第一篇：鄉鎮體制問題的研究

鄉鎮體制問題的研究最近，我深入到**縣，對農村鄉鎮工作進行了一次專題調研?？偟母杏X，當前中央農村工作的政策深得民心，農業增產，農民增收，農村的形勢越來越好，農業、農民、農村的問題正在得到有效解決，相比之下，鄉鎮的問題更加突出，鄉鎮的工作更加困難，鄉鎮問題已經成為當前農村最為嚴重的問題之一。鄉鎮問題，由來已久。其主要表現是：債務包袱沉重，財源稅源短缺，政權運轉艱難。調查的**縣，鄉村負債達13.58億元，其中鄉鎮本級6.76億元，鄉鎮站所3.14億元，村級3.68億元。40個鄉鎮中，負債總額超過1億元的1個，4000萬元以上的6個，2000—4000萬元的10個，1000—2000萬元的14個，1000萬元以下的9個。農村稅費改革特別是全面取消農業稅以后，鄉鎮財源進一步萎縮，絕大多數鄉鎮財源稅收很少，不少鄉鎮工業稅收幾乎是空白，鄉鎮公務經費嚴重不足，靠挪借資金和欠帳維持機關運轉已是鄉鎮普遍現象。鄉鎮問題不是常德特有的問題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問題，而是全國農村特別是中西部地區普通存在的問題，極具普遍性、同質性。究其原因，主要是現行鄉鎮體制中的問題和矛盾長期積累形成的。一是有限的財權與無限的事權之間的矛盾。長期以來，鄉鎮作為一級政權在事權上是無限的，而與之相對應，鄉鎮的財權是有限的，在農村經濟普遍不景氣的情況下，縣級政府“保縣緊鄉”的趨向明顯，鄉鎮財力非常薄弱。脆弱的鄉鎮財政要承擔一個完善的政府職能，必然導致鄉鎮步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環的怪圈。二是小農經濟的基礎與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉鎮，絕大部分都是以種植業為主的農業鄉鎮，還處在小農經濟社會，農業的剩余有限，經濟基礎薄弱，而鄉鎮的機構是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農經濟基礎與龐大的上層建筑長期形成強大的反差，積累了農村鄉鎮中的各種矛盾和問題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉鎮作為一級基層政權，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實踐來看，鄉鎮工作實際上是沒有彈性的，這主要是因為，上級政府對鄉鎮工作的考核是剛性的，以“政績”論英雄，以考核論升降的用人機制對鄉鎮工作的影響巨大，比如教育“兩基”達標、產業結構調整、鄉鎮企業發展、上交稅費收取等各項任務都是硬指標。作為鄉鎮負責人必須想方設法完成這些硬指標，從客觀上引發了鄉鎮的短期行為，大搞形象工程、政績工程，造成浪費嚴重、勞民傷財，效益低下。四是干部的利益與農民的利益之間的矛盾。由于鄉鎮財力有限，干部的利益得不到保障，長期以來，鄉鎮干部處于保障自己利益與維護農民利益的兩難之中，兩難選擇的結果，往往是保障自己的利益優先。鄉鎮與農民爭利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉鎮自身的矛盾，又引發了涉負案件、干群關系惡化等非正常現象。由此可見，鄉鎮問題的本質是體制問題。破解鄉鎮難題，顯然在現有體制框架內小改小調，空間越來越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現行鄉鎮體制，使鄉鎮脫胎換骨，再現活力。鄉鎮體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉鎮機構臃腫、人浮于事、財力衰竭、包袱沉重、運轉艱難等突出問題。我們不難發現，鄉鎮的這些問題歸結起來，就是職能、機構、人員和效率問題。因此，解決鄉鎮的問題，推進鄉鎮體制改革必須在職能、機構、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關鍵之策就是減事減人減機構。鄉鎮體制改革必須始終貫穿減事減人減機構這一主線，圍繞這一主線細化改革辦法，配套改革措施，鄉鎮的問題也就會迎刃而解。當前，圍繞這一主線改革鄉鎮體制，應遵循四條原則：一是標本兼治的原則。鄉鎮問題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉鎮體制應該立足治本，標本兼治。治標就是對鄉鎮當前的問題從政策上進行化解，解決鄉鎮的燃眉之急；治本就是對鄉鎮今后的發展從體制上進行規范，建立規范有效健康運轉的鄉鎮行政體制。二是轉變職能的原則。當前鄉鎮的很多問題，都是由于鄉鎮職能不清，鄉鎮政府越位、缺位、錯位造成的，因此，推進鄉鎮體制改革應該從職能上著手，找準鄉鎮位置，明確鄉鎮事權，促進鄉鎮職能轉變。三是提高效率的原則。鄉鎮體制改革要有利于降低鄉鎮行政成本，提高鄉鎮運轉效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財政體制的確定等各個具體環節上，由于各地經濟發展水平不同，不宜強求整齊劃一的單一模式，要注重實效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對推進鄉鎮體制改革，提出五條對策建議：

