第一篇：小城鎮行政體制研究

1小城鎮行政體制研究

--以宜都市為例

學生姓名：胡敏

班級學號：

專業名稱：行政管理

指導老師：王守文

教學單位：政法學院

摘要：小城鎮行政體制問題關系到能否切實解決好“三農”問題，關系到能否實現城鄉經濟社會統籌協調發展，關系到能否實現現代化等重大問題，認真研究并解決好小城鎮行政體制問題具有重大的理論與實際意義。縱觀20多年來我國的行政體制改革，小城鎮行政體制還存在大量問題，本文以當今的形勢背景為切入點，從小城鎮行政體制改革的必要性進行分析，針對其在發展中所遇到的問題通過實地調查歸納總結出相關的對策。

關鍵詞：小城鎮行政體制改革

前言

小城鎮作為中國現行行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是二十世紀九十年代中期以來，隨著政治經濟社會的發展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮政府職能不適宜市場經濟下的要求，現行市管縣體制不利于小城鎮政府的發展，縣域經濟的發展受限于現行的行政體制等。針對上述問題，宜都市政府提出了重塑小城鎮政府的角色，加快轉變現有小城鎮政府的職能，優化小城鎮政府的公共服務職能等對策。同時，積極倡導實行省直管縣體質，進一步促進當地的政治經濟發展。

一、理論奠定

（一）當前研究背景及學術觀點

1、當前研究背景（1）中國是一個具有特色的社會主義國家，是一個發展中的社會主義國家，改革開放以后特別是二十世紀九十年代中期以來，通過不斷地實踐總結得出，目前中國的城市行政體制還存在相當大的問題，制約了城市化的快速推進。因此，從小處著手，必須在順應社會經濟發展的要求下積極探索新的行政模式，全面改革城市的內部行政體制，強化小城鎮行政體制的改革力度，構建符合社會主義市場經濟發展和中國城市化進程要求的新型城市行政體制。

（2）相較于改革開放以來與中國友好來往的美國，其州政府在二十世紀初就開始進行行政體制的改革。在隨后近百年的時間中，美國各州的行政體制改革陸續進行。通過這些行政體制的改革，各州的部門得到最優化的配置，部門職能實現了更好地發揮，機構工作人員的工作態度明顯改善??不難看出，美國各州的行政體制改革極大地促進了該國政治經濟的發展。

（3）相對于一國政府的行政體制而言，國際性的行政體制具有跨國性和非主權性的特點，這也就

決定了國際性行政體制獨特的運行方式。二戰后,以聯合國為代表的國際性行政體制有了大規模的發展,呈現出多樣化趨勢。冷戰結束后,國際性行政體制的變革引人注目,各類國際機構不斷調整自我,以適應國際合作和國際競爭的需要。

2、學術觀點（1）馬克思在《資本論》中指出：“一切發達的，以商品交換為媒介的分工的基礎，都是城鄉的分離。可以說，社會的全部經濟史，都概括為這種對立的運動。”

（2）費孝通教授關于中國經濟發展模式的理論探討,是一項重要的學術貢獻。他提出了中國經濟發展的四種模式，即工業化新模式、小城鎮發展模式、區域經濟發展模式和經濟圈(帶)模式。其中，在小城鎮發展模式中，認為小城鎮建設是發展農村經濟、解決人口出路的一個大問題, “離土不離鄉”和“離鄉不背井”是解決我國人口問題的兩條具體途徑。

（3）小城鎮是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服務為特征的地域系統。小城鎮位于農村之首、城市之尾，與農村經濟有著千絲萬縷的聯系，是實現農業現代化的重要支撐點；又與大中城市關系密切，是大中城市進一步發展的基礎和后盾。黨的十六大報告指出：“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”

（二）小城鎮與行政體制

1、小城鎮小城鎮，顧名思義即為較小的城鎮。它介于城鄉之間，地位特殊。歸納起來，不同的學科對小城鎮概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國狹義上的小城鎮是指除設市以外的建制鎮，包括縣城。建制鎮是農村一定區域內政治、經濟、文化和生活服務的中心。我國廣義上的小城鎮，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮外，還包括了集鎮的概念。這一觀點強調了小城鎮發展的動態性和鄉村性，是我國目前小城鎮研究領域更為普遍的觀點。因而集鎮是農村中工農結合、城鄉結合，有利生產、方便生活的社會和生產活動中心，是今后我國農村城市化的重點。

2、行政體制行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統內部中行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關與立法、司法機關的權力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3、小城鎮與行政體制經濟基礎決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經濟的發展。換言之，政治制度的適合與否限制當地經濟的發展。因此，小城鎮的行政體制改革有助于促進當地的社會經濟發展，有助于協調當地的人文和諧。

（三）小城鎮行政體制改革的必要性

1、小城鎮政府行政管理體制自身建設的需要小城鎮政府作為中國現代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮政府規模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。然而，二十多年機構改革的種種努力都沒有達到預期的效果。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，面對新的形勢新的任務，現行小城鎮政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。

（1）政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多。

（2）社會管理和公共服務仍比較薄弱。

（3）部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出。

（4）小城鎮政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全。

（5）對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經濟社會發展。

2、建立服務性政府的需要小城鎮政府作為我國農村基本的區域性政權設置，是國家機構承

上啟下的重要環節，是統籌城鄉發展的樞紐。同時，小城鎮政府擔負著許多繁重的任務，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉變的任務最為艱巨。

構建社會主義和諧社會的歷史任務對政府管理和服務能力提出了更高的要求，在構建和諧社會的過程中，小城鎮政府承擔著不可替代的角色，而政府管理與服務的能力與政府職能的轉變是密不可分的。小城鎮政府要適應和諧社會的發展要求，必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉變和行為規范。

小城鎮政府應當適應社會經濟發展和社會主義市場經濟體制建設的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動小城鎮政府職能不斷向經濟調節、市場監管、社會管理轉變。小城鎮級政府要努力實現從以行政手段管理為主向以經濟和法律手段管理為主的轉變，政府職能要適應從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的要求，減少對微觀經濟的干預，形成以間接管理為主的宏觀調控框架，建立市場監管體系，加強社會管理和公共服務。

3、縣域經濟發展的需要小城鎮政府擔負著政治、經濟、社會、文化等職能，其中經濟職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮政府的一項重要工作就是發展經濟，實現地區經濟的跨越式發展，并盡量減少市場力量的負面效應。

縣域經濟在國民經濟大系統中處于基本層次，是宏觀經濟層次中最基本的調控單位，是經濟發展的一個重要組成部分，是國民經濟的區域基礎和基本支柱。縣域經濟貼近物質資料生產的實際，處于行政管理和政策落實的前沿，始終發揮著承上啟下、連接城鄉的作用。

縣域經濟的發展，不僅直接解決絕大多數人口的就業和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎層面影響人地矛盾運動的性質、規模和方向。小城鎮政府的體制改革是運作縣域經濟的必要條件。如何根據發展縣域經濟的需要，相應的進行小城鎮政府的體制改革，就成為在當前形勢下需要思考并解決得當務之急。

4、城鎮化進程的需要宜都作為地處鄂西的新興工業城市，產業結構單一，城鄉二元經濟結構典型，扶貧任務艱巨，加速推進城鎮化，既是我市全面建設小康社會必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經濟社會發展諸多問題的關鍵。發展小城鎮，推進城鎮化，實現社會、經濟結構轉型，把城鎮化與農村工業化和產業化有機結合起來，促進農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，實現城鄉共榮、協調發展。因此，加快城鎮化進程，提高城鎮化水平，成為我市新世紀全面建設小康社會面臨的重要而緊迫的戰略任務。

（1）推進城鎮化，有利于農民脫貧致富奔小康。全面建設小康社會的重點和難點在農村，特別是像宜都市這樣經濟欠發達地區的農村。要使農民致富，唯一的出路就是通過城鎮化，實現農民向非農產業轉移，減少農民的數量，提高人均生產率。轉移出來的農村勞動力收入增加了，農村勞動力的價值也大大提高，收入相應增長。而大中城市吸納農村剩余勞動力的能力又極為有限。因此，實現大規模農村人口轉移只有發展小城鎮，實現城鎮化，改善城鄉二元經濟結構，實現人口、經濟要素的合理分布和自由流動，促進地區經濟協調發展和城鄉共同富裕，除此別無出路。

（2）推進城鎮化，有利于加快實現農村工業化和農業產業化。從理論上說，城鎮化是社會分工的發展和生產專業化的結果。工業化和城鎮化是現代化過程的兩個側面。工業化需要聚集狀態，只有人類活動集中才會降低工業生產成本，才會形成聚集效應。因此，城鎮化是工業化的必然產物，離開了城鎮化，工業化的效率就會降低；離開了工業化，城鎮化就無的放矢，就會失去發展的動力。目前，我市鄉鎮企業規模小，集約化程度低。通過發展小城鎮，使鄉鎮企業向小城鎮聚集。充分發揮小城鎮作為農村交通中心、信息中心、技術中心和人才中心的作用，為鄉鎮工業的發展提供基礎設施、市場、技術和人才條件；通過發揮小城鎮對農村的輻射作用，帶動農業產業化。

（3）推進城鎮化，有利于改善生態環境。通過城鎮化，減少農民數量，在總量上相應減少現有耕

地承載人口數量，轉變農民的謀生方式，提高他們的生活質量，使他們向城鎮聚集，給大自然以休養生息的機會，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態環境問題。

綜上所述，城鎮化是農業現代化、縮短城鄉差距的一個重要途徑。

二、當前小城鎮發展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮建設中，我國形成了與計劃體制相適應的較為完善的小城鎮行政體制，在這個背景下制定的有關城鎮發展政策有其合理性。但隨著市場經濟體制的建立，小城鎮特有的經濟社會特點改變了原有的行政環境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮發展的障礙，對小城鎮的健康發展帶來嚴峻的挑戰。

（一）小城鎮政府機構角色定位失當

由于社會主義市場經濟體制初步建立，社會仍處于轉型過程中，小城鎮政府機構角色失當現象仍普遍存在。主要表現在：

1、小城鎮政府自恃為“權威型”的領導者。由于受傳統歷史的熏陶，小城鎮政府習慣于沿用傳統體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預，忽視協調指導。

2、小城鎮政府充當了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務，小城鎮政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對經濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經濟和社會管理之間的職能錯位。

3、小城鎮政府擔當了“忠實的”持家者。遵從中國的換屆選舉的規定，每三年地方政府也會進行一次換屆選舉，這樣，縣級領導干部輪換調動特別頻繁。隨著領導干部的輪換調動，縣級干部的短期行為造成縣屬企業發展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經濟的長遠發展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場經濟下的要求

小城鎮政府作為中國現代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮政府規模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。小城鎮政府沒有從根本上按照市場經濟發展的基本要求來轉變政府職能，基本上還是在計劃經濟時代形成的體制和框架內運轉。小城鎮政府的權力關系沒有走上規范化的道路；政府過多地干預了縣域的具體經濟行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財政制度、機制和程序的缺失，降低了小城鎮政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現行市管縣體制不利于小城鎮政府的發展

