第一篇：對于信訪結(jié)果不服 法院不予受理的依據(jù)

中華人民共和國最高人民法院（2005）行立他字第4號

湖北省高級人民法院：

你院鄂高法（2005）210號《關(guān)于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門，負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

一、信訪工作機(jī)構(gòu)是各級政府或政府工作部門授權(quán)負(fù)責(zé)信訪工作的專門機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，對信訪人不具有強(qiáng)制力，對信訪人的實(shí)體權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。信訪人對信訪機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

二、對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

二00五年十二月十二日

第二篇：信訪事項(xiàng)不予受理通知書

信訪事項(xiàng)不予受理通知書(存根)

光人社信訪告〔2012 〕1 號

周成龍、梁美令同志：

你們在二〇一一年十二月十四日向省委辦公室信訪工傷待遇權(quán)益被侵犯事項(xiàng)，省信訪局于二〇一一年十二月二十七日轉(zhuǎn)送我局辦理。經(jīng)調(diào)查認(rèn)定事實(shí)如下：

1、一次性工傷待遇已經(jīng)通過法定程序解決；

2、指控勞動局副局長是企業(yè)股東，與企業(yè)里應(yīng)外合違法辦案純屬捏造；

3、康復(fù)治療未報(bào)銷費(fèi)用應(yīng)當(dāng)通過法定途徑解決。根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》有關(guān)規(guī)定，經(jīng)研究，認(rèn)定該信訪事項(xiàng)已經(jīng)通過法定途徑或應(yīng)當(dāng)通過法定途徑解決,決定不予受理。

單位(公章)

經(jīng)辦人批準(zhǔn)人年月日 來訪人簽收：

信訪事項(xiàng)不予受理通知書

光人社信訪告〔2012 〕1號

周成龍、梁美令同志：

你們在二〇一一年十二月十四日向省委辦公室信訪工傷待遇權(quán)益被侵犯事項(xiàng)，省信訪局于二〇一一年十二月二十七日轉(zhuǎn)送我局辦理。經(jīng)調(diào)查認(rèn)定事實(shí)如下：

1、一次性工傷待遇已經(jīng)通過法定程序解決；

2、指控勞動局副局長是企業(yè)股東，與企業(yè)里應(yīng)外合違法辦案純屬捏造；

3、康復(fù)治療未報(bào)銷費(fèi)用應(yīng)當(dāng)通過法定途徑解決。根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》有關(guān)規(guī)定，經(jīng)研究，認(rèn)定該信訪事項(xiàng)已經(jīng)通過法定途徑或應(yīng)當(dāng)通過法定途徑解決,決定不予受理。

特此告知

二〇一二年元月六 日

第三篇：信訪事項(xiàng)不予受理告知書(重復(fù)信訪事項(xiàng))

重復(fù)信訪事項(xiàng)告知書

匿名(等1人)：

你（們）于2018年6月28日通過群眾來信（信訪件編號：Jxxx74）反映的問題重復(fù)信訪事項(xiàng)。

特此告知。感謝你（們）對我們工作的支持!

2018年7月23日

第四篇：信訪事項(xiàng)不予受理告知單(精)

信訪事項(xiàng)不予受理告知單

Х信訪Х字[200 ]第 號

_________________：（姓名或名稱）

您（們)于_______年_____月_____日向________反映______________________問題的信訪事項(xiàng)（編號________________）已收悉，我街道（鎮(zhèn)）編號為_____________________。

我們認(rèn)為，您提出的信訪事項(xiàng)：

1、屬人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍，根據(jù)《信訪條例》第二十一條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，我街道（鎮(zhèn)）不予受理。

2、正在進(jìn)行訴訟、仲裁、行政復(fù)議，根據(jù)《信訪條例》第二十一條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，我街道（鎮(zhèn)）不予受理。

3、已經(jīng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決，根據(jù)《信訪條例》第二十一條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，我街道（鎮(zhèn)）不予受理。

4、依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決，根據(jù)《信訪條例》第二十一條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，我街道（鎮(zhèn)）不予受理。

5、屬其他行政機(jī)關(guān)受理范圍，根據(jù)《信訪條例》第二十二條第一款的規(guī)定，我街道（鎮(zhèn)）不予受理，您可以向_____________________提出。

街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府

_______年____月_____日

（信訪專用章）(第一聯(lián)交信訪人、第二聯(lián)存根)

