第一篇：化解鄉鎮政府性債務的研究大全

化解鄉鎮政府性債務的研究

鄉鎮財政是我國財政體系中的最基層的一級財政。目前，多數鄉鎮財政狀況欠佳，主要表現在：債務規模大，債務種類多。為此，結合萊陽市的實際情況，對如何化解鄉鎮債務問題，提出對策建議。

一、鄉鎮債務概述

據不完全統計，至2005年底，全國鄉鎮債務數已超過2200億元，平均每個鄉鎮600余萬元。我市平均每個鄉鎮817萬元，高于全國平均水平。

鄉鎮債務的構成較為復雜，既有顯性債務，又有隱性債務。顯性債務主要是：向上級部門借款，向銀行金融機構借款，向非銀行機構如農村合作基金會借款，統籌中借款和其他借款。隱性債務包括：欠發工資，欠付基建工程款，財政擔保和其他方面可能形成的債務。

鄉鎮債務的構成主要有以下幾個方面：（1）為發展鄉鎮經濟而形成的債務。鄉鎮政府為了促進當地經濟的發展，扶持一些企業發展，園區開發建設等向上級有關部門的貸款。在一些企業經營不善，無償還能力的情況下，本應由企業承擔的債務被轉嫁到鄉鎮政府身上。(2)為發展社會公益事業而形成的債務。主要是鄉鎮水電路等基礎設施建設，中小學建設所形成的債務。（3）行政性債務。只要是指少數鄉鎮因財力不足，而存在的如招待費，工程勞務費，職工工資款等各種名目的欠款。這一類的債務雖然零散，但累計起來也不是一個小的數目。

鄉鎮債務是特點是：（1）時空跨度大，累計時間長，且逞逐年上升趨勢。（2）構成復雜。有用于扶持企業發展，園區開發建設的支出，也有用于社會公益事業，搞鄉鎮水電路等基礎設施建設的支出。（4）債務利息高。鄉鎮的債務，除了部分按國家規定的金融利率借款外，還有集資借款，其借貸利率一般都比較

高。

二、鄉鎮債務的成因

（一）客觀方面的原因

（1）農村經濟落后，農村產業結構調整艱難。社會主義市場經濟建設促進了農村經濟的發展，但長期以來所形成的投入不足和農民傳統觀念轉變難的問題依然沒有得到解決。農業靠天吃飯，沿襲傳統耕作方式的現狀仍然沒有根本性的轉變。再加上農村市場發育不全，市場信息不靈等問題的存在，農村產業結構按照市場供求關系進行調整的步伐艱難。（2）農村集體經濟基礎薄弱。雖然近年來各級政府都采取有力措施，加大了對“三農”的投入力度。但是，相對于需求來說還是遠遠不足，農業科技投入還有待于提高，農業產品科技含量還是偏低，沒有質量，更沒有品牌，再加上缺乏對農產品進行系列化的深加工的資金和技術。因此，鄉鎮集體經濟收入來源貧乏。（3）鄉鎮稅源枯竭。農村稅費改革后，停征了農業稅，特產稅，鄉鎮稅源枯竭，鄉鎮財政收入來源大幅度減少。上述情況，客觀上形成了鄉鎮較長時期內難以擺脫債務的困擾。

（二）主觀方面的原因

（1）鄉鎮財政供養人員偏多。雖然農村綜合改革后，鄉鎮機構、人員作了裁減，但還是存在財政供養人員偏多，人員經費負擔偏重的問題。（2）鄉鎮機構偏多，且大部分受縣級以上的條條管轄。鄉鎮既無機構設置權，又無人事管理權，大部分機構的人員費用卻要從鄉鎮收入中解決，人事權與鄉鎮財權脫鉤情況嚴重。（3）一些鄉鎮干部為了升遷，想方設法出政績，負債建設“形象工程”和示范達標工程，把舉借的債務留給后任處理。（4）政府職能不夠明確，政府干部經濟的現象仍然存在。近年來部分鄉鎮加大招商引資力度，通過銀行貸款搞園區基礎設施建設，然后通過土地出讓獲得收益歸還，形成所謂的“資

金鏈”。但由于近年中央對土地使用秩序整頓和宏觀調控政策的實施，使其中的部分鄉鎮這個“資金鏈”斷裂，形成巨額債務。政府包攬過多也增加了鄉鎮負債。（5）在管理上，鄉鎮舉債行為缺乏必要的監督機制，這在一定程度上造成資源浪費。

三、化解鄉鎮債務的措施

（一）摸清底數，區別對待，合理化解。（1）對鄉鎮債務徹底清理，摸清債務底數，鎖定債務數額。（2）確定統一分類標準。（3）根據掌握類別，按照先易后難的順序，綜合運用經濟的、法律的、行政的等手段，有計劃的采取想應的化解對策。比如：對由于辦企業，上項目所負債務或為其擔保所負債務，需要進行剝離。對還在經營的企業，其債務就劃轉的企業頭上；對未經營的企業或項目，可以對企業或項目的資產進行徹底清理，通過轉讓或拍賣等方式來抵償債務；對普及義務教育制度形成的債務，可以由上級地方政府或中央政府通過財政轉移支付予以逐步化解；對于公益性的基本建設負債，可以由鄉鎮及其上一級政府按比例予以化解；對拖欠職工工資、獎金形成的債務，由鄉鎮采取有計劃的增收節支辦法化解。

（二）發展經濟，培植財源，增加收入。發展壯大鄉鎮經濟，培植持續穩定增長的財源，不斷增加財政收入，是化解鄉鎮政府性債務的根本性措施。在市場經濟和現行的分稅制財政體制的條件下，鄉鎮政府要轉變政府職能，規范政府行為，切實把工作重點從招商引資、生產經營、催種催收等具體事務轉到對農戶和各類經濟主體進行示范引導，提供政策性服務，經營發展環境，維護農村社會穩定上來。要樹立和落實科學發展觀。把經濟發展的重點從偏重產值轉向提高經濟效益，從粗放型轉向集約型，提高科技在經濟中的貢獻率，促進鄉鎮經濟又好又快發展。（1）做精一產，穩定基礎財源。主要是調整農業生產

結構，發展創稅農業，特色農業、生態農業，實現糧食增產，農民增收，集體經濟實力增強和農村社會穩定的目標。通過政府的政策和財政資金的導向作用，引導民間資本投資創業，提升農業產業化檔次，改變農業品種單一，經營方式落后，競爭力弱的現狀。盡快提高農業抗自然風險和抗市場風險的能力，建立可靠穩定的財源基礎。（2）做強二產，發展主體財源。要充分利用近年改善交通、通信、電力等基礎設施所取得的成果，輔以相配套的引資政策，吸引更多科技含量高，經濟效益好，不損壞環境和生態的企業落戶鄉鎮。對現有的鄉鎮企業進行挖潛，改造和改組，大力推廣先進的技術和設備，不斷提高產品的質量和經濟效益，引導企業上規模上檔次。（3）做大三產，培植后續財源。目前，鄉鎮第三產業發展空間比較大，而且第三產業中的飲食、服務、旅游等產業征收的營業稅是地方財政收入，加上中央、省對發展服務業非常重視，鄉鎮要把大力發展第三產業作為新的經濟增長點和產業結構調整的重點。

（三）精減機構人員。按照每次綜合改革和公共財政支出框架的基本要求，加快行政機構改革，加大減人，減事，減機構的力度。探索事業單位改革的新路子，對非公益性的站所等事業單位，遵循產業化的路子，逐步推向市場。多措并舉，穩步推進，節減支出，從而不斷加快化解鄉鎮債務的步伐。

（四）加強債務管理。（1）建立鄉鎮政府償債機制及償債準備金制度。按照“誰舉債，誰償還”的原則，確立償債責任單位，創制切實可行的償債計劃，確保落實償債基金來源。可按照不少于年初鄉鎮政府債務余額的3-8%設立償債準備金。償債準備可由以下幾個方面組成：鄉鎮每年可用財力中安排一定比例的資金；在制定鄉鎮財政體制時規定一定比例的超收分成資金；從盤活的存量資產中擠出部分資金；有條件的市縣（市、區）財政配套安排部分資金。（2）建立鄉鎮債務歸口管理制度。對鄉鎮政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統

籌安排下，由財政部門實行統一歸口管理，扭轉多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。同時，規范舉債行為，實施源頭控管，實行舉債審批制度。鄉鎮一級舉債須報經上一級政府審批，未經審批不得舉債。（3）建立規范、科學、系統的統計及報告制度。對鄉鎮債務，按照其來源、用途、償還情況、累計余額等設計一套比較科學詳細的統計報表，定期上報上級各有關部門。