我國現行縣級行政區劃和設置的基本框架形成于20世紀50年代，是在當時生產力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計劃經濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。通過近半個世紀特別是改革開放30年的大規模建設和高速度發展，實際情況和客觀條件出現了巨大的變化，從而使現行縣級行政區劃和設置與當今時代不相適應的矛盾已日見顯露。現有的縣級行政區劃和設置的基本格局，與當今我國各地經濟和社會發展的實際狀況和客觀條件已經難以適應。

三、建立健全行政體制，促進小城鎮和諧發展

（一）重塑小城鎮政府的角色

在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮政府角色的轉換勢在必行，而且刻不容緩。小城鎮政府角色的轉換是發展縣域經濟、解決“三農”問題的關鍵。因此，小城鎮政府必須從計劃經濟體制下全能者的角色轉向市場經濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。

此外，小城鎮政府必須完成從計劃經濟體制下的全能政府向有限政府轉換，從行政管制向依法行

政轉換，從制定計劃的政府向引導、培育市場的政府轉換，從以權力為運轉軸心的政府向以社會公共服務為核心的政府的轉換，從人治政府向法治政府的轉換。換言之，小城鎮政府的角色應該由“權力型”政府向“服務型”政府轉換。

在社會主義市場經濟條件下，在構建社會主義和諧社會的進程中，小城鎮政府必須對其性質、職能、權力界限、功能范圍、行為方式和活動領域嚴格界定，履行好自身應該承擔的任務。在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮政府必須充分保障農村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內的事情；必須改革計劃經濟體制下的“大政府、小社會”的舊格局；必須改變長期以來形成的政府機構臃腫、職能交叉重疊、運轉效率低下的狀況；此外，實現人員精干，高效運轉，以最少的行政成本實現最優化的行政管理。

（二）實行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區劃中不合理因素，特別是參考政治、經濟、社會、自然等因素情況下劃小省區，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關系，有利于加強中央的領導，有利于為國家和社會的穩定與發展創造一個良好的行政區劃體制環境。在經濟上實施強縣擴權，在財政上實行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優越性：第一，它在一定程度上使得縣的發展環境得到了優化，使之擁有更大的自主權，形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣，從而有利于城鄉經濟和區域經濟協調發展；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉和盤剝，提高了財政資金運轉效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調動了縣發展的積極性；第三，促進了市級政府工作職能由領導型向自我發展型的轉變，實現了工作重心的轉移。同時，為下一步行政體制改革打下了良好基礎。

（三）優化小城鎮政府公共服務職能

對于我國來說，農業、農村和農民問題，是全面建設小康社會的重點和難點所在。加快縣域經濟發展，改革和完善現行的農村經濟體制，加快農村城市化進程，是推進農業和農村經濟結構戰略性調整的根本途徑，是解決“三農”問題的現實出路。在這一歷史進程中，小城鎮政府的重要作用尤其值得關注和重視。對小城鎮政府公共服務的現狀及存在問題進行研究，并有針對性地提出完善小城鎮政府公共服務機制的對策，有利于提高小城鎮政府的公共服務能力，有利于滿足公眾對公共服務日益復雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經濟體制、實現全面建設小康社會的戰略目標。建立服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公仆。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業發展和各類創業者提供良好的環境。政府應通過發揮經濟調節、市場監管的職能，為企業發展創造寬松的宏觀經濟環境和公平競爭的市場環境；通過形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業及人民群眾干事創業提供優質到位的服務；通過不斷完善硬環境、優化軟環境，營造鼓勵人們干事業、支持人們干成事業的氛圍，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流。

在公共服務機制改革過程中，既要注重優化公共資源配置，提高公共服務的效率，也要注重社會公平，提高公共服務均等化程度；既要注重發揮政府作用，也要注重發揮社會組織的積極性。一個有效的公共服務機制既要發揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制。在新的發展時期，政府提供公共服務必須堅持以公眾為導向，提高公眾的認同和支持的程度。政府公共服務的提供必須從政府本位、官員本位向社會本位、公民本位轉變。政府提供公共服務，應深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應完善有關了解民意、公眾參與和公眾評價的機制，切實提高公眾的認同和支持的程度，從而提高政府公共服務的有效性。

[參考文獻]

[1]李志永，國際制度的國內影響——以人權公約和中國為例[D]，中國人民大學，2005.[2]余瀟楓，行政體制改革與行政現代化[J]，浙江大學學報(社會科學版), 1997,(04).[3]汪玉凱，未來中國行政體制改革的趨勢[J]，學習月刊, 2007，(07).[4]王曉斌，當代中國行政體制改革目標模式構成分析[J]，信陽師范學院學報(哲學社會科學版), 2007,(02).[5]馬彥林、劉建平，現代城市管理學(現代城市管理叢書)，科學出版社，2005，（08）.[6]喬觀民、黃天元，小城鎮行政體制改革與機構改革思路，2003,(12).[7]趙月、葛長銀，我國小城鎮體制現存問題分析及改革方向[J]，中國農業大學學報（社會科學版），2002，（1）.[8]梁尚敏，關于推進小城鎮財政創新的若干構想[J]，現代財經，2002，（8）.

第二篇：小城鎮行政體制之見

[摘要] 小城鎮行政體制問題關系到能否切實解決好“三農”問題，關系到能否實現城鄉經濟社會統籌協調發展，關系到能否實現現代化等重大問題，認真研究并解決好小城鎮行政體制問題具有重大的理論與實際意義。城鎮行政體制與機構改革是我國整個行政體制與機構改革的一個重要組成部分，是國家組織管理體系中的最基層的政府組織，是黨在農村的執政基礎，擔負著穩定社會、發展經濟、服務群眾的職能，城鎮是否穩定直接關系到國家政權的穩定、農村經濟社會的發展以及小康建設的步伐。

[關鍵詞] 小城鎮 行政體制 機構設置

[正文]

一、小城鎮與行政體制的關系

（一）小城鎮與行政體制

1．小城鎮介于城鄉之間，地位特殊。歸納起來，不同的學科對小城鎮概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國狹義上的小城鎮是指除設市以外的建制鎮，包括縣城。建制鎮是農村一定區域內政治、經濟、文化和生活服務的中心。我國廣義上的小城鎮，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮外，還包括了集鎮的概念。這一觀點強調了小城鎮發展的動態性和鄉村性，是我國目前小城鎮研究領域更為普遍的觀點。因而集鎮是農村中工農結合、城鄉結合，有利生產、方便生活的社會和生產活動中心，是今后我國農村城市化的重點。

2．行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統內部中行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關與立法、司法機關的權力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3．小城鎮與行政體制。經濟基礎決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經濟的發展。換言之，政治制度的適合與否限制當地經濟的發展。因此，小城鎮的行政體制改革有助于促進當地的社會經濟發展，有助于協調當地的人文和諧。

（二）小城鎮行政體制改革的必要性

1．小城鎮政府行政管理體制自身建設的需要 小城鎮政府作為中國現代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮政府規模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。然而，二十多年機構改革的種種努力都沒有達到預期的效果。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，面對新的形勢新的任務，現行小城鎮政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。（1）政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多。（2）社會管理和公共服務仍比較薄弱。

（3）部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出。（4）小城鎮政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全。（5）對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經濟社會發展。

2．建立服務性政府的需要

小城鎮政府作為我國農村基本的區域性政權設置，是國家機構承上啟下的重要環節，是統籌城鄉發展的樞紐。同時，小城鎮政府擔負著許多繁重的任務，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉變的任務最為艱巨。

構建社會主義和諧社會的歷史任務對政府管理和服務能力提出了更高的要求，在構建和諧社會的過程中，小城鎮政府承擔著不可替代的角色，而政府管理與服務的能力與政府職能的轉變是密不可分的。小城鎮政府要適應和諧社會的發展要求，必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉變和行為規范。小城鎮政府應當適應社會經濟發展和社會主義市場經濟體制建設的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動小城鎮政府職能不斷向經濟調節、市場監管、社會管理轉變。小城鎮級政府要努力實現從以行政手段管理為主向以經濟和法律手段管理為主的轉變，政府職能要適應從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的要求，減少對微觀經濟的干預，形成以間接管理為主的宏觀調控框架，建立市場監管體系，加強社會管理和公共服務。

3．縣域經濟發展的需要

小城鎮政府擔負著政治、經濟、社會、文化等職能，其中經濟職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮政府的一項重要工作就是發展經濟，實現地區經濟的跨越式發展，并盡量減少市場力量的負面效應。縣域經濟在國民經濟大系統中處于基本層次，是宏觀經濟層次中最基本的調控單位，是經濟發展的一個重要組成部分，是國民經濟的區域基礎和基本支柱。縣域經濟貼近物質資料生產的實際，處于行政管理和政策落實的前沿，始終發揮著承上啟下、連接城鄉的作用。

縣域經濟的發展，不僅直接解決絕大多數人口的就業和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎層面影響人地矛盾運動的性質、規模和方向。小城鎮政府的體制改革是運作縣域經濟的必要條件。如何根據發展縣域經濟的需要，相應的進行小城鎮政府的體制改革，就成為在當前形勢下需要思考并解決得當務之急。

4．城鎮化進程的需要

宜都作為地處鄂西的新興工業城市，產業結構單一，城鄉二元經濟結構典型，扶貧任務艱巨，加速推進城鎮化，既是我市全面建設小康社會必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經濟社會發展諸多問題的關鍵。發展小城鎮，推進城鎮化，實現社會、經濟結構轉型，把城鎮化與農村工業化和產業化有機結合起來，促進農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，實現城鄉共榮、協調發展。因此，加快城鎮化進程，提高城鎮化水平，成為我市新世紀全面建設小康社會面臨的重要而緊迫的戰略任務。

（1）推進城鎮化，有利于農民脫貧致富奔小康。全面建設小康社會的重點和難點在農村，特別是像宜都市這樣經濟欠發達地區的農村。要使農民致富，唯一的出路就是通過城鎮化，實現農民向非農產業轉移，減少農民的數量，提高人均生產率。轉移出來的農村勞動力收入增加了，農村勞動力的價值也大大提高，收入相應增長。而大中城市吸納農村剩余勞動力的能力又極為有限。因此，實現大規模農村人口轉移只有發展小城鎮，實現城鎮化，改善城鄉二元經濟結構，實現人口、經濟要素的合理分布和自由流動，促進地區經濟協調發展和城鄉共同富裕，除此別無出路。

（2）推進城鎮化，有利于加快實現農村工業化和農業產業化。從理論上說，城鎮化是社會分工的發展和生產專業化的結果。工業化和城鎮化是現代化過程的兩個側面。工業化需要聚集狀態，只有人類活動集中才會降低工業生產成本，才會形成聚集效應。因此，城鎮化是工業化的必然產物，離開了城鎮化，工業化的效率就會降低；離開了工業化，城鎮化就無的放矢，就會失去發展的動力。目前，我市鄉鎮企業規模小，集約化程度低。通過發展小城鎮，使鄉鎮企業向小城鎮聚集。充分發揮小城鎮作為農村交通中心、信息中心、技術中心和人才中心的作用，為鄉鎮工業的發展提供基礎設施、市場、技術和人才條件；通過發揮小城鎮對農村的輻射作用，帶動農業產業化。（3）推進城鎮化，有利于改善生態環境。通過城鎮化，減少農民數量，在總量上相應減少現有耕地承載人口數量，轉變農民的謀生方式，提高他們的生活質量，使他們向城鎮聚集，給大自然以休養生息的機會，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態環境問題。

