第一篇：談我國(guó)現(xiàn)行促進(jìn)充分就業(yè)的財(cái)稅政策評(píng)價(jià)及其完善

談我國(guó)現(xiàn)行促進(jìn)充分就業(yè)的財(cái)稅政策評(píng)價(jià)及其完善

論文關(guān)鍵詞：財(cái)稅政策 充分就業(yè) 勞動(dòng)力供給 勞動(dòng)力需求

論文摘要：就業(yè)問題是我國(guó)政府一直致力解決的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，財(cái)政的宏觀經(jīng)濟(jì)職能和稅收的杠杠作用決定了財(cái)政和稅收必然成為解決就業(yè)問題的重要手段。本文分析評(píng)價(jià)了我國(guó)促進(jìn)充分就業(yè)的財(cái)稅政策，提出財(cái)稅政策促進(jìn)就業(yè)的宏觀思路，并基于供給和需求兩個(gè)角度提出財(cái)稅政策促進(jìn)就業(yè)的具體措施。

就業(yè)一直是民生熱詞，而從2008年上半年開始的金融風(fēng)暴更加劇了就業(yè)的嚴(yán)峻形勢(shì)。全球經(jīng)濟(jì)的蕭條嚴(yán)重影響了我國(guó)出口業(yè)的發(fā)展，出口業(yè)通常是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，出口業(yè)的蕭條必然帶來(lái)大批失業(yè)人員。伴隨而來(lái)的還有高校畢業(yè)生的就業(yè)難題。財(cái)稅政策作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具，對(duì)我國(guó)就業(yè)問題的解決有很大作用，是解決我國(guó)就業(yè)問題的重要措施。

一、我國(guó)現(xiàn)行促進(jìn)充分就業(yè)的財(cái)稅政策

（一）針對(duì)勞動(dòng)力供給的財(cái)稅政策

1.在勞動(dòng)供給總量方面，我國(guó)一直實(shí)行計(jì)劃生育，近年來(lái)雖然并沒有征收計(jì)劃生育調(diào)節(jié)稅，但是我國(guó)個(gè)人所得稅制允許托兒補(bǔ)助費(fèi)和獨(dú)生子女費(fèi)稅前扣除，并且對(duì)超出計(jì)劃生育的家庭處以罰金，近年來(lái)懲罰力度有加大的趨勢(shì)。

2.在勞動(dòng)力素質(zhì)方面，我國(guó)加大對(duì)各種教育的財(cái)政投入。義務(wù)教育方面，新義務(wù)教育法規(guī)定通過財(cái)政投入實(shí)施義務(wù)教育不收學(xué)雜費(fèi)，提高教師待遇，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制全面展開；職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)方面，近年來(lái)我國(guó)提出了國(guó)家技能型人才培養(yǎng)工程。國(guó)家財(cái)政每年投入20億加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育實(shí)訓(xùn)基地的建設(shè)；同時(shí)對(duì)失業(yè)人員、符合條件的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者參加職業(yè)培訓(xùn)的，按規(guī)定給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。

（二）針對(duì)勞動(dòng)力需求的財(cái)稅政策

1.關(guān)于下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題的財(cái)稅政策。我國(guó)進(jìn)行國(guó)企改革之后，大量下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題便成為了一個(gè)社會(huì)問題。為此，2002年頒布《中共

中央關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》。在2002-2006年間，財(cái)政部、國(guó)稅總局、原勞動(dòng)與社會(huì)保障部下發(fā)了一系列補(bǔ)充通知，2007年頒布的《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》也有關(guān)于促進(jìn)再就業(yè)的內(nèi)容，形成了促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的措施體系。包括對(duì)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的、符合國(guó)家規(guī)定條件的失業(yè)人員的稅費(fèi)優(yōu)惠，對(duì)招收失業(yè)人員企業(yè)的稅收優(yōu)惠及鼓勵(lì)國(guó)有大中型企業(yè)通過主輔分離、輔業(yè)改制分流安置富余人員。另外，提高了營(yíng)業(yè)稅和增值稅的起征點(diǎn)。

2.促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策。我國(guó)堅(jiān)持把發(fā)展服務(wù)業(yè)作為擴(kuò)大就業(yè)的主要方向，鼓勵(lì)發(fā)展社區(qū)服務(wù)、餐飲、商貿(mào)流通、旅游等行業(yè)，重點(diǎn)是開發(fā)社區(qū)公益性就業(yè)崗位。對(duì)農(nóng)村流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物流企業(yè)，以及被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的特定服務(wù)型企業(yè)實(shí)行財(cái)稅優(yōu)惠；國(guó)家財(cái)政預(yù)算安排資金，重點(diǎn)支持服務(wù)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展和提高自主創(chuàng)新能力；國(guó)家繼續(xù)安排服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，地方政府也要相應(yīng)安排資金，支持服務(wù)業(yè)發(fā)展。

3.促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策。中央預(yù)算應(yīng)當(dāng)設(shè)立中小企業(yè)科目，安排扶持中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況為中小企業(yè)提供財(cái)政支持。國(guó)家設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，通過稅收政策，鼓勵(lì)對(duì)中小企業(yè)發(fā)展基金的捐贈(zèng)；國(guó)家通過稅收政策鼓勵(lì)各類依法設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)增加對(duì)中小企業(yè)的投資，中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目以及為大企業(yè)產(chǎn)品配套的技術(shù)改造項(xiàng)目，可以享受貸款貼息政策；政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排向中小企業(yè)購(gòu)買商品或者服務(wù)。任何單位不得違反法律、法規(guī)向中小企業(yè)收費(fèi)和罰款，不得向中小企業(yè)攤派財(cái)物。

二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行促進(jìn)充分就業(yè)財(cái)稅政策的評(píng)價(jià)

（一）財(cái)政對(duì)就業(yè)投入不夠且結(jié)構(gòu)不合理

中央財(cái)政安排的就業(yè)補(bǔ)助資金投入仍然不足，尤其是地方財(cái)政對(duì)就業(yè)的投入過少。目前，財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)失業(yè)人員資金投入的重點(diǎn)仍然在低保和失業(yè)保障方面，就業(yè)專項(xiàng)資金還未建立，也沒有專門的就業(yè)培訓(xùn)資金；對(duì)低保和失業(yè)保障的投入只能在短期內(nèi)保障就業(yè)困難群體的生活，對(duì)他們就業(yè)并沒有很大幫助。

（二）促進(jìn)就業(yè)的財(cái)稅政策優(yōu)惠范圍過窄

我國(guó)促進(jìn)就業(yè)的財(cái)稅優(yōu)惠政策多針對(duì)下崗失業(yè)人員。如對(duì)于失業(yè)人員創(chuàng)辦的中小企業(yè)、從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的失業(yè)人員給予稅收優(yōu)惠；職業(yè)培訓(xùn)方面也更傾向于下

崗失業(yè)人員的再就業(yè)培訓(xùn)，對(duì)于城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力還有農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的關(guān)注較少，具體措施缺失。

（三）直接優(yōu)惠措施多而間接優(yōu)惠措施少

目前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策以稅率和稅額式優(yōu)惠的直接優(yōu)惠為主，分散且臨時(shí)性強(qiáng)，對(duì)于稅收扣除、加速折舊、延期納稅等更有利于企業(yè)發(fā)展和就業(yè)的間接優(yōu)惠使用不多。

對(duì)于財(cái)稅政策促進(jìn)就業(yè)的措施也多為直接擴(kuò)大就業(yè)需求，如針對(duì)吸納下崗失業(yè)人員的企業(yè)給予直接稅收優(yōu)惠等，對(duì)于間接擴(kuò)大就業(yè)需求，如以產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向運(yùn)用財(cái)稅政策發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)等能夠長(zhǎng)期吸納勞動(dòng)力的企業(yè)則不夠重視。

三、我國(guó)促進(jìn)充分就業(yè)的財(cái)稅政策完善建議

（一）我國(guó)促進(jìn)充分就業(yè)的財(cái)稅政策改革思路

1.擴(kuò)大財(cái)政就業(yè)支出，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政政策是政府宏觀調(diào)控的重要手段，對(duì)促進(jìn)就業(yè)有重要作用。據(jù)測(cè)算，財(cái)政支出每增長(zhǎng)1%，可使勞動(dòng)力就業(yè)量增長(zhǎng)5.5%。擴(kuò)大財(cái)政就業(yè)支出，增加對(duì)就業(yè)的扶持力度是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的必然選擇。同時(shí)，還要注意優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政對(duì)就業(yè)的支持力度。如繼續(xù)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，增加對(duì)就業(yè)困難群體的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對(duì)教育培訓(xùn)的財(cái)政扶持力度等。

2.改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。我國(guó)就業(yè)存在區(qū)域性矛盾，為了解決這一矛盾，應(yīng)該加大轉(zhuǎn)移支付力度。目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付主要是稅收返還，占轉(zhuǎn)移支付總額比重的1/3以上，而且中央對(duì)地方的稅收返還是按照來(lái)源地規(guī)則設(shè)計(jì)的，不利于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距的減小，橫向轉(zhuǎn)移支付制度還未建立。因此，我國(guó)應(yīng)盡快建立規(guī)范的中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以人口規(guī)模和構(gòu)成、人均GDP和人均財(cái)政收入等因素為評(píng)估基準(zhǔn)建立轉(zhuǎn)移支付體系，并盡快建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

3.發(fā)揮稅收就業(yè)導(dǎo)向作用，優(yōu)化勞動(dòng)需求結(jié)構(gòu)。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者證明了“奧肯定律”在我國(guó)的失靈以及就業(yè)增長(zhǎng)彈性的下降。由此可見經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不必然帶來(lái)就業(yè)的增長(zhǎng)。稅收更應(yīng)該注重發(fā)揮就業(yè)導(dǎo)向作用，并且配套整個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政

策，優(yōu)化勞動(dòng)需求結(jié)構(gòu)。應(yīng)該注意的是，我國(guó)促進(jìn)就業(yè)的稅收政策應(yīng)該以產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，避免出現(xiàn)科技含量低的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)過量發(fā)展，日后造成新的就業(yè)問題的情況出現(xiàn)。同時(shí)實(shí)施資金技術(shù)密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重的策略。

4.降低整體宏觀稅負(fù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是就業(yè)的源泉，促進(jìn)就業(yè)的一個(gè)重要手段就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。張倫俊（2005）采用1979-1999年統(tǒng)計(jì)資料并通過回歸分析，得出稅收每增加1000元，GDP大約減少2300元的結(jié)論。說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與稅收之間有負(fù)相關(guān)關(guān)系，因此降低宏觀稅負(fù)是促進(jìn)就業(yè)的重要手段。我國(guó)新一輪的稅制改革也朝著這個(gè)方向進(jìn)行。

（二）我國(guó)促進(jìn)充分就業(yè)的財(cái)稅政策具體建議

1.勞動(dòng)供給方面的財(cái)稅政策建議：

（1）控制勞動(dòng)人口供給總量。我國(guó)就業(yè)問題的根本是人口問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，控制勞動(dòng)人口供給總量是解決就業(yè)問題的必然措施。我國(guó)可以考慮對(duì)超生家庭征收計(jì)劃生育調(diào)節(jié)稅，或?qū)Τ彝ソ档蛡€(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)等手段，在長(zhǎng)期內(nèi)能夠減少勞動(dòng)力的供給，緩解就業(yè)壓力。

（2）完善社會(huì)保障制度并降低勞動(dòng)參與率。我國(guó)應(yīng)盡快完善社會(huì)保障制度，建立社會(huì)保障預(yù)算制度，并充分利用財(cái)政預(yù)算的監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障資金的監(jiān)督和管理；改進(jìn)人大預(yù)算審批監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算編制；增加預(yù)算工作的透明度等，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”的功能，降低勞動(dòng)參與率。