（五）加強監督，控制新債。（1）完善考核制度。完善鄉鎮領導干部任用、考核、監督機制，使考核真正起到引導鄉鎮領導干部的思想行動向科學發展觀和正確的政績觀轉變的作用。提倡“減債也是政績”，把債務的增減作為考核鄉鎮領導的任期目標和工作實際的重要內容，并與鄉鎮主要負責人的評優、評先相結合。同時要完善現有的鄉鎮干部任期經濟責任，離任審計制度，把鄉鎮債務增減納入審計內容，并將化解和控制鄉鎮債務作為鄉鎮領導干部提拔、任用的重要依據，以引導鄉鎮領導干部的思想行動向科學發展觀和正確的政績觀轉變。（2）加強監管檢查。加強監督是控制鄉鎮債務增長的有效措施。第一是把鄉鎮債務人納入鄉鎮人大監督審查范圍，自覺接受鄉鎮人大對舉債規模、債務來源、使用方向、還本付息等方面進行嚴格審查監督。建立鄉鎮債務公開制度，公開的內容包括債務（債權）的規模、成因、用途等所有相關內容。健全發展和改革財政、監察、審計等部門的協調機制。按照各自的職責認真履行對鄉鎮債務的檢查監督職能，可以通過聯席會議等方式，互通信息，及時分析研究化解和控制鄉鎮債務工作中出現的新情況，新問題，并提出具體解決的辦法和措施。(3)控制新增債務。要建立鄉鎮債務是內部預警體系，運用負債率、債務率、償債率等監控指標對鄉鎮債務的規模，結構和安全性進行動態監測和評估，嚴格控制新增債務。要進一步完善鄉鎮財政管理體制，針對鄉鎮事權與財力不相匹配，鄉鎮財政比較困難的情況。在完善鄉鎮財政體制時，上級政府要按照科

學發展觀，和諧社會，公共政策的要求，新增財力要著力向“三農”傾斜，向欠發達鄉鎮傾斜，向低收入人群傾斜，以確保鄉鎮財政正常支出需要，確保鄉鎮機關正常運轉。要進一步加強鄉鎮財政管理，規模鄉鎮財政綜合預算。努力做到收入一個“籠子”，支出一個“口子”，預算一個“盤子”。要優化收入結構，政府財力結構，努力增加鄉鎮可用財力。優化支出結構，把有限的財力投向人民群眾最關心、最直接、最現實的就醫、就業、就學、社會保障、環境保護、社會安全和安全生產，交通基礎設施建設等方面，并要大力精簡鄉鎮人員，壓縮 行政事業費過快增長是趨勢，推行“預算共編，統一核算，集中收付，采購統辦，票據通管”為主要內容的“鄉財鄉用縣管”鄉鎮財政管理模式。充分調動鄉鎮政府積極發展經濟，培植財源，增加收入，節約支出，實現鄉鎮財政收支平衡的積極性，以確保鄉鎮經濟的可持續發展和農村社會的穩定。

第二篇：中國鄉鎮政府債務問題研究

中國鄉鎮政府債務問題研究

我國鄉鎮債務問題產生于上世紀九十年代初, 1994年后進入高速增長期,雖經多次化解,但成效并不明顯,目前不良債務總額累計數額巨大,嚴重影響著農村經濟的持續健康發展。

一、我國鄉鎮債務現狀

1，增長迅速、規模巨大且覆蓋范圍廣泛。1998年以來,我國鄉鎮債務以每年至少200億元的速度快速遞增,目前已不低于6000億元。全國80%以上的鄉鎮都有負債,中西部的一些農業大省情況更加嚴峻。

2，不良債務比例高,危害和風險較大。全國鄉鎮不良債務比例高達50%以上,逾期未還債務占債務總額的70%左右。一些債務拖欠長達十多年之久,多數鄉鎮根本無力償還。沉重的債務負擔不僅妨礙了鄉村基層政權功能的有效發揮,也侵害了債權人的權益,嚴重制約了鄉村經濟社會的持續健康發展,阻礙了城鄉一體化建設進程,并潛伏著巨大的債務風險和誠信危機。

3，債務資金來源和用途復雜多樣。2000年來,各地資金用于修建鄉村公路、農田水利設施,興辦學校、醫療衛生等公共事業,參加各種達標活動形成的負債增加,債權主體主要是上級主管部門、工程承包單位等。農村稅費改革后,鄉鎮財政收入大幅減少,開始出現拖欠教師及公務人員工資、維持鄉鎮機構運轉及其他應付款等形成的欠債。許多鄉鎮超標修建辦公設施,搞各種開發項目,興建工業園區,這成為新增債務形成的主要原因。

二、我國鄉鎮債務的成因

1，城鄉差異化發展是我國鄉鎮債務產生的根本原因。我國城鄉經濟發展差距巨大，財稅管理體制嚴重向城市傾斜，農村公共服務事業及基礎設施建設缺乏穩定的資金來源。

2，鄉鎮政府職能不明確,行為不規范。作為基層地方行政管理機構,鄉鎮政府被賦予了過多的職責,鄉村經濟、文化、教育、衛生等事業的發展,都要由鄉鎮政府來負責。過多的職責必然導致鄉鎮政府職能界定不清,許多不應該由鄉鎮政府做的事,如直接投資興辦企業和集體經濟組織、發展農村義務教育和醫療衛生服務等都得由鄉鎮政府承擔。鄉鎮的財力和能力畢竟有限,最終導致鄉鎮政府超能力運行,背負巨額債務。

3，財稅體制改革不徹底,鄉鎮財權和事權不匹配。1994年開始實行的分稅制的財政管理體制,未能依據收入徹底劃分各級政府之間的事權,造成明顯的“財權”上收和“事權”下移,鄉鎮政府被迫承擔與其財政支付能力不符的大量應由上級政府提供的社會公共物品,如義務教育、助殘優撫、治安管理、醫療衛生服務等,給基層造成很大壓力。鄉鎮政府為了完成上級交辦的任務,實現達標升級、獲得政績,不得不大量舉債,甚至拖欠職工工資,形成大量的財政負債。

4，行政管理體制不健全。鄉鎮干部的選拔任用及行政事務管理缺乏科學的決策機制和有效的監督制約機制。上級政府有時會下達一些考績和達標任務,并由此制定干部的任用、考績制度。為了獲得政績,鄉鎮干部常常不顧本地條件,超越財政承受能力,舉債達標,搞政績工程,形成大量負債。

5，財務管理制度不完善,缺乏有效的監管和風險防范機制。鄉鎮財務管理松散,透明度不高,缺乏監管。很多鄉鎮在財政支出上由少數領導審批、管理,支出隨意,程序簡單,帳目混亂,監管軟弱。其次,執行預算不嚴格,預算約束乏力。收支基本不按預算執行,開支隨意性大,決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題,造成財政支出失控。

三，解決鄉鎮政府債務問題先要消除不良債務產生的基礎

1，明確鄉鎮政府職能,規范政府行為。根據統籌城鄉發展的需要,合理劃分各級政府的事權與財權,明確界定鄉鎮政府職能,把發展農村義務教育、醫療衛生服務、維護治安管理公益性事業等應由國家及其他部門承擔的責任從鄉鎮職能中剝離。

2, 進一步完善分稅制財政體制改革。以統籌城鄉發展為指向,在明確界定各級政府職能的基礎上,合理劃分中央與地方各級政府的事權和財政支出范圍,3，深化鄉鎮行政管理體制改革。加強鄉鎮基層民主建設,發揮民主評議在選拔任用干部和政績考核中的作用,促進鄉鎮政府管理、決策的科學民主化,提高財政資金的使用效率,不搞形象、政績工程,減少資金的浪費和損失。

4，完善鄉鎮財政監督管理制度。按照統籌城鄉發展的要求,推行財務綜合預算,加強收支管理。5，完善法律制度。建立健全相關法律法規,規范鄉鎮政府舉債行為。

要徹底消除鄉鎮債務問題,根本出路在于縮小城鄉差異，大力推進農業和農村經濟結構的戰略性調整,加快農業產業化經營、多種經營,加快農村經濟社會發展,增強農村的財政、經濟實力,以滿足農村經濟社會發展對資金投入的需求。

1，加大城鄉統籌力度,防范新增債務。統籌城鄉發展,不斷加大對農村基礎設施和公共事業建設的投入。2，全面清理核實,徹底理清鄉鎮債務現狀。各地要充分認識鄉鎮不良債務的嚴重性和危害性,克服等待觀望和拖、等、靠、要的思想。

3，明確責任、分類處理。根據債務的具體用途和成因,按照“誰舉債、誰受益、誰負責”的原則,明確債務償還責任,并將其落實到具體單位或個人。根據各地實際情況,分類逐項,先易后難,合理有序地化解債務。重點解決欠發達地區鄉鎮債務問題。,

第三篇：淺析地方政府性債務的成因及其化解策略

淺析地方政府性債務的成因及其化解策略

市審計局

所謂地方政府性債務，是指由地方政府及其所屬部門預算單位、政府融資平臺公司和相關單位舉借或政府提供直接或間接擔保以及在特定條件下需由負有政府償還或擔保或救助責任的內外債務。劃分為三種類型：一是政府或財政直接借款或轉貸的應負有償還責任的債務；二是政府或財政出具承諾、擔保的政府應負有擔保責任的債務；三是除上述情況之外，政府應當負有救助責任的債務。