綜上所述，城鎮化是農業現代化、縮短城鄉差距的一個重要途徑。

二、當前小城鎮發展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮建設中，我國形成了與計劃體制相適應的較為完善的小城鎮行政體制，在這個背景下制定的有關城鎮發展政策有其合理性。但隨著市場經濟體制的建立，小城鎮特有的經濟社會特點改變了原有的行政環境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮發展的障礙，對小城鎮的健康發展帶來嚴峻的挑戰。

（一）小城鎮政府機構角色定位失當

由于社會主義市場經濟體制初步建立，社會仍處于轉型過程中，小城鎮政府機構角色失當現象仍普遍存在。主要表現在：

1．小城鎮政府自恃為“權威型”的領導者。由于受傳統歷史的熏陶，小城鎮政府習慣于沿用傳統體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預，忽視協調指導。

2．小城鎮政府充當了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務，小城鎮政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對經濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經濟和社會管理之間的職能錯位。

3．小城鎮政府擔當了“忠實的”持家者。遵從中國的換屆選舉的規定，每三年地方政府也會進行一次換屆選舉，這樣，縣級領導干部輪換調動特別頻繁。隨著領導干部的輪換調動，縣級干部的短期行為造成縣屬企業發展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經濟的長遠發展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場經濟下的要求

小城鎮政府作為中國現代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮政府規模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。小城鎮政府沒有從根本上按照市場經濟發展的基本要求來轉變政府職能，基本上還是在計劃經濟時代形成的體制和框架內運轉。小城鎮政府的權力關系沒有走上規范化的道路；政府過多地干預了縣域的具體經濟行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財政制度、機制和程序的缺失，降低了小城鎮政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現行市管縣體制不利于小城鎮政府的發展

我國現行縣級行政區劃和設置的基本框架形成于20世紀50年代，是在當時生產力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計劃經濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。通過近半個世紀特別是改革開放30年的大規模建設和高速度發展，實際情況和客觀條件出現了巨大的變化，從而使現行縣級行政區劃和設置與當今時代不相適應的矛盾已日見顯露。現有的縣級行政區劃和設置的基本格局，與當今我國各地經濟和社會發展的實際狀況和客觀條件已經難以適應。

三、城鎮行政管理面臨的幾個問題

（一）政府職能增加，現行的行政體制構架不能適應工作需要

由于中小城鎮規模相差懸殊，中小城鎮政府的工作負荷也差異很大。據我們了解，有的鎮人口只有二、三萬，沒有多少企業，財政收入只有幾十萬元。而經濟發達地區的一些鎮，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業八、九百家，財政收入三、四億元。對于這類小城鎮，其管理職能、管理方式已經完全不同于過去意義上的鄉鎮，而是象某些中小城市一樣在進行建設和管理。一是從傳統的以農事為中心的“農政”管理，向以第二產業為主導，一、二、三產業并舉的多產業管理轉變。在外資外商企業多的城鎮，外商為減少與個體、私營企業打交道的風險，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮（包括村）規劃建設向中小城市規模發展，基礎設施、服務設施、居民生活設施等已經基本城市化，建設和管理任務十分繁重。三是資源環境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規模龐大，計劃生育、社會治安等管理任務非常繁重。五是由于有這么多人口，經濟社會發展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務也越來越多。總之，對這類小城鎮，其經濟、社會管理職能與某些中小城市已沒有多大實質性的差別。

（二）條塊分割，嚴重肢解了小城鎮政府管理職能

長期以來，條塊分割、上下關系不順是制約小城鎮發展的重要因素之一。隨著改革開放，城鎮已經成為農村社區的經濟、文化、科技中心，成為聯接城市、輻射農村、吸納剩余勞動力、促進地方經濟協調發展的綜合體。相應地，城鎮政府除了傳統的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮規劃、建設和管理，改善基礎設施和居民生活設施，提供社會保障，環境與資源保護，外來人口管理，文化交流等等。但是，在城鎮履行上述職能的很多權限和機構卻不屬于城鎮政府，權力與責任不對等。現在好多事情都納入了管理目標責任制，出了問題，拿黨政主要負責人是問，但在站所的隸屬關系上。目前，設在城鎮的站所，屬于鄉鎮管理的與屬于縣直部門派駐在鄉鎮或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現象十分嚴重，即使是“條塊”雙管的站所，關系依然不順。鄉鎮普遍反映，對這些站所指揮不動，監督不了，“權在部門，事在基層”、“權在縣上，利在縣上，責在鎮上”，有時甚至還要受到派出機構的制約，從而失去了必要的權威性和靈活性。由于權利和責任相分離，極大地削弱了城鎮政府職能。有的基層干部埋怨說，城鎮政府對“各自為政管不了，不正之風糾不了，中心與業務統不了，人員不當調整不了”。

（三）機構龐大，人員臃腫

根據國家統計局的抽樣調查，全國22個省（自治區、直轄市）城鎮機構設置和人員配備的基本情況是：鎮黨政機構及事業單位的機構設置數平均16個，其中，黨政機構平均7個，事業單位平均9個；干部總人數平均158名，其中，黨政機構中平均64名，事業單位中平均91名。總的看，城鎮黨政機構設置比較規范，編制控制比較合理，只有少數地方超出限額。突出的問題是站所設置過多、過于分散，這些站所規模不一，人員有多有少，多的十幾個人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮還使用為數不少的自聘、借調、以工代干和臨時人員等。有一個經濟比較發達的鎮，黨委設有黨辦、組織辦、紀檢、監察、宣傳、團委、婦聯、工會、僑聯、統戰、武裝等12個機構。政府設有計生、衛生、文教、民政、綜治、審計、農業、林業、財貿、安全、三資、來料加工、環保、工交科技、城建、外來人口等24個機構。另外，還設有人大辦公室。設這么多的廟，怎么不產生官僚主義和職責交叉呢？

（四）政企不分，部分城鎮政府過多地干預經濟事務

城鎮政府是行政管理機關，不是經濟組織，不是企業生產經營的直接組織者和管理者。隨著社會主義市場經濟體制的建立，推動經濟運作的主體不是政府，而是市場、企業和生產經營者。城鎮政府要從直接抓項目、抓經營、抓資金等具體事務中解脫出來，將主要精力轉向調整經濟結構，搞好發展規劃和基礎設施建設，培育和發展市場，監督市場運行和維護平等競爭，保護資源和生態環境等方面。如果說在鄉鎮企業發展的初級階段，為了發展經濟，城鎮政府主要領導不得不直接出面組織推動的話，在強調政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實質性的步伐。有一種現象值得注意，就是書記、鎮長兼任企業的廠長、經理。這種做法無異于叫書記鎮長履行兩種互相沖突的職能；作為廠長、經理，他必須追求經濟效益；作為黨政負責人，他更應注意社會管理目標的實現。當二者發生矛盾時，有的領導權衡失當，為了一個企業一時的利益而不惜犧牲社會成員的整體利益和長遠利益，資源的破壞、浪費和環境的污染就是由此發生的。實踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長以權謀私、孳生腐敗現象。古今中外，任何一個政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現行的一些行政運作方式和機關工作作風也從一個方面影響著城鎮政府的行政效率，最突出的問題就是上級部門名目繁多的檢查、評比和達標活動。現在幾乎是布置一項工作就有一項檢查，有的鎮每星期都要接受一次檢查，有時一天竟同時有9個檢查組來檢查，一年下來竟多達100多次，以至于他們一年要用近一半的時間和精力來疲于應付。這種忽視行政主體積極性的行政運行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了城鎮干部的精力，而且還要浪費大量接待費用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現象。從根本上講，這種運作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級對下級本應只規定管理目標，至于如何完成這個管理目標即通過何種組織形式、用多少人來實施，上級部門不應干預。用西方國家通行的話來說，是“只管結果”，不管“過程”。我們應借鑒這種做法。只要在法律、法規規定的范圍內完成任務，不管采用何種方式都應允許。一般來講，城鎮政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級部門要好，更妥。

四、目前我國行政體制和機構設置的現狀

行政體制是行政權力的配置及其相應的制度和體系的總合，而機構則是行政權力運行的載體和具體形式。具體說，行政體制包括行政主體、行政過程、行政法規、行政目的等在內的完整的、開放的體系。這個體系在其所處的特定的行政環境中，存在著內部的、外部的和動態的各種關系。就行政主體而言，其內部關系主要有三：縱向的上下級之間的關系；橫向的行政機關內部部門之間分工協作的關系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關系。其外部關系主要有四：行政機關與政黨組織（主要是執政黨）的關系；行政機關與國家權力機關、司法機關和檢察機關的關系；行政機關與企事業單位和社會團體的關系；行政機關與市場和社會的關系。行政管理體制的內外關系，實際上使行政機關及其管理活動處在一個由法律秩序、權力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務往來等因素構成的網絡之中，行政運作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內外的關系是否協調得當。

（一）行政體制改革與政治體制、經濟體制改革的關系

行政體制與機構改革是深化經濟體制改革、建立社會主義市場經濟體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內容。可以說，行政體制與機構改革處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，在整個改革中地位十分關鍵。經濟體制改革對政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機構設置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對經濟體制改革和經濟發展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務，使上層建筑更好適應和促進經濟的發展。由于行政體制改革涉及行政體系內部上下左右權利與利益的調整，涉及政府工作系統與政黨組織，與國家權利機關、司法機關、檢察機關，與企事業單位和社會團體，與市場和社會的關系的調整，涉及現行權力配置的調整，以至行政體制改革進行起來既復雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現行的行政體制與機構設置仍極不適應改革和發展的需要。“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系。這個問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進。”

（二）我國行政體制與機構設置的主要弊端

從體制上看，主要是權力結構、職能結構配置不合理，機構臃腫、人浮于事。權利結構不合理表現為權力過分集中。從黨政關系上看，權力過分集中于黨委。“加強黨的領導，變成了黨在包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關系看，權力過分集中于中央。“過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權”；從政府與其管理的對象看，權力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長期缺少嚴格的從上到下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關及至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉文件。有些本位主義嚴重的人，甚至遇到責任互相推諉，遇到權利互相爭奪，扯不完的皮。”這些又反過來要求多增機構，多加人員，促使機構更加膨脹。

在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現是行政管理中的官僚主義現象。“辦事拖拉、不講效率、不負責任”等種種官僚主義現象，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系”。在機構設置上，主要是機構龐大、臃腫，層次重疊，職責交叉，手續繁瑣，效率低下。

五、小城鎮行政體制和機構改革的主要內容

小城鎮行政體制與機構改革要在理順關系、健全功能，轉變職能、強化服務，精兵簡政等方面多下功夫，逐步建立職責明確、結構合理、精干高效、規范廉潔的小城鎮行政體制與運行機制。