第五篇：最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函

【法規(guī)名稱】 最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函

【頒布機(jī)構(gòu)】 最高人民法院

【發(fā) 文 號】 [2005]行立他字第4號

【頒布時(shí)間】 2005-12-12

【實(shí)施時(shí)間】 2005-12-12

【效力屬性】 有效

【正文】

最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》 處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函

湖北省高級人民法院：

你院鄂高法[2005]210號《關(guān)于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

一、信訪工作機(jī)構(gòu)是各級人民政府或政府工作部門授權(quán)負(fù)責(zé)信訪工作的專門機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，對信訪人不具有強(qiáng)制力，對信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。信訪人對信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

二、對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

2005年12月12日

附：關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的請示與答復(fù)

一、湖北高院請示的問題

湖北高院認(rèn)為，隨著《信訪條例》(以下簡稱《條例》)的頒布實(shí)施，人民法院立案機(jī)構(gòu)在審判工作中遇到一項(xiàng)新的問題，即：當(dāng)事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院是否受理。湖北高院審判委員會討論后形成兩種意見。

第一種意見認(rèn)為，當(dāng)事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理。理由是：(一)縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)的主體資格比較特殊，難于分辨其行為是行政行為還是非行政行為。(二)縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定，不具有行政訴訟的可訴性。(三)人民法院對此類案件進(jìn)行實(shí)體審理時(shí)難度大。

第二種意見認(rèn)為，當(dāng)事人因不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的行政處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。理由是：(一)《條例》是一部行政法規(guī)，已明確人民政府所屬職能部門和部分人民政府行使信訪管理的職權(quán)和分工。(二)縣級以上人民政府信訪行政管理機(jī)構(gòu)或者代表本級人民政府專門從事信訪工作的機(jī)構(gòu)或人員，依照《條例》有關(guān)規(guī)定作出的處理意見或者不再受理決定為行政行為。信訪機(jī)構(gòu)是國家行政管理部門，通過處理信訪活動，與行政相對人——信訪人之間發(fā)生行政法律關(guān)系。(三)人民政府信訪行政管理機(jī)構(gòu)或者從事信訪工作的機(jī)構(gòu)或人員實(shí)施的行為是可訴行政行為。(四)《條例》中“不再受理”的規(guī)定不能視為最終處理決定，人民法院可以依法進(jìn)行審查。

二、最高人民法院答復(fù)意見

最高人民法院研究后認(rèn)為，從《信訪條例》賦予信訪機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位，信訪與訴訟的關(guān)系，以及國家關(guān)于信訪的政策考慮，信訪人對信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院也不予受理。但是信訪工作機(jī)構(gòu)、對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)違反《信訪條例》規(guī)定的權(quán)限、程序，作出新的實(shí)質(zhì)性的行政處理決定，符合受案范圍的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

三、評析意見

(一)信訪工作機(jī)構(gòu)的行政法律地位和處理信訪事項(xiàng)行為的性質(zhì)分析，信訪工作機(jī)構(gòu)不能成為適格的被告，其行為不具有可訴性

理由是：

1．信訪工作機(jī)構(gòu)的法律地位。《條例》第五條將負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)關(guān)稱為信訪工作機(jī)構(gòu)?！皺C(jī)構(gòu)”與“機(jī)關(guān)”雖僅一字之差，性質(zhì)卻截然不同。信訪工作機(jī)構(gòu)是代表其所在的本級政府或者政府工作部門處理信訪事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，其處理信訪事項(xiàng)的活動后果應(yīng)當(dāng)歸屬于其所在的政府或者政府工作部門。從這個(gè)意義上講，信訪工作機(jī)構(gòu)不能作為行政訴訟的被告。即使是處理信訪事項(xiàng)的行為具有可訴性，被告也不應(yīng)當(dāng)是信訪工作機(jī)構(gòu)，而是其所在的政府或者政府工作部門。比如對建設(shè)部信訪機(jī)構(gòu)的處理信訪的行為不服，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是對建設(shè)部的行為不服。對國家信訪局的處理信訪行為不服，本質(zhì)上是對國務(wù)院的行為不服。湖北高院的請示中將信訪工作機(jī)構(gòu)稱為信訪行政管理部門，顯然是不當(dāng)?shù)摹?/p>