1、弱化鄉鎮職能。在加速向工業主導社會轉型的過程中，農村經濟也在被分解、吸附和調整，農村的人力、人才、資金、技術等生產要素在加速向工業和城市流動，可以預見，農村經濟的自身發展不會發生質的變化，農村經濟在整體經濟中的比重只會下降不會上升，解決農民的問題只能靠以工補農、以城帶鄉，我們不要對鄉鎮特別是廣大的農業鄉鎮賦予難以承受的經濟發展和基礎建設的重任與職責。因此，弱化鄉鎮職能，應該成為改革鄉鎮體制的一個基本指導思想。按照“市場能解決的，政府不干預，民間能負擔的，政府不包辦”的原則，合理界定鄉鎮政府職能，今后，鄉鎮的基本職能主要是三條：一是維護基層政權的正常運轉；二是提供基本的公共服務，包括民政、治安、司法、共同生產事務、突發事件處置等政府職能服務；三是在體制改革中組織和支持各類經濟、社會服務組織的發展，推動社會化服務。這樣，使鄉鎮成為一個只承擔非專業職能的一般性政治、公益公共服務的微型機構，這也與“小政府，大社會”的行政體制調整趨向相契合，鄉鎮職能轉變以后，減事減人減機構才有現實基礎。當然，也必須看到，鄉鎮的職能弱化以后，鄉鎮的發展也會面臨一些新的問題。就當前而言，主要面臨農村水利建設等公益事業誰來承擔的問題。從職能和能力上看，農村大中型公益建設像水利建設、交通建設等應該由國家、省、市、縣分級承擔，在當前市、縣財政也比較困難的情況下，應主要通過國家、省轉移支付解決。就我市特別突出的水利建設問題，我們也可以考慮由