（一）理順縣鎮關系，健全小城鎮政府功能 小城鎮行政體制改革首先要在理順縣鎮關系、消除條塊分割方面取得實質性進展。一是繼續貫徹中發[1993]7號文件精神，凡文件規定下放給鎮政府管理的直接為農業、為農村、為農民服務的站所，要堅決下放到鎮政府，已經下放了的不允許以任何理由再重新上收，對實行雙重管理的站所，也要加大小城鎮政府的監督檢查權、人事審查權和工作協調權。二是非執法監督機構的設置，應由小城鎮根據當地的實際需要和財政承受能力，在有利于發展經濟的前提下，自主決定。對那些分設過細、業務工作量小的站所進行撤并，增強整體服務功能，上級有關業務部門要積極給予支持、指導。三是城鎮為農服務機構要切實面向農民，提供專業服務，扶持農戶發展生產。他們的報酬要與服務質量、服務效果掛鉤，通過有償服務，提取合理報酬。

（二）轉變政府職能，實現政企分開

在實行社會主義市場經濟體制的前提下，在從傳統的農業集鎮向工業鎮或商業鎮、旅游鎮、文化鎮等新興小城鎮轉變的過程中，小城鎮政府應從偏重于具體管理經濟生活，轉向全面管理社會、經濟和文化生活。一是經濟管理職能，要重在所有制結構的調整與完善。二是搞好小城鎮規劃建設，特別是人口多、經濟發達的小城鎮建設，一定要以規劃為龍頭，通過規劃建設引導企業連片集中，解決能源利用率低、環境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎設施難以配套的問題，形成規模經營，發揮集聚效益。三是切實加強資源與生態環境管理，堅定不移地實施可持續發展戰略。資源與環境是人類生存與發展的基本條件，加強生態和環境保護，是促進經濟可持續發展和社會全面進步的基礎。要把資源環境保護的目標和措施納入小城鎮的經濟和社會發展規劃，并將其作為考核小城鎮主要負責人工作的一項重要內容。

（三）培育、完善市場中介組織和為農服務體系，加強服務功能

小城鎮政府直接面對千家萬戶和各種各樣的企業，作為政府，必須解決單個企業和個人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發展各類市場，大力發展社會中介組織和為農服務體系，為他們提供產前、產中、產后服務。這不僅是政府服務功能的需要，也是轉變政府職能的需要。只有各類服務組織充分發展了，不應由政府管理現在又不得不管的那些事務才能轉移出去，才會有相應的組織來承接。

（四）大力精簡機構人員，逐步規范小城鎮行政體制

要按照“小政府，大社會”、“小機構，大服務”的要求，核定小城鎮的機構編制。考慮到小城鎮的特殊性，有關政策可以相對靈活： 一是不要求上下對口，左右看齊，在不突破國家規定的機構編制限額內，自主設立相應的機構；二是機構綜合設置或一個機構幾塊牌子，領導干部可交叉任職；三是規范小城鎮黨政機構名稱和機構規格。防止借改革之名搞擴充機構、人員，提高機構規格，在機構改革上來回折騰的現象；四是堅決清退借用人員和臨時人員。有些試點鎮雖然上級政府賦予其縣級經濟管理權限，但鎮政府沒有單純追求機構升格和編制增加，機關工作人員仍作了精簡。實踐證明，只要真正做到了政府職能轉變，政企職責分開，減少辦事環節，提高工作效率，機構人員是能夠進一步精簡的。

六、建立健全行政體制，促進小城鎮和諧發展

（一）重塑小城鎮政府的角色

在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮政府角色的轉換勢在必行，而且刻不容緩。小城鎮政府角色的轉換是發展縣域經濟、解決“三農”問題的關鍵。因此，小城鎮政府必須從計劃經濟體制下全能者的角色轉向市場經濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。

此外，小城鎮政府必須完成從計劃經濟體制下的全能政府向有限政府轉換，從行政管制向依法行政轉換，從制定計劃的政府向引導、培育市場的政府轉換，從以權力為運轉軸心的政府向以社會公共服務為核心的政府的轉換，從人治政府向法治政府的轉換。換言之，小城鎮政府的角色應該由“權力型”政府向“服務型”政府轉換。

在社會主義市場經濟條件下，在構建社會主義和諧社會的進程中，小城鎮政府必須對其性質、職能、權力界限、功能范圍、行為方式和活動領域嚴格界定，履行好自身應該承擔的任務。在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮政府必須充分保障農村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內的事情；必須改革計劃經濟體制下的“大政府、小社會”的舊格局；必須改變長期以來形成的政府機構臃腫、職能交叉重疊、運轉效率低下的狀況；此外，實現人員精干，高效運轉，以最少的行政成本實現最優化的行政管理。

（二）實行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區劃中不合理因素，特別是參考政治、經濟、社會、自然等因素情況下劃小省區，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關系，有利于加強中央的領導，有利于為國家和社會的穩定與發展創造一個良好的行政區劃體制環境。在經濟上實施強縣擴權，在財政上實行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優越性：第一，它在一定程度上使得縣的發展環境得到了優化，使之擁有更大的自主權，形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣，從而有利于城鄉經濟和區域經濟協調發展；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉和盤剝，提高了財政資金運轉效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調動了縣發展的積極性；第三，促進了市級政府工作職能由領導型向自我發展型的轉變，實現了工作重心的轉移。同時，為下一步行政體制改革打下了良好基礎。

（三）優化小城鎮政府公共服務職能

對于我國來說，農業、農村和農民問題，是全面建設小康社會的重點和難點所在。加快縣域經濟發展，改革和完善現行的農村經濟體制，加快農村城市化進程，是推進農業和農村經濟結構戰略性調整的根本途徑，是解決“三農”問題的現實出路。在這一歷史進程中，小城鎮政府的重要作用尤其值得關注和重視。對小城鎮政府公共服務的現狀及存在問題進行研究，并有針對性地提出完善小城鎮政府公共服務機制的對策，有利于提高小城鎮政府的公共服務能力，有利于滿足公眾對公共服務日益復雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經濟體制、實現全面建設小康社會的戰略目標。建立服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公仆。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業發展和各類創業者提供良好的環境。政府應通過發揮經濟調節、市場監管的職能，為企業發展創造寬松的宏觀經濟環境和公平競爭的市場環境；通過形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業及人民群眾干事創業提供優質到位的服務；通過不斷完善硬環境、優化軟環境，營造鼓勵人們干事業、支持人們干成事業的氛圍，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流。

在公共服務機制改革過程中，既要注重優化公共資源配置，提高公共服務的效率，也要注重社會公平，提高公共服務均等化程度；既要注重發揮政府作用，也要注重發揮社會組織的積極性。一個有效的公共服務機制既要發揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制。在新的發展時期，政府提供公共服務必須堅持以公眾為導向，提高公眾的認同和支持的程度。政府公共服務的提供必須從政府本位、官員本位向社會本位、公民本位轉變。政府提供公共服務，應深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應完善有關了解民意、公眾參與和公眾評價的機制，切實提高公眾的認同和支持的程度，從而提高政府公共服務的有效性。[總結] 小城鎮作為中國現行行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是二十世紀九十年代中期以來，隨著政治經濟社會的發展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮政府職能不適宜市場經濟下的要求，現行市管縣體制不利于小城鎮政府的發展，縣域經濟的發展受限于現行的行政體制等。針對上述問題，各地政府應根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，進一步促進當地的政治經濟發展。

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第三篇：小城鎮行政體制與機構改革的思考

小城鎮行政體制與機構改革的思考

黨的十五大提出了在當前和今后一段時間內我國的經濟體制和政治體制改革的主要任務，并強調“根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系”。小城鎮行政體制與機構改革是我國整個行政體制與機構改革的一個重要組成部分，對于我國廣大農村地區1．8萬個小城鎮的發展，對于促進我國整個農村經濟、文化和各項事業的發展，關系極大。我們在學習十五大文件、貫徹十五大精神時，著重學習了鄧小平同志行政體制與機構改革的理論。下面結合小城鎮的一些實際問題，談點學習體會。

一、我國行政體制和機構設置的現狀極不適應社會主義市場經濟體制和現代化建設的需要

行政體制是行政權力的配置及其相應的制度和體系的總合，而機構則是行政權力運行的載體和具體形式。具體一點講，行政體制是包括行政主體、行政過程、行政法規、行政目的等在內的完整的、開放的體系。這個體系在其所處的特定的行政環境中，存在著內部的、外部的和動態的各種關系。就行政主體而言，其內部關系主要有三：縱向的上下級之間的關系；橫向上行政機關內部部門之間分工協作的關系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關系。其外部關系主要有四：行政機關與政黨組織（主要是執政黨）的關系；行政機關與國家權力機關、司法機關和檢察機關的關系；行政機關與企事業單位和社會團體的關系；行政機關與市場和社會的關系。行政管理體制的內外關系，實際上使行政機關及其管理活動處在一個由法律秩序、權力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務往來等因素構成的網絡之中，行政運作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內外的關系是否協調得當。

（一）行政體制改革與政治體制、經濟體制改革的關系

黨的十四大政治報告及十四屆二中、三中、五中全會已一再明確，行政體制與機構改革是深化經濟體制改革、建立社會主義市場經濟體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內容。可以說，行政體制與機構改革處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，在整個改革中地位十分關鍵。經濟體制改革對政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機構設置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對經濟體制改革和經濟發展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務，使上層建筑更好適應和促進經濟的發展。1982年，小平同志提出了“精簡機構是一場革命”的著名論斷，指出這場革命“不是對人的革命，而是對體制的革命”；強調“如果不搞這場革命，讓黨和國家的組織繼續目前這樣機構臃腫重疊、職責不清，許多人員不稱職、不負責，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊成的”，“人民不能容忍，我們黨也不能容忍”。1982年，小平同志在談到四個現代化的四個保證時又強調說：“第一是體制改革，目前進行機構改革”。在政治體制改革和經濟體制改革的日程表中，以機構改革為核心的行政體制改革被放在了重要的日程表之上。正是在這個思想的指導之下，伴隨著我國改革開放的進展，我國成功地進行了1982年的黨政機構改革，在精簡領導職數、實現干部隊伍“四化”方面邁出了很大的步伐；1988年的國務院機構改革，抓住了“轉變職能”這個關鍵；1993年開始的黨政機構和行政體制改革，使建立適應社會主義市場經濟體制需要的行政體制的工作有了一個良好的開端。但正如前面講到的，由于行政體制改革涉及行政體系內部上下左右權利與利益的調整，涉及政府工作系統與政黨組織，與國家權利機關、司法機關、檢察機關，與企事業單位和社會團體，與市場和社會的關系的調整，涉及現行權力配置的調整，以至行政體制改革進行起來既復雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現行的行政體制與機構設置仍極不適應改革和發展的需要。正如十五大報告所指出的，“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系。這個問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進。”

（二）我國行政體制與機構設置的主要弊端

從體制上看，主要是權力結構、職能結構配置不合理，機構臃腫、人浮于事。權利結構不合理表現為權力過分集中。從黨政關系上看，權力過分集中于黨委。“加強黨的領導，變成了黨在包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關系看，權力過分集中于中央。“過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權”；從政府與其管理的對象看，權力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長期缺少嚴格的從上到下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關及至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉文件。有些本位主義嚴重的人，甚至遇到責任互相推諉，遇到權利互相爭奪，扯不完的皮。”這些又反過來要求多增機構，多加人員，促使機構更加膨脹。在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現是行政管理中的官僚主義現象。“辦事拖拉、不講效率、不負責任”等種種官僚主義現象，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系”。