（3）加大義務(wù)教育投入且加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)。我國(guó)2006年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重僅為3.01%，應(yīng)加大對(duì)教育的財(cái)政投入。我國(guó)應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的培訓(xùn)力度，增加他們的競(jìng)爭(zhēng)力。還應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)的在職員工培訓(xùn)制度，如在企業(yè)所得稅的扣減費(fèi)用項(xiàng)目中，對(duì)員工培訓(xùn)支出準(zhǔn)予扣除，規(guī)定一個(gè)最高限度或者比例，或者對(duì)實(shí)行員工培訓(xùn)制度的企業(yè)根據(jù)培訓(xùn)員工人數(shù)給予一定數(shù)額的補(bǔ)貼。

2.勞動(dòng)需求方面的財(cái)稅政策建議：

（1）實(shí)施向第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)傾斜的財(cái)稅政策。目前我國(guó)十分注重服務(wù)業(yè)的發(fā)展，明確了支持服務(wù)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和新興行業(yè)發(fā)展的政策，取得了一定的成效，但是仍存在體制性障礙問題。針對(duì)這些問題，國(guó)家應(yīng)該提供政策支持，地方財(cái)政對(duì)服務(wù)業(yè)應(yīng)實(shí)施稅收減免政策。國(guó)家也可以采取財(cái)政貼息貸款

方式解決服務(wù)業(yè)的融資難問題。應(yīng)該注意的是，我國(guó)服務(wù)業(yè)還存在結(jié)構(gòu)不合理問題。在服務(wù)業(yè)所包括的44項(xiàng)行業(yè)中，餐飲、旅游等低端行業(yè)發(fā)展較快；而金融、物流等現(xiàn)代高科技服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。我國(guó)在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的時(shí)候，必須加大對(duì)金融、物流等高科技服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的財(cái)稅政策優(yōu)惠力度，對(duì)不同的行業(yè)實(shí)行差別稅率。這也是為了在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化后避免帶來(lái)新的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。

（2）加大財(cái)政投入，減輕稅負(fù)，進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。財(cái)政政策方面，我國(guó)應(yīng)該考慮在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加中小企業(yè)發(fā)展基金等專項(xiàng)資金以及各類配套資金；進(jìn)一步加大對(duì)符合條件的勞動(dòng)密集型小企業(yè)的貸款貼息支持力度，鼓勵(lì)利用小額貸款擔(dān)?；馂閯趧?dòng)密集型小企業(yè)提供貸款擔(dān)保服務(wù)；對(duì)給予中小企業(yè)貸款的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施減征營(yíng)業(yè)稅的措施，營(yíng)業(yè)稅減少收入由財(cái)政補(bǔ)貼。稅收政策方面，適當(dāng)降低小規(guī)模納稅人的增值稅征收率；對(duì)部分規(guī)范的小規(guī)模納稅人允許增值稅稅額抵扣。降低中小企業(yè)的所得稅率，實(shí)施減免稅、再投資退稅等。對(duì)中小企業(yè)RD費(fèi)用增加的，可以加成扣除；還可以通過減免相關(guān)稅收促進(jìn)中小企業(yè)以專利形式對(duì)外投資，促進(jìn)中小企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。

（3）發(fā)展中西部經(jīng)濟(jì)，解決就業(yè)地域性矛盾。由于經(jīng)濟(jì)落后以及政策扶持力度不夠，我國(guó)中西部的失業(yè)率普遍偏高。中西部在發(fā)展中應(yīng)該注意經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題，實(shí)施以就業(yè)為導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)和金融等高端服務(wù)業(yè)。財(cái)政政策方面。首先，我國(guó)應(yīng)加大對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。我國(guó)目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、稅收貢獻(xiàn)小的中西部地區(qū)意義不大，應(yīng)逐步改革轉(zhuǎn)移支付制度。其次，逐步完善分稅制。我國(guó)現(xiàn)行的分稅制政策對(duì)于資源豐富、第三產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)并不合適，可以考慮對(duì)中西部地區(qū)特殊對(duì)待，如給予一定時(shí)期的稅收留成增加。

（4）稅收優(yōu)惠方面。我國(guó)應(yīng)逐漸取消區(qū)域性優(yōu)惠，建立起產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型優(yōu)惠制度。實(shí)行對(duì)中西部地區(qū)有利的稅收優(yōu)惠，如減免稅、降低稅率等直接稅收優(yōu)惠和加速折舊、投資抵免等間接稅收優(yōu)惠，還可以通過對(duì)留在中西部地區(qū)工作的人才實(shí)行個(gè)人所得稅加成扣除等方法建立人才吸引機(jī)制。

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第二篇：淺談我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法的完善

淺談我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法的完善

劉小瑋 121100903 摘要：預(yù)算法具有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要性可見一斑。

但是隨著我國(guó)民主法治建設(shè)的推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算

法在實(shí)踐中存在著內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、規(guī)定過于原則等諸多問題，從而難以起到約束

政府財(cái)政收支行為的作用。有必要加快預(yù)算法修改的步伐，通過將全部財(cái)政納入

預(yù)算統(tǒng)一管理、擴(kuò)大公眾參與、建立預(yù)算審查制度等舉措，進(jìn)一步完善我國(guó)的預(yù)

算法律制度。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法；財(cái)政收支；預(yù)算法律制度

Abstract:Budget law is know as＂economic constitution＂,which demonstrates its importance in social and economic life.But along with the advancement of the democratic rule of law construction in China and the development of the socialist market economy,our country’s current budget law in practice has such problems as the content is too simple that is difficult to play the role of constrainting the behaviors of government revenue and expenditures.It is necessary to accelerate the pace of budget law changes,through the unified management of all the finances in budget,expanding public participation,establishing budget review system and so on,further perfect the budget law system of our country.Keywords:Budget law;financial revenue and expenditure;Budget law system

《預(yù)算法》從1995年1月1日實(shí)施至今，國(guó)家的形勢(shì)發(fā)生了重大變化，不僅經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)民生日益改善，而且政治體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，民主和法治意識(shí)有了明顯提升。不僅如此，在財(cái)政實(shí)踐中，諸多預(yù)算改革舉措被證明行之有效，急需通過法律形式予以確認(rèn)。近年來(lái)，對(duì)于預(yù)算法的修改可謂“雷聲大，雨點(diǎn)小”盡管修改預(yù)算法面臨著很多難題和阻力，但是對(duì)于《預(yù)算法》的修改無(wú)疑是必要而且可行的。

一、全部財(cái)政全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)只有兩項(xiàng)工程是提請(qǐng)全國(guó)人大審議通過的，一是1956年黃河規(guī)劃和三門峽水電站工程建設(shè)項(xiàng)目；二是1992年三峽工程建設(shè)項(xiàng)目。而投資總額達(dá)到3500億的南水北調(diào)工程；國(guó)家大劇院50億的預(yù)算，都未提交全國(guó)人大審議批準(zhǔn)。1尤為值得我們關(guān)注的是，為了抵御世界金融危機(jī)的對(duì)我國(guó)的不利影響，2008年11月5日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺(tái)了十項(xiàng)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的措施。為實(shí)施上述措施，國(guó)務(wù)院決定到2010年底投資4萬(wàn)億元。2008 年12月15日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次委員長(zhǎng)會(huì)議聽取了全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)關(guān)于同意財(cái)政部在預(yù)算批準(zhǔn)前預(yù)撥項(xiàng)目支出資金的匯報(bào)。委員長(zhǎng)會(huì)議同意在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算之前，預(yù)撥一定比例的項(xiàng)目支出資金，在批準(zhǔn)之后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。上述舉措對(duì)于積極應(yīng)對(duì)金融危機(jī)不無(wú)重要意義，但是有違預(yù)算法定原則。根據(jù)預(yù)算法定原則的要求，先有預(yù)算后有支出，無(wú)預(yù)算不支出。根據(jù)《預(yù)算法》第19條規(guī)定，4萬(wàn)億的財(cái)政投資屬于預(yù)算支出的范疇，理應(yīng)編制預(yù)算報(bào)全國(guó)人大審議審批。而委員長(zhǎng)會(huì)議同意在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算之前，預(yù)撥一定比例的項(xiàng) 1 劉劍文:《憲政與中國(guó)財(cái)政民主》，中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)2007年會(huì)暨第五屆全國(guó)財(cái)稅法學(xué)學(xué)術(shù)研討會(huì)。

1目支出資金不僅沒有法律依據(jù)，而且嚴(yán)重?fù)p害了預(yù)算法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。與此呈現(xiàn)鮮明對(duì)比的是，美國(guó)政府2008年9月提交的7000億美元救市方案卻是獲得參眾兩院通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》后才正式生效的。

“政府花錢，議會(huì)審批”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。在我國(guó)，政府的任何財(cái)政收支都必須首先編制預(yù)算方案并經(jīng)報(bào)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。唯此，才能真正發(fā)揮預(yù)算對(duì)政府財(cái)政收支權(quán)的控制作用。美國(guó)學(xué)者漢密爾頓也曾指出：“確保議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督的工具中，掌握財(cái)政預(yù)算權(quán)力被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來(lái)，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施?！?/p>

允許預(yù)算外收支的存在，是《預(yù)算法》久遭詬病的原因之一。該法第二十九條第二款規(guī)定按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入，不得隱瞞、少列，也不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)。言外之意，并不是所有的收入都必須列入預(yù)算，只有“按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入”才受《預(yù)算法》的調(diào)整和規(guī)范。這就會(huì)導(dǎo)致大量的收支合法游離在預(yù)算之外，無(wú)需接受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)管，政府內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理也難以規(guī)范。預(yù)算外收支以這種形式將《預(yù)算法》撕開一個(gè)大大的豁口。本應(yīng)在公共財(cái)政中發(fā)揮重要作用的預(yù)算法，其地位和作用也會(huì)因此大打折扣2。

二十年前制定《預(yù)算法》時(shí)，也許確實(shí)是因?yàn)闂l件不成熟，以至于不得不保留預(yù)算外收支。但是，經(jīng)過漫長(zhǎng)的努力以及眾多財(cái)稅專家的搖旗吶喊，時(shí)至今日，再說(shuō)條件不成熟，顯然沒有說(shuō)服力。利用此次修改《預(yù)算法》的契機(jī)，首當(dāng)其沖要解決的問題就是，取消預(yù)算外收入和支出，將所有的財(cái)政收支納入預(yù)算管理，恢復(fù)預(yù)算的完整性。如果《預(yù)算法》仍允許預(yù)算外收支的存在，繼續(xù)縱容政府財(cái)政行為不受監(jiān)督，那將是《預(yù)算法》修改的一大敗筆。

二、加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性，擴(kuò)大社會(huì)民眾的參與

（一）細(xì)化預(yù)算編制要求

預(yù)算編制是預(yù)算的首要環(huán)節(jié)，其是否科學(xué)、合理直接關(guān)系到未來(lái)預(yù)算執(zhí)行的效果。現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)于各級(jí)政府編制的預(yù)算草案并無(wú)具體規(guī)定和量化指標(biāo)，從而導(dǎo)致行政部門編制的項(xiàng)目不詳細(xì)，預(yù)算表所列科目級(jí)次太少，所列內(nèi)容太粗。面對(duì)這些沒有收支明細(xì)表以及詳細(xì)說(shuō)明的文字，人大代表既看不出每筆收入來(lái)源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項(xiàng)目有多少，更無(wú)從判斷預(yù)算是否科學(xué)，同時(shí)，也無(wú)從審查這些支出能否帶來(lái)相應(yīng)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。因此，預(yù)算草案的編制一定要細(xì)化，對(duì)于收入編制到目，支出按功能分類編制到目，按經(jīng)濟(jì)分類編制到款，項(xiàng)目支出必須按項(xiàng)目分列并編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算。