2．信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限。根據(jù)《條例》第六條的規(guī)定，信訪工作機(jī)構(gòu)履行的職責(zé)包括受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等。這個(gè)職責(zé)定位表明：信訪機(jī)構(gòu)不直接替代有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)做出處理決定，也無權(quán)直接改變有關(guān)行政機(jī)關(guān)作出的行政處理決定，而是運(yùn)用《條例》賦予的權(quán)限，中轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法處理信訪事項(xiàng)。從這個(gè)意義上講，信訪工作機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)的行為不是具體行政行為?！稐l例》并未規(guī)定對這些行為不服，可以提起行政訴訟。

3．信訪機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)的行為性質(zhì)分析?！稐l例》是規(guī)定信訪渠道的程序性法規(guī)，信訪機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)的行為屬于程序性行為，不對信訪人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，因而不具有可訴性。這如同法院根據(jù)訴訟法、仲裁機(jī)構(gòu)根據(jù)仲裁規(guī)定、行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)復(fù)議程序進(jìn)行的程序性操作，不允許當(dāng)事人為此以訴訟方式起訴法院、仲裁機(jī)構(gòu)和復(fù)議機(jī)關(guān)一樣?！稐l例》雖為一項(xiàng)行政法規(guī)，但并非所有的行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)都是可訴的。例如國務(wù)院就行政公文的處理有個(gè)規(guī)定，顯然是不可訴的。一個(gè)基本的法理念是，糾紛解決機(jī)構(gòu)對糾紛所作的調(diào)解、仲裁、訴訟后形成的結(jié)論，當(dāng)事人縱有不服，也不能以糾紛解決機(jī)構(gòu)為訴爭對象。

盡管如此，如果信訪工作機(jī)構(gòu)超越《條例》規(guī)定的職權(quán)，對信訪事項(xiàng)作出新的處理決定，改變了原行政行為，符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)予受理。人民法院受理后，應(yīng)當(dāng)以信訪工作機(jī)構(gòu)超越《條例》規(guī)定的職權(quán)為由，依法判決予以撤銷。

(二)對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，是否具有可訴性?一般而言不具有可訴性

理由是：

1．對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《條例》作出的處理意見、復(fù)查意見和復(fù)核意見，其法律效力如何，由于《條例》未作規(guī)定，因此值得研判。從《條例》：的系統(tǒng)性解釋看，這些“意見”一般不具有可訴性。理由是：其一，從字面解釋看。通常所謂“意見”只是表明一種傾向和將要照此作出的行為，尚未產(chǎn)生拘束力，對信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)尚未產(chǎn)生實(shí)際影響，因此人民法院不宜受理。其二，從行政決定的形式要件看。一般而言，這些“意見”形式上不表現(xiàn)為行政處理決定所要求的程序性、規(guī)范性，不能對抗原行政處理決定。這些“意見”需要經(jīng)過法定的行政程序轉(zhuǎn)換，上升為行政處理決定，才能撤銷或者變更原來的行政行為。這和人民法院的再審立案通知書或者駁回申訴通知書，不能改變原生效裁判的效力，是一個(gè)道理。其三，必須引入“信訪程序系屬”的概念，正確認(rèn)識信訪途徑與法定途徑的關(guān)系問題。信訪“受理”產(chǎn)生的系屬關(guān)系，表明排除了其他方式的適用。信訪程序與訴訟程序，是兩個(gè)相互獨(dú)立的程序，對信訪程序中的行為，人民法院不宜介入，不宜進(jìn)行司法審查?！稐l例》的精神也是盡量避免信訪途徑與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑的交叉和重復(fù)，并在其第十四條和十五條得到充分體現(xiàn)。《條例》規(guī)定了信訪三級終結(jié)機(jī)制：對處理意見不服的，只能根據(jù)條例規(guī)定走復(fù)查程序，不能轉(zhuǎn)而尋求司法途徑，不能請求法院對處理意見進(jìn)行司法審查；對復(fù)查結(jié)論不服的，只能根據(jù)條例規(guī)定走復(fù)核程序，同樣不能尋求司法救濟(jì)。

《條例》已列入修改計(jì)劃之中，修改稿應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法上的漏洞補(bǔ)充，對這些“意見”的效力予以明確。但是，如果對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)沒有嚴(yán)格依照《條例》規(guī)定的程序，其作出的“意見”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定，影響信訪人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的，為保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

