第一篇：我國城市社區養老體系建設研究綜述

我國城市社區養老體系建設研究綜述

一、研究問題和背景

隨著經濟社會的發展，人們壽命的不斷延長，我國人口老齡化速度隨著世界趨勢進一步加快。科學的進步，醫療的發展使得老齡化進程加快，老齡化加快的現實又隨之引起了空巢現象，這使社會發展與社會前進產生了矛盾的交集，必須在發展的同時解決好這一現象。據有關資料統計：到 2011 年，全國 60 歲以上老年人已達 1.78 億，老年人口比重高達 13.3%。到 2015 年，我國 60 歲以上老年人將近

2.21 億，占總人口比重16%，平均每年增加老年人 860 萬，平均每年遞增 0.54 個百分點。到 2030 年全國老年人口規模將會翻一番，老齡事業發展任重道遠。面對龐大的老齡人口問題，一些先進入老齡社會的發達國家已有了解決之道，應對之策。而還處于發展中國家的中國，白發浪潮已成為一種隱形的社會危機，如不能正確的處理對待，將會影響到經濟的平穩發展，社會的穩定。我國必須在發展老齡事業的問題上足夠重視，認識到建立社區養老服務體系對解決老人養老問題的緊迫性，發展的腳步是刻不容緩的。在我國社會經濟、國際關系發展平穩的時期，有針對性的解決老齡事業中的突出問題與矛盾，在改善老人的物質需求、精神面貌、社會福利待遇與制度體制改革等方面入手，逐步的解決各種問題。每個家庭都有老人，每個人都會變老。如何解決老人養老問題，不僅是每一個家庭面對的難題，也將是整個社會面對的挑戰。

二、文獻綜述

在短短的十幾年之間，我國就步入老齡化社會，所用的時間比其 他任何國家都要短。一般發達國家在從成年型到老年型國家的轉變，要花上幾十年甚至上百年的時間，并且是在經濟發展水平和工業化水平都比較高的前提下，我國則與之相反。我國在 20 世紀 80年代就開始對養老問題開始研究，在對老人主要養老場所研究時發現，由于家庭規模變化，我國家庭養老功能出現逐漸弱化的現象。為了彌補這一現象，便提出發展社會機構養老，如建立養老院和老年公寓等。但由于老年人口數量的急劇增加，機構養老又有很多不足，許多老人不愿意選擇社會機構養老，許多學者開始不斷研究和借鑒發達國家的做法，開始大力提倡社區養老、居家養老等模式。老齡化背景下，我國社區養老服務模式的研究，已成為發展養老服務的研究熱點。吳蓓認為：逐步開展和規范志愿助老活動，同時加強社區服務，要穩定他們的服務范圍和對象方面入手，形成一種規范化制度。趙麗

宏認為:社區服務是一種政府行為，必須從政府角度，加強對社區服務的物質幫助，在宏觀層面上政策支持，加強宏觀管理，而非深入細致地組織具體的活動。劉菲認為要想擴大社區養老服務的規模，想要多渠道籌集資金，就得使社區養老服務社會化。項麗萍認為社區養老服務工作的成功與否，很大因素取決于是否擁有一個專業的服務管理團隊。

此外,還有許多學者從不同的視角對我國社區養老問題進行了研究,包括老年人需求研究、我國社區養老現狀調查研究、社區養老問題及對策等。近年來我國逐漸認識到發展社區養老的重要性，2000 年 8 月，中共中央、國務院《關于加強關于老齡工作的決定》中明確指出：進一步完善社區為老年人服務的功能。近幾年來國家投入大量的資金、人力和物力大力開展了社區的建設工作，尤其是為老年人的服務上，下了很多功夫。雖然仍有許多不足，與國外的社區服務還有很大差距，但已初成體系規模。在對老年人的服務中，主要針對以下幾個方面：一是生活照料方面。生活中老年人會遇到一些問題，如出門購物，家務清潔，修理上下水，維修家電，理發洗澡等，社區會安排服務人員幫他們解決。二是醫療服務方面。老年人在生病時不方便走動，社區可以通過安排醫護人員到老人家上門治病；如果是日常檢查，老人可以到社區內的醫療保健室進行血壓、血糖的測試。三是精神慰藉方面。在社區內通常設有聊天室，老年人可是通過交流來表達自己的心聲，抒發自己的情感，通過交流互相安慰，互相引導，防止產生心理疾病。四是文體娛樂方面。在社區內組織老年人開設合唱班，舞蹈隊，舉辦象棋大賽，詩詞朗誦演講比賽等活動，豐富老年人的晚年生活。五是緊急救護方面。在一些社區內，在高齡老人和獨居老人家內都安裝了應急服務玲。這種服務可以及時應對突發狀況，可以使許多老人在遇到危機時及時得到救助。