（二）擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的參與

在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算都是各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制，然后由政府將預(yù)算草案送交各級(jí)人民代表大會(huì)審批。在預(yù)算編制過程中，從未通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等方式向社會(huì)公開，也未通過聽證會(huì)、論證會(huì)等方式征求相關(guān)利益群體的意見和要求，編制完成后的預(yù)算草案被當(dāng)做一項(xiàng)“秘密”。社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算的編制是否科學(xué)、合理缺乏知情權(quán)，更談不上參與。故，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過以下幾種制度來(lái)擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的參與。3

1.建立預(yù)算公開法律制度

此處強(qiáng)調(diào)的預(yù)算信息公開，是指將全部預(yù)算信息向社會(huì)公開，任何不特定的人都 12 華國(guó)慶：《預(yù)算法的理念與中國(guó)預(yù)算法的完善》，載于《法學(xué)論壇》，2009年第4期。

熊偉：《在理想與現(xiàn)實(shí)之間：<預(yù)算法>修改的中庸之道》，載于《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第4期。3 參見李文經(jīng)、陸友山、佘運(yùn)軍：《論預(yù)算民主與參與式預(yù)算》，載于《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》，2008年第3期。可以查詢，與有選擇地對(duì)特定人公開部分信息，內(nèi)容和形式上都有很大的不同。在目前的情況下，要貫徹這種預(yù)算公開原則，必須審慎考慮一下問題。

（1）預(yù)算公開的主體。既然預(yù)算草案要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審批，就必須向人大和代 表公開相關(guān)信息。因此，這種公開不是一種真正的公開，不是本文所討論的預(yù)算信息公開。本文所談的預(yù)算信息公開，是對(duì)不特定人公開，是對(duì)全體民眾的公開，是指預(yù)算信息可以自由的傳播，是公眾可以隨時(shí)查詢的公開。預(yù)算公開的義務(wù)主體是政府，而權(quán)利主體是不特定的公民。只有按照這種方式理解預(yù)算公開，《預(yù)算法》確認(rèn)公開原則才有意義。

（2）預(yù)算公開的對(duì)象。預(yù)算公開的對(duì)象除了審批通過的預(yù)算外，理論上還應(yīng)包括預(yù)算草案。目前，在我國(guó)的立法實(shí)踐中，無(wú)論是全國(guó)人大制定法律，還是國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，甚至國(guó)務(wù)院各部委制定規(guī)章，都已經(jīng)做到向社會(huì)公開草案，征求公眾對(duì)立法的意見。比如全國(guó)人大常委會(huì)在修改個(gè)人所得稅法時(shí)，關(guān)于個(gè)稅的起征點(diǎn)就廣泛向社會(huì)征求意見；又比如最近公布的公司法修改草案。國(guó)家之所以要這么做，就是為了吸納公眾參與決策，破除閉門立法，讓法律、法規(guī)和規(guī)章更能體現(xiàn)人民的意志，更具有科學(xué)性、合理性和可行性。

（3）預(yù)算公開的程度。如果說(shuō)預(yù)算公開的范圍反映了預(yù)算公開的廣度，預(yù)算公開的程度則決定著公眾對(duì)預(yù)算信息知情的深度。就現(xiàn)實(shí)而言，預(yù)算公開的程度首先取決于領(lǐng)導(dǎo)人的政治魄力；另一方面也取決于預(yù)算編制的精細(xì)化程度。中國(guó)的預(yù)算收入設(shè)有“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四個(gè)層次的科目，預(yù)算支出科目則分為“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”、“節(jié)”五級(jí)。也許政府編制的預(yù)算已經(jīng)做到非常細(xì)致，但是，就目前公布出來(lái)的預(yù)算，無(wú)論是綜合預(yù)算還是部門預(yù)算，大多只限于類或款這一級(jí)。盡管這已經(jīng)是一個(gè)進(jìn)步，但是，相對(duì)于公眾了解政府預(yù)算信息的需求，其結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到讓公眾滿意的程度。

2.建立參與式預(yù)算制度

參與式預(yù)算是一種民眾能夠決定部分或全部可支配預(yù)算或公共資源最終用處的機(jī)制和過程。參與式預(yù)算的最初目的是將弱勢(shì)群體吸納進(jìn)決策過程，通過公平分配資源、激勵(lì)行政改革和監(jiān)督行政官員，消除社會(huì)排斥、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，推進(jìn)政府管理體制改革。參與式預(yù)算將直接民主和代議制民主結(jié)合起來(lái)，是參與式民主的一種形式。1對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，將公民包含到政府預(yù)算過程中，要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目的：一是將政府的預(yù)算決策傳遞給公眾；二是將社會(huì)公眾吸納到政府的決策制定過程之中。而參與政府預(yù)算的社會(huì)公眾，在表達(dá)個(gè)體需求、實(shí)現(xiàn)自我利益的同時(shí)，其公民精神、公民意識(shí)和公民能力將會(huì)得到很大的提高。2

參與式預(yù)算的核心思想是將公眾的意愿直接貫徹到預(yù)算當(dāng)中以提高公共決策的有效性和在整個(gè)社會(huì)的可接受性。早在20世紀(jì)初，美國(guó)紐約市政府在推行預(yù)算改革時(shí)就提倡“通曉預(yù)算便是好公民”的理念。巴西早在1989年就已經(jīng)開始參與式預(yù)算的試點(diǎn)，秘魯制定了適用于國(guó)內(nèi)所有市政府和省政府的《國(guó)家參與式預(yù)算法》。值得一提的是，我國(guó)基層于近年來(lái)也開始了參與式預(yù)算的試點(diǎn)，上海閔行區(qū)、浙江溫嶺等地逐漸重視公眾在預(yù)算監(jiān)督過程中的天然優(yōu)勢(shì)，將公眾吸引到公共預(yù)算決策過程中來(lái)，公眾能和政府官員、人大代表進(jìn)行直接對(duì)話和交流，這也是公眾對(duì)預(yù)算最有效、最直接的監(jiān)督方式。3只是目前這種改革還是局部性的，而且還踩著體制的邊線進(jìn)行創(chuàng)新。因此，要有效解決法律和體制在這方面的限制，逐步探索建立適合我國(guó)國(guó)情的參與式預(yù) 12 夏敏、王英磊：《淺議預(yù)算民主問題》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2009年第25期。

李明： 美國(guó)地方政府預(yù)算過程中的公民參與研究[EB/OL]http:// 3 陳奕敏：《預(yù)算民主：鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式公共預(yù)算的探索》，載于《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2007年第9期。算制度。

3.建立預(yù)算聽證制度

聽證制度源自于英國(guó)普通法上的自然公正原則，是指在做出影響他人權(quán)益的決定 前，應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人意見的制度。聽證制度對(duì)于公共決策的效用主要體現(xiàn)為：公開透明、公眾參與、公正平等、理性選擇、合法高效。1作為一種程序民主，預(yù)算聽證是指政府財(cái)政機(jī)關(guān)在制定預(yù)算調(diào)整尤其是預(yù)算追加方案時(shí)，賦予利益相關(guān)人表達(dá)自身利益的權(quán)利和機(jī)會(huì)，并將這種利益表達(dá)作為預(yù)算是否調(diào)整以及如何調(diào)整的參考。實(shí)行預(yù)算聽證是不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。如美國(guó)《國(guó)會(huì)的預(yù)算與財(cái)政管理》對(duì)聽證會(huì)和有關(guān)的報(bào)告作了具體規(guī)定：在為各個(gè)財(cái)政提出預(yù)算共同議案時(shí)，參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，并應(yīng)聽取國(guó)會(huì)議員以及聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)、公眾人士和全國(guó)性組織的預(yù)算委員會(huì)認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇淼淖C詞。美國(guó)聯(lián)邦政府，每年至少有四個(gè)預(yù)算聽證會(huì)。2004年2月底，重慶市首次舉行財(cái)政預(yù)算追加聽證會(huì)，5個(gè)項(xiàng)目共申請(qǐng)追加4310萬(wàn)元，聽證后確定為4660元。其中，針對(duì)社保處提出的追加安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)經(jīng)費(fèi)，評(píng)議人一致同意今年優(yōu)先安排3000萬(wàn)元，比申請(qǐng)多了500萬(wàn)元。而另一個(gè)項(xiàng)目因備受質(zhì)疑，通過聽證反而被核減150多萬(wàn)元。建議在未來(lái)的《預(yù)算法》修改過程中，就預(yù)算聽證的原則、主體、程序等做出具體規(guī)定。

三、建立預(yù)算的實(shí)質(zhì)審查制度

預(yù)算乃行政機(jī)構(gòu)的生命之源，審查與批準(zhǔn)預(yù)算法案，一方面是代議機(jī)關(guān)掌控公共財(cái)政資金的使用以及截?cái)嗾疄E用權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，從而威懾政府的一種有力手段，另一方面通過代議機(jī)關(guān)民意的行使，表明民選代表和人民對(duì)政府的信任與支持，從而保證政府權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。議會(huì)對(duì)政府財(cái)證權(quán)的控制為公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算事務(wù)參與決策、參與管理搭建了政治框架。2在美國(guó)，預(yù)算審批是參眾兩院的權(quán)力，圍繞政府提交的預(yù)算草案，參眾兩院往往要經(jīng)過很長(zhǎng)時(shí)間的激烈辯論后才有可能達(dá)成一致，且因預(yù)算不被通過而導(dǎo)致政府關(guān)門的事件經(jīng)常發(fā)生。我國(guó)《憲法》第62條、第67條以及《預(yù)算法》第12條都規(guī)定了全國(guó)人大負(fù)有預(yù)算的審批和決定權(quán)；全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)有預(yù)算的調(diào)整審批和決定權(quán)，但無(wú)論是《憲法》還是《預(yù)算法》對(duì)人大審批監(jiān)督預(yù)算只做了原則性規(guī)定，對(duì)于審批監(jiān)督的范圍、主要內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法，以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等都沒有相配套的專項(xiàng)規(guī)定，從而導(dǎo)致人大對(duì)預(yù)算的審批監(jiān)督流于形式。由程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查轉(zhuǎn)變，是我國(guó)預(yù)算審批制度改革的方向。

（一）設(shè)置人大在預(yù)算審查方面的專門機(jī)構(gòu)，增加這方面的專業(yè)人員。

全國(guó)人大及其常委會(huì)的審查主要依靠其專門機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)—全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)進(jìn)行。我國(guó)財(cái)經(jīng)委的工作近年來(lái)有顯著進(jìn)步，目前財(cái)經(jīng)委是我國(guó)全國(guó)人大九個(gè)專門委員會(huì)中成員規(guī)模第二大的專門機(jī)構(gòu)，但其職能甚多，很難集中精力研究、審議和擬定有關(guān)財(cái)政預(yù)算方面的議案，因而，實(shí)有必要增設(shè)專門的預(yù)算委員會(huì)、公共收入委員會(huì)，廣泛吸收全國(guó)人大代表中經(jīng)驗(yàn)豐富的老領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政、預(yù)算、法律、會(huì)計(jì)、公共管理等專業(yè)領(lǐng)域的專家，與法律委員會(huì)等其他專門委員會(huì)相配合，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算審查、審議和財(cái)政、稅收等方面法律的研擬工作，推進(jìn)預(yù)算審議實(shí)質(zhì)化、強(qiáng)化財(cái)稅薄弱環(huán)節(jié)立法。

此外，為加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審議和監(jiān)督能力，我們有必要借鑒國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)，改革現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，使其成為服務(wù)于人大的工作機(jī)構(gòu)，在人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo) 12 彭宗超，薛瀾，闞珂著：《聽證制度》，清華大學(xué)出版社，2004年，第36.頁(yè)。