在機構設置上，主要是機構龐大、臃腫，層次重疊，職責交叉，手續繁瑣，效率低下。這方面的問題大家都深有體會。我就不多講了。

（三）行政體制與機構改革的目標

行政體制和機構改革的目標與政治體制改革的目標是一致的。小平同志提出的政治體制改革的近期目標，一是始終保持黨和國家的活力，二是克服官僚主義、提高工作效率，三是調動基層和工人、農民、知識分子的積極性。具體到行政體制與機構改革而言，就是增強行政管理體制的活力，提高行政效率，調動行政主體和管理對象的積極性。簡言之，就是活力、效率、積極性。

活力是指行政管理體制能夠靈活運轉、強而有力。小平同志指出，缺乏朝氣和活力，即使有正確的路線方針和政策也不能很好地貫徹執行。因此，行政體制和機構改革所要追求的第一個目標就是增強活力。這就需要改變過分集中的權力結構，真正建立起強有力的政府工作系統，建立起符合現代人事管理共同規律、符合國情的人事制度，創造出鼓勵競爭、看重實績、人才輩出的環境和機制。小平同志反復強調，以增強活力為目標的改革，主要是指領導層干部年輕化。1982年的行政體制與機構改革，廢除了實際上存在的領導干部任職終身制，建立了完善的退休制度，為年輕干部走上崗位創造了前提條件。按照干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化的要求，大量選拔任用年輕干部，為保證行政管理體制充滿生機活力起到了積極作用。

效率一般的理解是政府行政管理以最少的人力、物力和財力的投入，獲得最大的行政效果的產出；在既定的時間內，辦更多的事情；以最短的時間，完成既定的行政任務。行政管理體制的優劣，行政管理科學與否，關鍵還是要看效率高低。效率就是發展機會，就是優勢。提高行政效率是各國行政管理始終追求的長遠目標，是行政管理與改革所遵循的一條普遍原則。提高行政效率需要從行政管理與改革的各個環節入手，在我國，影響行政效率的主要原因是官僚主義。小平同志在指出官僚主義的種種表現和危害的同時，深刻分析了產生官僚主義的原因。他說，我們現在的官僚主義現象，除了同歷史上的官僚主義有共同之點外，還有自己的特點，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行高度集權的管理體制有密切關系”，“這可以說就是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根。”官僚主義的另一病根是，“我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確規定”，“絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題”，“甚至遇到責任互相推諉，遇到權力互相爭奪，扯不完的皮”。“機構臃腫，層次多，副職多，閑職多”，也是一個原因。機構臃腫“必然促成官僚主義的發展”。根據以上分析，小平同志指出，根除官僚主義和提高效率的出路，首先在于改革行政體制，下放權力。同時，還要加強責任制，實行精兵簡政，不斷改進思想作風和工作方法。

調動行政主體和管理對象的積極性，是指把行政機關及其管理人員和各種各樣的管理對象歸根結底是廣大人民群眾的主動性、創造性調動起來，使他們的聰敏才智發揮出來，積極投身于改革和現代化建設事業。這實際上是行政決策、行政管理、行政監督的民主化問題。小平同志始終把調動積極性作為改革所追求的重要目標，早在十一屆三中全會前夕，他就指出，必須大膽下放權力，否則不利于充分發揮國家、地方、企業和勞動者的積極性。他還指出，“一定要充分發揚民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和多項企業事業的權力”，使人民群眾參與管理，監督管理，使基層、企業、勞動者享有一定程度的自主權。

評價行政體制與機構改革的成敗得失，歸根結底還是要看是否有利于生產力的發展，為了發展生產力，就必須改革行政體制中與生產力發展要求不相適應的弊端；同時，隨著生產力的發展，作為上層建筑的組成部分的行政體制要不斷加以完善，使之始終處于促進而不是阻礙生產力發展的狀態。正如小平同志所說，體制改革“要伴隨著我們整個社會主義現代化建設的進程走”。可以說，這就是小平同志所闡述的最基本的行政管理改革和發展觀。

二、小城鎮行政管理面臨的幾個問題

（一）政府職能增加，現行的行政體制構架不能適應工作需要

由于小城鎮規模相差懸殊，小城鎮政府的工作負荷也差異很大。據我們了解，有的鎮人口只有二、三萬，沒有多少企業，財政收入只有幾十萬元。而經濟發達地區的一些鎮，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業八、九千家，財政收入三、四億元。對于這類小城鎮，其管理職能、管理方式已經完全不同于過去意義上的鄉鎮，而是象某些中小城市一樣在進行建設和管理。一是從傳統的以農事為中心的“農政”管理，向以第二產業為主導，一、二、三產業并舉的多產業管理轉變。在外資外商企業多的小城鎮（有的達近1400家），外商為減少與個體、私營企業打交道的風險，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮（包括村）規劃建設向中小城市規模發展，基礎設施、服務設施、居民生活設施等已經基本城市化，建設和管理任務十分繁重。三是資源環境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規模龐大，計劃生育、社會治安等管理任務非常繁重。五是由于有這么多人口，經濟社會發展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務也越來越多。總之，對這類小城鎮，其經濟、社會管理職能與某些中小城市已沒有多大實質性的差別。

（二）條塊分割，嚴重肢解了小城鎮政府管理職能

長期以來，條塊分割、上下關系不順是制約小城鎮發展的重要因素之一。隨著改革開放，小城鎮已經成為農村社區的經濟、文化、科技中心，成為聯接城市、輻射農村、吸納剩余勞動力、促進地方經濟協調發展的綜合體。相應地，小城鎮政府除了傳統的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮規劃、建設和管理，改善基礎設施和居民生活設施，提供社會保障，環境與資源保護，外來人口管理，文化交流等等。但是，在小城鎮履行上述職能的很多權限和機構卻不屬于小城鎮政府，權力與責任不對等。現在好多事情都納入了管理目標責任制，出了問題，拿黨政主要負責人是問，但在站所的隸屬關系上。目前，設在小城鎮的站所，屬于鄉鎮管理的與屬于縣直部門派駐在鄉鎮或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現象十分嚴重，即使是“條塊”雙管的站所，關系依然不順。鄉鎮普遍反映，對這些站所指揮不動，監督不了，“權在部門，事在基層”、“權在縣上，利在縣上，責在鎮上”，有時甚至還要受到派出機構的制約，從而失去了必要的權威性和靈活性。由于權利和責任相分離，極大地削弱了小城鎮政府職能。有的基層干部埋怨說，小城鎮政府對“各自為政管不了，不正之風糾不了，中心與業務統不了，人員不當調整不了”。

（三）機構龐大，人員臃腫

根據國家統計局的抽樣調查，全國22個省（自治區、直轄市）小城鎮機構設置和人員配備的基本情況是：鎮黨政機構及事業單位的機構設置數平均16個，其中，黨政機構平均7個，事業單位平均9個；干部總人數平均158名，其中，黨政機構中平均64名，事業單位中平均91名。縣直派出機構及企事業單位的機構設置數平均19個，其中，黨政機構平均5個，事業單位平均6個，企業單位平均8個；干部總人數平均290名，其中，黨政機構中平均64名，事業單位中平均110名，企業單位中平均115名。總的看，小城鎮黨政機構設置比較規范，編制控制比較合理，只有少數地方超出限額。突出的問題是站所設置過多、過于分散，這些站所規模不一，人員有多有少，多的十幾個人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮還使用為數不少的自聘、借調、以工代干和臨時人員等。有一個經濟比較發達的鎮，黨委設有黨辦、組織辦、紀檢、監察、宣傳、團委、婦聯、工會、僑聯、統戰、武裝等12個機構。政府設有計生、衛生、文教、民政、綜治、審計、農業、林業、財貿、安全、三資、來料加工、環保、工交科技、城建、外來人口等24個機構。另外，還設有人大辦公室。設這么多的廟，怎么不產生官僚主義和職責交叉呢？

（四）政企不分，小城鎮政府過多地干預經濟事務

小城鎮政府是行政管理機關，不是經濟組織，不是企業生產經營的直接組織者和管理者。隨著社會主義市場經濟體制的建立，推動經濟運作的主體不是政府，而是市場、企業和生產經營者。小城鎮政府要從直接抓項目、抓經營、抓資金等具體事務中解脫出來，將主要精力轉向調整經濟結構，搞好發展規劃和基礎設施建設，培育和發展市場，監督市場運行和維護平等競爭，保護資源和生態環境等方面。如果說在鄉鎮企業發展的初級階段，為了發展經濟，小城鎮政府主要領導不得不直接出面組織推動的話，在強調政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實質性的步伐。有一種現象值得注意，就是書記、鎮長兼任企業的廠長、經理。這種做法無異于叫書記鎮長履行兩種互相沖突的職能；作為廠長、經理，他必須追求經濟效益；作為黨政負責人，他更應注意社會管理目標的實現。當二者發生矛盾時，有的領導權衡失當，為了一個企業一時的利益而不惜犧牲社會成員的整體利益和長遠利益，資源的破壞、浪費和環境的污染就是由此發生的。實踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長以權謀私、孳生腐敗現象。古今中外，任何一個政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現行的一些行政運作方式和機關工作作風也從一個方面影響著小城鎮政府的行政效率，最突出的問題就是上級部門名目繁多的檢查、評比和達標活動。現在幾乎是布置一項工作就

有一項檢查，有的鎮每星期都要接受一次檢查，有時一天竟同時有9個檢查組來檢查，一年下來竟多達100多次，以至于他們一年要用近一半的時間和精力來疲于應付。這種忽視行政主體積極性的行政運行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了小城鎮干部的精力，而且還要浪費大量接待費用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現象。從根本上講，這種運作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級對下級本應只規定管理目標，至于如何完成這個管理目標即通過何種組織形式、用多少人來實施，上級部門不應干預。用西方國家通行的話來說，是“只管結果”，不管“過程”。我們應借鑒這種做法。只要在法律、法規規定的范圍內完成任務，不管采用何種方式都應允許。一般來講，小城鎮政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級部門要好，更妥。

三、小城鎮行政體制和機構改革的主要內容

小城鎮行政體制與機構改革要在理順關系、健全功能，轉變職能、強化服務，精兵簡政等方面多下功夫，逐步建立職責明確、結構合理、精干高效、規范廉潔的小城鎮行政體制與運行機制。考慮到小城鎮規模差異很大，在機構設置和人員配備方面，要強調因地制宜，不能搞“一個模式”、“一刀切”。

（一）理順縣鎮關系，健全小城鎮政府功能

小城鎮不同于一般的鄉鎮，在經濟文化社會各項事業長足發展的情況下，尤其需要健全和完善小城鎮政府職能，充分發揮這一級政府統攬全局、協調發展的功能。因此，小城鎮行政體制改革首先要在理順縣鎮關系、消除條塊分割方面取得實質性進展。一是繼續貫徹中發[1993]7號文件精神，凡文件規定下放給鎮政府管理的直接為農業、為農村、為農民服務的站所，要堅決下放到鎮政府，已經下放了的不允許以任何理由再重新上收，對實行雙重管理的站所，也要加大小城鎮政府的監督檢查權、人事審查權和工作協調權。這里的關鍵是“條條”部門和縣直部門要放權。河北等省在這方面已采取一些有效措施，收到了較好效果。必須明確，任何部門延伸、派駐到小城鎮的機構，歸根結底是為當地經濟社會發展服務的。他們服務得究竟如何，理所當然地應接受鎮政府和當地群眾的評判，他們的勤政廉政、遵紀守法，主要靠當地的監督檢查。二是非執法監督機構的設置，應由小城鎮根據當地的實際需要和財政承受能力，在有利于發展經濟的前提下，自主決定。對那些分設過細、業務工作量小的站所進行撤并，增強整體服務功能，上級有關業務部門要積極給予支持、指導。三是城鎮為農服務機構要切實面向農民，提供專業服務，扶持農戶發展生產。他們的報酬要與服務質量、服務效果掛鉤，通過有償服務，提取合理報酬。