一、地方政府性債務的成因

經濟社會發展的客觀需求與當地地方政府有限財力之間的矛盾以及龐大的事權與有限的財權的不對等是政府性債務形成的最直接、最主要的原因。近幾年來，國家提出了“保增長”、“保民生”“擴內需”等戰略要求，實施了“西部大開發”、“應對金融危機”和“災后重建”等一系列戰略措施。各地通過加大對政府公共產品和基礎設施的投入，更加注重于各種財力對經濟社會發展的支撐作用，有力地促進和保持了當地經濟社會各項事業的快速發展。但是在提升當地經濟發展的過程中，相對應的卻是地方政府性債務的累積。而形成地方政府性債務不外乎歸集為體制性、政策性等諸多原因。

（一）財權與事權的不對等，致使政府性債務成為必然。

1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。很多地方成了“吃飯財政”，有的地方甚至難以滿足供養人口的基本需要，許多地方政府都較為嚴重地依賴中央政府安排的一般性轉移支付來應付基本開支需要。而地方政府負有的“全能性”和“無限性”責任，又加劇了財政支出責任向三個方面轉移，最終反映為政府性債務的全面發生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現為支出上要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。一些本來應由中央支出建設的民生工程，如病險水庫整治，校舍安全工程、農村飲水工程等，也由地方政府安排50%以上的資金配套。而地方財力難以為繼，迫使地方政府也只能通過設立政府融資平臺公司向銀行舉債解決，導致地方政府基礎設施建設和公用事業建設債務信貸化。如近幾年來，各地為配合國家對農業、水利、教育和衛生等諸多投資和國家制定了4萬億拉動內需投資計劃，因地方配套的舉債占居了整個地方政府性債務的很大比例。二是支出責任向行業和部門轉移，一些地方財力只能滿足政府基本運行所需，各種基礎設施建設和條件的改善，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，如教育、衛生和交通巨額支出等，從而加劇了部門舉債。三是支出責任向后期轉移，由于當地財力收入有限，加之設施項目時間要求緊，部門無賴只有向銀行舉借或拖欠工程款，表現為債務向后期轉移，日積月累形成了惡性循環。

（二）政府主導發展模式導致了債務問題的產生。

目前，地方經濟發展的模式依然是政府主導的發展模式，社會公共產品的提供主要還是由政府主導。許多本應通過市場中來解決的問題還得更多的由政府來挑大梁，而過多的職能相對于卻是貧乏的財力。加之，近幾年來，在國家加快城鎮化建設步伐的大背景下，又加劇了城市化進程與資金客觀需求的矛盾。在地方財力有限的情況下，城市建設和公共服務領域的投入僅靠政府一家來擔任，進而造成政府性債務的大量堆積。

（三）現行干部考核體制和政策，造成政府負債人為擴大。

由于現行政債考核體制的影響，催生了很多地方領導干部扭曲的“政績觀”、“負債觀”和“攀比觀”，單純地追求GDP的增長，而忽視償債風險，有的地方呈現出 “誰的借錢多，誰的政績越大，自已借錢別人還，前任借錢后任還”的病態機制。地方政府為完成一些不切合實際的增長目標，不顧財力所限，盲目上項目，求速度，大量對外借款，將還債義務推給下屆政府，這種偏狹的政績意識在一定程度上助長了地方政府的大量舉債。

（四）債務管理機制的缺失。

目前，很多地方政府還缺乏對債務風險的有效防范和管理，舉借機制尚不健全。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規劃，多頭融資，多頭舉債現象嚴重，形成各部門的實施項目各自為政、多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設缺乏科學嚴謹的可行性分析，存在拍腦袋項目，超計劃、超預算的問題多，對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度，借款隨意性強。三是償債意識不強，債務舉借、償還、規模控制和風險預警工作不得力，很多地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

（五）各種政策風險的轉嫁。

隨著經濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，各種政策和社會經濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多屬中央的政策導向風險已轉移成地方財政的實際負債。

二、化解地方政府性債務的策略

（一）針對存量和增量，區別對待，妥善處理。

當前化解地方政府性債務，首先要妥善處理好債務的存量。從建立和完善償債機制入手，增加地方政府償債能力。對地方政府性第一類債務，要明確其償債資金來源，結合償債期限制定中長期償債計劃，科學合理地籌措償債資金，不斷加快經濟發展，擴大財政收入來源，調整財政支出結構，控制和壓縮一般性支出，增加可用財力，騰出更多資金用于償債。同時對因國家惠民政策項目地方配套形成的債務，區政府及相關部門要積極向上級反映負債的真實情況及財政狀況，爭取中央、省級政府重視，從政策上扶持或對惠民政策的配套資金負債部分進行化解。對第二類債務本著“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責任單位，制定切實可行的償債計劃，將控制化解債務風險的責任量化到地區、部門乃至個人，督促按期清償，如期化解擔保風險。對三類債務應通過加強管理，密切關注債務資金的使用投向，科學評估償債水平，從化解償債風險入手，做到防范與合理引導相結合，促使其債務風險內部化。同時在化解地方政府性債務的機制上，要健全政府性債務化解的激勵約束機制，提高基層部門化債的積極性。可借鑒“普九”債務激勵辦法，由中省財政設立化解地方性債務的專項補助資金，增加對地方化債的獎補，緩解縣級財政化解壓力。二要有效控制債務增量。在政府繼續產生新的債務不可完全避免的情況下，如何規范新的債務的產生和規范政府舉債行為。要把握“適度舉債，加強管理，規避風險”的原則，制定債務收支計劃，規范相應的舉債審批程序。要根據經濟發展、財政收支、政府債務的狀況，加強對各類債務要進行充分的事前科學論證，包括對建設項目的規模、資金來源、成本和償債資金來源、建設項目效益等，明確舉債范圍，嚴格控制政府性債務的新增規模，按公共財政的理念選擇舉債或擔保項目，合理安排債務結構和資金的使用方向，對一些急于要上，社會效益高，而政府財力一時滿足不了的公共項目，可以在一定的規模內進行舉債或者擔保。但要嚴格規范融資擔保和抵押行為，嚴格執行國家相關規定，制止地方政府違規擔保承諾行為。要以市場的辦法來減少政府對上述公共項目的舉債投入，堅持“資源變資產、資產變資金、資金再投入”的經營理念，廣泛引進外來投資者，多渠道籌措建設資金；要緊緊抓住國家實施西部大開發的機遇，積極爭取國家和省上有關部門的支持，減輕城市建設資金短缺的壓力。

（二）健全債務監管機制。

本著地方政府性債務要真正實現舉債有序、用債有度、放債有制、收債有力、償債有源的總體要求。

1．建立規范的債務管理制度。目前政府的債務管理制度尚不健全，未制定科學規范的地方政府性債務管理制度，未對地方政府性債務管理機構加以明確，未對安排的政府償債準備金比例予以具體化，未設置政府債務風險比率等參數并建立債務風險預警機制。因此，目前地方政府性債務管理制度的規范性、約束性不強，制定和完善一整套統一、規范的地方政府性債務管理制度是強化地方政府性債務管理的前提。

2.制定規范的債務管理措施。地方政府舉債建設涉及發展規劃、財政、金融、政府融資平臺等單位和部門，因此，建議成立專門的政府性債務決策管理機構并明確管理職能和管理措施：如發展規劃部門要研究制定城市發展規劃、論證和安排投融資和建設計劃、研究確定政府投融資平臺的發展定位。財政部門要編制債務收支計劃，對全部政府性債務實行預算管理，多渠道籌集資金建立償債基金，對債務風險比率等參數進行實時監控，并合理調度資金確保到期政府性債務及時償還。銀行業金融機構要規范信貸管理，對地方政府融資項目必須嚴格審核，使融資項目符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用整體規劃要求，并切實監督貸款單位按規定用途使用資金，防止債務資金的挪用和混用現象。政府融資平臺要完善自身法人治理結構，充實公司資本金，充分利用有效資產和資源進行市場化運作，促進投資主體多元化，以改善融資平臺公司的股權結構和盈利能力，同時，融資平臺還應科學調度資金、規范用債行為，最大限度確保債務資金安全高效運行。

3、強化規范的風險防范手段。地方政府既要充分利用舉債發展地方經濟，促進城市基礎設施建設和改善民生，又要不斷提高風險防范意識，針對債務形成的不同環節規定具體的防范手段，來規范政府用債行為。如：在計劃環節，政府應根據當地社會經濟事業發展和償債能力合理確定舉債規模，要將地方政府的債務率和負債率分別控制在100%和20%的國際公認警戒標準范圍內，如果突破這一標準應立即向人大報告。在舉債環節，金融監管部門要認真落實借款人準入條件，嚴格履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源，切實執行國家有關項目資本金的規定，凡不符合條件的，金融部門不得發放貸款。同時，有關部門要嚴把關口，堅決遏止地方融資平臺通過粉飾業績取得貸款等。在償債環節，財政部門應當設立償債準備金專戶，每年按照地方政府性債務總額的一定比例從預算內外安排政府償債準備金；另外，支持地方融資平臺發展，通過對優質資產和資源的有效運作，提升其贏利能力，不斷拓寬償債資金來源。在用債環節，進一步加強對地方政府債務資金使用情況的監督檢查，嚴肅查處地方融資平臺及其它用債單位采取各種方式擠占挪用債務資金的行為，確保項目單位嚴格按照項目用途安全、有效使用債務資金。