第二篇：鄉鎮體制問題的研究

最近，我深入到**縣，對農村鄉鎮工作進行了一次專題調研?？偟母杏X，當前中央農村工作的政策深得民心，農業增產，農民增收，農村的形勢越來越好，農業、農民、農村的問題正在得到有效解決，相比之下，鄉鎮的問題更加突出，鄉鎮的工作更加困難，鄉鎮問題已經成為當前農村最為嚴重的問題之一。鄉鎮問題，由來已久。其主要表現是：債務包袱沉重，財源稅源短缺，政權運轉艱難。調查的**縣，鄉村負債達13.58億元，其中鄉鎮本級6.76億元，鄉鎮站所3.14億元，村級3.68億元。40個鄉鎮中，負債總額超過1億元的1個，4000萬元以上的6個，2000—4000萬元的10個，1000—2000萬元的14個，1000萬元以下的9個。農村稅費改革特別是全面取消農業稅以后，鄉鎮財源進一步萎縮，絕大多數鄉鎮財源稅收很少，不少鄉鎮工業稅收幾乎是空白，鄉鎮公務經費嚴重不足，靠挪借資金和欠帳維持機關運轉已是鄉鎮普遍現象。鄉鎮問題不是常德特有的問題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問題，而是全國農村特別是中西部地區普通存在的問題，極具普遍性、同質性。究其原因，主要是現行鄉鎮體制中的問題和矛盾長期積累形成的。一是有限的財權與無限的事權之間的矛盾。長期以來，鄉鎮作為一級政權在事權上是無限的，而與之相對應，鄉鎮的財權是有限的，在農村經濟普遍不景氣的情況下，縣級政府“?？h緊鄉”的趨向明顯，鄉鎮財力非常薄弱。脆弱的鄉鎮財政要承擔一個完善的政府職能，必然導致鄉鎮步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環的怪圈。二是小農經濟的基礎與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉鎮，絕大部分都是以種植業為主的農業鄉鎮，還處在小農經濟社會，農業的剩余有限，經濟基礎薄弱，而鄉鎮的機構是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農經濟基礎與龐大的上層建筑長期形成強大的反差，積累了農村鄉鎮中的各種矛盾和問題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉鎮作為一級基層政權，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實踐來看，鄉鎮工作實際上是沒有彈性的，這主要是因為，上級政府對鄉鎮工作的考核是剛性的，以“政績”論英雄，以考核論升降的用人機制對鄉鎮工作的影響巨大，比如教育“兩基”達標、產業結構調整、鄉鎮企業發展、上交稅費收取等各項任務都是硬指標。作為鄉鎮負責人必須想方設法完成這些硬指標，從客觀上引發了鄉鎮的短期行為，大搞形象工程、政績工程，造成浪費嚴重、勞民傷財，效益低下。四是干部的利益與農民的利益之間的矛盾。由于鄉鎮財力有限，干部的利益得不到保障，長期以來，鄉鎮干部處于保障自己利益與維護農民利益的兩難之中，兩難選擇的結果，往往是保障自己的利益優先。鄉鎮與農民爭利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉鎮自身的矛盾，又引發了涉負案件、干群關系惡化等非正常現象。由此可見，鄉鎮問題的本質是體制問題。破解鄉鎮難題，顯然在現有體制框架內小改小調，空間越來越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現行鄉鎮體制，使鄉鎮脫胎換骨，再現活力。鄉鎮體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉鎮機構臃腫、人浮于事、財力衰竭、包袱沉重、運轉艱難等突出問題。我們不難發現，鄉鎮的這些問題歸結起來，就是職能、機構、人員和效率問題。因此，解決鄉鎮的問題，推進鄉鎮體制改革必須在職能、機構、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關鍵之策就是減事減人減機構。鄉鎮體制改革必須始終貫穿減事減人減機構這一主線，圍繞這一主線細化改革辦法，配套改革措施，鄉鎮的問題也就會迎刃而解。當前，圍繞這一主線改革鄉鎮體制，應遵循四條原則：一是標本兼治的原則。鄉鎮問題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉鎮體制應該立足治本，標本兼治。治標就是對鄉鎮當前的問題從政策上進行化解，解決鄉鎮的燃眉之急；治本就是對鄉鎮今后的發展從體制上進行規范，建立規范有效健康運轉的鄉鎮行政體制。二是轉變職能的原則。當前鄉鎮的很多問題，都是由于鄉鎮職能不清，鄉鎮政府越位、缺位、錯位造成的，因此，推進鄉鎮體制改革應該從職能上著手，找準鄉鎮位置，明確鄉鎮事權，促進鄉鎮職能轉變。三是提高效率的原則。鄉鎮體制改革要有利于降低鄉鎮行政成本，提高鄉鎮運轉效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財政體制的確定等各個具體環節上，由于各地經濟發展水平不同，不宜強求整齊劃一的單一模式，要注重實效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對推進鄉鎮體