喬立寧：《淺談?dòng)?guó)政府預(yù)算的民主與法制環(huán)境》，載于華商，2008年第10期。下獨(dú)立開展審計(jì)工作。目前，國(guó)際上關(guān)于審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式多種多樣，但審計(jì)機(jī)構(gòu)直接對(duì)法律負(fù)責(zé)，尤其對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)以保持對(duì)行政體系獨(dú)立的外部審計(jì)模式最為多見。各國(guó)憲法多對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)，人員任命與任期，財(cái)務(wù)、工薪保障制度等做出特殊重要的規(guī)定，借以確保審計(jì)的獨(dú)立性、公正性。而在我國(guó)，審計(jì)機(jī)關(guān)是受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的，這就很難保證審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。對(duì)此，我們應(yīng)該積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)通過修訂《預(yù)算法》、《審計(jì)法》，將一些帶有普遍性的經(jīng)驗(yàn)制度化、法律化、程序化，做好《預(yù)算法》與《審計(jì)法》之間的配合、銜接，在預(yù)算的各環(huán)節(jié)中賦予審計(jì)機(jī)構(gòu)以更大的職權(quán)、更多的程序參與機(jī)會(huì)。

（二）完善預(yù)算初步審查制度，延長(zhǎng)人大對(duì)預(yù)算的審批時(shí)間

預(yù)算初步審查制度是人大預(yù)算權(quán)力體系中的一項(xiàng)重要制度，目的是為了保障人大的預(yù)算初審機(jī)構(gòu)可以提前介入預(yù)算進(jìn)行初步審查，從而有助于對(duì)政府的預(yù)算編制權(quán)形成某種制衡。但是，《預(yù)算法》第37條對(duì)該制度規(guī)定得過于粗糙而難以實(shí)行，因此，在《預(yù)算法》的修改中需要將預(yù)算初審制度進(jìn)行更為合理、詳盡的安排，要擴(kuò)大初審的主體，提高初審的質(zhì)量。1

預(yù)算審查是比較復(fù)雜的工作，也有很強(qiáng)的專業(yè)性，因此許多國(guó)家的議會(huì)把一半的會(huì)期用于審核預(yù)算，而我國(guó)的全國(guó)人大只安排半天的時(shí)間審核預(yù)算，人大代表的審議時(shí)間過短，問題難以得到充分的暴露。另外，根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算自公歷1月1日起至12月31日止，而國(guó)務(wù)院每年11月10日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央部門下達(dá)編制下一年預(yù)算的指示，各省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門匯總本級(jí)總預(yù)算，應(yīng)當(dāng)在下一年1月10日前報(bào)財(cái)政部，這就是說(shuō)在預(yù)算開始后，預(yù)算還處于編制之中，地方甚至才開始布置預(yù)算的編制工作。這就意味著，在2月下旬3月初各級(jí)人代會(huì)召開時(shí)，將近有4個(gè)月的實(shí)際政府的財(cái)政支出是毫無(wú)約束而言的。故筆者建議，將我國(guó)的財(cái)政改為當(dāng)年4月1日至次年3月31日，或者把全國(guó)人大會(huì)提前到上一年12月底或者加開到一次秋季會(huì)會(huì)議，單獨(dú)審核預(yù)算。2

（三）建立單項(xiàng)表決制度

人大代表在審議政府預(yù)算時(shí)，常常會(huì)陷入這樣的尷尬：政府提出的整體預(yù)算中，有一部分項(xiàng)目預(yù)算是合情合理的，但也有一部分項(xiàng)目預(yù)算是不合理的。但由于預(yù)算審議投票采取整體的、一攬子表決，一些人大代表便會(huì)左右犯難，若投贊成票，無(wú)疑意味著自己不贊同的項(xiàng)目預(yù)算將會(huì)搭便車通過；若投反對(duì)票，又意味著自己贊同的項(xiàng)目預(yù)算就會(huì)受到牽連。在整體表決模式下，很多人大代表投出的票，不管贊成還是反對(duì)，都未能充分體現(xiàn)自己的本來(lái)意見，亦即未能充分行使自己的權(quán)利。鑒此，建立預(yù)算單項(xiàng)表決制度就顯得尤為必要。3

四、規(guī)范預(yù)算調(diào)整的程序，強(qiáng)化預(yù)算法律效力

在行政機(jī)關(guān)實(shí)際實(shí)施的過程中，如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了變化，致使預(yù)算的前提條件不復(fù)存在，不可避免要對(duì)預(yù)算作一定的調(diào)整，以保持預(yù)算在本財(cái)政的平衡。目前，世界各國(guó)對(duì)何種預(yù)算變動(dòng)屬于預(yù)算調(diào)整，預(yù)算調(diào)整需履行何種法定程序等，都因國(guó)體、政體的不同而各異。一般來(lái)說(shuō)，追究預(yù)算是典型的需經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批的行為，而其余的變動(dòng)則可以由政府自行決定。如在日本，預(yù)備費(fèi)管理者是大藏大臣，各省、廳長(zhǎng)官如要使用預(yù)備費(fèi)時(shí)，必須請(qǐng)求大藏大臣批準(zhǔn)。不過，預(yù)備費(fèi)支出必須在下次國(guó)會(huì)例會(huì)上得到追認(rèn)。當(dāng)因預(yù)備費(fèi)不足而需要追加預(yù)算時(shí)，可編制補(bǔ)充預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

劉劍文，熊偉：《預(yù)算審批制度改革與中國(guó)預(yù)算法的完善》，載于《法學(xué)家》，2001第6期。.陳少英：《從4萬(wàn)億投資看預(yù)算法的缺陷》，載于《法學(xué)》，2011年第11期。3 傅新：《預(yù)算“單項(xiàng)表決”值得借鑒》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2007年。我國(guó)《預(yù)算法》第53條的規(guī)定，只有發(fā)生了預(yù)算的總支出超過總收入的部分變更才屬于預(yù)算調(diào)整的范疇，并需要經(jīng)過人大審批，除此之外的其他變動(dòng)都不需要這一過程。這一規(guī)定將行政部門自主調(diào)整預(yù)算的權(quán)力擴(kuò)大到了極限。當(dāng)然，預(yù)計(jì)的情況和實(shí)際發(fā)生的情況總會(huì)有所不同，賦予行政部門一定范圍內(nèi)的自主調(diào)整權(quán)是必要的，這就是各預(yù)算支出科目之間的流用。因此，筆者建議在《預(yù)算法》的修訂中規(guī)定這樣的內(nèi)容：預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行中由于發(fā)生特大自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件必須及時(shí)增加預(yù)算支出的，各級(jí)人民政府必須先使用預(yù)備費(fèi)，在預(yù)備費(fèi)使用完的情況下，各級(jí)人民政府才可以先行安排，事后列入預(yù)算調(diào)整方案，接受人大審批。政府本級(jí)預(yù)算的各個(gè)預(yù)算級(jí)次變動(dòng)幅度在5%范圍之內(nèi)的，可以由政府行政主管部門根據(jù)實(shí)際情況自行決定，調(diào)整幅度超過5%的，需經(jīng)同級(jí)人大審批后方可執(zhí)行。1

此外，《預(yù)算法》第57條要求，不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。不過，科目留用并非僅為政府內(nèi)部事務(wù)，不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑，實(shí)際上也是一種預(yù)算變動(dòng)，有可能影響預(yù)算目的的實(shí)現(xiàn)。因此，《預(yù)算法》不宜授權(quán)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門，而應(yīng)該對(duì)其直接加以限制。

較之于《預(yù)算法》，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》對(duì)預(yù)算變動(dòng)增設(shè)了一個(gè)要求。該法第十七條第二款規(guī)定，預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等資金需要調(diào)減的，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。其實(shí)，上述資金調(diào)減既可能是預(yù)算變更，會(huì)影響到預(yù)算總收支的平衡，也可能只是預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑，屬于科目流用?！额A(yù)算法》對(duì)二者設(shè)計(jì)了兩種不同的程序，預(yù)算調(diào)整的審批更加嚴(yán)格，科目流用則由政府酌情決定。但是，農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等資金具有特殊性，其涉及到國(guó)家需要重點(diǎn)保障的民生支出，《監(jiān)督法》對(duì)之設(shè)置更加嚴(yán)格的審批標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)具有充分的合理性?！额A(yù)算法》修改時(shí)應(yīng)將此項(xiàng)內(nèi)容增補(bǔ)進(jìn)去。2

五、完善預(yù)算監(jiān)督法律制度

我國(guó)的預(yù)算之所以存在上述問題，與缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督不無(wú)關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》涉及法律責(zé)任的條款僅有3條，僅規(guī)定了各級(jí)政府擅自變更、動(dòng)用預(yù)算款項(xiàng)和隱瞞預(yù)算收入等極少數(shù)違法行為，責(zé)任類型僅為行政責(zé)任一種，且可操作性差，無(wú)法真正約束和懲戒違法行為，起不到應(yīng)有的監(jiān)管作用。比如，根據(jù)“四萬(wàn)億”投資督查小組發(fā)布的信息，截止到2009年年底，“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃中的中央項(xiàng)目地方配套資金未落實(shí)的情況還比較嚴(yán)重，有些地區(qū)地方配套資金有40%的缺口。3預(yù)算法律責(zé)任的不完善，致使預(yù)算實(shí)踐中大量存在的其他預(yù)算違法行為得不到追究。就理論和實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，至少將刑事責(zé)任納入預(yù)算法律責(zé)任體系是沒有任何障礙的，另外還應(yīng)確立憲政責(zé)任，如由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法罷免相應(yīng)人員的職務(wù)。

六、結(jié)語(yǔ)

自《預(yù)算法》實(shí)施16年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了重大變化，《預(yù)算法》從立法理念到立法技術(shù)乃至制度設(shè)計(jì)都明顯滯后于我國(guó)的預(yù)算實(shí)踐，阻礙了預(yù)算法推動(dòng)公共預(yù)算的成長(zhǎng)和發(fā)展并進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)政治體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。4當(dāng)然，我們?cè)谟懻摗额A(yù) 1

2陳少英：《從4萬(wàn)億投資看預(yù)算法的缺陷》，載于《法學(xué)》，2011年第11期。

朱大旗：《科學(xué)發(fā)展與我國(guó)預(yù)算法修訂應(yīng)予特別關(guān)注的五大問題》，載于《政治與法律》，2011年第9期。3 華國(guó)慶：《預(yù)算法的理念與中國(guó)預(yù)算法的完善》，載于《法學(xué)論壇》，2009年第4期。4 蔣悟真：《法理念視野下預(yù)算法修改的理路》，載于《法商研究》，2011年第4期。算法》的修改時(shí)，一方面不能否定多年來(lái)《預(yù)算法》在努力推進(jìn)民主預(yù)算中的積極作用；另一方面，對(duì)《預(yù)算法》實(shí)施中的成功經(jīng)驗(yàn)，立法者應(yīng)認(rèn)真提煉、堅(jiān)持和發(fā)展，特別是我們應(yīng)看到一些地區(qū)積極嘗試的有關(guān)預(yù)算民主改革的實(shí)踐操作，在推進(jìn)預(yù)算民主方面進(jìn)行了超前的改革，這實(shí)際上為《預(yù)算法》的修改提供和積累了經(jīng)驗(yàn)。然而，地方預(yù)算公開依然鮮有，公共參與預(yù)算亦方興未艾，推進(jìn)預(yù)算民主依然阻力重重。這一切的改善都有賴于我們?cè)陬A(yù)算法理念的引導(dǎo)下，對(duì)預(yù)算法制度進(jìn)行根本性的變革。

黨的十八大報(bào)告在部署全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)提出，加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。完善預(yù)算管理制度體系，建立并不斷完善科學(xué)完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系，完善預(yù)算公開制度，健全預(yù)算績(jī)效管理制度，不斷提高財(cái)政資金使用效益則是今后一個(gè)時(shí)期加快財(cái)稅體制改革需要重點(diǎn)做好的工作。

