第一篇：中華民族最高人民法院關于土地實際使用人對行政機關出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問題的答復

最高人民法院關于土地實際使用人對行政機關出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問題的答復

(2005年6月3日 [2005]行他字第12號)

遼寧省高級人民法院：

你院[2005]遼行終字第1號《關于李永明是否具有原告資格的請示》收悉。經研究，答復如下：

同意你院審委會多數人意見。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條和《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十二條的規定，土地的實際使用人對行政機關出讓土地行為不服，可以作為原告提起行政訴訟。

此復

附：

遼寧省高級人民法院關于李永明是否具有原告資格的請示報告

(2005年4月7日 [2005]遼行終字第1號)

最高人民法院：

我院審理的李永明訴長海縣人民政府出讓國有土地使用權上訴一案中，涉及到被上訴人李永明是否具備行政訴訟原告主體資格的問題，經我院審判委員會討論，決定向最高法院請示。

一、當事人的基本情況

上訴人(原審被告)：長海縣人民政府，住所地長海縣大長山島鎮東山街。

法定代表人：劉興偉，該縣縣長。

委托代理人：于連河，遼寧海達律師事務所律師。

委托代理人：葛學義，男，1944年7月10日出生，漢族，大連市國土資源和房屋局退休干部，住所地大連市沙河口區長江路946號。

上訴人(原審第三人)：于志洋，男，1972年9月29日出生，漢族，大連玉洋水產有限公司經理，住所地莊河市海港路二段8～11號。

被上訴人(原審原告)：李永明，男，1963年10月6日出生，朝鮮族，東港市永明水產有限公司董事長，住所地東港市大東管理區向陽委三組60棟3— 4號。

委托代理人：于泳，遼寧鑫磊律師事務所律師。

委托代理人：張弘，遼寧大學法學院教授。

二、基本案情

2003年5月29日，經長海縣人民法院(以下簡稱縣法院)民事調解，大連長海水產集團公司(以下簡稱水產公司)與于志洋達成協議，以其座落于長海縣王家鎮東灘村山嘴屯788.92平方米房屋抵頂欠款人民幣136000元。同日，縣法院根據該民事調解書向長海縣國土規劃城鄉建設環境保護局(以下簡稱縣國土規劃局)作出辦理土地過戶手續的協助執行通知書。5月30日，水產公司也根據民事調解書向該局出具《關于水產公司處理王家公司與于志洋債權債務關系的證明》。長海縣政府(以下簡稱縣政府)根據該證明作出長政地字[2003]53號批復給王家鎮政府，其主要內容是：“(1)同意將坐落在你鎮東灘村國有土地0.6502公頃(其中工礦用地0.6502公頃)，出讓給于志洋，作為倉儲用地，出讓年限五十年。用地范圍詳見平面位置圖。(2)同時收回原大連長海集團公司國有土地使用權，注銷原土地使用證。(3)接到本批復后，由你鎮土地管理部門現場核撥土地，界定用地范圍。”“劃撥土地使用權補辦出讓手續及土地登記申請審批表”得到審批。縣國土規劃局與于志洋簽訂國有土地使用權出讓合同，于志洋繳納了土地使用權出讓金。此外，于志洋于5月16日向縣政府提出用地申請，并分別于5月28日、29日、30日取得相關房屋所有權證。根據大連市政府《關于長海縣石城鄉和王家鎮劃歸莊河市管理的會議紀要》，王家鎮于6月1日起成建制劃歸莊河市代管。5月19日，李永明向案外人鄒明和、鄒明軍購買位于王家鎮東灘村山嘴屯的二層房屋324.25平方米(該房原系水產公司所有，因欠鄒明軍債務，法院判決以房抵債)以及經批準在樓后建造使用的臨時建筑，包含其已圍占的土地面積800余平方米，鄒明和無該土地使用憑證，但繳納了相關的土地使用稅。李永明于同日取得了所購房屋的所有權證，在其準備辦理相關土地使用手續時，縣政府作出被訴批復，該批復出讓的國有土地中包含其正在使用的土地，故其向大連市政府申請復議，大連市政府以大政行復決字[2004]第10號復議決定維持了被訴批復。遂李永明向大連市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷被訴批復，并由縣政府承擔本案的全部訴訟費用。