（三）加快改革步伐，探索建立地方舉債融資機制。

1、加快政府職能轉變。將地方政府的“全能”和“無限”職能，轉變到政府的社會管理和公共服務職能上來，重點改革以GDP為核心的政績指標考核機制，談化上級政府對下級政府的經濟發展考核指標，找準政府的定位，真正把政府由“全能型”轉為“服務型”，由“無限型”轉為“有限型”，要更加突出和加強政府的社會管理和公共服務職能，改變以GDP為核心的政績指標考核機制，要以建設人民滿意的政府為目標，更加注重和改善民生，使全體人民共享改革發展成果。

2、合理確定地方政府的財權和事權。要徹底解決地方政府債務問題，必須從財政體制方面入手，在現有分稅制財政體制的基礎上，進一步核定中央和地方政府、上級和下級政府之間的財權與事權，科學劃分上級和下級財政之間的收入與支出，從根本上解決地方政府在事權和財權上不對等的問題。同時，進一步完善財政轉移支付制度，按照經濟發展水平和財政收入情況，加大對區縣的轉移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少地方政府的舉債規模。

3、從財政體制改革入手，保證地方政府具有相當穩定的稅基，盡快落實地方政府的“一級財權”。要探索規范的地方政府的舉債制度，賦予地方政府“一級債權”。隨著中央整頓和規范各類打捆貸款和收緊土地出讓金，地方政府已基本沒有其它融資渠道，在其他配套改革沒有相應跟上的情況下，國家探索建立規范的地方公債制度已成為必要。

4、示范和引導地方政府探索運用、吸納社會資金投向公共領域的多種方式，以解決不斷增長公共產品需求和財政資金有限性之間的矛盾。

（四）健全政府性債務化解激勵機制，強化績效考評。

建議中央、省財政部門設立“地方政府性債務化解激勵專項補助資金”，繼續加大對下級財政的轉移支付力度，緩解下級財政困難，從根本上解決化債問題。同時，加大對債務績效考評力度，針對項目申報立項、貸款、資金到位、資金使用等環節進行定期績效考評，做到動態、全面掌握債務項目整體情況，強化債務資金管理責任主體績效意識。對組織管理不力、項目效益不佳、違規使用資金的項目，相應今后不再安排。

（五）建立政府債務監督體系，防范債務風險。

建立嚴格的政府債務監督檢查機制。對政府債務項目，相關職能部門要實行跟蹤檢查和重點檢查相結合，及時發現問題，督促項目單位整改到位。對政府重大舉債項目，要委派財務總監或財政專管員，對舉債項目的財務活動進行全程監管。審計部門要加強對政府債務資金使用情況和償債計劃落實情況的審計。項目竣工后，必須進行竣工審計。將政府及其所屬部門的政府債務狀況列入領導干部經濟責任審計范圍，公開審計結果。加強輿論監管，要設立舉報箱，公布舉報電話，接受群眾監督。紀檢(監察)部門要加強對政府債務償債責任人的違紀違規行為的查處，對非法挪用、侵占債務款，構成犯罪的，移交司法機關依法追究其刑事責任。

第四篇：債務化解工作方案

債務化解工作方案

債務化解工作方案1

為進一步強化我市國有企業債務風險防范，規范企業舉債行為，提高資金使用效益，有效防范和化解債務風險，按照常態化、規范化管理要求，根據《企業國有資產法》等相關規定，參照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔20xx〕43號）相關要求，制定本方案。

一、明確企業債務范圍

根據企業債務的性質及償還責任，企業債務主要包括以下三類：

（一）直接負債。企業向市內外金融機構或其他經濟組織的借款，負有償還義務的債務。

（二）間接負債。主要指企業發行的各種債券、向市財政及行政企事業單位的借款。

（三）或有負債。企業為市屬國有企業以外的單位包括行政事業單位、非國有企業等單位提供擔保，當債務人無法償還債務時，企業負有連帶償債責任的債務。

二、建立規范的企業融資機制

（一）編制融資計劃。各企業要根據市委市政府重點項目建設以及自身發展需要，認真編制舉債融資計劃，計算融資成本，做好風險評估，明確資金用途與方向；要全面反映企業上年年末債務余額、可用債務資金余額、當年舉債額度、債務支出用途、需償還的債務本息及償債資金來源等重要信息。

（二）規范融資舉借程序。有融資需求的企業都應制定融資方案，向市國資公司提交融資貸款書面申請，由市國資公司按程序做好審批工作。

（三）制止違規擔保事項。市屬國有企業對外擔保必須向市國資公司提出書面申請，明確擬擔保主體、擔保額度、擔保方式和擔保風險防控以及被擔保單位償債能力等信息，堅決制止違規擔保事項。

（四）制定融資償債計劃。各企業在編制舉債融資計劃的同時，要結合實際，制定詳細的償債計劃。償債計劃應包括貸款單位、貸款總額、貸款年限、貸款利率、償債時限、每次償還的本金和利息、償債資金來源、責任人等。各企業應建立融資臺賬，加強貸款合同管理，合理籌集資金，及時償付到期的債務。

三、建立債務風險動態管控機制

為防范和控制企業債務風險，應建立健全債務風險管控機制，實行動態化管理，確保企業債務風險可控。

（一）加強債務資金使用管理。各企業要嚴格按照融資貸款的用途合理使用債務資金，不得挪作他用。要加強債務資金管理，及時、準確地掌握債務資金使用情況，嚴防債務項目資金被擠占挪用，嚴禁債務資金閑置，不斷降低成本，提高資金使用效益。

（二）建立債務統計報告制度。各企業要根據有關規定和要求按月報送本企業債務構成、償還、使用情況報表。各有關主管部門要按月匯總、分析企業債務情況，隨時掌握企業債務規模、債務結構、資金使用和風險狀況，為市委、市政府決策提供依據。

四、加強融資成本管控

（一）嚴格控制企業融資成本。各企業和有關部門要加強融資成本的管控，實行融資機構利率比選制度，進一步降低融資成本，原則上企業融資綜合成本最高不得超過市政府研究決定的貸款利率最新上浮標準。

（二）鼓勵企業多種方式融資。引導和鼓勵企業充分利用資本市場和金融市場，打好“融資組合拳”，可采取發行債券、動產擔保融資、團體貸款、融資租賃、PPP等多種融資模式，切實改變目前主要依靠銀行貸款的融資方式，分散融資風險，降低融資成本，實現融資多元化。

（三）置換較高成本存量債務。要按項目類別、融資渠道、融資成本、還款計劃和方式等，逐項梳理分析已形成的成本較高債務。通過多種方式逐步置換，減輕企業利息負擔，優化企業債務結構。

五、建立債務風險管理機制

（一）建立債務風險預警機制。按照客觀、全面、科學的原則建立一套符合介休實際的債務風險預警系統，設立并測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等風險預警指標，全面反映企業整體償債能力、債務增長速度、當期償債壓力等，為市委、市政府決策及時提供依據。

（二）建立風險應急處置機制。當企業出現償債困難時，債務人要履行償債責任，及時報告債務風險，啟動債務風險應急處置預案。通過控制項目規模、處置存量資產、動用償債準備金、債務重組等方式，多渠道籌集資金償還債務。

（三）建立債務考核問責機制。要把企業債務納入企業負責人薪酬考核以及經濟責任審計的重要內容，強化對企業債務的考核、審計和責任追究。要強化舉債責任意識，嚴格執行舉債審批程序和資金使用規定，對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、風險防控不力、不按要求報告債務情況、提供虛假信息等行為，要依法依規嚴肅追究責任。

債務化解工作方案2

為貫徹落實中央、省、市關于加強地方政府債務管理的相關精神，有效防控化解我區政府債務風險，結合實際情況，制定本工作方案。

一、基本原則

（一）依法依規原則

嚴格遵照中共中央國務院、省委省政府、財政部、省財政廳等相關文件要求，依法依規處置政府性債務風險。

（二）分級負責原則

成立由區委書記沈裕謀任組長的開福區防控化解政府債務風險工作領導小組，指導全區防控化解政府債務風險工作。按照“誰舉債、誰償還、誰負責”的原則，區領導小組下設辦公室，負責區本級具體工作；金霞經濟開發區成立相應領導小組，負責本園區具體工作。

（三）平等協商原則

在政府與社會資本方談判中，遵循平等協商、長期合作、公開透明的原則。

（四）分類施策原則

針對政府和社會資本合作（PPP）及政府購買服務項目等涉及財政責任的重大債務問題進行分類，逐項整改。優先解決財預〔20xx〕50號、財預〔20xx〕87號、財辦金〔20xx〕92號文件發布后新舉借的債務產生的風險。