第三篇：我國(guó)現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策淺析

我國(guó)現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策淺析

2004年黨中央、國(guó)務(wù)院在繼取消農(nóng)業(yè)稅之后，果斷出臺(tái)了對(duì)種糧農(nóng)民予以補(bǔ)貼的又一重大惠農(nóng)政策，至今我國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策已持續(xù)5年?？v觀這5年的歷程，我國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策經(jīng)歷了由弱變強(qiáng)、由局部試點(diǎn)到全國(guó)施行、由手工發(fā)放到一卡式發(fā)放、補(bǔ)貼內(nèi)涵更加豐富、監(jiān)管機(jī)制相對(duì)健全、各項(xiàng)措施逐漸完善的過程，我國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策框架已基本成形，政策深入人心，并在鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入上發(fā)揮了巨大作用。尤其是在今年的全球性糧食恐慌面前，我國(guó)的糧食市場(chǎng)卻平靜如水，糧食補(bǔ)貼政策對(duì)此功不可沒。但也正是通過這幾年的實(shí)踐，我國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策的各種弊病也開始逐一清晰地呈現(xiàn)在我們的眼前：

一、糧食補(bǔ)貼的種類過于繁多。綜合一下我國(guó)已出臺(tái)的糧食補(bǔ)貼的種類主要有糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼（分早、中、晚三季）、良種良法示范戶補(bǔ)貼（水稻產(chǎn)業(yè)提升行動(dòng)）等。過多的糧食補(bǔ)貼種類已產(chǎn)生了諸多問題：

各種糧食補(bǔ)貼依據(jù)各不相同，給基層對(duì)補(bǔ)貼依據(jù)的核實(shí)工作帶來(lái)難度，有的甚至無(wú)法核實(shí)，容易引發(fā)干群矛盾。各地通行的做法是采用以土地面積（種植糧食的土地面積或承包的土地面積）為補(bǔ)貼依據(jù)，這種方法簡(jiǎn)單、易行，群眾容易理解、接受，但卻使政策的調(diào)控目標(biāo)與實(shí)際操作產(chǎn)生了偏差。

由于基層施行的基本上都是以土地面積為發(fā)放依據(jù)單一的糧食補(bǔ)貼政策，糧食補(bǔ)貼政策分類越多，與實(shí)際操作偏離越遠(yuǎn)，也會(huì)淤生多次的糧食補(bǔ)貼資金的發(fā)放過程，無(wú)形中增加了糧食補(bǔ)貼資金的監(jiān)管和發(fā)放環(huán)節(jié)，既浪費(fèi)財(cái)力、人力，也加大了補(bǔ)貼資金完全落實(shí)到位的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又給腐敗的滋生提供了肥沃的土壤。

本就不足的糧食補(bǔ)貼資金經(jīng)過多次分解后，各種糧食補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)功能也大大削弱。尤其是各種良種補(bǔ)貼，杯水車薪的補(bǔ)貼資金根本無(wú)法左右農(nóng)民的選擇。事實(shí)上，市場(chǎng)調(diào)節(jié)是調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的最有效手段，各種糧食作物收益的大小才是決定農(nóng)民種植選擇的真正動(dòng)力。農(nóng)民種何種作物、特別是種哪種糧食作物，心里都有一本明白賬，過多的對(duì)糧食品種的引導(dǎo)，只會(huì)破壞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，讓少數(shù)種子公司在其中大發(fā)橫財(cái)，腐敗也會(huì)隨之而來(lái)。

二、嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性（本人在《對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)與糧食補(bǔ)貼的思考》一文中已作詳細(xì)闡述，不再贅述）。

三、責(zé)任不明，工作效率低下。當(dāng)前普遍認(rèn)為，惠農(nóng)資金的管理與發(fā)放，其主管部門是各級(jí)財(cái)政部門，一旦惠農(nóng)政策的落實(shí)發(fā)生了偏差，負(fù)首要責(zé)任的首先是相關(guān)財(cái)政部門，認(rèn)為財(cái)政部門做了手腳。而事實(shí)并非如此，財(cái)政部門實(shí)際上對(duì)補(bǔ)貼情況了解甚少，補(bǔ)貼給誰(shuí)、補(bǔ)貼多少，最初都是由相關(guān)職能部門或相關(guān)村、居調(diào)查登記后形成資料，經(jīng)過逐級(jí)審核后，最后才交由財(cái)政部門實(shí)施資金發(fā)放。由于補(bǔ)貼對(duì)象往往涉及千家萬(wàn)戶，財(cái)政部門在短期內(nèi)根本無(wú)法對(duì)這些資料逐一核實(shí)，發(fā)放補(bǔ)貼資金時(shí)只能依據(jù)這些資料進(jìn)行，財(cái)政監(jiān)督功能在龐大的工作量面前顯得蒼白無(wú)力。惠農(nóng)政策是一項(xiàng)龐大的社會(huì)性系統(tǒng)工程，需要各單位、各部門的通力協(xié)作，僅靠財(cái)政部門的一已之力是無(wú)法做好的。但當(dāng)前有失公正的責(zé)任追究制度卻自始至終把財(cái)政部門推在了風(fēng)尖浪口，讓各級(jí)財(cái)政部門時(shí)時(shí)刻刻如坐針氈，各相關(guān)單位、職能部門的責(zé)任意識(shí)也因此變得相對(duì)淡薄，遇事向財(cái)政部門推諉、扯皮、踢皮球現(xiàn)象嚴(yán)重，使得能夠辦好事的人不想辦事，難辦好事的人硬著頭皮亂辦事，以致工作效率十分低下。

我國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策在保障糧食安全、增加農(nóng)民收入上所發(fā)揮的巨大作用是有目共睹的，而由糧食補(bǔ)貼政策所引起的問題也不容忽視，而且相對(duì)于我國(guó)還比較拮據(jù)的財(cái)政狀況而言，每年近千億元的巨大財(cái)政投入，需要我們慎之又慎，容不得半點(diǎn)問題。我國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策急需改革、創(chuàng)新，去弊存精，使糧食補(bǔ)貼政策既要達(dá)到促進(jìn)糧食生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的基本要求，又要能夠?qū)崿F(xiàn)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有利于補(bǔ)貼資金監(jiān)管發(fā)放的根本目標(biāo)（具體建議詳見拙作《對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)與糧食補(bǔ)貼的思考》），從而保證我國(guó)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展。

第四篇：我國(guó)完善勞動(dòng)力市場(chǎng)的政策及其評(píng)價(jià)

一、發(fā)展完善勞動(dòng)力市場(chǎng)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)自主用工需要有一個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)為其提供勞動(dòng)力資源，勞動(dòng)者自主就業(yè)需要有一個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)為其就業(yè)提供實(shí)現(xiàn)途徑。因此，勞動(dòng)力市場(chǎng)的培育和完善，是勞動(dòng)力生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置的根本保證。1993年中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆三中全會(huì)通過 《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第一次明確提出“改革勞動(dòng)制度，逐步形成勞動(dòng)力市場(chǎng)”，這一理論的突破對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)力，勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)得以迅速發(fā)展。

1．新就業(yè)方針的提出：勞動(dòng)者自主擇業(yè)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)，政府促進(jìn)就業(yè)

1997年，中國(guó)提出新時(shí)期的就業(yè)方針，即“勞動(dòng)者自主就業(yè)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)，政府促進(jìn)就業(yè)”。勞動(dòng)者自主就業(yè)，是指勞動(dòng)者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，通過各種渠道自主就業(yè)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)，是通過培育和發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)，以市場(chǎng)機(jī)制為配置勞動(dòng)力資源的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)的手段，實(shí)現(xiàn)用人單位和勞動(dòng)者的雙向選擇。政府促進(jìn)就業(yè)是指政府促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)與就業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)崗位，制定積極的就業(yè)政策，健全和發(fā)展就業(yè)服務(wù)體系，采取必要措施，幫助青年實(shí)現(xiàn)就業(yè)。這一就業(yè)方針的實(shí)質(zhì)是，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，完善市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制，努力開發(fā)就業(yè)崗位，使絕大多數(shù)勞動(dòng)者獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位。

2．實(shí)行市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制

1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于國(guó)企改革和發(fā)展若重大問題的決定》明確提出：“下崗分流，減員增效和再就業(yè)，是國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容”。采取有效的政策措施，廣開就業(yè)門路，增加就業(yè)崗位。要積極發(fā)展和規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制。2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》明確提出：“擴(kuò)大就業(yè)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保證，也是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)空的一項(xiàng)重要內(nèi)容。發(fā)育和規(guī)范勞務(wù)中介組織與勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善就業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，形成市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制?！苯⑹袌?chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制的目的是要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)勞動(dòng)力資源配置中的基礎(chǔ)作用，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。

3．推行勞動(dòng)力市場(chǎng)的“三化”建設(shè)

20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，中國(guó)政府大力加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)科學(xué)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化建設(shè)，建立公共就業(yè)服務(wù)制度。1999年以來(lái)，勞動(dòng)保障部指導(dǎo)全國(guó)主要大中城市開展勞動(dòng)力市場(chǎng)科學(xué)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化“三化”建設(shè)試點(diǎn)工作，取得顯著成效。各地基本建成綜合性就業(yè)服務(wù)場(chǎng)所，向社會(huì)提供融職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、推薦培訓(xùn)、勞動(dòng)保障事務(wù)代理等多項(xiàng)內(nèi)容為一體的“一條龍”式就業(yè)服務(wù)，并向下崗失業(yè)人員免費(fèi)提供公益性就業(yè)服務(wù)。2004年，教育部啟動(dòng)“畢業(yè)生就業(yè)信息化制度建設(shè)計(jì)劃”，進(jìn)一步完善學(xué)校的畢業(yè)生就業(yè)信息網(wǎng)和相應(yīng)的信息服務(wù)體系，同時(shí)要求建立健全高校畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，在場(chǎng)地、人員、經(jīng)費(fèi)等方面給予充分保證，專職就業(yè)指導(dǎo)教師與應(yīng)屆畢業(yè)生的師生比近期要保證不低于1:500，就業(yè)工作經(jīng)費(fèi)不低于學(xué)校當(dāng)年全部學(xué)費(fèi)的1%。

為貫徹落實(shí)胡錦濤總書記提出的“進(jìn)一步探索和完善再就業(yè)服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)體系的制度化、專業(yè)化和社會(huì)化，盡可能為下崗失業(yè)人員提供更好的服務(wù)”的要求，2004年6月14日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)制度化專業(yè)化和社會(huì)化工作的通知》，在全國(guó)部署推進(jìn)就業(yè)服務(wù)制度化、專業(yè)化和社會(huì)化（簡(jiǎn)稱“新三化”）工作，要求各地按照黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，進(jìn)一步完善公共就業(yè)服務(wù)制度。各級(jí)勞動(dòng)保障部門的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)樹立以人為本的服務(wù)理念，為城鄉(xiāng)求職者和用人單位提供熱情周到、便捷高效的服務(wù)。同時(shí)充分發(fā)揮各類社會(huì)中介服務(wù)組織的作用，完善社會(huì)化的就業(yè)服務(wù)體系，促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)。

二、減少勞動(dòng)力供給

中國(guó)的失業(yè)大多是一種不同于西方大國(guó)的非典型失業(yè)（西方大國(guó)的失業(yè)為周期性失業(yè)，如上世紀(jì)30年代大蕭條，美、英、法等國(guó)也有近千萬(wàn)人的失業(yè)，這主要是由需求不足引起的，其治理辦法主要就是凱恩斯主義的擴(kuò)大需求）。其中包括人口結(jié)構(gòu)推動(dòng)型失業(yè)、體制轉(zhuǎn)軌型失業(yè)和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整型失業(yè)（楊宜勇：《中國(guó)緩減非典型失業(yè)全攻略》，《中國(guó)就業(yè)論壇全球?qū)υ捙c共識(shí)》2004年，第213頁(yè)）。目前，每年有新增勞動(dòng)力1200萬(wàn)人，有800多萬(wàn)需要就業(yè)，要解決這部分人口結(jié)構(gòu)推動(dòng)型失業(yè)，必須減少勞動(dòng)力供給。