三、一審判決結果及理由

大連市中級人民法院經審理認為，縣政府具有作出被訴批復的法定職權。李永明與被訴批復具有法律上的利害關系，具備原告的訴訟主體資格。被訴批復系根據水產公司處置債權債務證明作出，但因該債權債務關系經縣法院依法確認和水產公司證實，于志洋由此取得的房屋面積為788.92平方米，即使與其取得的其他房屋所有權證照面積合并計算，也與該批復出讓的土地面積相差懸殊，故被訴批復主要證據不足。被告陳述該國有土地為協議出讓，因其提供的證據不能證明其符合《大連市國有土地使用權出讓和轉讓管理辦法》、《遼寧省城鎮國有土地使用權出讓和轉讓實施辦法》等相關法律法規關于協議出讓國有土地使用權的條件要求和程序規定，故被訴批復適用法律法規錯誤且違反法定程序。故根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條(二)項一、二、三目的規定判決撤銷被訴批復。

四、請示的問題及意見

合議庭一致意見：李永明不具有原告主體資格。庭務會認為李永明具有原告主體資格。經院審委會討論，多數人同意庭務會意見，少數人同意合議庭意見。故對本案中李永明是否具有原告資格請示如下：

認為李沒有原告資格的主要理由是：

1.根據《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第五條及第三十二條的規定，“未經市、縣人民政府土地管理部門批準并辦理土地使用權出讓手續，交付土地使用權出讓金的土地使用者，不得轉讓、出租、抵押土地使用權。”“土地使用權轉讓、出租、抵押，當事人不辦理土地登記手續的，其行為無效，不受法律保護。”鄒明和雖然在只有梁德英同意其使用，但并未經法定有權機關批準，也未辦理登記手續的情況下即實際使用了爭議土地，但其并未對該土地取得合法的使用權。李永明與鄒明和的買賣協議中雖然約定了爭議土地，但不能據此認定其對被訴批復所調整的權利關系的客體即國有土地使用權，有資格主張民事實體法上的請求權。

2.《最高法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第十三條第(二)項規定“與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的”可以依法提起行政訴訟，但本案中不能適用該項規定。首先，本案起訴的是原行政行為而非復議決定;其次，李永明也不是“在復議程序中被追加為第三人”而是復議的申請人。且本案復議機關雖然受理了復議申請并作出維持原行政行為的復議決定，但該決定在認定事實和本機關認為部分清楚地闡述了這樣的觀點，即“鄒明和擅自圈占土地屬于違法占地，其所建臨時建筑超過使用期限，屬于違章建筑。申請人基于和鄒明和的房屋買賣協議來證明已取得了違法圈占土地的使用權，以此提出其合法權益受到侵犯，沒有任何法律依據。”因此，不宜以復議機關受理復議申請為由給予李永明原告資格。

3.本案中為證明被上訴人是否與被訴批復有法律上的利害關系、是否具有原告資格而對相關證據進行的質證和認證，是對案件程序方面相關事實和證據的認定，并非是對案件實體內容的審查，因為行政訴訟是對被訴行為合法性進行全面審查，本案中只有對被訴批復諸方面的合法性審查才是真正意義上的實體審查，對原告資格問題所涉及的事實和證據的審查是程序性的審查，因此，并不存在通過實體審查來認定原告資格的問題。原告主體資格問題作為行政訴訟起訴條件的一個方面，行政訴訟法第四十一條將原告界定為“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”，《若干解釋》第十二條將原告進一步解釋為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織”，之所以規定為“法律上的利害關系”而不是簡單的“利害關系”，正是與四十一條中的“合法”權益相互呼應，這種利害關系應當是受法律保護的合法權益。行政訴訟關于起訴條件的規定比民事訴訟更為復雜，除了民事訴訟法第一百零八條規定的四個條件外，還要同時符合關于原告資格、起訴期限及其他相關條件的規定，才能認定符合起訴條件從而對被訴行為進行實體審查。