2．對不再受理決定，能不能進(jìn)行司法審查的問題。復(fù)核程序是終結(jié)程序，信訪人仍然不服復(fù)核意見，提出投訴請求的，信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。湖北高院審委會的第二種意見認(rèn)為：對不再受理的決定不服提起的行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。理由是：根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第四項(xiàng)的規(guī)定，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，人民法院不受理。此處的“法律”僅指全國人大及其常委會頒布的法律，不包括行政法規(guī)?！稐l例》屬于行政法規(guī)，無權(quán)自行確定終局行政行為，故人民法院有權(quán)對其進(jìn)行司法審查，信訪人對不再受理的決定不服提起行政訴訟的，人民法院可以判決被告限期履行法定職責(zé)。但是這種觀點(diǎn)不能成立。理由是：(1)復(fù)核意見才是信訪程序的終局意見，不再受理決定并非終局性行政決定。一個(gè)基本的法理是：在一定條件下，對實(shí)體正義的追求最終要讓位于程序的安定。即使復(fù)核意見真的有錯或者不公，信訪人惟有忍耐，這如同對生效裁判，即令確有錯誤或者不公，如果再審?fù)緩阶卟煌?，?dāng)事人惟有忍耐一樣。通過信訪程序解決糾紛與通過法定程序解決糾紛的法理是一樣的：通過正當(dāng)程序作出的決定應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是公正的；程序不能沒完沒了、無休無止，必須要有終結(jié)機(jī)制。(2)不再受理決定是一種純程序性決定，不涉及當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如同法院裁定終結(jié)訴訟、終止執(zhí)行一樣，沒有必要再給予救濟(jì)途徑。(3)如果允許法院進(jìn)行司法審查，判決被告履行法定職責(zé)，責(zé)令被告再次受理信訪事項(xiàng)，那么被告受理后，還是得走處理、復(fù)查、復(fù)核程序，再走一個(gè)循環(huán)。如果信訪人再不服，再起訴，法院還得受理，還得判決被告受理信訪事項(xiàng)，被告就得走第三個(gè)循環(huán)。這種無限循環(huán)處理信訪事項(xiàng)的做法是沒有意義的，既無效率可言，也不利于社會關(guān)系的穩(wěn)定，同時(shí)導(dǎo)致信訪渠道與法定渠道出現(xiàn)交叉和反復(fù)。

3．有關(guān)行政機(jī)關(guān)根據(jù)處理意見、復(fù)查意見或者復(fù)核意見作出新的行政處理決定，或者這些“意見”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定的性質(zhì)分析。此時(shí)，這些“意見”已經(jīng)付諸實(shí)施，轉(zhuǎn)化為具體行政行為。這種轉(zhuǎn)換具有實(shí)體和程序上的雙重法律意義：從實(shí)體上看，新的行政處理決定改變了原具體行政行為，對信訪人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，產(chǎn)生強(qiáng)制力，因而信訪人具有訴的利益；程序上看，表明其已經(jīng)脫離了信訪渠道，進(jìn)入法定渠道，因而可以尋求法定途徑。例如，縣公安機(jī)關(guān)根據(jù)市公安機(jī)關(guān)的復(fù)查意見或者省公安機(jī)關(guān)的復(fù)核意見，改變其原作出的治安管理處罰行為，重新作出處罰決定，信訪人對不服對縣公安機(jī)關(guān)的新處罰決定不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。如果市公安機(jī)關(guān)根據(jù)其復(fù)查意見，直接作出改變縣公安機(jī)關(guān)原處罰行為的行政處理決定，信訪人對市公安機(jī)關(guān)的處理決定不服提起行政訴訟的，人民法院也應(yīng)當(dāng)受理。但不是說根據(jù)這些“意見”做出的行政處理決定都可訴，信訪事項(xiàng)的綜合性、復(fù)雜性、多樣性決定了人民法院在立案時(shí)必須依法審查。

當(dāng)然，如果有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)沒有嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定的程序運(yùn)作，其作出的這些“意見”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定的，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

(三)信訪機(jī)構(gòu)不作為是否可訴的分析

信訪機(jī)構(gòu)不履行《條例》規(guī)定的登記、受理、協(xié)調(diào)、督辦等法定職責(zé)，信訪人起訴信訪機(jī)構(gòu)不作為的，人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理?