1．人口控制政策

人口政策的基本精神是實(shí)行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，同資源利用和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。不僅如此實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口過快增長(zhǎng)也是緩減就業(yè)壓力的關(guān)鍵。因此，實(shí)行計(jì)劃生育，進(jìn)行人口控制的法律、法規(guī)、政策都相繼出臺(tái)。中國(guó)憲法第25條規(guī)定：“國(guó)家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”；第49條規(guī)定：“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。《中華人民共和國(guó)婚姻法》第12條規(guī)定：“夫妻雙方都有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”?！吨腥A人民共和國(guó)計(jì)劃生育法》第17條規(guī)定：“公民有生育的權(quán)利，也有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)，夫妻雙方在實(shí)行計(jì)劃生育中負(fù)有共同的責(zé)任”；第18條規(guī)定：“國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！爆F(xiàn)行的計(jì)劃生育法規(guī)有《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》、《計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)工作管理方法》等，中國(guó)的人口政策可以概括為“控制人口數(shù)量，提高人口質(zhì)量，改善人口結(jié)構(gòu)”。中國(guó)現(xiàn)行的生育政策是：提倡晚婚晚育，少生優(yōu)生，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子；國(guó)家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除特殊情況過批準(zhǔn)，一對(duì)夫妻只生一個(gè)孩子。農(nóng)村某些群眾確有實(shí)際困難。要求生育二孩的，經(jīng)過批準(zhǔn)可以間隔幾年后生二孩；不論哪一種情況都不能生三孩；少數(shù)民族地區(qū)也要提倡計(jì)劃生育。

2．降低勞動(dòng)力參與率

國(guó)家通過延長(zhǎng)青年的教育時(shí)間、大學(xué)實(shí)行擴(kuò)招，同時(shí)，通過執(zhí)行靈活優(yōu)惠的婦女就業(yè)政策，完善社會(huì)福利制度，可在一定程度上降低勞動(dòng)參與率。1999年，教育部實(shí)行本?？粕臄U(kuò)招，2000年研究生實(shí)行擴(kuò)招政策；2004年，教育部出臺(tái)措施，擴(kuò)大成人教育?？破瘘c(diǎn)本科的招生規(guī)模，鼓勵(lì)和支持未就業(yè)的?？疲ǜ呗殻┊厴I(yè)生參加成人專升本的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步緩解專科（高職）畢業(yè)生的就業(yè)壓力。

三、對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的評(píng)價(jià)

在中國(guó)，勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展起步較晚，但發(fā)展卻很快，主要由市場(chǎng)來(lái)配置勞動(dòng)力資源的框架已基本建立。但與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，中國(guó)目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)仍然處于發(fā)育過程當(dāng)中，還遠(yuǎn)未到完善的程度，在一定程度上影響著勞動(dòng)力的流動(dòng)與合理配置。

1．勞動(dòng)力市場(chǎng)主體還沒有真正形成目前，中國(guó)企業(yè)作為勞動(dòng)力市場(chǎng)需求主體，勞動(dòng)者作為供給主體的地位已基本確立，企業(yè)自主用人、勞動(dòng)者自主就業(yè)的雙向選擇機(jī)制已初步形成。但是，這種勞動(dòng)力市場(chǎng)供求發(fā)展的市場(chǎng)主體的發(fā)展是不完全的，在勞動(dòng)力供給主體方面，盡管通過勞動(dòng)就業(yè)已經(jīng)成為勞動(dòng)者就業(yè)的主導(dǎo)方式，農(nóng)村勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)非公有經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)者、城鎮(zhèn)失業(yè)人員和下崗職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的人員，就業(yè)行為已基本進(jìn)入市場(chǎng)，并受市場(chǎng)規(guī)律支配，但是國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)失業(yè)單位的工作人員受市場(chǎng)機(jī)制影響較弱。在勞動(dòng)力市場(chǎng)需求主體方面，非國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)需求主體地位基本形成，但在國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位，企業(yè)的主體地位尚未完全形成。

2．勞動(dòng)力信息發(fā)布不暢，信息利用率低

公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)雖然實(shí)現(xiàn)了信息網(wǎng)絡(luò)連接、資源共享、但與街道、社區(qū)勞動(dòng)保障所（站）尚未實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)的連接。市場(chǎng)上每天滾動(dòng)的上千條空崗信息，難以及時(shí)傳遞供求職者選擇，40%的空崗信息因無(wú)人應(yīng)聘而過期失效。

3．就業(yè)服務(wù)功能不足

就業(yè)服務(wù)功能是指為用人單位和求職者提供各種完善的就業(yè)服務(wù)。中國(guó)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)還相對(duì)薄弱，職業(yè)指導(dǎo)人員配備不到位。中國(guó)現(xiàn)有職業(yè)介紹工作人員中，經(jīng)過培訓(xùn)取得職業(yè)指導(dǎo)人員等級(jí)證書的屈指可數(shù)，所占比例很低，極不適應(yīng)當(dāng)前職業(yè)介紹工作的形勢(shì)要求。

注：該文摘編自徐章輝主編、畢先萍副主編的《青年失業(yè)現(xiàn)狀與再就業(yè)政策評(píng)估研究》，由中國(guó)百科全書出版社2005年10月出版。

來(lái)源：中國(guó)青少年研究網(wǎng)

（中國(guó)青少年研究會(huì)調(diào)研部供稿）

第五篇：我國(guó)現(xiàn)行上訴制度弊端及完善

按法國(guó)學(xué)者之通說(shuō)，所謂上訴系指“遮斷判決的確定，使案件移審到上訴審的不服申請(qǐng)”，我國(guó)現(xiàn)行上訴制度弊端及完善。就其制度價(jià)值而言，上訴之存在有力的確保了程序正義在訴訟過程中的實(shí)現(xiàn)，成為當(dāng)事人訴權(quán)行使的重要手段。由此角度審視我國(guó)當(dāng)前之上訴制度，不難發(fā)現(xiàn)其所存在的瑕疵不足。基于制度完善、正義實(shí)現(xiàn)之考慮，本文擬就我國(guó)上訴制度之缺陷及改善提一些意見和建議。

一、問題之緣起上訴案件的巨幅增長(zhǎng)是現(xiàn)代世界國(guó)家的普遍現(xiàn)象。以法國(guó)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1980年到1989年由初級(jí)法院許可上訴的案件數(shù)量由59800件上升到97797件，由州法院許可上訴的案件數(shù)量由46379件上升到60170件。在我國(guó)，各類上訴案件的增長(zhǎng)也呈現(xiàn)十分迅猛的態(tài)勢(shì)。（1）以某基層法院1999年至2001年的上訴案件統(tǒng)計(jì)情況為例，該院1999年受理案件民商事案件1988件、上訴108件，2000年受理民商事案件2201件，上訴201件，2001年受理民商事案件2578件，上訴268件。就上訴效率而言，1999年為5.4%，2000年為9.1%，2001年為10.3%,就上訴案件的絕對(duì)數(shù)量1999年至2000年遞增了10.7個(gè)百分點(diǎn)，2000年至2001年遞增了17.1個(gè)百分點(diǎn)。純粹從數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析角度而言，三年中上訴案件無(wú)論從絕對(duì)數(shù)量還是從百分比都有了較為明顯的攀升，并從整體上呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢(shì)。當(dāng)然，上訴案件的增長(zhǎng)在某種程度上與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、當(dāng)事人法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)有著不可分割的關(guān)聯(lián)。但是，從上訴設(shè)立的制度價(jià)值而言，不可否認(rèn)，在這些大量增加的上訴案件也不乏一些不應(yīng)進(jìn)入二審程序的案件。比如，在上述的上訴案件中，其案由大都比較簡(jiǎn)單，如離婚、人身?yè)p害賠償、簡(jiǎn)單的買賣糾紛等，而其提起上訴的理由大都是一些細(xì)枝末節(jié)的爭(zhēng)議，在事實(shí)認(rèn)定和法律適用方面一審并沒有什么問題。因而，上訴的結(jié)果大都是“駁回上訴，維持原判”。此類案件上訴率逐年攀高的現(xiàn)象，一方面為二審法院增加了訴累，浪費(fèi)了訴訟資源，影響了訴訟效率的提高。一方面，導(dǎo)致了第一審判決的既判力的不確定性，對(duì)于民事訴訟程的序安定價(jià)值無(wú)疑是一個(gè)莫大的干擾。以上反映的問題，是我國(guó)民事訴訟領(lǐng)域上訴問題的一個(gè)縮影。由此，我國(guó)民事訴訟中上訴問題的存在，主要在兩個(gè)方面：一個(gè)方面是，過多的上訴案件導(dǎo)致了訴訟資源的浪費(fèi)，影響了訴訟效率；另一個(gè)方面是，過于頻繁而無(wú)效力的上訴，在較大程度上削弱了我國(guó)第一審判決的既判力。對(duì)于民事訴訟制度的價(jià)值取向，在程序公正和訴訟效益的角度學(xué)界已達(dá)成了較為一致的共識(shí)。程序公正觀和效益觀的確立對(duì)于民事訴訟理論與實(shí)踐的發(fā)展都產(chǎn)生了無(wú)法估量的巨大作用。民事訴訟領(lǐng)域的許多問題，從本源上考慮，往往歸結(jié)為如何在理論和立法實(shí)踐中如何平衡兩者關(guān)系的問題。對(duì)于上訴問題的考量自也不能例外。從某種意義上而言，解決和處理好上訴問題就是在制度層面如何均衡好程序公正與訴訟效率的問題。而依程桂明先生在《程序理念與程序規(guī)則》一書中提出的觀點(diǎn)：“在法的價(jià)值序列中，法的安定性優(yōu)先于正義和其他價(jià)值。有鑒于此，我們可否大膽地提出：程序安定也是民事訴訟制度的價(jià)值取向？”（1），由此，筆者是否也可以認(rèn)為，上訴問題的解決也可以從程序安定的角度進(jìn)行考慮。行文至此，對(duì)于前述提出的效率與既判力的兩個(gè)層面的問題，在筆者心中已有了基本的價(jià)值考慮的歸依。即從程序公正與訴訟效率的合理配比角度著手，解決上訴在訴訟資源浪費(fèi)、導(dǎo)致訴訟效率低下的問題；從程序安定角度入手，維護(hù)第一審判決既判力。我國(guó)現(xiàn)行上訴制度之弊端對(duì)任何問題的考量都不能離開一國(guó)現(xiàn)有的法律制度基礎(chǔ)，尤其是該問題賴以存在的法律制度前提。對(duì)于上訴制度問題的考慮同樣如此，而我國(guó)上訴制度存在之前提無(wú)疑乃為二審結(jié)構(gòu)之存在。所謂二審結(jié)構(gòu)系指二審審理與第一審法院之間的關(guān)系，它大致可分為三種類型：復(fù)審型、續(xù)審型和事后審制。復(fù)審制的特點(diǎn)在于，二審法院對(duì)于第一審審理的案件完全重新審理，第一審提出的訴訟資料不能作為第二審法院裁判的基礎(chǔ)，當(dāng)事人在第二審中應(yīng)當(dāng)重新提出一切訴訟資料。由于二審程序重復(fù)了第一審的審理過程，故稱之為復(fù)審制。續(xù)審制系第而審以第一審言辭辯論終結(jié)時(shí)的訴訟狀態(tài)為前提，續(xù)行第一審的程序。事后審制是指第二審法院對(duì)第一審法院提出的訴訟資料和證據(jù)資料進(jìn)行審查，以判別第一審判決是否妥當(dāng)，當(dāng)事人在第二審中不得提出新訴訟資料。三種審理結(jié)構(gòu)相比，續(xù)審制由于在效率方面所具有的顯著的優(yōu)越性，而為廣大西方國(guó)家采用。我國(guó)實(shí)行兩審終審制，二審原則上是一審的續(xù)行，當(dāng)事人和法院在一審中實(shí)施的訴訟行為，要受到第二審法院的審查，當(dāng)事人可以在二審中提出新的事實(shí)和證據(jù)，因此我國(guó)在二審結(jié)構(gòu)上采取的是續(xù)審制。依《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第151條的規(guī)定，我國(guó)二審法院的審理范圍被限定為“上訴請(qǐng)求的有關(guān)事實(shí)和適用法律”，其中“適用法律”包括實(shí)體法和程序法，第153條根據(jù)一審判決中事實(shí)認(rèn)定和法律適用的不同情況，規(guī)定了維持原判、依法改判、撤銷原判并發(fā)回重審等二審處理方式。同大多數(shù)大陸法系國(guó)家一樣，我國(guó)也存在著一審事實(shí)審功能不足的現(xiàn)象，當(dāng)事人依法享有當(dāng)然的上訴權(quán)，大量案件直接進(jìn)入二審，二審既是事實(shí)審又是法律審。此外，二審法院還承擔(dān)著審理第一審案件、對(duì)已決案件進(jìn)行再審，答復(fù)下級(jí)法院關(guān)于法律問題的請(qǐng)示等多項(xiàng)工作任務(wù)，最高人民法院還承擔(dān)著規(guī)范性司法解釋的制定工作。就工作量而言，我國(guó)的二審法院比兩大法系的任何國(guó)家都要承重，工作性質(zhì)也更為復(fù)雜，無(wú)西方國(guó)家那種專門的上訴法院或上訴庭的設(shè)置，這種狀況不利于事實(shí)審功能的發(fā)揮和法律適用的統(tǒng)一，同時(shí)加劇了我國(guó)上訴審程序效益低下的窘境。當(dāng)然，除了制度層面的因素，還有社會(huì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展水平、公民法律意識(shí)、法律文化傳統(tǒng)等多方面的因素在影響上訴制度的運(yùn)行。為行文邏輯結(jié)構(gòu)的嚴(yán)密起見，在此，筆者著重從制度因素角度進(jìn)行探討。具體而言，我國(guó)現(xiàn)有的上訴制度主要存在以下幾個(gè)方面的問題或不足：