第三篇：鄉鎮體制問題的研究

鄉鎮體制問題的研究最近，我深入到**縣，對農村鄉鎮工作進行了一次專題調研。總的感覺，當前中央農村工作的政策深得民心，農業增產，農民增收，農村的形勢越來越好，農業、農民、農村的問題正在得到有效解決，相比之下，鄉鎮的問題更加突出，鄉鎮的工作更加困難，鄉鎮問題已經成為當前農村最為嚴重的問題之一。鄉鎮問題，由來已久。其主要表現是：債務包袱沉重，財源稅源短缺，政權運轉艱難。調查的**縣，鄉村負債達13.58億元，其中鄉鎮本級6.76億元，鄉鎮站所3.14億元，村級3.68億元。40個鄉鎮中，負債總額超過1億元的1個，4000萬元以上的6個，2000—4000萬元的10個，1000—2000萬元的14個，1000萬元以下的9個。農村稅費改革特別是全面取消農業稅以后，鄉鎮財源進一步萎縮，絕大多數鄉鎮財源稅收很少，不少鄉鎮工業稅收幾乎是空白，鄉鎮公務經費嚴重不足，靠挪借資金和欠帳維持機關運轉已是鄉鎮普遍現象。鄉鎮問題不是常德特有的問題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問題，而是全國農村特別是中西部地區普通存在的問題，極具普遍性、同質性。究其原因，主要是現行鄉鎮體制中的問題和矛盾長期積累形成的。一是有限的財權與無限的事權之間的矛盾。長期以來，鄉鎮作為一級政權在事權上是無限的，而與之相對應，鄉鎮的財權是有限的，在農村經濟普遍不景氣的情況下，縣級政府“保縣緊鄉”的趨向明顯，鄉鎮財力非常薄弱。脆弱的鄉鎮財政要承擔一個完善的政府職能，必然導致鄉鎮步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環的怪圈。二是小農經濟的基礎與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉鎮，絕大部分都是以種植業為主的農業鄉鎮，還處在小農經濟社會，農業的剩余有限，經濟基礎薄弱，而鄉鎮的機構是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農經濟基礎與龐大的上層建筑長期形成強大的反差，積累了農村鄉鎮中的各種矛盾和問題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉鎮作為一級基層政權，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實踐來看，鄉鎮工作實際上是沒有彈性的，這主要是因為，上級政府對鄉鎮工作的考核是剛性的，以“政績”論英雄，以考核論升降的用人機制對鄉鎮工作的影響巨大，比如教育“兩基”達標、產業結構調整、鄉鎮企業發展、上交稅費收取等各項任務都是硬指標。作為鄉鎮負責人必須想方設法完成這些硬指標，從客觀上引發了鄉鎮的短期行為，大搞形象工程、政績工程，造成浪費嚴重、勞民傷財，效益低下。四是干部的利益與農民的利益之間的矛盾。由于鄉鎮財力有限，干部的利益得不到保障，長期以來，鄉鎮干部處于保障自己利益與維護農民利益的兩難之中，兩難選擇的結果，往往是保障自己的利益優先。鄉鎮與農民爭利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉鎮自身的矛盾，又引發了涉負案件、干群關系惡化等非正常現象。由此可見，鄉鎮問題的本質是體制問題。破解鄉鎮難題，顯然在現有體制框架內小改小調，空間越來越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現行鄉鎮體制，使鄉鎮脫胎換骨，再現活力。鄉鎮體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉鎮機構臃腫、人浮于事、財力衰竭、包袱沉重、運轉艱難等突出問題。我們不難發現，鄉鎮的這些問題歸結起來，就是職能、機構、人員和效率問題。因此，解決鄉鎮的問題，推進鄉鎮體制改革必須在職能、機構、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關鍵之策就是減事減人減機構。鄉鎮體制改革必須始終貫穿減事減人減機構這一主線，圍繞這一主線細化改革辦法，配套改革措施，鄉鎮的問題也就會迎刃而解。當前，圍繞這一主線改革鄉鎮體制，應遵循四條原則：一是標本兼治的原則。鄉鎮問題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉鎮體制應該立足治本，標本兼治。治標就是對鄉鎮當前的問題從政策上進行化解，解決鄉鎮的燃眉之急；治本就是對鄉鎮今后的發展從體制上進行規范，建立規范有效健康運轉的鄉鎮行政體制。二是轉變職能的原則。當前鄉鎮的很多問題，都是由于鄉鎮職能不清，鄉鎮政府越位、缺位、錯位造成的，因此，推進鄉鎮體制改革應該從職能上著手，找準鄉鎮位置，明確鄉鎮事權，促進鄉鎮職能轉變。三是提高效率的原則。鄉鎮體制改革要有利于降低鄉鎮行政成本，提高鄉鎮運轉效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財政體制的確定等各個具體環節上，由于各地經濟發展水平不同，不宜強求整齊劃一的單一模式，要注重實效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對推進鄉鎮體制改革，提出五條對策建議：

1、弱化鄉鎮職能。在加速向工業主導社會轉型的過程中，農村經濟也在被分解、吸附和調整，農村的人力、人才、資金、技術等生產要素在加速向工業和城市流動，可以預見，農村經濟的自身發展不會發生質的變化，農村經濟在整體經濟中的比重只會下降不會上升，解決農民的問題只能靠以工補農、以城帶鄉，我們不要對鄉鎮特別是廣大的農業鄉鎮賦予難以承受的經濟發展和基礎建設的重任與職責。因此，弱化鄉鎮職能，應該成為改革鄉鎮體制的一個基本指導思想。按照“市場能解決的，政府不干預，民間能負擔的，政府不包辦”的原則，合理界定鄉鎮政府職能，今后，鄉鎮的基本職能主要是三條：一是維護基層政權的正常運轉；二是提供基本的公共服務，包括民政、治安、司法、共同生產事務、突發事件處置等政府職能服務；三是在體制改革中組織和支持各類經濟、社會服務組織的發展，推動社會化服務。這樣，使鄉鎮成為一個只承擔非專業職能的一般性政治、公益公共服務的微型機構，這也與“小政府，大社會”的行政體制調整趨向相契合，鄉鎮職能轉變以后，減事減人減機構才有現實基礎。當然，也必須看到，鄉鎮的職能弱化以后，鄉鎮的發展也會面臨一些新的問題。就當前而言，主要面臨農村水利建設等公益事業誰來承擔的問題。從職能和能力上看，農村大中型公益建設像水利建設、交通建設等應該由國家、省、市、縣分級承擔，在當前市、縣財政也比較困難的情況下，應主要通過國家、省轉移支付解決。就我市特別突出的水利建設問題，我們也可以考慮由國家出臺新的政策，比如開征水利建設稅等途徑解決，這是最理想的辦法。至于農村小型公益事業主要通過村級“一議一事”籌資籌勞解決。