此種情形亦不應(yīng)當(dāng)受理。理由是：信訪途徑是行政機(jī)關(guān)啟動內(nèi)部監(jiān)察監(jiān)督程序解決矛盾和問題的一種方式，不是正常的、規(guī)范的、法定的糾紛解決程序，不是法治社會的主流途徑。信訪權(quán)的性質(zhì)畢竟是一種寬泛意義上的民主性權(quán)利，終究不是不是一種可以由當(dāng)事人單方行使的申請仲裁權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)或者訴權(quán)，不具有可以等同法定糾紛解決機(jī)構(gòu)權(quán)力的效力和地位。在任何一個(gè)現(xiàn)代社會，通過訴訟等法定途徑解決糾紛、實(shí)現(xiàn)正義，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代人的理性選擇。即使是倡導(dǎo)ADR的一些西方國家，也沒有把信訪途徑作為一種ADR方式的。在社會作用中，信訪途徑與調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議和訴訟等法定途徑是一種此消彼長的關(guān)系：法定途徑興，則信訪途徑衰；法定途徑不暢，則信訪途徑興盛。顯然，如果允許法院對信訪行為實(shí)施司法審查，則必然將信訪途徑轉(zhuǎn)化為法定途徑，改變了信訪的法律性質(zhì)和地位。

我國香港的申訴專員所提建議是不受司法審查的。我國香港申訴專員對于所受理的案件，并無直接的處理、撤銷或變更的權(quán)力，其所提出的建議之所以能夠被普遍接受，在于建議的內(nèi)容符合客觀情況且合情合理。由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的一個(gè)社會公認(rèn)為能夠主持公平與正義的機(jī)構(gòu)，在雙方非對抗的情況下進(jìn)行調(diào)查和主持調(diào)解，提出合情合理的建議，則其建議易為各方接受。(參見亞洲監(jiān)協(xié)第七次會議國外論文《香港申訴專員制度評介》，林莉紅著。)我國香港的情況可以作為解決本案問題的參考。

(四)信訪本身是否是一項(xiàng)權(quán)利，有無給予司法救濟(jì)的必要

從《條例》第二條規(guī)定看，信訪是指“公民、法人或者其他組織采取書信、電子郵件、傳真、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動”?？梢钥闯?，信訪的表現(xiàn)形式是“書信、電子郵件、傳真、走訪等形式”；信訪的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”；信訪的本質(zhì)，對信訪人而言是一種行為，對有關(guān)行政機(jī)關(guān)來說是一項(xiàng)“活動”。盡管現(xiàn)行憲法規(guī)定了公民享有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，批評和建議權(quán)，提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，三大訴訟法規(guī)定了當(dāng)事人的起訴、上訴和申訴等各項(xiàng)訴訟權(quán)利，但沒有一部法律、法規(guī)明確規(guī)定信訪是一項(xiàng)權(quán)利。從社會主體來講，信訪是有關(guān)主體行使憲法和法律賦予的權(quán)利的方式，是實(shí)現(xiàn)法定權(quán)利的途徑，負(fù)載著一定的政治民主權(quán)利或者訴訟權(quán)利，但其本身不是一項(xiàng)權(quán)利，沒有獨(dú)立的權(quán)利外觀；從國家來講，加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作，根本目的是使得現(xiàn)有的各種糾錯、救濟(jì)機(jī)制(即信訪渠道)更加暢通、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，不是要另起爐灶創(chuàng)設(shè)一套新的糾錯、救濟(jì)機(jī)制。社會主體要表達(dá)政治主張，通常要采取或信或訪的形式；糾紛主體要確認(rèn)權(quán)利、解決紛爭，也要到法院通過或信或訪的形式表達(dá)，但人們往往不把社會主體的起訴、上訴稱為信訪或者涉訴信訪。如果信訪本身就是一項(xiàng)法定權(quán)利，則由于其內(nèi)容的高度涵蓋性，諸如言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，批評和建議權(quán)，提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，起訴、上訴和申訴等訴訟權(quán)利，就沒有必要重復(fù)存在了。