1、對(duì)當(dāng)事人上訴權(quán)沒有進(jìn)行合理的限制，加之一審（事實(shí)審）無(wú)法從制度給予當(dāng)事人充分的信賴感，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)上訴權(quán)行使需求的膨脹，進(jìn)而導(dǎo)致上訴權(quán)盲目擴(kuò)大，濫用上訴權(quán)，無(wú)形中增加了訴累，浪費(fèi)了訴訟資源。上訴權(quán)的啟動(dòng)頻繁適用與上訴權(quán)未得到有效的限制有著密不可分的聯(lián)系。我國(guó)相關(guān)法律在關(guān)于上訴人上訴權(quán)行使權(quán)利的規(guī)定方面比較簡(jiǎn)單，依筆者看來(lái)似乎只有《民訴法》第147條對(duì)此進(jìn)行了規(guī)范，即：“當(dāng)事人不服地方人民法院第一審判決的，有權(quán)在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)向上一級(jí)人民法院提起上訴。當(dāng)事人不服地方人民法院第一審裁定的，有權(quán)在裁定書送達(dá)之日起十日內(nèi)向上一級(jí)人民法院提起上訴。”而就上訴方的角度而言，在上訴權(quán)的行使未受到實(shí)際上制約的時(shí)候，其上訴失敗所應(yīng)付出的成本相對(duì)于勝訴的收益而言，無(wú)疑是微乎其微的。根據(jù)我國(guó)的訴訟制度，在絕大多數(shù)場(chǎng)合上訴方一旦上訴失敗所應(yīng)額外支付的僅僅是上訴所引起的訴訟費(fèi)用（當(dāng)然二審判決增加其債務(wù)負(fù)擔(dān)的情形除外，但此種情況由于二審制度“第二審人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)上訴請(qǐng)求的有關(guān)事項(xiàng)和適用法律進(jìn)行審查”（1）的原則而較為罕見。），而一旦爭(zhēng)議的事實(shí)得到二審支持則對(duì)于起訴方而言，無(wú)疑將得到更大的收益，在較小風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的前提下可以有望獲取潛在的較大收益，對(duì)于心智健全的一方當(dāng)事人（起訴方）而言，無(wú)疑有著巨大的吸引力。同時(shí)，當(dāng)事人對(duì)上訴權(quán)的青睞也在某種程度上，折射出我國(guó)一審程序所能賦予當(dāng)事人公正安全的信賴感尚嫌不足，這與我國(guó)現(xiàn)在對(duì)基層法院投入不足、重視不夠，以及行政化管理、分級(jí)定不無(wú)關(guān)系。由于待遇和社會(huì)認(rèn)同甚至自我認(rèn)同的巨大差異，我國(guó)基層法院無(wú)論在人員素質(zhì)和物質(zhì)裝備方面都與二審法院有著較大的差異。這樣的差異無(wú)疑成為了上訴權(quán)頻繁提起的一個(gè)重要因素。此外在我國(guó)根深蒂固的級(jí)別、官本位思想也在其間起著不可估量的作用。

2、上訴案件審查的范圍沒有科學(xué)的設(shè)定，直接影響到當(dāng)事人的上訴能否真正達(dá)到目的，從根本上關(guān)系到我國(guó)二審終審制這種審級(jí)制度能否得到完全的貫徹實(shí)施。如前所述，根據(jù)《民訴法》第151條的規(guī)定：“第二審人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)上訴請(qǐng)求的有關(guān)事實(shí)和適用法律進(jìn)行審查?！闭缥覈?guó)司法界權(quán)威人士所指出的那樣：“上訴程序的發(fā)生，只有在當(dāng)事人提起上訴的情況下才有可能，上訴人一旦提起上訴，第二審人民法院就必須作為上訴案件進(jìn)行審理，同時(shí)，當(dāng)事人對(duì)不服一審判決、裁定的哪些方面提起上訴，完全是上訴人的權(quán)利。既然第一審人民法院判決后，當(dāng)事人已經(jīng)接受判決其中的某些部分而不再提起上訴，第二審人民法院也就沒有必要再去進(jìn)行審查。”（1）而問題就在于，在世界范圍而言，不管是對(duì)第二審審理范圍采取全面審查的國(guó)家，還是規(guī)定第二審受上訴范圍限制的國(guó)家，都不是絕對(duì)的限制法院依職權(quán)進(jìn)行司法審查。綜觀《民訴法》的規(guī)定，也不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)的立法對(duì)于法院依職權(quán)的在二審中司法審查也未采取完全杜絕的態(tài)度：

1、根據(jù)《民訴法》第13條的規(guī)定，當(dāng)事人處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行。如果一審裁決對(duì)非上訴部分的處理具有重大錯(cuò)誤，不僅有損當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，而且違反社會(huì)的公共利益，二審法院不應(yīng)視不見、見而不糾。

2、根據(jù)《民訴法》第153條的規(guī)定，如果二審發(fā)現(xiàn)一審判決適用法律錯(cuò)誤的，依法改判；發(fā)現(xiàn)一審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，或者一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，裁定撤消原判決，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實(shí)后改判；發(fā)現(xiàn)一審判決違反法定程序，可能影響案件正確判決的，裁定撤消原判決，發(fā)回原審人民法院重審，調(diào)查報(bào)告《我國(guó)現(xiàn)行上訴制度弊端及完善》。在此，所謂的法院發(fā)現(xiàn)各種錯(cuò)誤并未僅限于根據(jù)當(dāng)事人的上訴請(qǐng)求進(jìn)行審查而發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤。

4、根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》若干問題的意見（以下簡(jiǎn)稱《意見》）第180條中又補(bǔ)充規(guī)定：“第二審人民法院依照民事訴訟法第一百五十一條的規(guī)定，對(duì)上訴人上訴請(qǐng)求的有關(guān)事實(shí)和法律適用進(jìn)行審查時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)在上訴請(qǐng)求以外原判決確有錯(cuò)誤的，也應(yīng)予以糾正?！?/p>

5、從審判實(shí)踐來(lái)看，二審范圍也并沒有完全受上訴內(nèi)容的限制，既不能作到及時(shí)糾正一審的錯(cuò)誤，也不利于執(zhí)行“兩便原則”。上訴部分的內(nèi)容與非上訴部分的內(nèi)容往往具有密切的聯(lián)系，有時(shí)對(duì)非上訴部分的審查是審查上訴部分的基礎(chǔ)，如果二審范圍僅限于上訴部分，就不利于發(fā)現(xiàn)一審的錯(cuò)誤，使本來(lái)在二審中可以糾正的錯(cuò)誤還要通過再審程序加以糾正。另外，即使二審發(fā)現(xiàn)非上訴部分的內(nèi)容有錯(cuò)誤，卻因受到上訴范圍的限制而無(wú)權(quán)糾正，只好發(fā)動(dòng)再審程序，這就增加了當(dāng)事人的訟累和法院的工作負(fù)擔(dān)。由此，就產(chǎn)生了一個(gè)問題，即在實(shí)際的操作中，法院應(yīng)當(dāng)如何把握依職權(quán)進(jìn)行司法審查的范圍的尺度？如果過分拘泥于上訴的申請(qǐng)范圍，則勢(shì)必導(dǎo)致二審糾正偏差確保公正的制度價(jià)值無(wú)法很好的實(shí)現(xiàn)。如果無(wú)視上訴申請(qǐng)范圍，任意進(jìn)行司法審查，則無(wú)疑將過分挫傷上訴人的積極性，導(dǎo)致上訴率的極大萎縮，無(wú)法實(shí)現(xiàn)二審制度的積極功效。

3、二審終審制這種單一的上訴制度，不能完全涵蓋解決審判實(shí)踐中所遇到的上訴問題，同時(shí)導(dǎo)致某些簡(jiǎn)單的上訴案件不能實(shí)現(xiàn)訴訟效率、當(dāng)事人之間不能完全實(shí)現(xiàn)訴訟公平。首先，在審判實(shí)踐中有在許多情況下，法院的司法公正、獨(dú)立并不能得到很好的保障。尤其在一些商事案件糾紛中，涉及到地方政府財(cái)政利益的案件，往往會(huì)招致地方當(dāng)局的出面干涉。而在我國(guó)二審終身制的情況下，作為一審法院的往往是基層人民法院，往往難以抗拒政府對(duì)司法審判的“實(shí)際”介入，即便到了二審情況也好得有限，即便在二審中地方政府的干擾大大減少的情況下，也會(huì)看在一、二審法院間微妙的關(guān)系上，而網(wǎng)開一面，予以維持。這樣的情況并不少見，其對(duì)于上訴制度價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)無(wú)疑是一個(gè)較大的阻礙；其次，由于在訴訟制度設(shè)計(jì)上的缺漏，在司法實(shí)踐中，許多簡(jiǎn)單的案件也被納入了二審范疇，無(wú)論從訴訟的效率還是從制度的嚴(yán)謹(jǐn)性角度而言，這樣一種現(xiàn)象的存在都是不應(yīng)容許的。當(dāng)然，產(chǎn)生這一問題的原因還有上訴申請(qǐng)范圍的不受限制等，但究其最為本質(zhì)的原因而言，仍應(yīng)歸咎于對(duì)此類簡(jiǎn)單問題處理手段在現(xiàn)行民事訴訟制度中的缺失。也正因如此，作為最為直接簡(jiǎn)便的救濟(jì)途徑的二審上訴制度便成為了一些簡(jiǎn)單問題的解決機(jī)制的替代。從訴訟效率的角度而言，對(duì)事實(shí)簡(jiǎn)單、法律適用清楚的案件并不適宜動(dòng)用二審的審判資源，至少在絕大多數(shù)情況下不宜動(dòng)用。因此，尋求二審制度以外的制度設(shè)立便成為解決這一問題的一個(gè)出路、對(duì)策。