（五）穩妥處置原則

避免盲目進行突擊整改，防止出現“處置風險的風險”，如用期限短、利率高的流動貸款置換期限長、利率低的貸款等。

二、目標任務

逐年穩妥消化存量，依法嚴格控制增量，確保我區政府債務可承受、可持續，守住不發生區域性系統性風險的底線。

三、任務分工

（一）妥善化解存量

1、鎖定存量債務

區發改局牽頭，對照政府投資計劃，逐項清理核實存量在建政府投資項目和資金落實情況。

區審計局牽頭，按照政府性債務、隱性債務和其他債務的口徑，逐筆清理存量政府債務情況，分類鎖定政府與平臺公司的債務。

2、分類籌措資金

區財政局牽頭，將存量政府債務中政府應承擔的資金分年足額納入預算，并在預算穩定調節基金中按比例新設防控化解政府債務風險應急專項；指導平臺公司按市場化原則多渠道籌措資金，妥善處置其應承擔的存量債務；按照資產規模、變現價值、變現時序等口徑和要求，逐項清理核對其管理的國有資產情況，制定資產盤活和處置方案。

3、繼續完成整改

區財政局牽頭，按照《財政部發展改革委司法部人民銀行銀監會證監會關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔20xx〕50號）、《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔20xx〕87號）要求，繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金以及政府購買服務中的不規范行為，確保將違法違規行為依法依規整改到位。

4、做好配套安排

區法制辦牽頭，進一步提高部門、單位的法律意識和依法辦事能力，切實防止在化解存量政府債務過程中出現違法違規行為。

區金融辦牽頭，協調監管部門和金融機構確保必要的在建項目可持續融資，避免因盲目抽貸壓貸停貸出現資金斷鏈，防范在化解存量政府債務過程中出現“處置風險的風險”。

（二）嚴格控制增量

區發改局牽頭，制定政府投資項目負面清單，科學論證和編制新建政府投資項目計劃。對于無法落實資金來源或難以實現資金平衡的項目，不得批準立項和開工建設。

區財政局牽頭，強化新建PPP項目的“兩評”論證；強化政府投資項目施工圖預算（招標上限值）、工程變更、結算和決算的審核，積極介入政府投資項目初步設計概算編制審查。

區金融辦牽頭，指導平臺公司依法依規開展項目融資。

（三）規范平臺發展

區委辦牽頭，進一步厘清政府與平臺公司的邊界，嚴格控制新設平臺公司，加快整合現有平臺公司，推進平臺公司市場化轉型。

（四）強化考核問責

區審計局牽頭，對政府債務進行審計，查處違法違規融資舉債行為。

區績效辦牽頭，將防控化解政府債務風險工作落實情況，納入區對各級各部門績效考核范圍。

區委督查室牽頭，督促審計查處的違法違規融資舉債行為整改，并商請有關部門，對全國金融工作會議以后出現的違法違規融資舉債行為負有領導責任和直接責任的黨政干部進行嚴肅問責。

四、工作要求

（一）區領導小組辦公室要統籌協調，強化督導，定期召開各責任部門（單位）工作調度會，及時向區領導小組報告工作情況。

（二）區直各責任部門（單位）、平臺要統一思想、強化擔當，抽調精干力量，建立主要領導負責制的工作機制，切實做好本部門（單位）防控化解政府債務的工作。結合牽頭任務和工作實際，制定具體的工作方案，并報領導小組辦公室。

（三）金霞經濟開發區領導小組制定本地區具體工作方案報區領導小組辦公室。

債務化解工作方案3

一、指導思想

以科學發展觀為指導，堅持從辦公室工作實際出發，通過全面排查崗位職責、業務流程、制度機制和外部環境等方面存在的廉政風險點，開展評估風險等級、制定防控措施、規范權力運行、加強監督管理、強化考核追究等手段，著力構建預防超前、制度完善、監督有力、干部廉潔的廉政風險防控機制體系，創造依法辦事、高效做事、廉潔干事的環境，最大限度地預防和減少權力運行中不廉潔行為的發生。

二、方法步驟和主要內容

第一階段：動員部署階段(20xx年第一季度)

(一)動員部署。及時召開全辦動員大會，認真傳達全區廉政風險防控工作會議精神，進行動員部署，制定下發具體實施方案，明確各股室(下屬事業單位)的分工。同時結合周二集中學習等，持續加大有關廉政風險防控的學習力度，使辦全員牢固樹立廉政風險防控的意識和觀念。

(二)成立機構。成立本辦廉政風險防控工作領導小組，下設“廉防辦”(掛靠在人秘股)負責組織協調和督促檢查，各掛靠單位、各股室各負其責，形成內外監控、多方聯動、上下協同的`領導體制和工作機制。明確由辦分管領導牽頭抓好分管范圍的廉政風險防控的職權梳理、風險查找、防控措施等防控重點，同時辦掛靠單位、各股室(下屬事業單位)要結合實際，指定專人負責，做到股室(掛靠單位)廉政風險防控工作與辦廉政風險防控工作同步推進。

風險等級的評定：按照風險發生的機率大小或可能造成的危害程度，廉政風險分為高、中、低三級：(1)高級風險為重點關注等級，指發生機率高，或者一旦發生可能造成嚴重損害后果，有可能觸犯國家法律，構成犯罪的風險；(2)中級風險為需要關注等級，指發生機率較高，或者一旦發生可能造成較為嚴重損害后果，有可能違反黨紀政紀和相關法規的風險；(3)低級風險為一般關注等級，指發生機率較小，或者一旦發生可能造成不良社會影響的風險。

風險等級的管理：廉政風險等級實行分級管理、分級負責。高級風險由辦主要領導負責，中級風險由辦分管領導負責，低級風險由辦掛靠單位、股室負責人直接管理和負責。

辦“廉防辦”將排查出來的風險點和預防措施在一定范圍內征求意見并公示。

第三階段：制定防控措施階段(20xx年第三季度)

(一)公開亮權。針對排查出來的因公開不夠、權力運行透明度不高等方面存在的廉政風險，堅持把有效的內部監督與暢通的外部監督相結合，拓展信息公開范圍。要充分利用網站、公開欄及宣傳欄等陣地，將職權目錄、運行過程、運行結果等向社會公開，主動接受監督。辦“廉防辦”要負責將本辦履行職權情況積極對外公開，重點公開“三重一大”、民生保障等熱點問題，做到及時、主動、全程，讓權力在陽光下運行，消除各種潛在的廉政風險。

(二)制度控權。要匯總排查出來的因制度不健全或制度有“漏洞”而產生的風險點，形成防控措施責任分解抓落實的方案：一方面做好當前各項廉政制度的評估，查找制度有無漏洞，是否隱藏部門利益，建立健全相應的防控制度，使制度更加科學、合理、管用，努力提高制度的執行力。另一方面要結合職權梳理和風險排查，建立健全相應的防控制度，讓每一個風險點都能找到相應的防控措施。要按照明晰職權邊界、規范工作權限的原則，對每個崗位、法定權限制定相應的規范。重要重點崗位人員應按規定實行定期輪崗交流。

(三)簡政放權。各掛靠單位、各股室針對排查出來的因市場競爭不充分、行政管制過度而存在的廉政風險，從人、財、物、事管理等容易滋生腐敗的重要權力崗位入手，構建權力公開透明運行機制；要繼續深化行政審批制度改革，簡化審批手續，拓寬網上審批覆蓋面，提高辦事速度，不斷優化政務環境。

第四階段：建立長效機制階段(20xx年第四季度)

(一)檢查考核機制。要建立本辦廉政風險防控工作檢查考核制度，通過信息監測、定期自查、上級檢查、社會評議等方式，對風險點及其防范措施的落實情況進行監督檢查，評估結果納入本辦黨風廉政建設責任制和績效評估考核內容。

(二)預警處置機制。建立廉政風險信息收集、分析、通報和預警制度，由辦“廉防辦”指定專人負責廉政風險信息收集，對收集的預警信息進行分析，有針對性地進行預警處置，對防控措施的落實情況及時督導，在一定范圍內通報預警處置情況，努力做到“沒有問題早防范，有了問題早發現，一般問題早糾正，嚴重問題早查處”，防患于未然。

(三)風險評審機制。邀請辦廉政風險評議監督員或紀檢監察部門，對我辦的防控制度進行審核評估，重點圍繞制度的廉潔性、合法性、合理性、科學性以及是否存在利益沖突等問題，從制度設計環節開始，查找制度在內容、程序、配套等方面的不足。

(四)動態管理機制。在廉政風險防控實踐過程中，不斷總結經驗，推進防控機制的科學化和規范化，并結合我辦各項工作發展的新要求，對新出現的廉政風險要及時制定和優化防控措施，形成廉政風險防控動態修正優化機制，推進源頭治腐工作向縱深發展。

三、工作要求

(一)明確目標，統一思想。辦領導班子成員和各股室(下屬事業單位)要高度重視，切實明確目標任務、主要內容、重點步驟，切實把思想統一到區紀委的決策部署上來。要充分利用各種載體，大力開展宣傳工作，在全辦營造勤廉風險防范的宣傳氛圍。