（二）轉變政府職能，實現政企分開

在實行社會主義市場經濟體制的前提下，在從傳統的農業集鎮向工業鎮或商業鎮、旅游鎮、文化鎮等新興小城鎮轉變的過程中，小城鎮政府應從偏重于具體管理經濟生活，轉向全面管理社會、經濟和文化生活。根據十五大精神，我想強調以下幾點。一是經濟管理職能，要重在所有制結構的調整與完善。十五大報告已經明確，“公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。”這就是說，公有制加上非公有制是基本經濟制度，這就為姓“資”姓“社”，姓“公”、姓“資”的爭論劃上了句號，只要符合“三個有利于”的所有制形式都可以發展。同時，加快放開搞活國有小型企業的步伐。十五大報告已明確在“放小”方面可以采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營、股份合作制、出售等7種形式，其中5種涉及產權的變更。要抓住這一機遇，大刀闊斧地進行所有制結構和經濟結構的調整。二是搞好小城鎮規劃建設，這也是十五大報告所強調的。特別是人口多、經濟發達的小城鎮建設，一定要以規劃為龍頭，通過規劃建設引導企業連片集中，解決能源利用率低、環境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎設施難以配套的問題，形成規模經營，發揮集聚效益。三是切實加強資源與生態環境管理，堅定不移地實施可持續發展戰略。資源與環境是人類生存與發展的基本條件，加強生態和

環境保護，是促進經濟可持續發展和社會全面進步的基礎。要把資源環境保護的目標和措施納入小城鎮的經濟和社會發展規劃，并將其作為考核小城鎮主要負責人工作的一項重要內容。

（三）培育、完善市場中介組織和為農服務體系，加強服務功能

小城鎮政府直接面對千家萬戶和各種各樣的企業，作為政府，必須解決單個企業和個人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發展各類市場，大力發展社會中介組織和為農服務體系，為他們提供產前、產中、產后服務。這不僅是政府服務功能的需要，也是轉變政府職能的需要。只有各類服務組織充分發展了，不應由政府管理現在又不得不管的那些事務才能轉移出去，才會有相應的組織來承接。

（四）大力精簡機構人員，逐步規范小城鎮行政體制

要按照“小政府，大社會”、“小機構，大服務”的要求，核定小城鎮的機構編制。考慮到小城鎮的特殊性，有關政策可以相對靈活： 一是不要求上下對口，左右看齊，在不突破國家規定的機構編制限額內，自主設立相應的機構；二是機構綜合設置或一個機構幾塊牌子，領導干部可交叉任職；三是規范小城鎮黨政機構名稱和機構規格。防止借改革之名搞擴充機構、人員，提高機構規格，在機構改革上來回折騰的現象；四是堅決清退借用人員和臨時人員。有些試點鎮雖然上級政府賦予其縣級經濟管理權限，但鎮政府沒有單純追求機構升格和編制增加，機關工作人員仍作了精簡。實踐證明，只要真正做到了政府職能轉變，政企職責分開，減少辦事環節，提高工作效率，機構人員是能夠進一步精簡的。

第四篇：國內外小城鎮研究

小城鎮生態規劃研究進展分析

在從鄉村性的社區變成多種產業并存，向著現代化城市轉變中的過渡性社區

[1]。而我國的城鄉居民點由特大城市——大城市——中等城市——小城市——建制鎮——集鎮——中心村——自然村組成，并可分為兩大類：鄉村型居民點和城鎮型居民點[2]。按此理解，小城鎮作為介于城市和鄉村之間的居民點，是城市和鄉村之間的交融點，在形態學上兼具城鄉居民點的某些特征。2.小城鎮生態規劃 小城鎮生態規劃是以城市生態學原理、可持續發展理論為指導，以城鎮經濟、環境、社會發展現狀為研究對象，在基于城鎮生態承載力的基礎上，以合理利用資源、維護城鎮生態供需平衡、防范生態風險、實現生態補償、促進經濟—環境—社會復合系統協調高效發展為目標而進行的宏觀控制性規劃[3][4][5]。其目的是實現小城鎮的可持續發展。2.1 國外小城鎮規劃特點及建設情況 20世紀60年代開始，發達國家掀起的“反城市化”浪潮將小城鎮生態規劃推向前沿。小城鎮由于優美的環境和開敞的空間，成為人們向往的新天堂。但由于各國具體情況不同，其規劃也各有特點。美國的小城鎮一般都制訂城鎮建設總體規劃，一般是依據聯邦和州的有關法律規定和本城鎮的區位特點及產業特色制定的，并與州、縣的地區性總體規劃和交通規則相銜接，注重規劃的綜合性、長遠性。住宅區、商業區、工業區都是分區分塊規劃建設的，并與交通規劃相結合，從而使市區的建設規劃具有協調性和功能分區，也使得土地開發利用規劃具有整體性、長遠性、合理性。在小城鎮的交通、通訊、排污等公共設施建設上，政府堅持長遠性原則，避免重復建設。此外，小城鎮的規劃具有法律約束性和權威性，任何公司、個人都必須服從，誰都無權隨意更改規劃或不遵守規劃，否則要受法律制裁[6]。在小城鎮的規劃中，大多數還使用了最先進的技術手段，可以提供咨詢、研究、監控等各種服務。加拿大的小城鎮規劃則側重于城鎮居民關注的具體問題的解決（見表2.1）。規劃者根據這些問題在隨后的規劃中列出解決辦法[7]。表2.1加拿大小城鎮規劃中著重解決的問題 規劃項目 具體內容 市政設施 給排水系統的提供 土地利用 工業用地缺乏，現狀土地利用比較，大面積的不適宜開發用地 交通建設 鐵道路口安全性較差，小城鎮距離區域性高速公路較遠 城鎮景觀 由于長期忽視而造成城鎮景觀較差 英國的小城鎮規劃有以下幾個特點[8]： ①注重住宅問題、就業問題和城市建設資金的來源問題；②對環境的重視，包括自然環境、生態環境、社會環境、人文環境、歷史環境，講究人、自然、社會三者之間的協調與平衡；③注重與各個方面的協調，如與全國城市發展戰略規劃的協調，與地區區域規劃的協調，與本郡議會議員的協調，與郡的結構規劃協調，與政府官員的協調，與政府各部門的協調，與各種專業規劃的協調，與民眾、開發商的協調等等。德國的小城鎮一般制定中長期規劃，規劃期一般為15年，生態觀貫穿城鎮建設的始終[9]：①尊重歷史和傳統，新舊區的規劃建設一般采用當地傳統的樣式，使整個城鎮充分體現其原有的城市格局和空間形態；②嚴格控制建設用地規模，在滿足各種需要、保證城市生態與環境平衡的情況下，合理利用每寸土地；③保護環境、保護自然的觀念貫穿規劃建設的始終、以保障德國的環境質量和生態的平衡：如任何項目的規劃建設都要保證綠地在總量上不減少，絕不允許沒經處理的污水排放等等；④對基礎設施和公共設施建設方面，有較高的要求；⑤重視公眾廣泛參與：德國各市、鎮政府制定本市、鎮的發展規劃，都會向本市、鎮的居民發送規劃宣傳稿征求意見。雖然以上幾個國家的小城鎮規劃中都沒有明確提出生態規劃的概念，但從其特點及建設模式來看，還是反映了生態規劃思想。綜上所述，國外的小城鎮的生態規劃有以下幾個特點：①注重公眾與政府機構的共同參與；②強調生態規劃方法的地區差異性；③一般通過實際工程推動規劃進行，具有可操作性；④規劃注重與各方面的協調，并具備法律效應。在小城鎮生態建設方面，國外采用了適合當地的生態規劃方法，如位于太平洋海岸的Bahiade Caraquez 是一個人口不到5萬人的小城鎮，該城采用了與當地自然系統緊密結合的生態規劃方法，并通過幾個具體工程來實施：①固體廢棄物的循環利用；②綠化上采用當地品種的草、樹木進行護坡以達到雨季防洪目的；③使用可循環材料建造一所公園；④通過宣傳冊對當地居民、學校和學生進行環境教育；⑤可再生能源計劃等等。英國早期的生態小城鎮建設實際上稱之為“花園城市”，主要是受霍華德思想的影響。最具代表性的有四個[8]：格拉斯格附近的紐蘭納克（NEW LANNARK），利茲附近的索太利（SALTAILE），伯明翰附近的鮑尼利（BOURNILLE），利物浦附近的陽光城（SUNLIGHT）。這四個花園城市的共同特點都是依托一個工廠或企業，嚴格按照規劃建立起來的。尤其是陽光城，各項基礎設施和社會設施齊全，她的建立和發展對霍華德的花園城市思想的形成影響極大，自此以后，在美國、澳大利亞、德國等都有類似的花園城市出現。德國是一個城鎮化水平很高的國家，二戰后，大力推進小城鎮和落后地區的開發建設，提出“多核分散型空間”理論作為空間構造的一種模式，取得極大的成功。1965年，1—2萬人的小城鎮只有351座，到1985年已經發展到652座；2—5萬人的小城鎮，1965年為190座，1985年有347座。城市的發展已經改變了以大城市為中心的向心結構模式，而小城鎮則成為城市居民和產業擴散的理想場所。如只有2萬人口的小鎮姆斯特，巧妙利用了近旁的森林、墓地、建設了商業街，大量使用天然石塊，色彩樸素，與大自然和諧一體，市民在購物、娛樂的同時，還可以到鮮花盛開的草地或森林中去散步。縱觀世界各國小城鎮建設發展的歷程，雖然規劃理論和規劃方法不同，但最終都認同并遵循一個發展趨勢，那就是：小城鎮發展建設必須“規范化”；“小城鎮發展建設必須與經濟和社會的發展同步”，并以科技為支撐；小城鎮建設還必須遵循“合理布局”、“功能完善”以及“可持續發展”等原則。另外，國外許多國家在小城鎮規劃中，強調保持小城鎮原有特色，建筑物的布局、外型盡可能保持古樸的、為居民所熟悉的傳統風格，充分反映歷史的延續性。在規劃的具體實施上，強調規劃的可操作性，并與本地歷史、地理環境充分融合。2.2 國內研究進展情況 早在80年代中期，著名的社會學家費孝通先生就寫出了《小城鎮——大問題》等有關小城鎮建設與發展的文章，并提出了對小城鎮“類別、層次、興衰、分布、發展”的十字研究題目。從此我國學者對小城鎮的研究提高到了一個新的層次，涉及到了地理學、城市規劃學、經濟學、社會學等。19世紀90年代以來，國內對小城鎮的生態規劃研究主要綜述如下： 袁中金[10]等(2002)在《小城鎮生態規劃》一書中，介紹了城鎮生態規劃的產生與發展、城鎮生態規劃的基本理論，指出發展中小城鎮的生態困境，從小城鎮人口與土地利用適宜性分析，小城鎮園林綠地規劃、水系統規劃、環境綜合整治規劃、區域生態規劃及小城鎮可持續發展與生態管理角度闡述了小城鎮生態規劃的內容。理論研究方面，王勇[11]將城鎮看作復合生態系統，并把作為生態學最重要的理論之一，生態