三、對(duì)策現(xiàn)行上訴制度存在的問題，如需徹底解決尚有待我國(guó)國(guó)民法律素養(yǎng)之深入提高，我國(guó)法律文化傳統(tǒng)與西方先進(jìn)法律文化的進(jìn)一步交融互補(bǔ)。但從價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度考慮，在進(jìn)行這一問題的分析解決過程中，我們既要考慮公正與效率的合理分配，又要對(duì)程序安定的價(jià)值進(jìn)行必要的兼顧。關(guān)于程序安定的問題，筆者以為，有必要進(jìn)行一些專門的介紹，根據(jù)程桂明先生的認(rèn)為：程序安定是指民事訴訟應(yīng)依法定的時(shí)間先后和空間結(jié)構(gòu)展開并作出終局決定從而使訴訟保持有條不紊的穩(wěn)定狀態(tài)。程序的安定性包括兩個(gè)不同層面的安定，即程序規(guī)范的安定和程序運(yùn)作的安定性。（1）由此從制度層面考慮，圍繞上述三個(gè)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，我們還是應(yīng)有許多措施可以采取，以期實(shí)現(xiàn)問題解決之功效。

1、上訴權(quán)的設(shè)立反映了古今中外一脈相承的“自然正義”觀念。不管是中國(guó)古代老莊的道法自然，還是西方的自然法思想源流，在各國(guó)的法律觀念中都存在這樣一個(gè)共同的理念：即既然法官也是人，那么就可能犯錯(cuò)誤，出于正義實(shí)現(xiàn)的價(jià)值考慮，當(dāng)事人要求上級(jí)法院審查下級(jí)法院的裁決，確保裁斷的公平正義，這是依自然理性而應(yīng)賦予當(dāng)事人的權(quán)利，是不需要任何論證而能為人接受的應(yīng)然性的法律制度的追求。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于上訴權(quán)而言，應(yīng)有一個(gè)合理的限度，至少在法院角度應(yīng)當(dāng)享有一定的對(duì)上訴權(quán)的審查權(quán)利，即上訴權(quán)不應(yīng)再被視為一旦當(dāng)事人一方提起即當(dāng)然啟動(dòng)的法定程序，而應(yīng)當(dāng)在啟動(dòng)程序方面有所限制。從維護(hù)原審判決的既判力而言，這無(wú)疑也是極為重要的。眾所周知，我國(guó)的上訴制度規(guī)定，只要當(dāng)事人在法定的上訴期間內(nèi)提起上訴即可當(dāng)然引起第二審程序的發(fā)生。而在此期間法院不具備立案時(shí)的程序?qū)彶闄?quán)利。當(dāng)然，由于在法定的上訴期間，法院判決的既判效力已被阻卻，由此角度上訴權(quán)的任意行使并不對(duì)其構(gòu)成任何的侵犯影響。然而，從二審最后作出的結(jié)果角度而言，如一味縱容當(dāng)事人提起無(wú)謂的上訴，而二審裁決結(jié)果大都是維持一審的原判。則由此角度，事實(shí)上一審的正確判決被提起上訴的上訴人認(rèn)為的阻卻了生效的時(shí)間，在一方當(dāng)事人有意以訟累對(duì)對(duì)方進(jìn)行報(bào)復(fù)的惡意上訴場(chǎng)合，一審判決既判力的遭受侵害更是盡顯無(wú)疑。同時(shí)，在另一個(gè)層面由于上訴權(quán)提起的不受限制，導(dǎo)致二審審判資源的極大浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)了一審行同虛設(shè)的怪異現(xiàn)象。因此，為上訴權(quán)的提起設(shè)定限制性條件無(wú)疑是我國(guó)民事訴訟領(lǐng)域一個(gè)亟待解決的問題。但由于上訴制度本身對(duì)當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的巨大保障作用，這樣的一種限制又不能過度。因此，該條件的設(shè)定應(yīng)當(dāng)在維護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益衡平雙方當(dāng)事人之間利益及維護(hù)法院審判權(quán)威之間進(jìn)行再三的斟酌。同時(shí)我們也應(yīng)注意到，上訴率升高的原因也與上訴人對(duì)上訴本身需求的高漲，因此，如何減少當(dāng)事人對(duì)上訴的需求無(wú)疑也成為解決上訴程序啟動(dòng)過于頻繁這一問題的一大途徑。筆者建議：（1）限制上訴。在控制上訴案件的數(shù)量上，最簡(jiǎn)單、粗俗的方法就是限制或者排除某些案件的上訴權(quán)。參照外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于小額訴訟案件而言，許多國(guó)家規(guī)定一定金額以下的案件不允許上訴。如德國(guó)1990年將二審案件的金額由700馬克提高到1200馬克，1991年由提高到2000馬克。此外，對(duì)于中間裁決而言，多數(shù)國(guó)家規(guī)定終局裁決可以上訴，而中間裁決的上訴受到限制。這是因?yàn)?，?zhǔn)許中間裁決的上訴會(huì)造成上訴的零碎性、重復(fù)性，使正在進(jìn)行的本案審理發(fā)生中斷結(jié)果往往是浪費(fèi)時(shí)間、拖延涉訟。正如法蘭克福大法官說(shuō)的：“為了講效率，司法部門決不能因循拖延，如準(zhǔn)許整個(gè)訴訟理由從組成部分一一分別進(jìn)行審查，那么司法的能動(dòng)作用就會(huì)受到阻礙?！保?）有鑒于此，我國(guó)在今后的立法、司法過程中，也完全可以通過排除小額訴訟案件、中間裁決案件的上訴控制上訴權(quán)的濫用。（2）降低上訴需求。在控制上訴案件數(shù)量上最為恰當(dāng)?shù)姆椒ㄊ峭ㄟ^提高當(dāng)事人對(duì)一審判決的信賴來(lái)減少對(duì)上訴的需求。事實(shí)上，審判制度的目的就是追求達(dá)成值得當(dāng)事人信賴并能使人民信服的裁判。為此應(yīng)盡量健全一審（事實(shí)審）的程序制度，充實(shí)可使當(dāng)事人信服裁斷以便當(dāng)事人能在該審級(jí)對(duì)法院表示是否信服裁判并提出資料說(shuō)服法官等內(nèi)容。“也就是保障當(dāng)事人當(dāng)事人有充分的機(jī)會(huì)，可籍此預(yù)測(cè)法官之判斷而提出利于節(jié)約勞力、時(shí)間、費(fèi)用以及發(fā)現(xiàn)真實(shí)的材料。經(jīng)由此等機(jī)會(huì)的賦予，防止發(fā)生突襲性裁判?！保?）無(wú)疑這樣的制度設(shè)置，對(duì)于我國(guó)的上訴制度改革也有著較大的意義和價(jià)值。

2、如同筆者在第二部分中所認(rèn)同的，對(duì)我國(guó)二審法院的審查范圍界亟待進(jìn)行合理的界定。欲解決這一問題，愚以為應(yīng)叢以下三個(gè)方面入手：（1）明確依據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行審查與依法院職權(quán)進(jìn)行審查的關(guān)系。根據(jù)《民訴法》第151條的規(guī)定，二審的審查范圍應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人上訴提出的請(qǐng)求為基本內(nèi)容。但是有關(guān)案件的定性、適用法律以及重大的程序問題，人民法院無(wú)論當(dāng)事人在當(dāng)事人請(qǐng)求中是否提出，均應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)予以審查。比如在經(jīng)濟(jì)合同糾紛中，一方當(dāng)事人僅對(duì)一審判決給付賠償金的數(shù)額提起上訴，要求增加或減少賠償金。二審法院如果不審查一審定性是否正確，不首先確定合同是否有效，就無(wú)法判斷當(dāng)事人上訴請(qǐng)求是否合理。所以，在具體操作上，二審法院應(yīng)進(jìn)行閱卷，針對(duì)上訴提出的問題以及人民法院依職權(quán)應(yīng)予以審查的主要問題進(jìn)行查證和審理；（2）明確二審和一審的關(guān)系。二審就一審判決中非上訴部分如果認(rèn)為處理正確，在二審判決中不必認(rèn)定，以免形成全面審理，即僅就原審判決中的上訴部分進(jìn)行認(rèn)定，在判決書主文中不必寫明“雙方對(duì)一審判決的其他內(nèi)容無(wú)爭(zhēng)議”或“維持一審判決主文的其他內(nèi)容”。但是，如果二審中發(fā)現(xiàn)原審判決中的非上訴部分存在錯(cuò)誤，則應(yīng)依法糾正，并在判決書主文中寫明。另外，需特別注意一審判決非上訴部分無(wú)論是否由二審變更和糾正，其法律效力都將因當(dāng)事人的上訴而停止，這是因?yàn)椴门械恼w法律效力是不可分的。認(rèn)為一審判決中未上訴的部分過了上訴期即先于上訴部分發(fā)生法律效力的觀點(diǎn)是不正確的。（3）明確二審與再審的銜接關(guān)系。再審不是一個(gè)獨(dú)立的審級(jí)，而是一種特殊的糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)一審判決中的錯(cuò)誤，在當(dāng)事人上訴的情況下通常應(yīng)在二審程序予以糾正，而不應(yīng)因其不屬于上訴內(nèi)容而留待再審程序予以糾正。那樣做不符合審判程序的分工，認(rèn)為地造成一案多審、重復(fù)勞動(dòng)。

3、二審終審制這種單一的上訴制度，不能完全適應(yīng)審判實(shí)踐的需要，在我國(guó)正式加入WTO之際，民商事案件日益增多的情況下，改變這樣的局面無(wú)疑成為了一個(gè)重要的命題。在西方國(guó)家不少國(guó)家均采取了三審終審制。比如在德國(guó)，在普通法院審理的案件采取的就是三審終審制度。德國(guó)的普通法院分為四級(jí)，即地方法院、州中級(jí)法院、州高級(jí)法院、聯(lián)邦最高法院。其中當(dāng)事人對(duì)于經(jīng)第二審法院審理不服的案件仍可以提出上訴。這樣的的制度設(shè)計(jì)有利于在一些復(fù)雜的民商事案件中及時(shí)有效的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。對(duì)于正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段的我國(guó)而言，這樣的制度設(shè)立對(duì)于當(dāng)事人合法利益的充分救濟(jì)維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序無(wú)疑有著較為重大的意義；此外，如前所述，在西方對(duì)于一些訴訟標(biāo)的較小的案件規(guī)定采取一審終審制度，不得采取上訴制度，這對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的上訴制度無(wú)疑也有著較大的意義。由此，筆者認(rèn)為，就我國(guó)未來(lái)的上訴制度的構(gòu)建而言，在某種程度上離不開法院審級(jí)制度的變革。我國(guó)應(yīng)當(dāng)發(fā)展起來(lái)以二審終審制度為主，三審終審及一審終審為輔的審級(jí)制度，以便適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中各種不同民商事紛爭(zhēng)的司法救濟(jì)需求。至于不同案件適用何種審級(jí)制度的具體條件，筆者對(duì)此的思慮尚有欠周全系統(tǒng)，在此不再贅言。