近些年雖然在完善社區養老服務方面有所加強，但社區養老服務存在的問題也是不斷被提出：如我國社區養老硬件設施不完善；我國目前社區發展過多依賴政府；我國社區養老的各項法律法規不完善；政府對投入社區資金不足；社區專業服務人員少；對社區養老服務認識不到位等等。如何解決社區養老服務中存在的問題是歷史交給我們的重任，不斷完善我國城市善社區的養老服務就是要有針對性的把出現的問題一一解決，在摸索中前進，探得行至有效的解決辦法。

三、研究的理論視角與假設

我國的社區服務的實踐正處于起步階段，社區建設也不夠完善，這導致我國的社區養老服務研究缺乏充分的實踐經驗支持，也缺少理論的總結與提煉。本文嘗試以理論結合實際的方法研究社區養老服務問題，以福利多元主義理論為指導，以淮南作為研究樣本，研究分析

完善我國城市社區養老模式的對策。

隨著“421”家庭模式的增加，傳統的家庭養老面臨著巨大的壓力，而且如今的老年人隨著生活水平的提高，對養老的需求不斷增加，不僅要提高物質生活水平，而且對精神生活和文化生活方面也有很大的需求。隨著社區的不斷發展，社區養老的優勢可以彌補家庭養老很多的不足，形成以政府管理為主導，社區與家庭養老有機結合的養老服務體系。本研究在福利多元主義的指導下提出完善我國城市社區養老模式的對策，具有實際參考意義與應用價值。

四、研究思路和方法

本文在方法論上采取文獻與實際相結合，理論與實踐相結合，宏觀與微觀相結合。主要運用文獻研究法對我國城市社區養老服務體系建設進行理論分析；運用實證分析法、比較法、統計分析方法等分析了我國城市社區養老服務體系建設的實踐情況。

五、研究的主要內容和觀點

一、我國城市社區養老服務體系建設背景研究

（一）發展社區養老服務的重要意義

（二）社區養老服務在養老服務體系中的地位

二、我國社區養老服務體系建設的現狀

三、我國社區養老服務體系建設中存在的問題

（一）為老服務體系中社區養老設施的供需矛盾。

（二）社區為老服務意識及價值理念滯后

（三）社區養老服務人員隊伍不穩定、素質參差不齊

（四）社區為老服務資源之間缺乏整合和協調

（五）養老服務體系建資金設投入不足，資金來源渠道單一

四、我國社區養老服務體系建設對策研究

（一）設施供需方面：以需求為導向提供服務

（二）服務意識：提高服務意識及加強相關養老方面的知識宣傳

（三）隊伍建設：利用現有社會資源，組建專業服務隊伍

（四）資源整合方面：整合社區資源，構建社區養老服務網絡

（五）資金支持方面：拓寬養老資金渠道，形成多元化投入機制

五、結語

參考文獻：

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第二篇：城市社區養老研究

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城市社區養老研究——以中山市XX社區為例

摘 要

社區養老是適應人口老齡化和家庭結構的變化，在傳統的家庭養老基礎上發展起來運用社會資源的新型養老模式，它能夠滿足老年人社會化的需求，受到社會很大的關注。本次論文研究主要以中山市開發區張家邊社區為研究對象，對社區養老的服務體系、內容、對象、服務的提供模式、評估與監督體系進行了解與研究，對其進行分析研究，分析社區養老存在的問題與不足，并且梳理、歸納、比較和分析了國內外社區養老的實踐經驗等，研究提出可供參考的社區養老發展的建議。

關鍵詞： 社區養老，人口老齡化，服務模式，社區發展

I

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Study on urban community endowment——Taking XX community in Zhongshan city as an example

ABSTRACT

Community endowment is adapt to an ageing population and the change of family structure, developed on the basis of the traditional family endowment with the model of a new type of social resources endowment, it can satisfy the demand of the socialization of the elderly, a lot of attention from society.This paper studies mainly in zhongshan city development zone Zhongshan Zhangjiabian community as the research object, the community endowment service system, content, object, service providing mode of understanding and research, evaluation and supervision system, analyzes its research, analysis of community endowment problems and deficiencies, and combing, induction, comparison and analysis of the practical experience of community endowment at home and abroad, etc., to study and put forward some reference Suggestions for the development of community endowment.KEY WORDS:

Community endowment，Aging population，Service model，Community development

II

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目 錄

前 言.........................................................................................................1 第1章 社區養老概述................................................................................2

1.1 社區養老的概念...........................................................................2 1.2 社區養老選擇的必然性...............................................................2 1.3 社區養老的現實意義...................................................................3 1.4 研究方法與思路...........................................................................4

1.4.1 研究方法............................................................................4 1.4.2研究思路.............................................................................4 1.5 研究目的與意義...........................................................................4 第2章 社區養老的相關研究....................................................................6