位理論引入小城鎮發展中，將小城鎮比擬成生態元，將城鎮在城鎮體系及其區域中所處的位置和角色比擬為城鎮的生態位，為小城鎮發展提供了新的研究方向。生態規劃理念上，焦勝[12]（2003）分析了小城鎮生態規劃中存在的不確定性因素及產生原因，在考慮不確定性影響下的小城鎮生態規劃中，提出“彈性”規劃的構想，將小城鎮生態規劃目標和小城鎮生態規劃方案不確定化，同時把握“彈性”規劃的范圍以及時空性原則，為小城鎮生態規劃提供了新思路。李迪華[13]（2002）提出可以將小城鎮規劃直接做成生態規劃，而不是在城鎮規劃外另開爐灶進行生態規劃，或者在規劃中提出以生態學為指導思想，在規劃評審過程中請生態學者參加。在規劃方法上，唐秀麗[14]（2002）等提出將景觀學理論應用于小城鎮規劃，立足于生態、文化、特色三位一體的原則，以生態為導向，以人本為目的，以特色為目標，從基質類景觀要素（包括標志性景觀區、歷史性景觀區、功能性景觀區）、廊道類景觀要素（生態景觀軸、人工景觀軸）和鑲嵌類景觀要素（綠化系統、廣場、節點建筑）出發進行小城鎮規劃。在城鎮發展模式方面，蒲俊杰[15]（2003）等提出了園林式小城鎮的模式。龍小華等[16]（2003）則從城鎮規劃理念出發進行小城鎮規劃的思考，認為應構造人與自然和諧共存的生態小城鎮。周百靈[17]（2003）從城鄉一體化發展、走集約化城市發展道路、規劃設計上要結合自然三個方面出發來建設生態城鎮。空間布局上，王敬華[18]（2000）提出小城鎮布局形態應充分考慮環境容量，控制鄉鎮企業布局與數量，避免環境容量超負荷；在土地適宜度及承載力分析的基礎上確定土地利用的功能和布局。錢文榮等[19]（2003）以浙江海寧市為例，認為在城市化過程中把一定區域內的所有城鄉資源作為一個統一的生態經濟系統，提出了生產要素要向市區集中，人口向中心鎮集中，逐步構建一個“工作在市區，生活在小城鎮”的格局。王冬[20]（2000）提出在土地利用上應更加聚集和集中，以使城鎮空間環境更為緊湊合理；尊重當地城鎮原有的空間結構體系和城鎮肌理，形成多樣化與特色化的空間模式；在總體布局及規劃中，應考慮為將來留有足夠的彈性空間和預留用地。在生態功能分區上，王冬[20]（2000）提出要注意綠色產、農業、旅游業等在布局上的功能分區。王敬華[21]等（2002）通過分析河北省鹿泉市大河鎮自然本底狀況、土地利用、綠化狀況、環境污染等基本情況和產業結構,依據生態功能分區原則, 對大河鎮鎮域進行了生態功能區劃，并指出生態功能分區是進行小城鎮生態規劃的基礎。在城鎮人居環境上，王冬[20]（2000）在對云南小城鎮分類的基礎上，闡述了云南小城鎮人居環境現狀、存在的問題和特殊性，并在此基礎上分析了云南小城鎮人居環境發展進程的特征及發展取向：要重視鎮區內部的環境質量與綠化建設，如增加綠色廊道和綠色板塊；要重視產業污染及生活污染的治理與循環利用；重視傳統文化及歷史文化景觀的保護和延續；建構人際之間和諧文明的社會關系等等。指標體系方面，王如松[22](1991)提出了生態縣的指標體系。周靜海[23]（2001）等人基于可持續發展的概念，從小城鎮的經濟、社會、科技、人口、資源、環境、綜合管理運行機制等方面出發，研究了我國小城鎮建設的可持續發展問題，提出了符合我國國情的小城鎮可持續發展評價方法和評價指標體系。國家環保局于2003年5月頒布的《生態縣、生態市、生態省建設指標(試行)》從經濟發展、環境保護和社會進步三個方面規定了36項建設指標。這些指標為促進我國城鎮化的快速、健康、高效發展以及為制定我國小城鎮中縣城的可持續發展的相關政策提供了指標依據。在小城鎮生態規劃實踐方面，1985年，黃光宇等在四川萬源官渡山區集鎮綜合示范試點規劃與設計中應用生態學的原理與方法在生態退化、廢棄的破碎荒坡地上，通過自建公助和自建自助的方式規劃建設貧困山區小集鎮[4]。近年來，蘇南一些小城鎮也在進行生態規劃，2003年6月，吳江市七都鎮“蘇南水鄉高科技工業生態型小城鎮建設示范”項目通過了國家科技部、建設部聯合專家組的評審。而在未來2至3年時間內，七都鎮計劃投資1.8億元用于該項目建設，為蘇南地區小城鎮發展探索新的模式。重慶市璧山縣環保局提出了創建生態小城鎮的對策 ：一是大手筆規劃生態城鎮，規劃要有整體性、超前性、連續性；二是合理化發展區域產業，要突出生態特色，突出規模化，突出生態化；三是高起點打造人居環境，講究實用性、觀賞性、舒適性；四是高品位營造人文環境，優化政治環境、經濟環境、文化環境；五是全方位建設生態環境，切實維護生態平衡，實施退耕還林還草和天然林保護等林業生態工程，共同創建生態型園林式小城鎮。紹興市新昌縣（2004）從重點建設生態工業、生態農業、生態林業、生態旅游、生態縣城、生態村鎮、污染防治和生態文化八大領域進行了生態縣的建設規劃。3.目前研究存在的不足及將來的發展方向 從所查閱的文獻來看，針對小城鎮生態規劃，國內的研究尚存在一些不足之處，詳述如下： ①小城鎮作為一個小尺度的生態系統，與大城市相比有相同點，也有不同之處，在生態規劃中針對二者的不同如何進行有重點的規劃，在目前所查閱文獻中，對此方面尚未涉及。②小城鎮與鄉村緊密相連，人口由鄉村流向小城鎮，促進了小城鎮的城鎮化發展，同時鄉村又為小城鎮提供了發展腹地：提供糧食等物質資料，同時消納城鎮人類活動產生的各種廢棄物等。在小城鎮生態規劃中如何體現鄉村的作用，如何促進城鄉統一協調發展，也是目前生態規劃研究中所欠缺的。③小城鎮是一個由經濟、社會、自然組成的子系統。其中自然子系統構成了城鎮經濟、社會發展的支撐系統，維持經濟、社會發展的需求與生態支持系統供給之間的基本平衡是小城鎮可持續的發展的關鍵。如何辨識、定性、定量地描述二者之間的關系是發現小城鎮生態系統平衡與否的基本前提，此方面目前還沒有進行針對小城鎮的研究。④隨著對小城鎮發展中帶來的各種生態環境問題的關注，目前對于小城鎮生態問題的研究工作已經取得相當的成效，但如何解決這些問題，通過規劃方法建立高效、和諧的城鎮生態關系是急需進一步解決的問題。⑤城市生態規劃中應該就哪些方面進行重點編制，是仁者見仁，智者見智。對小城鎮而言，其生態規劃也剛剛開始，如何根據小城鎮目前存在的各種問題進行有針對性的規劃，哪些內容又是生態規劃所要求的基本編制內容，是編制規劃中應該進一步考慮的問題。⑥鑒于小城鎮在我國城市化進程中所扮演的重要角色，將來勢必有更多的人口擁入小城鎮，從而造成小城鎮規模不斷擴大，那么是任其自由發展，像大城市那樣“攤大餅式”的蔓延下去，引發一系列問題，還是借鑒目前大城市中由于“蔓延”發展存在問題、教訓，合理控制小城鎮的發展規模，這也是小城鎮規劃中亟待解決的問題。⑧國外的小城鎮規劃注重公眾的參與，并強調規劃的可實施性。國內的小城鎮聚居人口多為當地人，在多年的生活中已經具備當地建筑 文化、歷史風貌，在規劃中，如何體現原居民的意愿，如何體現這種風貌，也是將來研究的重要方向。總體而言，小城鎮生態規劃研究在我國還才開始，仍有很多值得融合、提升的空間，值得進一步研究。參考文獻 [1] 王雨村.小城鎮總體規劃.南京：東南大學出版社，2002 [2] 葉堂林著.小城鎮建設的規劃與

管理.北京：新華出版社，2004 [3] 沈清基編著.城市生態與城市環境.同濟大學出版社，1997 [4] 黃光宇，陳勇著.生態城市理論與規劃設計方法.北京：科學出版社，2003 [5] 黃肇義，楊東援.國內外生態城市理論研究綜述.城市規劃，2001，25(1)：59～66 [6] 劉光衛.當代美國小城鎮特征及對我國小城鎮發展的啟示.城市開發，1999（11）[7] 薛德升等.加拿大小城鎮規劃：內容、方法與管理構架.國外城市規劃，2004(1)：21～23 [8] 佚名.英國小城鎮的發展及其對我們的啟示.小城鎮建設，2004（2）：69～71 [9] 郭新天.德國城市規劃和小城鎮建設的經驗與啟示.小城鎮建設，2001（6）：74～76 [10] 袁中金等編著.小城鎮生態規劃.南京：東南大學出版社，2002 [11] 王勇等.生態位理論及其在小城鎮發展中的應用.城市問題，2002(6)：13～16 [12] 焦勝.小城鎮生態規劃的不確定性分析.城市環境與城市生態，2003(6)：43～45 [13] 李迪華等.我國小城鎮建設的生態學途徑.小城鎮建設，2002(6)[14] 唐秀麗等.生態 特色 人本—小城鎮景觀規劃三位一體論.小城鎮建設，2002

