》規定的登記、受理、協調、督辦等法定職責，信訪人起訴信訪機構不作為的，人民法院不予受理。信訪工作機構超越《信訪條例》規定的職權，對信訪事項作出新的處理決定，變更或者撤銷了原行政行為，符合受理條件的，人民法院應予受理。

2．對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。有關行政機關根據處理意見、復查意見或者復核意見做出新的行政處理決定，或者這些“意見”實質上表現為新的行政處理決定的，人民法院應當依法受理。

第五篇：原告涂×不服周口市××稽查局作出的周地稅稽處(2008)13號稅務處理決定糾紛一案

原告涂×不服周口市××稽查局作出的周地稅稽處（2008）

13號稅務處理決定糾紛一案

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（2008）川行初字第59號

行政判決書

原告涂×，男。

委托代理人張××，河南××律師事務所律師。

被告周口市××稽查局。

法定代表人趙××，該局局長。

委托代理人陳××，河南××律師事務所律師。

委托代理人鐘××，該局副科長。

原告涂×不服周口市××稽查局作出的周地稅稽處（2008）13號稅務處理決定，于2008年11月20日向本院提起行政訴訟。本院受理后依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。原告涂×及其委托代理人張××，被告的委托代理人陳××、鐘××到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

被告周口市××稽查局于2008年6月13日向原告作出周××稽處（2008）13號稅務處理決定，認為涂×作為沈丘××學校合伙人未按規定申報繳納生產經營個人所得稅18982.11元，涂×從合伙企業取得財產轉讓所得未按規定申報繳納財產轉讓個所得稅50691.37元，原告補繳個人所得稅69673.48元，并從滯納稅款之日起加收萬分之五滯納金。

原告訴稱，一、該處理決定適用法律錯誤。沈丘××學校定性為合伙企業錯誤，把原告作為合伙企業的合伙人認定不當。沈丘××學校應屬社會力量辦學應屬公益性事業單位，民辦非企業單位。

二、被告程序違法，被告在執法中未告知原告享有陳述權、申辯權，也未聽取原告的陳述和申辯。

三、被告應該采取查帳征收的方式，而不應該采取核定征收的方式，因為沈丘××學校帳目非常清楚。

四、征稅依據錯誤。被告的征稅依據為幾個人提供的說明，而說明的提供者與原告有利害關系。請求法院撤銷被告作出的周××稽處（2008）13號稅務處理決定。

被告辯稱，原告未在法定期限內交清稅款，依據相關法律規定，原告無權提起訴訟。被告將原告定性為合伙人有沈丘××學校章程及投資人分紅事實可予證實。被告告知了原告依法享有的陳述申辯權、復議訴訟權，原告以上權利的行使，有詢問筆錄、各項告知書及送達回證佐證。被告的稅務處理決定認定事實清楚，適用法律法規正確，程序合法，請求法院駁回原告的起訴或訴訟請求。在法定期限內被告提供的證據有：

1、涂×的詢問筆錄，2、稽查工作底稿，3、涂×的退伙協議書，4、涂×的收條，5、情況說明，6、稽查報告，7、涂×的詢問筆錄，8、處理決定書，9、稽查案件的合議記錄，10、辦學征稅問題的請示與答復，11、案件督辦函。證據1、2證明原告有生產經營所得，證據3、4、5三份證據證明原告有財產轉讓所得，證據6證明被告依據稽查報告依法作出的稅收處理決定，證據7、8證明被告告知了原告陳述和申辯權和其它相關權利。

經審理查明，2007年9月16日，周口市××稅務局稅務違法案件舉報中心把沈丘××學校稅收違法情況的舉報材料移交到周口市××稽查局，由稽查局負責查處。沈丘××學校是2003年經沈丘教育局批準成立的私立學校，投資人有霍××、魯××、盧××、郭×、涂×、李××6人，每人出資6萬元。被告于2007年9月16日至2007年11月30日對沈丘××學校2003年8月1日至2006年6月30日的納稅情況檢查后認為，涂×作為合伙企業的合伙人未按規定申報繳納生產經營所得個人所得稅18982.11元。涂×從合伙企業取得財產轉讓所得未按規定申報繳納財產轉讓所得個人所得稅50691.37元。被告于2008年6月

13日對原告涂×作出周××稽處（2008）13號稅務處理決定，決定涂×補繳個人所得稅69673.48元，并從滯納稅款之日起按日加收萬分之五滯納金。

本院認為，被告認定沈丘××學校為個人合伙性質的機構或組織并無不當，依據財政部、國家稅務總局關于印發《關于個人獨資企業和合伙企業投資者征收個人所得稅的規定》的通知第二條規定，沈丘××學校屬“經政府有關部門依照法律法規批準成立的負無限責任和無限連帶責任的其他個人獨資、個人合伙性質的機構或組織”。2006年10月涂×作為沈丘××學校的股東退股，收到財產轉讓所得253456.85萬元，涂×應申報繳納財產轉讓個人所得稅253456.85元的百分之二十即50691.37元稅款，涂×未申報繳納。周口市××稽查局依據《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十四條第二款及國家稅務總局《個人所得稅自行納稅申報辦法（試行）》所作的周××稽處（2008）13號稅務處理決定書，認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項之規定，判決如下：

維持周口市××稽查局所作的周××稽處（2008）13號稅務處理決定書。

訴訟費50元，由原告承擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于河南省周口市中級人民法院。

審判長耿艷芳

審判員程群英

審判員王宏

二○○九年五月八日

書記員陳曉華