(二)領導帶頭，精心組織。建立廉政風險防控制度體系，涉及面廣，政策性、專業性性強。辦班子成員要切實履行“一崗雙責”職責，對分管范圍內防控體系建設工作帶頭抓、親自抓，查找廉政風險，帶頭制訂和落實防控措施，帶頭抓好自身和分管范圍內的廉政風險防控管理，確保全面推行，落到實處。

(三)結合實際，務求實效。要立足實際，堅持把建設廉政風險防控體系與業務工作緊密結合、與貫徹落實黨風廉政建設責任制緊密結合，突出抓好權力清理、風險查找、防控措施制定等防控重點，確保把風險點找全、找準，力求取得實效。

債務化解工作方案4

一、加強企業內部控制建設

(一)加強公司治理、機構設置建設

按照內部控制制度的要求，建立相互制衡的公司治理結構，形成監督、制衡的約束機制；建立高效運行的機構設置，保證各機構間的信息暢通、確保各機構高效運行。使公司的重大決策都能通過集體決策進行，并且能得到有效執行，規避決策和執行過程中的風險，強化債務管理事項，完善制度流程，明確各部門及人員的審批權限，加強債務審批流程的管理。

(二)加強籌資活動的內部控制 資金管理是公司財務管理的核心內容，資金一旦出問題便是大問題，籌資不當、資本結構不合理、無效籌資等都可能導致籌資成本過高或是發生債務危機。因此要加強籌資活動的內部控制，建立完善的籌資活動業務流程，提出籌資方案、籌資方案論證、籌資方案審批、計劃的編寫與執行、籌資活動的監督、評價和追責、籌資活動的會計控制，從這幾個環節設計科學的籌資內控制度，有效的進行籌資環節的風險防控。

(三)加強擔保業務的審核 擔保業務屬于企業的一項非常規業務，它會使企業面臨一定風險，形成企業的或有負債，因此對于擔保業務要尤其謹慎。對擔保申請人的整體實力、經營狀況、信用水平等都要仔細調查，資信調查和風險評估工作必須充分，對每項擔保業務進行嚴格的審批，重大擔保業務要實行集體決策。

二、加強公司預算管理

有條件的公司應該建立全面預算管理體系，建立合理、科學的預算系統，指導公司的正常運營。一般的大額融資都是用于投資項目，我們要加強對專項投資的預算，事前對投資項目進行詳盡的預算，以預算結果來指導投資行為，只有預算盈利的項目才允許進行籌資，預算不過關的項目不允許籌集資金，盡量降低企業的融資規模，嚴格控制超出預算、預算外項目的新增債務。

三、正視當前的經濟形勢，嚴禁盲目投資，努力降低融資規模

有些國有企業盲目追求經營規模，未經仔細研究便盲目投資，導致很多投資項目經營失敗，這也是引發債務風險的一個主要原因，對于投資項目要進行詳盡的可行性研究，新增投資要量力而行，謹慎投資，不要因為不合理的投資行為而盲目舉債，努力縮小融資規模，進行去杠桿化，降低財務風險。

四、采取積極措施努力降低融資成本

目前部分國有企業的融資成本過高，很多國有企業的融資成本超過了6%，融資的高成本也使本來效益就不好的國有企業雪上加霜，所以企業要嚴格控制融資成本，規避高息債務的發生。有些國有企業是集團公司性質，可以利用這一優勢，從集團公司角度進行融資的籌劃，加強“總對總”戰略對接合作等方式，從企業集團的角度統一與銀行談合作，大的企業集團具備更高的談判資本，可以爭取到長期、穩定、低成本的信貸支持。這樣就可以為整個企業集團的'下屬企業爭取到更低的融資成本率，也可以為企業爭取到更多的信貸優惠政策，也就可以降低企業的融資成本，企業自身要加強信用等級管理，使企業整體的信用水平得以提升，這樣又可以進一步增強融資能力和議價能力，不斷降低融資成本，使企業輕裝上陣。

五、加快體制改革、激發企業活力

國有企業效率低、效益差主要還是由于與市場脫節、企業活力不夠，歸根結底還是體制問題。國有企業體制、機制問題已成為國有企業發展的重大障礙，國有企業生產運營、市場銷售、人力資源等各方面都沒有完全的市場化，在現在的市場經濟體制下，以需求為導向的經營模式下，國有企業的運營模式顯得格格不入，其市場主體地位未得到確立。因此我們要加大國有企業的體制、機制改革，使其成為真正的市場主體，遵循市場經濟發展規律，激發企業活力，加快國有企業的戰略重組，通過“四個一批”促進國有企業中的僵尸企業退出，對于那些長期虧損、扭虧無望、資不抵債的投資項目或企業，要加大清理力度，結合國家“出清一批”、“出讓一批”工作，實現“瘦身強體”，減少競爭性不強、效益低下、高負債業務板塊的投資，從根源上清理對外債務，壓縮債務規模。另一方面把國有資本推向重要領域和關鍵環節。結合“混改一批”和“上市一批”工作，加強企業的資本運作，積極引入戰略投資者，通過股份制改造、上市融資、政府注資等方式增加權益性融資比重，優化資本結構，提高企業資產的證券化水平，降低債務性融資規模。

六、努力開源節流，提高企業抗風險能力

我們一直在強調國有企業要降本增效，但是很多國有企業對成本問題不夠重視導致企業的成本長期居高不下。因此我們要加強成本意識，改變國有企業成本管理理念落后的現狀，引進精益制造、精細化管理、作業成本、目標成本等管理理念，從制造成本到期間費用全方位的降低成本費用，助力企業發展。企業成本費用的降低，可以為企業擠出利潤，讓企業有更大的利潤空間去應對債務成本負擔，也在一定程度上促進了企業債務風險的降低。 打仗還要自身硬，單位經營好壞是關鍵。面臨當前經濟下行、消費疲軟的現狀，我們要采取多種舉措提高企業的經營效益，按照政府提出的供給側改革，提高供給質量、供給效率，改善產品供給，努力開拓市場、擴大銷售；不斷提升管理水平、向管理要效益；通過不斷創新增加企業動力、催生企業活力。努力改變企業借新債還舊債的惡性循環，使企業進入良性發展軌道。另一方面還要優化企業的資產，加大對資產的管控力度，加大對不良存貨和應收賬款的清理力度，提高資產周轉率，提升資產的使用效率，盤活存量資產，加快現金流的收回。

七、加強上級單位管控

國有企業上級單位要加強對債務的管控，要求各下級單位建立詳盡的債務管理臺賬，對下級各單位的負債情況定期要求其匯總上報，對大額籌資項目加強管控，通過審計委員會、內部審計機構加大監管力度，監督其籌資前的預算分析是否到位，監控其籌資活動的審批流程是否合規、合法，監管其籌資后資金的運用是否脫離預算等，特別是對于即將到期的債務要重點關注，關注其是否具備到期償付能力，通過全方位的監管避免債務風險的發生。

八、優化融資結構

很多國有企業對于新型的融資模式應用很少，企業融資模式單一，以我所在的單位為例，資產負債表中只有短期借款有余額，單位對銀行的借貸只采用短期借款方式，企業應根據業務需求均衡、優化融資期限和融資結構，通過短期債務與長期債務的合理設置來有效解決“短貸長投”和債務的期限錯配。合理安排籌資計劃，以分散大額單筆債務，減少債務的集中還款壓力。企業要根據產業性質、資本結構與償債能力，通過多種渠道、多個品種的融資組合來鞏固資金鏈，科學確定企業債、公司債、短期融資券和中期票據等債務融資規模，確保直接融資和間接融資比例適當。單一的融資結構不能有效地規避風險也不利于融資成本的降低，只有設置科學、合理的融資結構才能有效地降低融資成本、規避債務風險。

在當前的經濟新常態下，我國經濟發展面臨嚴峻的挑戰，國有企業在國民經濟中發揮著重要作用，為過我國經濟的平穩運行提供了重要支撐。國有企業更應該加大力度防控債務風險，通過提質增效、瘦身健體、苦練內功來渡過難關、抵御債務風險，為推動經濟社會持續健康發展做出更大貢獻。

債務化解工作方案5

為貫徹落實國務院金融穩定發展委員會工作要求，指導地方國資委進一步加強國有企業債務風險管控工作，有效防范化解企業重大債務風險，堅決守住不引發區域性、系統性金融風險的底線，現提出以下意見：

一、充分認識當前加強國有企業債務風險管控的重要性

加強國有企業債務風險管控，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，打好防范化解重大風險攻堅戰的重要舉措；是維護金融市場穩定和地區經濟平穩運行的客觀需要；是落實國企改革三年行動，推動國有企業加快實現高質量發展的內在要求。各地方國資委要進一步提高政治站位，增強責任意識，充分認識當前加強地方國有企業債務風險管控的重要性、緊迫性，督促指導地方國有企業嚴格落實主體責任，切實增強底線思維和風險意識，依法合規開展債務融資和風險處置，嚴格遵守資本市場規則和監管要求，按期做好債務資金兌付，不得惡意逃廢債，努力維護國有企業良好市場信譽和金融市場穩定。