（12）：38-39 [15] 蒲俊杰.構建園林式小城鎮探秘.小城鎮建設，2003(11)：76～77 [16] 龍小華.強化“以人為本”的規劃理念—以江西省永新縣城為例.小城鎮建設，2003（10）[17] 周百靈.小城鎮發展模式的設想.長江建設，2003（5）：43～44 [18] 王敬華等.小城鎮布局形態與生態建設初探.小城鎮建設，2000.12 [19] 錢文榮.城市化過程中的城鄉資源系統配置—浙江省海寧市實證研究.浙江學刊，2003(4)[20] 王東.云南小城鎮人居環境的發展模式探析.新建筑，2000(5)：4～6 [21] 王敬華等.小城鎮鎮域生態功能分區規劃淺析—以鹿泉市大河鎮為例.河北農業大學學報，2002（10）：122～125 [22] 王如松,賈敬業等.生態縣的科學內涵及其指標體系.生態學報，1991（2）[23] 周靜海.小城鎮建設可持續發展評價指標體系研究.沈陽建筑工程學院學報（自然科學版），2001（10）：265～267 作者地址及聯系方式: 張留霞，華東建筑設計研究院 上海市漢口路151號 200002 Email:

liuxia_zhang@ecadi.com 電話: 63217420-7462 ***

第五篇：小城鎮發展研究

中央廣播電視大學

課 程 論 文

題目：姓名：班級：學號： 小城鎮建設發展研究 朱娟 經濟管理

2013年6月9日

小城鎮發展研究

電大經濟管理班

朱娟

摘要：城鎮化是一個國家和地區實現現代化的必由之路。進入21世紀，在我國全面建設小康社會的進程中，我國的大中小城市和小城鎮建設速度都處在快速發展時間，中國將駛入城鎮化的“快車道”，預計到2030年左右全國城鎮化水平將提到到50%以上，基本完成由傳統的農業社會向現代城市社會轉型的社會結構變遷過程。制定科學合理的發展戰略與對策是促進小城鎮健康發展，強化鎮域經濟社會協調發展的重要方法和手段，小城鎮在國民經濟發展中具有極其重要的作用。目前，我國小城鎮類型多樣，發展水平差距較大，發展戰略和對策也各具特色。

關鍵詞：小城鎮 建設 管理

一、我國小城鎮建設的概念和意義

（一）小城鎮的概念

我國的《國史通鑒》中指出：小城鎮是指縣城和縣城以下比較發達的集鎮或鄉所在地，以及大城市周圍農村建設的衛星城。它包括兩個層次：一是城市型小城鎮即縣城和縣屬鎮，二是鄉鎮和村鎮，統稱為農村集鎮。小城鎮是一種介于城市和鄉村之間的雛形城市，或稱為初級城市。它是城市經濟向農村滲透和農村生產力在一定區域內聚集的結果。

（二）小城鎮建設的意義

針對我國的現實國情，有重點地發展小城鎮仍然是現階段推進城鎮化、帶動農村經濟社會協調發燕尾服的一個“大戰略”。從宏觀方面講，小城鎮建設具有以下三方面的意義。

1、小城鎮建設是解決“三農”問題的重要途徑。

“三農”問題已經引起全社會的重視，成為中國現代化發展的重要內容，因為農村、農業和農民問題不解決，中國的現代化就不可能實現，這是被理論和實踐反復證明了的一個基本事實。社會發展到今天，“三農”問題已經不可能在農村和農業內部得到解決農業問題必須靠發展工業來解決（即我們現在所說的工業反哺農業），農民問題要靠農動力的非農就業來解決，而農村問題則要靠城鎮化來解決。這三者中，城鎮化是解決其他兩個問題的基礎和載體。只有實現城鎮化，鄉村工業的發展才能產生聚集效應，實現可持續和高效率；只有城鎮化，農民的就業轉移才能實現。

2、發展小城鎮有利于城鄉的協調發展。

我國農村需要轉移到城鎮的人口數量之龐大，客觀上要求大中小城市和小城鎮必須協同分流。我國需要一批具有國際競爭力的大城市、特大城市和大城市圈，同時也需要建設一批富有特色的、專業性強的小小城市和小城鎮。不同類型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，中小城市具有大城市所沒有的特色。這就要求建立合理的城鎮體系，即在一定地域范圍內，形成若干規模不等、性質不同而又互相依賴、互相補充的城鎮體系結構。要以特大城市、大城市為龍頭和中心，小城市、小城鎮為基礎，中等城市為紐帶，它們之間相互依托，相互協調，形成一個具有內在聯系的有機整體。

3、發展小城鎮是我國現階段城市化道路的一種必然選擇。

城市化道路的選擇不僅要考慮最優，更重要的是考慮可能和可行。人們過去的抉擇和決定了他們現在可能的選擇。我國經濟發展格局的變化已民徹底改變了以往城市化模式的經濟基礎，小城鎮長人口增長已經在城市化進程中扮演了重要角色。只有在原有鄉村集鎮的基礎上發展小成鎮是具有中國特色的城市化道路，這是由中國的經濟體制轉軌、工業化道路、農村人口流動和文化背景等綜合因素決定的但是發展小城鎮的策略，并不是鼓勵小城鎮遍地開花，那樣會導致國家建設基礎分散，大量耗費農業用地，也不利于聚集效益的發揮。

二、小城鎮發展的現狀

改革開放以來，中國小城鎮建設取得了豐碩的成果，國際經驗表明，城鎮化水平超過了30%后就進入了快速增長期。中國城鎮化水平到2003年已經達到40.53%，表明中國的城鎮化速度已經進入快速發展階段。

（一）小城鎮數量與規模 據建設部公布的《2001年城市建設統計公報》顯示，至2001年末，我國有設市城市664個，建制鎮20374個，建制鎮較改革開放之初增長近10倍，而鄉的數量則下降了近3倍，為19341個，建制鎮數量首次超過鄉的數量，這標志著我國城鎮化進入嶄新階段。小城鎮除了在數量上的增長外，其規模也不斷地擴大。

（二）小城鎮建設的空間分布

從分布情況來看，小城鎮的發展是不平衡的。這反映在兩個方面：區域分布不平衡和不同地區小城鎮類型的差異。

三、小城鎮發展中存在的主要問題

由于發展時間短，總體上講，我國小城鎮建設尚處于起步階段，需要從數量擴張向質量提高和規模成長轉變。我國小城鎮數量雖多，但平均規模小，不足9000人，按非農人口統計則規模更小，聚集效益不明顯。許多小城鎮的建設還有很多需要完善之處，如基礎設施簡陋，城市景觀差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非農產業基礎薄弱，就業機會少，對農村勞動力吸納力小；社會保障不完善等問題存在，農民“扎根”還有后顧之憂。分而言之：

（一）鄉鎮企業發展遇到的困難直接阻礙了小城鎮建設的待續穩定發展。從20世紀90年代中期開始，鄉鎮企業發展的社會背景和外部環境發生了變化，整個國民經濟進入了新的發展階段，產業結構調整，市場經濟不斷完善，工業獲得長足發展，告別了短缺經濟，工農業產品普遍過剩，由賣方市場轉入買方市場，鄉鎮企業的發展也遇到了結構性困難，使鄉鎮企業吸納農村勞動力就業的能力明顯減弱，也使小城鎮的發展失去了資金及人流、物流的支持。

（二）“二元化”的戶籍結構影響人流向小城鎮聚集。城鄉分割的戶籍管理制度是1958年以后逐步建立和發展起來的，是計劃經濟的產物，更是短缺經濟的結果。附加在原有戶籍制度上的就業、上學、醫療、住房等各種權利和福利因素等都是計劃經濟條件下的特殊產物，賦予了戶口不應有的福利功能。本質上正是這些不合理的功能把城鄉居民區分成了兩個發展機會與社會地位不同的階層。隨著改革開放的不斷深入、社會主義市場經濟體制的初步建立，二元戶籍管理結構對現代化和城市化進程的制約和阻礙越來越明顯。社會經濟的發展呼喚建立現代戶籍管理新體制。最近幾年，在國務院和公安部等有關部門的推動下，戶籍制度改革步伐明顯加快，各地結合本地實際，對改革戶籍管理制度進行了一些有益地實踐和探索。但戶籍制度的陰影還在，戶籍制度的限制還在，還需要國家制定和配套相關政策、制度和法規。

（三）小城鎮經濟結構趨同，產業層次偏低。我國80％以上的小城鎮均由農村型居民點發展而來，使這些小城鎮均具有較為典型的農產品集散和初加工型城鎮的特點。這種建立在農業開發之上的城鎮類型在發展中無疑缺乏足夠的竟爭力，趨同的產業結構和發展模式使各級小城鎮難以形成有效的競爭力。

（四）基礎設施不完善。現有的許多小城鎮的城市建設沿襲了農村型居民點的發展模式，造成了城市用地集約性差，城市基礎設施建設不配套、城市景觀風貌缺乏特色等許多問題，使小城市鎮的舒適度、安全性等不盡人意，進而減小了小城鎮的吸引力，影響到小城鎮的進一步發展。

（五）城鎮功能不健全，對區域經濟社會發展的拉動力、整合力不強。正是由于城鎮建設水平低、管理薄弱，使城鎮功能普遍較弱，對區域經濟發展的的拉動性不強。由于城鎮規模小，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發育不足，使小城鎮在人才和資金的引進、產品技術的更新、產業升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮功能的提高

四、加快小城鎮建設步伐的對策

（一）提高對農村城鎮化的認識，把發展小城鎮作為農村經濟和社會發展的一個大戰略來抓。各級政府要從實現跨世紀戰略目標和兩個根本性轉變的高度。充分認識發展小城鎮對形成農村新的經濟增長點，實現農村現代化和擴大內需、推動國民經濟持續穩定增長的重要作用。加強對農村城鎮化問題的研究，把握小城鎮發展規律，協調和處理好有關農村城鎮化研究、規劃、建設和政策等問題，把農村城鎮化作為其中的一個重要方面來抓。

（二）要高起點規劃，分階段實施，確保小城鎮建設健康有序地發展。一定要牢固樹立規劃是龍頭的觀念，用規劃去統領小城鎮的建設，做到規劃和設計先行。要深化傳統建設方式的改革，實行統一規劃、統一設計、統一施工、分片開發、配套建設。

（三）要構造支柱產業，增強小城鎮的經濟實力。要把小城鎮建設與發展鄉鎮企業、農業產業化和市場體系建設相結合。根據我國的國情，鄉鎮企業要大力發展農業產業化經營，培植以農產品加工、包裝、營銷為主的龍頭企業。同時還要辦好市場，激活經濟，帶動相關產業。一定要引導鄉鎮企業到鎮區進行集中建設，只有這樣才能形成企業規模經營和聚集效應，才能真正解決污染問題，才能共事能源、交通、信息和市場。

（四）要研究和制定有利于農村人口向小城鎮流動的政策，實行進城人口的市場化安臵。通過各種途徑，千方百計為進城農民就業創造條件。要改革現有的戶籍管理制度，促進農村人口向城鎮流動。為了鼓勵農民進城,一定要在政策上予以傾斜，讓農民進得來，住得下。

（五）充分調動社會各方面建設小城鎮的積極性。小城鎮建設不僅是政府行為，更應是市場行為。應按市場經濟規律，建立起以個人投資為主，政府和企業共同參與的投資機制，走地方財政投入啟動，基礎設施有償使用，公用事業收費和引進外資等多元化、產業化、市場化的路子。

（六）盡快建立符合小城鎮經濟社會特點的行政管理體制。我國許多建制鎮的行政區劃偏小，總體實力偏弱，資源配臵不合理，農業的產業化、規模化、現代化受到行政區劃的限制和制約，影響了小城鎮輻射和帶動作用的正常發揮。因此，有必要結合機構改革，對規模較小的建制鎮進行撤并，同時還應逐步減少鎮級機關工作人員。

參考文獻：

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2、朱啟臻葉齊茂 小城鎮建設 2004

3、俞燕山 中國小城鎮發展問題研究2001

4、喬忠 王敬華 我國小城鎮發展狀況、對策與展望 2003