基于“有權(quán)利必有救濟(jì)”的理念，既然信訪不是一項(xiàng)法定權(quán)利，就沒有給予單獨(dú)司法救濟(jì)的必要。從信訪的內(nèi)容看，大體可分為政治參與類、民主監(jiān)督類和權(quán)利救濟(jì)類。如果是政治類權(quán)利受到侵犯，可以通過人大、政協(xié)等既有的政治途徑獲得救濟(jì)；如果是民主監(jiān)督類權(quán)利受到侵犯，可以通過紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察等監(jiān)督機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)；如果是私權(quán)利受到侵犯，可以通過人民法院和其他糾紛解決機(jī)關(guān)解決糾紛。從保持司法的功能自治考慮，人民法院對政治參與類、民主監(jiān)督類信訪請求，應(yīng)當(dāng)保持克制、消極的態(tài)度，不宜過度介入。反之，將這類糾紛都納入司法審查范圍，如果無法有效、圓滿解決，反而進(jìn)一步損害了司法權(quán)威和司法公信力，使本來就脆弱的司法公信力雪上加霜。

(五)信訪功能的理性定位：需要但不能依賴

信訪在世界范圍內(nèi)廣泛存在，通常被稱為申訴專員制度、公共監(jiān)察專員制度和請?jiān)钢贫鹊?。申訴專員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區(qū)?！吧暝V專員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護(hù)者或代表”。南非共和國公共監(jiān)察專員署根據(jù)憲法設(shè)立，對國民大會負(fù)責(zé)，公共監(jiān)察專員有權(quán)對國家事務(wù)或任何級別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調(diào)查并提出報(bào)告，采取相應(yīng)的補(bǔ)救行動，但對于法院判決的調(diào)查不屬于公共監(jiān)察專員的權(quán)力范圍。澳大利亞的申訴專員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)受理公眾對政府公共行政服務(wù)的投訴。香港的申訴專員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專員是代表人民的監(jiān)察者，其職責(zé)是監(jiān)察公營部門有沒有行政失當(dāng)。行政失當(dāng)是由于法律、政策、資源甚至包括人性在內(nèi)的各種原因而導(dǎo)致的一種無法回避的社會現(xiàn)象，而在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，行政權(quán)力日趨擴(kuò)大的世界性趨勢下，表現(xiàn)得愈益突出。香港的申訴專員制度是在普通法傳統(tǒng)的救濟(jì)方式無法對行政失當(dāng)行為實(shí)施救濟(jì)的情況下，借鑒其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合香港實(shí)際而建立的一項(xiàng)卓有成效的制度。美國雖然沒有正式的申訴專員或請?jiān)钢贫龋麄兏骷壵块T大都有專門人員或者兼職人員負(fù)責(zé)各類問題的意見、建議或投訴。巴爾的摩、芝加哥等一些城市還設(shè)立了“311”非緊急事件求助電話，除了水、電、煤、交通、道路、衛(wèi)生等公共事業(yè)方面外，市民還可以通過這門電話向市長反映意見、提出建議、投訴控告等，幾乎沒有范圍的限制。那么，在立法、司法、行政權(quán)力分權(quán)制衡的制度已經(jīng)相當(dāng)完備的國家和地區(qū)，為什么還需要“信訪”制度?作為一種補(bǔ)充性的救濟(jì)制度和監(jiān)督制度，無論各國法治程度如何，信訪有它存在的意義。我國香港申訴專員戴婉瑩的解釋理由包括兩個(gè)方面：首先，根據(jù)我國香港的司法制度，法官擔(dān)當(dāng)裁判的角色，法庭不會就案情進(jìn)行調(diào)查，投訴方需要證據(jù)和法律支持，而且訴訟費(fèi)用高昂，程序繁雜。經(jīng)驗(yàn)表明，很多針對政府部門的投訴交由法院以外的機(jī)構(gòu)處理，將能獲得更迅速和適當(dāng)?shù)慕鉀Q。其次，有些事件透過政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿的最佳方法。在大多數(shù)社會里，人民代表通常都肩負(fù)多項(xiàng)公職。與群眾聯(lián)絡(luò)并處理群眾對政府的投訴，固然是人民代表的職責(zé)，但他們很少有充分資源，詳細(xì)調(diào)查政府的決策過程。由于上述情況，便有需要另設(shè)一些獨(dú)立的、簡便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。(參見亞洲監(jiān)協(xié)第七次會議國外論文“申訴專員制度與公民監(jiān)察權(quán)”，香港申訴專員戴婉瑩著。)事實(shí)上，無論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會沖突解決的干干凈凈，任何一個(gè)社會都會在主體制度之外產(chǎn)生一些社會沖突的“余量”：而信訪制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟(jì)制度。信訪和法治應(yīng)該不矛盾，相對與司法救濟(jì)和立法救濟(jì)，信訪承擔(dān)的是一種拾遺補(bǔ)漏式的補(bǔ)充救濟(jì)角色，即使法治很完善了，這種救濟(jì)方式也可能有存在的必要。