2、推進鄉村撤并。隨著

從三個方面著力，第一，完善財政分成體制。按分稅分享、向縣鄉傾斜的原則，完善財政分成體制，在國家、省、市、縣、鄉財力配置比例中，財力適當向縣鄉兩級傾斜，提高縣鄉財力所占比重，這也是科學發展觀的要求，是以工補農、以城帶鄉的要求。第二，改革財政管理體制。根據鄉鎮財力情況，按照確?；鶎诱噙\轉和強化農村公共服務的要求，可以實行兩種管理模式：一是比較規范的分稅制財政體制。主要是在經濟比較發達、財政收入規模500萬元以上、財力增長能夠滿足自身支出需要的鄉鎮實施，實行一級政府，一級財政，履行相對完善的政府職能。二是縣直管鄉鎮的統收統支型財政體制。對經濟欠發達、財政收入規模小于500萬元的鄉鎮，可比照國庫集中收支的管理辦法，其財政收入直接上繳縣國庫，支出由財政統籌安排，保證鄉鎮政府正常運轉資金需要。鄉鎮農田水利、道路交通等公益事業發展，由縣級政府量力而行，統籌考慮。第三，推行公務消費貨幣化改革。對鄉鎮公務消費，能夠貨幣化的，一律貨幣化，嚴格核定標準，包干到人，堵塞支出漏洞。目前，**縣在鄉鎮對交通費、接待費、通訊費等公務消費實行貨幣化改革，效果很好。改革后，鄉鎮原則上不再保留公車，鄉鎮現有車輛一律由縣財政統一上收，公開拍賣，拍賣所得資金返還給原鄉鎮，用作消赤減債專項資金。

5、化解鄉村債務。債務問題不解決，鄉鎮就不可能走出困境。化解鄉村鎮債務，總的原則應該是，制止新債，摸清底數，分類處理，逐年消化。一是管好源頭，制止新債。制止新債，是消赤減債最現實最有效的措施。制止新債，關鍵是要管住源頭；管住源頭，重點是要管住上級政府，上級政府要減少對鄉鎮一級的行政約束。要帶頭轉變政府職能，不該管的事堅決不管，更不能讓鄉鎮去管，把鄉鎮的事減下來；決策的各項中心工作、事實工程等要有明確的資金來源渠道，?？顚Ｓ?，不留缺口；不切實際的達標升級和考核活動，要堅決取消；不準脫離實際向鄉鎮下達稅費收入任務，杜絕墊稅、抵稅、買稅等現象。同時，也要進一步加強對鄉鎮的管理，推行報刊征訂限額、村組干部兼職、村組接待費結零等制度，嚴禁鄉村舉新債。二是摸清底數，清收債權。全面組織債權債務清理，按債權債務發生時間、形成原因、約定利率、還本付息等情況，建立臺帳，劃清正常債務和不良債務，核銷虛假債務。按照“依靠法律、依靠政策、依靠群眾”的原則，加大債權清收力度，對群眾尾欠的歷年老稅費，特別是稅費改革以后發生的稅費尾欠，采取“張榜公布、公開評議”的辦法，以村為單位組織群眾評議債務人有沒有償還能力，經公開評議，對確實沒有償還能力的可以先掛帳，對有償還能力的依法依規限期清收。三是嚴格政策，分類處理。對鄉鎮有效債務，實施分類處理，主要通過五條途徑處理：各級豁免一部分，縣對鄉、鄉對村分級視情況豁免以前拖欠稅費款、周轉金借款，減輕鄉村包袱；依法處置一部分，分清鄉鎮企業欠款和政府欠款，企業所欠銀行貸款由企業償還，企業無力償還的按《破產法》及其他有關規定處理；籌資償還一部分，對鄉村兩級的民間借款，通過拍賣鄉村集體資產和林地、草地、水面等資源償還，同時，可以考慮建立消赤減債基金，對鄉鎮超收分成收入由縣級財政設立償債專戶，用于償還債務；政府掛帳一部分，對各種公益性建設欠款，鄉村確實無力償還的，允許先掛帳，待時機成熟時予以償還；國家消化一部分，對農村教育“兩基”達標形成的欠帳，由國家、省財政適當補貼，對農村合作基金會再貸款，建議國家延長還款期限，豁免貸款利息，以幫助鄉鎮渡過難關。