二、完善債務風險監測預警機制，精準識別高風險企業

各地方國資委要加快建立健全地方國有企業債務風險監測預警機制，完善重點債務風險指標監測臺賬，逐月跟蹤分析，充分利用信息化手段加強對各級企業債務風險的動態監測，做到早識別、早預警、早應對。可參照中央企業債務風險量化評估體系，結合地方實際情況，探索建立地方國有企業債務風險量化評估機制，綜合債務水平、負債結構、盈利能力、現金保障、資產質量和隱性債務等，對企業債務風險進行精準識別，將債務風險突出的企業納入重點管控范圍，采取特別管控措施，督促企業“一企一策”制定債務風險處置工作方案，確保穩妥化解債務風險。

三、分類管控資產負債率，保持合理債務水平

各地方國資委可參照中央企業資產負債率行業警戒線和管控線進行分類管控，對高負債企業實施負債規模和資產負債率雙約束，“一企一策”確定管控目標，指導企業通過控投資、壓負債、增積累、引戰投、債轉股等方式多措并舉降杠桿減負債，推動高負債企業資產負債率盡快回歸合理水平。督促指導企業轉變過度依賴舉債投資做大規模的發展理念，根據財務承受能力科學確定投資規模，從源頭上防范債務風險。加強對企業隱性債務的管控，嚴控資產出表、表外融資等行為，指導企業合理使用權益類融資工具，對永續債券、永續保險、永續信托等權益類永續債和并表基金產品余額占凈資產的比例進行限制，嚴格對外擔保管理，對有產權關系的企業按股比提供擔保，原則上不對無產權關系的企業提供擔保，嚴控企業相互擔保等捆綁式融資行為，防止債務風險交叉傳導。規范平臺公司重大項目的投融資管理，嚴控缺乏交易實質的變相融資行為。

四、開展債券全生命周期管理，重點防控債券違約

各地方國資委要把防范地方國有企業債券違約，作為債務風險管控的重中之重。探索實施債券發行計劃管理，嚴格審核納入債務風險重點管控范圍企業的發行方案，嚴禁欺詐發行債券、虛假披露信息、操縱市場價格等違法違規行為，指導地方國有企業嚴格限定所屬子企業債券發行條件。可參照中央企業債券發行管理有關規定，對納入債務風險重點管控范圍的企業實行比例限制，引導企業做好融資結構與資金安全的平衡、償債時間與現金流量的匹配。將企業發債品種、規模、期限、用途、還款等關鍵信息納入債務風險監測預警機制并實施滾動監測，重點關注信用評級低、集中到期債券規模大、現金流緊張、經營嚴重虧損企業的債券違約風險，督促指導企業提前做好兌付資金接續安排。對于按期兌付確有困難的，各地方國資委要指導企業提前與債券持有人溝通確定處置方案，通過債券展期、置換等方式主動化解風險，也可借鑒央企信用保障基金模式，按照市場化、法治化方式妥善化解風險。

五、依法處置債券違約風險，嚴禁惡意逃廢債行為

對于已經發生債券違約的，各地方國資委要及時報告本級人民政府，在地方政府的統一領導下，切實履行屬地責任，指導違約企業按照市場化、法治化、國際化原則妥善做好風險處置，通過盤活土地、出售股權等方式補充資金，積極主動與各方債權人溝通協調，努力達成和解方案，同時要努力挽回市場信心，防止發生風險踩踏和外溢。對于已無力化解風險、確需破產的，要督促企業依法合規履行破產程序，強化信息披露管理，及時、準確披露股東或實際控制人變更、資產劃轉、新增大額債務等重大事項，保障債權人、投資人合法利益。

六、規范債務資金用途，確保投入主業實業

各地方國資委要加強地方國有企業債務融資資金用途管控，督促企業將籌集的資金及時高效投放到戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等關鍵領域和重要行業，原則上要確保投資項目的回報率高于資金成本，切實發揮資本市場服務實體經濟的功能作用。督促企業嚴格執行國家金融監管政策，按照融資協議約定的用途安排資金，突出主業、聚焦實業，嚴禁過度融資形成資金無效淤積，嚴禁資金空轉、脫實向虛，嚴禁挪用資金、違規套利。探索對企業重大資金支出開展動態監控，有效防范資金使用風險。

七、全面推動國企深化改革，有效增強抗風險能力

各地方國資委要堅決貫徹落實國企改革三年行動要求，立足地方國有企業債務風險管控長效機制建設，督促指導企業通過全面深化改革破解風險難題。通過加強“兩金”管控、虧損企業治理、低效無效資產處置、非主業非優勢企業（業務）剝離等措施，提高企業資產質量和運行效率。嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務，嚴禁融資性貿易和“空轉”“走單”等虛假貿易業務，管住生產經營重大風險點。加快推進國有經濟布局優化和結構調整，加速數字化、網絡化、智能化轉型升級，加快發展新技術、新模式、新業態，不斷增強自主創新能力、市場核心競爭力和抗風險能力。

八、發揮監管合力，完善國有企業債務風險管控工作體系

各地方國資委要把加強地方國有企業債務風險管控作為一項系統性工程，從投資規劃、財務監管、考核分配、資本預算、產權管理、內控管理、監督追責和干部任免等國資監管的各個環節綜合施策，完善監管體系，發揮監管合力，筑牢風險底線。加強與當地人民銀行分支機構和證監局等部門的合作，推動債務風險信息共享，共同預警防范企業重大債務風險。國務院國資委將按照推動構建國資監管大格局的要求，督促指導地方加強地方國有企業債務風險管控，加快建立工作聯系機制、日常監測機制、風險評估指導機制和重大風險報告機制。

各省級國資委要按照本通知要求督促指導地市和區縣級國資監管機構做好監管企業債務風險管控工作。

第五篇：淺談如何化解鄉村債務

淺談如何化解鄉村債務

宋昕 付文志 程仙娟

[內容摘要] 鄉村債務制約著農村經濟社會的發展，本文對我市鄉村債務的現狀和產生的原因進行了分析，提出了化解的建議。

[關 鍵 詞]農村經濟 債務 對策

[作者介紹]六盤水市財政局

由于種種原因形成的鄉村債務成了鄉村經濟發展的沉重包袱，制約著當前農村經濟社會的發展，嚴重影響農民收入的增加，阻礙了建設社會主義新農村的前進步伐。研究和探討化解鄉村債務的措施、辦法，對促進我市農村經濟社會建康發展具有積極重要的作用。

一、我市鄉村債務基本情況

我市現有98個鄉（鎮、辦），1715個行政村，11979個村民組；農業人口有222萬元人，52萬農戶。經核實，截止2005年，全市鄉村債務總額31592.09萬元，其中：鄉級28011.49萬元，村級3580.6萬元；鄉級債務占88.67%，村級債務占11.33%；平均每個鄉（鎮、辦）負債322.37萬元，每個行政村負債18.42萬元，每個村民組負債2.64萬元，每戶農戶負債607.54元，每個農民負債142.31元。這些債務主要有以下幾方面：

（一）鄉鎮、村級集體企業貸（借）款債務3295.30萬元，占債務總額的10.43%，其中:鄉級3287.41萬元，村級7.89萬元。

（二）鄉村公益事業建設貸（借）款債務21365.17萬元，占債務總額的67.63%；其中:鄉級17952.57萬元，村級3412.6萬元。在公益事業建設貸（借）款債務中，興建鄉村學校的債務18688.13萬元，占債務總額的59.15%(其中: “兩基” 攻堅貸款負債17510.66萬元,占公益性事業建設負債總額的81.96%。)；修建鄉村道路的債務2189.46萬元，占債務總額的6.93%，鄉村計生優撫等債務92.27萬元，占債務總額的0.29%;其他債務395.31萬元，占債務總額的1.25%。

（三）鄉村發展種植養殖業貸（借）款債務5047.76萬元，占債務總額的15.98%，其中：鄉級4937.05萬元，村級110.71萬元。

（四）其它債務1883.86萬元，占債務總額的5.96%，其中：鄉級1834.46萬元，村級49.40萬元。其它債務主要有各種項目配套資金貸款債務、村村通電網建設、鄉鎮辦公樓建設、維修、鄉鎮招待費、修理費、烤煙生產貸款等債務。如水城縣濫壩鎮、保華鄉、米蘿鄉辦公樓建設和維修貸款352.8萬元。

二、我市鄉村債務形成的主要原因

（一）盲目興辦企業，無序轉型改制，增加了鄉村債務。前些年，一些地方不顧客觀條件，鄉村經濟發展規劃急于求成，盲目立項，興辦企業，在缺少資金、技術、人才的情況下，舉債實施，致使一些企業先天發育不良，后天管理混亂，造成虧損或倒閉。在近幾年的企業改制中，對鄉村企業的資產沒有部門管理，更沒有認真地進行產權界定、價值評估，沒有經鄉村領導班子成員討論通過，把不應由鄉村承擔的債務轉嫁給了鄉村。如盤縣劉官鎮磨芋加工廠1993年在銀行貸款57.67萬元，劉官增壓磚廠1992年貸款40.68萬元，響水鎮煤礦貸款249.86萬元，灑基鎮煤礦貸款100萬元等等，由于管理不善等原因，造成企業倒閉，債務無法清償。據清理資料匯總反映,全市這類性質的鄉村企業債務達3293.30萬元，占鄉村債務總額的10.43%。