2.1 社區養老的研究理論——社會嵌入理論.....................................6 2.2 國內外相關研究...........................................................................6

2.2.1社區養老的國內研究現狀..................................................6 2.2.2社區養老的國外研究現狀..................................................8

第3章 社區養老的服務模式..................................................................10 3.1 社區養老的服務體系、對象、人員與內容...............................10 3.1.1 社區養老的服務體系.......................................................10 3.1.2 社區養老的服務對象.......................................................10 3.13社區養老的服務人員.........................................................11 3.1.4 社區養老的服務內容.......................................................11 3.2社區養老的服務方式..................................................................12 3.2.1 “三共聯動”方式：社工+護工+義工...........................12 3.2.3 “四師結合”方式：社工師+護理師+醫療室+保健師..12 3.3社區養老的經費安排..................................................................13 3.4社區養老的服務評估與監督體系...............................................13 第4章 城市社區養老面臨的困難與不足...............................................15 4.1 資金來源渠道單一，且嚴重匱乏..............................................15 4.2 缺少專業人才，服務隊伍素質較低..........................................16

III

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4.3 養老服務資源匱乏，難以整合..................................................16 4.4 社區養老宣傳力度不夠，社會認知度低...................................17 第5章 完善城市社區養老的對策與建議...............................................19 5.1 拓寬籌資渠道，形成多元化的資金投入機制...........................19 5.2 提升服務人員的專業水平，建設高素質的社區養老服務隊伍 19 5.3 合理配置資源，推動社區養老的資源開發與共享...................20 5.4 加大宣傳力度，營造推進社區養老發展的良好社會氛圍........20 結 論.......................................................................................................22 謝 辭.........................................................................................................23 參考文獻...................................................................................................24

IV

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前 言

隨著社會的快速發展，人們的生育觀念得到很大的改觀，社會的醫療條件也得到極大的提高。隨之而來的人口生育率的迅速降低與人均壽命的延長帶來了我國人口老齡化速度的快速提高。2015年底，老年人數量突破兩億人，其中在80歲以上的高齡老年人數量達到2300萬，而失能、半失能老年人數量已達到3750萬人。隨著高齡老人、失能老人數量的不斷增多，老齡工作問題也越來越凸顯，社會的養老資源、養老方式已經越來越難以應對現代老年人的全方位、多層次、大規模的需求。

我國的人口老齡化是在未富先老的國情下出現，社區養老越來越成為老年人選擇的養老方式，也是符合我國城市老齡群體新需求的養老模式，是目前老年人相對比較期望的一種養老方式，它是當前我國人口老齡化發展的客觀要求和社會保障體系的必要補充。

社區養老具有服務成本低、覆蓋面較廣、服務方式靈活等優點。一方面，通過社區養老服務，可以讓一部分家庭經濟有困難的但又有養老服務需求的老年人得到良好的照料，能夠起到穩定家庭與社會的作用；另一方面，它可以讓老年人生活在自己熟悉的社區，享受著每天的服務便利，同時也可以從親友等那里或得到情感上的慰藉與精神上的愉悅。而且，社區養老的發展既能彌補“四二一”生育模式下的家庭養老功能弱化，又能迎合老年人對在家中養老的情感、隱私等需要。

盡管社區養老有著眾多的優勢并且符合著中國的養老實情，但在實際的社區養老模式的實踐探索中，社區養老的發展存在著很大的地域性差異，各地發展參差不齊，而且其普遍還存在資金短缺、專業人員素質偏低且數量不足、評估機制不完善等問題。中山市是社區養老的國家試點之一，在社區養老服務的發展上有著很大的先進性，我們通過對社區養老服務模式的實地探索、研究等，了解社區養老服務各類機構的現狀，深度分析社區養老的服務模式、評估模式、發展模式等的優劣點，研究提出社區養老服務問題的對策與建議，為社區養老服務的良好發展提供參考與可借鑒之處。

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第1章 社區養老概述

1.1 社區養老的概念

社區養老，指老年人在家居住，由社區專業服務機構提供一種專業化、全方位、多層次的養老服務，用于滿足老年人對于生活照料、家政服務、醫療保健、精神慰藉等方面需求的一種新型養老模式。

社區養老是以家庭為核心，以社區為依托，由政府和社會力量提供支持，體現了國家、社會和家庭對于養老責任的共同承擔。是全社會共同參與養老，應對人口老齡化所帶來養老壓力的重要舉措，對于養老事業的發展、社區的發展、社會集體意識與責任性的增強有重要的意義。

1.2 社區養老選擇的必然性

作為一種新型養老模式，社區養老的提出是必然的，它是人們基于傳統家庭養老功能的弱化和機構養老的缺陷，以及社區養老所具有的覆蓋面廣、經濟壓力相對較小、能夠滿足老人情感需求三個特點而做出的必然選擇。