第四篇：鄉鎮人大體制及職能問題研究（模版）

鄉鎮人大體制及職能問題探討

人民代表大會制度是適合我國國情的根本政治制度，是實現人民當家作主的有效形式。鄉鎮人民代表大會是我國根本政治制度的基礎環節，是社會主義民主制度的重要組成部分。承擔著確保憲法法律在基層實施、代表人民群眾管理社會經濟文化事務、保護公民和法人的合法權益、確保實現人民當家作主民主權利的重任。鄉鎮人大在促進地方經濟發展，推進基層民主法制建設中發揮了重要作用。但是在現實中，鄉鎮人大由于在體制、職能等諸多方面還存在一些問題，使得鄉鎮人大的權力運行，特別是閉會期間職能發揮受到制約，影響了鄉鎮人大作用的發揮。

一、鄉鎮人大體制和職能發揮中存在的問題

（一）對鄉鎮人大的地位及作用的認識存在誤區。從法律上講，鄉鎮人民代表大會是農村基層國家權力機關。本鄉鎮的重大決策均需經過鄉鎮人大審議通過后才合法，才能付諸實施。而實際操作過程中，由于諸多原因，鄉鎮人大的性質、地位和作用在社會上尚未得到充分認識和重視。在一些地方，相當一部分人認為現在鄉鎮一級的權力機關是鄉鎮黨委，而不是人大；有的認為農村基層工作都是靠抓落實的硬任務，而鄉鎮人大工作沒有硬指標，不需要量化考核，都是務虛工作，鄉鎮人大可有可無；鄉鎮人大干部中也有認為干人大工作看不見摸不著，不容易干出成績，不如多干點中心工作和經濟工作，更容易體現自己的政績等等。這些認識在一定程度上影響了鄉鎮

人大工作的正常開展。

（二）鄉鎮人大履行監督權的實際情況與法律賦予的職權尚有距離。盡管鄉鎮人大能積極行使監督職能，但由于一系列的原因使監督的效果大打折扣。首先，由于監督缺乏制度保障，這就使監督對象對鄉鎮人大的權威尊重不夠，尤其是一些鄉鎮領導干部，只重視鄉鎮黨委、政府的領導，忽視人大的監督，甚至把人大的監督看成“唱對臺戲”、“找麻煩”，不愿接受人大監督。其次，因為鄉鎮黨委、政府的負責人是本鄉鎮的核心決策人物，握有事實上的人權和財權，這就使鄉鎮人大在開展監督活動時，往往“心有余悸”，不敢監督，即使監督也顯得無力。

（三）在經費上缺乏保障。鄉鎮人大組織代表開展活動及日常辦公所需的經費有的沒有列入鎮財政預算，或者雖然已列入財政預算卻未能很好地執行，人大開展工作、組織活動無固定經費來源，使鄉鎮人大自身建設，鄉鎮人大工作的規范化、制度化建設也受到了嚴重制約。

（四）鄉鎮人大工作力量比較薄弱。由于人大主席團為非常設機構，集中活動時間和次數均有限，人大主席是黨委副書記兼任的，分管一定的行政管理工作，無暇顧及人大自身工作，人大干事除了人大工作外，還要兼做黨委、政府的其他工作，鄉鎮人大機構實際上不到2個人，履職力量顯得十分薄弱。

（五）鄉鎮人大閉會期間權力機關缺失。人大是集體行使權力制，法定一年至少召開一次人大會議和四次主席團會議。但實際落實中有很大差距，有的即使召開，也存在會期時間短、質量不高等問題。鄉鎮人大主席、副主席在閉會期間雖

然做一些聯系代表，組織代表開展活動等方面的工作，但是鄉鎮人大在閉會期間既沒有行使職權的主體，也沒有行使職權的途徑，基本形同虛設。

二、建議與對策

（一）確立鄉鎮人大的法律地位，理順鄉鎮人大與同級黨委、政府之間的關系。

加強黨的領導和執政能力建設的關鍵在于解決黨應以何種方式進行領導，“鄉鎮黨委決策、鄉鎮人大決定、鄉鎮政府執行”應該成為鄉鎮黨委的共識，全面落實鄉鎮人大對本行政區域重大事項決定權、財政預決算審批權、選舉罷免權以及監督權等相關權力。