（二）超越實際能力，舉債興辦公益事業，增大了鄉村債務。近年來農村扶貧“攻堅”工作，各級加大了對農村基礎設施建設的投入，鄉村也增大了投入，農村的修路、拉電、人畜飲水、修建學校、村活動室、村衛生室等公益事業，在缺乏資金，靠農村信用社貸款或者是靠欠施工單位墊付的前提下進行的，增大了鄉村兩級債務。僅盤縣滑石鄉在農村電網村村通工程改造工程中貨款就達169.4萬元。據清理統計，鄉村兩級這類債務高達1177.47萬元，占鄉村債務總額的3.73%。

2004至2005年，農村義務教育實行以縣為主的政策，各級政府加大了對教育的投入，農村義務教育“兩基貸款”猛增，貸款總額達到17510.66萬元，超過歷年各項 債務總額，占債務總額的55.43%，其中：六枝特區3474萬元，盤縣6741.26萬元，水城縣6595.4萬元，鐘山區700萬元。并且，承擔償還 貸款的主要是縣、鄉兩級政府，加大了化解鄉村債務的難度。

（三）舉債實施種養業，因管理不善項目失敗，鄉村背上了沉重的債務包袱。鄉鎮發展種養殖業，開發經果林、科技養豬、養牛等，本屬無可非議，但是，由于對項目的考察缺乏科學性和合理性，在管理、技術、人才等條件都不具備的情況下，不“量力而行”，盲目地上項目、搞建設，結果投入大量人力、物力、財力，造成大多數項目失敗，由此形成的債務高達5047.76萬元，占鄉村債務總額的15.98％。

（四）各種項目的配套，加重加大了鄉村的債務。為促進地方事業的發展，鄉鎮都在積極向上級有關部門爭取項目，但各種項目都要求鄉鎮有一定的配套資金，在鄉鎮無財力保障的情況下，只有向金融部門或個人借債實施，造成大量負債，如其他負債1883.86萬元，占鄉村債務總額的5.96%。

（五）以收取“三提五統”為抵押貸款形成的債務。稅改前，鄉村貸款主要是以收取“三提五統”費作抵押貸款或還款保證；稅改后，取消了“三提五統”，鄉村沒有了償還貸款的資金來源，由此貸款形成的債務，鄉村缺乏償款能力。

（六）政企不分，缺乏民主監督，使鄉村經濟秩序紊亂。政企不分問題在鄉鎮級并沒有解決，大量鄉鎮集體企業產權不明晰、債權債務問題不清仍然存在，債務主體是鄉鎮政府還是鄉鎮集體經濟組織無法分清。同時，由于農村民主監督機制不完善，鄉村干部不經群眾討論同意就擅自代表鄉村借款，造成債權債務關系紊亂，缺乏有效的監督和控制。

三、化解鄉村債務的建議

鄉村債務制約了農村經濟社會的發展，如不采取積極的、有效措施和辦法化解老債務，遏制新債務的發生，將嚴重影響我市基層政權組織的正常運轉、農村社會的穩定，引發農民負擔反彈，增加財政風險，干擾農村正常的社會秩序，影響政府形象和執政能力。化解鄉村債務是當前農村工作的一項重要的緊迫任務。但是，由于鄉村債務形成的因素很多，除了客觀因素外，還有主觀因素、歷史因素、政策因素，加之鄉村債務數額巨大、涉及面廣、時間長、情況復雜，處理的難度很大。目前，各地還沒有一套成熟的措施和辦法，都在摸索和探討當中，因此，結合我市的實際情況，提出以下建議：

（一）進一步理清鄉村債務

進一步理清鄉村債務的規模、種類、分布是化解鄉村債務的基礎條件。這必須解決四個問題：一是明確鄉村債務的統一統計口徑；二是確定統一的鄉村債務分類方法；三是編制統一的鄉村債務表；四是對鄉村債務進行系統的經濟分析和統計分析。

（二）建立化解鄉村債務的長效機制

一是加強領導，進一步落實黨、政“一把手”親自抓、分管領導具體抓的領導機制。成立領導小組和減債辦公室，減債辦公室由市減負辦牽頭，負責全市鄉村債務工作組織、協調及具體事項的處理工作。二是建立減債目標考核制度。把消減債務作為鄉鎮工作目標考核任務，列入年終考核，完不成減債任務的鄉鎮，追究黨、政“一把手”的責任，并且不得提拔重用。三是建立獎懲制度。市財政設立減債獎勵基金，按實際減債總額的一定比例獎勵積極主動化解鄉村債務的縣（區）。此項資金僅用于償還鄉村債務，專款專用。

四是建立新債責任追究制度和鄉村干部離任債務審計制度。審計、財政、農業等部門要定期組織對鄉村債務的專項審計工作，對違反規定造成新的債務的責任人，視情節輕重和數額大小，給予相應的黨紀、政紀處分，并依法追究其經濟責任。五是規范鄉鎮經濟管理行為，加強和完善村級財務管理。認真落實《國務院辦公廳關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發[2005]39號）精神，規范鄉村經濟管理行為，從源頭上防止新的鄉村級債務發生。

（三）多方籌資，分級負擔，逐步化解

一是按照政企分開和“誰受益、誰負擔”的原則，在進一步摸清、核實鄉村債務底數的前提下，明確債權債務主體。屬鄉鎮政府行為的，由鄉鎮財政逐年化解；屬企業或個人行為的，由債務人負責償還，必要時通過法律手段以達到化解鄉村債務的目的。二是制定減債時間表，分按計劃完成減債任務。即村級債務在2至3年內完成化解任務，鄉級在3至5年內完成化解任務。三是縣（區）建立償債準備金，實行“縣（區）管鄉用，專戶管理”。對鄉級債務，縣級財政預算安排一部分，鄉級財政籌措一部分。由鄉鎮擬定償債計劃，經縣財政審定后，鄉鎮按規定時間將償債資金存入償債準備金專戶；縣財政安排的償債準備金與鄉鎮的一并存入專戶，合并用于償還各鄉鎮所欠債務，償還債務時，由債權人提供有效借款依據，經縣（區）、鄉財政確認并報縣（區）政府同意后，列入償債準備金使用范圍。四是對村級債務，由村集體經濟組織償還，資金來源主要有農村稅費改革中上級明文規定給村級組織的財政轉移支付資金、村集體經濟組織的收入提成留存以及其他收入，償還確有困難的，鄉鎮財政可視其情況給予一定的支持。

（四）采取多種形式，多種辦法償債還債

鄉村債務的形成是多方面因素造成的，解決債務的辦法也可以采取多種形式、多種辦法。一是收回欠款還債。加大對個人借欠公款的清收力度；對個體、聯合體承包的集體企業、林場、荒山等所欠承包金采取強制辦法收回欠款；對集體、私營企業借、欠財政的資金，能用行政手段強制收回積極收回，收不回的，通過法律訴訟程序處理，倘若一時還不清的，要求制定切實可行的還款計劃；二是資產抵債。對沉淀或閑置的資產、已關閉停產的鄉鎮企業資產，采取招商、合股、拍賣等方式進行盤活；對荒山、林地等集體資產，公開招標，過渡經營權；城鎮建設出讓土地資產，收益部分用于償還債務；三是劃轉消減債務。對鄉鎮、村級為企業擔保的借款，劃轉企業承擔；四是核消減債。對鄉村兩級歷史上形成的呆賬、死賬，經本級代表大會討論同意，報經上級有關部門批準后予以核減；對歷史遺留的銀行貸款，爭取金融部門的支持予以核減。六是發揮職能部門優勢，對口對項目化解鄉村債務。如對農村義務教育的債務，市、縣(區)教育部門可從每年收取的“教育費附加”中，安排一定比例資金用于還債；對鄉村道路建設債務、農村計劃生育、優撫等債務，市、縣(區)公路、計生、民政等部門可以發揮其部門優勢，積極鄉化解鄉村債務。

（五）采取措施防止新債

一是不得以任何名義向金融機構申請貸款彌補收支缺口；二是不得為企業貸款提供擔保或抵押；三是不得采取由施工企業墊支等手段上項目；四是不得舉債興建工程；五是不得滯留、挪用對村級組織的補助資金；六是不得舉債發放職工工資、津貼、補貼及解決辦公經費不足；七是不得鋪張浪費或隨意增加非經常性支出；八是興辦公益事業要堅持量入為出的原則，嚴格按規定的程序辦事，不得超出“一事一議”控制標準，不得借債興辦公益事業。凡違反上述規定形成新債的，一經查實，按照“誰簽字、誰負責”的原則，追究當事人的責任。

資料來源：

1、貴州省農村稅費改革資料匯編（2002－2003）

2、六盤水市稅改方案