由于信訪行為通常對社會秩序造成一定的破壞性，中國歷代專制王朝對百姓上訪是持否定有時(shí)甚至打壓態(tài)度的。在國家治理實(shí)踐上，對民之疾怨、政之得失、官之臧否的了解，更多是通過設(shè)置專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、專職的諫官甚至微服私訪等方式來完成的。早在堯舜時(shí)代就有所謂諷鼓諫鐘的做法。我國建設(shè)社會主義法治國家，實(shí)現(xiàn)依法治國，必須要有所褒抑，加強(qiáng)引導(dǎo)，不能等同發(fā)展。所謂“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”，要實(shí)現(xiàn)法治國家，必須設(shè)法消除老百姓“信訪不信法”的錯誤心理，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)一些群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的博弈心態(tài)。信訪途徑只是解決社會矛盾比較突出時(shí)的治標(biāo)之策、權(quán)宜之計(jì)，終非治本之策、長久之計(jì)。中央關(guān)于，暢通信訪渠道的政策要求，不能解讀為排擠或者取代法定途徑?！稐l例》將信訪工作納入制度化、規(guī)范化治理，并不表明信訪途徑變成了法定途徑。相反，舊《條例》的16條、新《條例》的第14條，都充分體現(xiàn)了黨中央和國務(wù)院一貫主張和支持法定途徑解決糾紛的態(tài)度和立場。因此《條例》明確將仲裁、行政復(fù)議和訴訟列為法定途徑，將信訪途徑排除在外。***同志曾指出：“由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，一些群眾不知道、不善于或者不愿意運(yùn)用法律武器，維護(hù)自身權(quán)益，習(xí)慣于通過信訪渠道解決問題，遇到困難就上訪，把上訪作為解決一切問題的途徑。由此造成大量矛盾糾紛在法定途徑之外尋求解決的不正?，F(xiàn)象，在一定程度上影響到法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。因此，要教育和引導(dǎo)群眾善于通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議、調(diào)解等多種途徑解決問題?！比绻试S信訪人起訴信訪部門不作為，將信訪職責(zé)納入司法審查范圍，必然導(dǎo)致信訪途徑最終變成了正常的、法定的途徑，改變了信訪途徑的性質(zhì)，混淆了非法定途徑與法定途徑的關(guān)系。在信訪無須繳納訴訟費(fèi)的約束，無繁瑣的程式，辦結(jié)期限比審限更短，執(zhí)行起來更有保障，且有較之法院的二審終審更高級別的三級終結(jié)制的審級優(yōu)勢下，信訪或會成為社會糾紛解決的主流途徑，因而最終是人治興、法治衰，逆人類社會發(fā)展進(jìn)步之潮流。但在信訪量居高不下的情況下，無論信訪官員權(quán)力有多大，人員有多少，無論有多么高的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，也只能解決巨量的信訪中的極少數(shù)問題。所以，信訪永遠(yuǎn)不可能成為解決問題的主渠道，依賴信訪解決問題本身就是一個(gè)充滿矛盾的悖論。

意見綜述如下：

1．信訪工作機(jī)構(gòu)是各級人民政府和政府工作部門授權(quán)負(fù)責(zé)信訪工作的專門機(jī)構(gòu)，其依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，對信訪人不具有強(qiáng)制力，對信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟法所規(guī)定的具體行政行為。信訪人對信訪工作機(jī)構(gòu)處理信訪事項(xiàng)的行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。信訪機(jī)構(gòu)不履行《條例》規(guī)定的登記、受理、協(xié)調(diào)、督辦等法定職責(zé)，信訪人起訴信訪機(jī)構(gòu)不作為的，人民法院不予受理。信訪工作機(jī)構(gòu)超越《信訪條例》規(guī)定的職權(quán)，對信訪事項(xiàng)作出新的處理決定，變更或者撤銷了原行政行為，符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)予受理。

2．對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。有關(guān)行政機(jī)關(guān)根據(jù)處理意見、復(fù)查意見或者復(fù)核意見做出新的行政處理決定，或者這些“意見”實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為新的行政處理決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。