4.雖然鄒明和連續三年交納了土地使用稅，但使用人的完稅證明不能用以證明其對使用的土地是否取得合法使用權，依法取得土地使用權所交納的土地出讓金是交到政府土地管理部門而非稅務部門。因此，本案也不能以完稅證明來證明被上訴人與被訴批復有“法律上”的利害關系，進而給予原告資格。

5.雖然2002年5月9日實施的國土資源部第11號令關于《招標、拍賣，掛牌出讓國有土地使用權規定》第四條規定：“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規定以外用途的土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓。”但是2002年4月9日遼寧省國土資源廳遼國土資發[2002]38號關于《規范協議出讓國有土地使用權的若干意見》第二條也規定了例外情形：“劃撥土地使用權補辦出讓手續、國有企業改革中處置劃撥土地使用權以及工業用地等確實不能采用招標拍賣方式出讓國有土地使用權的，可采用協議方式。”也就是說，2002年后出讓土地使用權的，也不是必須采用招標拍賣或掛牌的方式，對劃撥土地仍然允許采用協議出讓的方式。本案中，水產公司解體后，于志洋的公司接收了大量的下崗職工，縣政府將水產公司原來使用的國有土地出讓給于志洋也是在國有企業改制過程中對劃撥土地使用權的處置。因此，也不能認定被訴批復沒有采用招標拍賣或掛牌方式出讓國有土地就是嚴重違反法定程序，從而侵犯了李永明的公平競爭權，因此給予李永明原告主體資格。

認為李具有原告資格的主要理由是：

1.長海縣政府批復的第二項內容收回0.65502公頃土地中包括李永明實際使用的800平方米及其地上超期臨時建筑。李永明是臨時建筑的所有者，800米土地的實際使用者，(李永明從鄒明和處購房后還未及辦手續)。故李與收回土地的行為有與其他公民所不具有的特別的利害關系。雖然這種利害關系不受法律保護，但與被訴具體行為有法律上的利害關系，即包括受法律保護的利害關系也包括不受法律保護的利害關系。只要李永明“認為”收回行為侵犯自己合法權益就應有原告資格。

2.李永明所購房已辦了房照，將李永明的后院800米收回出讓給于志洋，李永明起訴稱，“于志洋申請辦理抵債房屋涉及的土地使用權，而被告將水產公司全部土地批給于志洋”，認為“為方便生活，其在樓后占用一定數量的土地是合法的，并無不當，只是還未來得及辦手續而已”，這樣“使原告購買的樓成了一座‘孤樓’”，據此可分析認為，沒給原告留適當面積，不方便生活，侵犯了其相鄰權。從相鄰權的角度原告與收回行為也有法律上的利害關系。

3.就批復出讓土地中涉及的800平方米使用權而言，李永明與于志洋處于同等地位。于志洋基于與水產公司的債務關系取得相關房屋產權，李永明亦是。某種程度上李永明還優越于志洋。李永明有未續期的臨時建筑;李永明購房是5月19日，于志洋是5月29日;800平方米在李永明的房后，與李永明相鄰。從李永明在合理期限內申請辦理手續看，李永明也有使用800平方米土地的意向。根據國土部2002年5月9日實施的11號令第四條“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓，前款規定以外用途的土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當采用招標、拍

賣或者掛牌方式出讓”。5月29日于志洋與水產公司達成調解，5月30日長海縣政府即作出批復，剝奪了李永明的公平競爭權，從這個角度，李永明又與該出讓行為有法律上的利害關系。

4.該案大連中院按復議前置受理的，退一步講，即便李永明臨時建筑未續期不受法律保護，那么李永明是復議程序中的申請人，無論復議維持或改變原行為，李永明不服提起訴訟，均應認可李永明的行政訴訟原告資格，與《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十三條(二)項精神是一致的。且過去我庭審理的此類案件也是這么處理的。

上述意見哪一種正確，請批示。