（二）明確鄉鎮人大主席和主席團機構設臵。

鄉鎮人大應設立專職主席、副主席和專職秘書或干事。主席以黨委副書記兼任為宜，這樣主席就能充分履行法定職能，致力于提升人大地位，也可以避免開展人大工作視書記“開明”程度而異的“人治”狀況，還可防止因書記兼任主席對人大制度運行和人大職能行使造成削弱，副主席應該是專職的，其主要任務就是協助主席抓人大的日常工作。人大干事主要精力則是協助主席、副主席處理人大明日常事務。

鄉鎮人大主席團組成人員要和黨委、政府的組成人員分別開來，一般應由人大主席、副主席、人大干事和鄉鎮政府機關德高望重的老干部代表組成，這樣設臵，有利于鄉鎮人大主席團作用的發揮。

（三）明確鄉鎮人大主席團常設機構性質，完善鄉鎮人大的機制。從實踐情況看，由于鄉鎮人大閉會期間沒有機構行

使權力，鄉鎮人大似乎是可有可無的，要使鄉鎮人大切實發揮作用，必須解決其常設機構問題?，F在的鄉鎮人大主席團,不是法律意義上的常設機構，所以，從人大制度的完整性與統一性來看，應賦予鄉鎮人大主席團常設機構的性質，鄉鎮人大閉會期間可以設常委會，以便有經常代表人民行使權力的機關。

（四）加強人大自身建設。加強鄉鎮人大自身建設，是完善人大制度、保證人民當家做主的中心環節。首先，要加強人大思想建設。要用科學理論特別是當代中國馬克思主義理論武裝人大的頭腦，增強人大的責任感、使命感，發揮積極性、主動性、創造性。自覺接受黨的領導，善于使黨的主張經過法定程序成為國家意志，努力使黨推薦的候選人進入政權機關。同時，人大代表還應樹立主人翁意識，自覺行使立法權、監督權。其次，鄉鎮人大要敢于和善于依法行使職權，嚴格依法辦事，按期召開人民代表大會和主席團會議，努力提高會議質量；閉會期間圍繞大局工作，組織代表開展評議、檢查、調查、走訪等各種有益的活動。最后，加強作風建設。人大代表應模范遵守憲法和法律，與人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為他們服務。

鄉鎮人大的體制建設與職能的發揮，直接關系到我國人民代表大會制度的完善。只有基層人大真正實現了憲政地位回歸，才能使人民更廣泛真實地感受人民代表大會制度的優越性，才能更加有助于推動我國的政治文明與民主法制建設。

閔集鄉人大主席團

毛國祥

第五篇：鄉鎮體制問題的研究

鄉鎮體制問題的研究最近，我深入到**縣，對農村鄉鎮工作進行了一次專題調研。總的感覺，當前中央農村工作的政策深得民心，農業增產，農民增收，農村的形勢越來越好，農業、農民、農村的問題正在得到有效解決，相比之下，鄉鎮的問題更加突出，鄉鎮的工作更加困難，鄉鎮問題已經成為當前農村最為嚴重的問題之一。鄉鎮問題，由來已久。其主要表現是：

債務包袱沉重，財源稅源短缺，政權運轉艱難。調查的**縣，鄉村負債達13.58億元，其中鄉鎮本級6.76億元，鄉鎮站所3.14億元，村級3.68億元。40個鄉鎮中，負債總額超過1億元的1個，4000萬元以上的6個，2000—4000萬元的10個，1000—2000萬元的14個，1000萬元以下的9個。農村稅費改革特別是全面取消農業稅以后，鄉鎮財源進一步萎縮，絕大多數鄉鎮財源稅收很少，不少鄉鎮工業稅收幾乎是空白，鄉鎮公務經費嚴重不足，靠挪借資金和欠帳維持機關運轉已是鄉鎮普遍現象。鄉鎮問題不是常德特有的問題，也不是哪一屆黨委、政府留下的問題，而是全國農村特別是中西部地區普通存在的問題，極具普遍性、同質性。究其原因，主要是現行鄉鎮體制中的問題和矛盾長期積累形成的。一是有限的財權與無限的事權之間的矛盾。長期以來，鄉鎮作為一級政權在事權上是無限的，而與之相對應，鄉鎮的財權是有限的，在農村經濟普遍不景氣的情況下，縣級政府“保縣緊鄉”的趨向明顯，鄉鎮財力非常薄弱。脆弱的鄉鎮財政要承擔一個完善的政府職能，必然導致鄉鎮步入隨意舉債、亂收亂支等惡性循環的怪圈。二是小農經濟的基礎與龐大的上層建筑之間的矛盾。目前的鄉鎮，絕大部分都是以種植業為主的農業鄉鎮，還處在小農經濟社會，農業的剩余有限，經濟基礎薄弱，而鄉鎮的機構是“麻雀雖小，五臟俱全”。小農經濟基礎與龐大的上層建筑長期形成強大的反差，積累了農村鄉鎮中的各種矛盾和問題。三是工作的彈性與考核的剛性之間的矛盾。從理論講，鄉鎮作為一級基層政權，工作有一定的自主性和彈性范圍。但從實踐來看，鄉鎮工作實際上是沒有彈性的，這主要是因為，上級政府對鄉鎮工作的考核是剛性的，以“政績”論英雄，以考核論升降的用人機制對鄉鎮工作的影響巨大，比如教育“兩基”達標、產業結構調整、鄉鎮企業發展、上交稅費收取等各項任務都是硬指標。作為鄉鎮負責人必須想方設法完成這些硬指標，從客觀上引發了鄉鎮的短期行為，大搞形象工程、政績工程，造成浪費嚴重、勞民傷財，效益低下。四是干部的利益與農民的利益之間的矛盾。由于鄉鎮財力有限，干部的利益得不到保障，長期以來，鄉鎮干部處于保障自己利益與維護農民利益的兩難之中，兩難選擇的結果，往往是保障自己的利益優先。鄉鎮與農民爭利的主要手段就是攤派舉債，既積累了鄉鎮自身的矛盾，又引發了涉負案件、干群關系惡化等非正常現象。由此可見，鄉鎮問題的本質是體制問題。破解鄉鎮難題，顯然在現有體制框架內小改小調，空間越來越小，效果難以突破。必須痛下決心，徹底改革現行鄉鎮體制，使鄉鎮脫胎換骨，再現活力。鄉鎮體制改革的直接目的，是要從根本上解決鄉鎮機構臃腫、人浮于事、財力衰竭、包袱沉重、運轉艱難等突出問題。我們不難發現，鄉鎮的這些問題歸結起來，就是職能、機構、人員和效率問題。因此，解決鄉鎮的問題，推進鄉鎮體制改革必須在職能、機構、人員和效率上作文章、尋突破。我感到，關鍵之策就是減事減人減機構。鄉鎮體制改革必須始終貫穿減事減人減機構這一主線，圍繞這一主線細化改革辦法，配套改革措施，鄉鎮的問題也就會迎刃而解。當前，圍繞這一主線改革鄉鎮體制，應遵循四條原則：一是標本兼治的原則。鄉鎮問題，積沉已久，“冰凍三尺，非一日之寒”，改革鄉鎮體制應該立足治本，標本兼治。治標就是對鄉鎮當前的問題從政策上進行化解，解決鄉鎮的燃眉之急；治本就是對鄉鎮今后的發展從體制上進行規范，建立規范有效健康運轉的鄉鎮行政體制。二是轉變職能的原則。當前鄉鎮的很多問題，都是由于鄉鎮職能不清，鄉鎮政府越位、缺位、錯位造成的，因此，推進鄉鎮體制改革應該從職能上著手，找準鄉鎮位置，明確鄉鎮事權，促進鄉鎮職能轉變。三是提高效率的原則。鄉鎮體制改革要有利于降低鄉鎮行政成本，提高鄉鎮運轉效率。四是因地制宜的原則。在具體的操作方式、財政體制的確定等各個具體環節上，由于各地經濟發展水平不同，不宜強求整齊劃一的單一模式，要注重實效，因地制宜。按照一條主線四條原則的基本思路，對推進鄉鎮體制改革，提出五條對策建議：

1、弱化鄉鎮職能。在加速向工業主導社會轉型的過程中，農村經濟也在被分解、吸附和調整，農村的人力、人才、資金、技術等生產要素在加速向工業和城市流動，可以預見，農村經濟的自身發展不會發生質的變化，農村經濟在整體經濟中的比重只會下降不會上升，解決農民的問題只能靠以工補農、以城帶鄉，我們不要對鄉鎮特別是廣大的農業鄉鎮賦予難以承受的經濟發展和基礎建設的重任與職責