一方面，家庭養老基于計劃生育政策下，家庭結構的日趨小型化、四二一化使得這種養老模式所帶來的就是一對年輕夫婦需要贍養四位老人并撫養一個孩子。在社會快速發展的今天，年輕人面臨著非常大的情感與工作壓力，本身的養老功能已經相對的弱化，更難以應對日漸增強的養老壓力。并且在越來越多的跨地域性職業流動時，許多子女與父母身隔兩地，不能或者難以很好的照顧的老人，由此所帶來的必然就是家庭對于老年人的照料功能弱化，家庭的養老功能弱化。

另一方面，機構養老雖然能滿足部分老人的養老需求，但是我國的養老壓力是基于人口快速化進程快與國家未富先老的國情下提出的，老人數量整體數量龐大與國家人均GDP經濟較低。機構養老所需龐大的資金支持，其高收費的標準是大部分家庭都不能接受；而由于機構養老服務的高

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標準等其覆蓋面很低，有限的床位等不能充分覆蓋大部分老人家庭；機構養老的集中性與程序化管理使老人不能滿足其情感需求，并且容易造成老人的隔絕狀態，不能滿足其社會化需求。

社區養老在此應運而生，作為一種新型的養老模式，其具備家庭養老與機構養老的優點，但仍處于探索之中。

1.3 社區養老的現實意義

社區養老的提出與推廣基于我國傳統的養老模式以及國外的社區照顧模式，于2000年開始在全國陸續推廣。社區養老模式之所以得到倡導和推進，是因為它是當前人口老齡化發展的客觀要求和社會養老保障體系的必要補充，也是提高老年人生命生活質量和構建和諧社會的重要組成部分。

社區養老發展的現實意義重大，具體表現在：

其一，社區養老成本較低，有利于養老服務的普及化。社區養老相對比與家庭養老和機構養老，具有很大的優勢。主要體現在社區養老服務成本較低、服務覆蓋面較高、服務方式比較靈活多變、可以多層次利用社區的養老資源、降低家庭和政府的經濟負擔，使得社區養老服務能夠普遍惠及更多的有需求的老人。

其二，社區養老具有地緣和親緣優勢，有利于滿足老年人的情感需求。老年人年齡較大，有著更多的對于情感的需求，更加的重視親友關系，而街坊鄰居、親朋好友、自己所熟悉的生活環境、生活習慣等對于老人來說意義重大，在情感慰藉、心理撫慰等方面具有很大的積極作用。老人在社區養老能夠感覺到更多的安全感、親切感、幸福感，而對于社區養老服務來說，也具有更多的對于服務方式的選擇。

其三，社區養老具有很強的就業容納力，有利于促進社會就業。社區養老的服務需要很大一部分的家政、醫護、保健等人員，這些需求提供一個社區就業平臺，社區養老的服務隊伍很大程度上來源于本地區，四五十歲的下崗職工、困難就業群體等服務隊伍尋找的對象，經過培訓后便能為社區養老、為自己家庭貢獻極大的力量。

其四，社區養老有利于促進和推動和諧社會建設。社區養老將老年人

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居家與社會化的服務相結合，有助于緩解家庭養老壓力，促進家庭和諧；社區養老倡導志愿服務和居民互助，有利于社會形成尊老敬老、愛老護老、團結互助的良好社會主義道德風尚，從而促進社會和諧。

1.4 研究方法與思路

1.4.1 研究方法

1.本研究采用定性研究與定量研究相結合，文獻研究和實地調研相結合的方法；

2.搜集和查閱相關文獻資料，在已有的研究基礎上做初步分析； 3.充分利用已有的資料、數據；做實地調研，以了解具體情況，并借鑒其成功之處。

1.4.2研究思路

1.面對“未富先老”的國家社會經濟與人口老齡化速度不相協調的現狀，從理論上探尋城市社區養老服務開展的依據；

2.實地探尋發展速度較快地區的社區養老發展現狀及服務的綜合模式，吸取其相關成功經驗；

3.結合目前的社區養老服務的發展現狀與國內外社區養老的相關經驗，提出改善社區養老發展的措施。

1.5 研究目的與意義

社區養老作為一種比較新穎的養老方式，具有強大的生命力。雖然目前由于探索、實踐經驗等不足具有很大的局限性，但社區養老仍是目前老年人最期望的養老方式，它是當前人口老齡化發展的客觀要求和社會保障體系的必要補充。

社區養老具有成本較低、覆蓋面廣、服務方式靈活等諸多優點，它可以用較小的成本滿足老年人的服務需求；通過社區養老服務，可以讓一部分家庭經濟有困難但又有養老服務需求的老年人得到精心照料，從而對穩

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固家庭、穩定社會起到良好的支撐作用；而且還可以讓老年人生活在自己熟悉的社區，享受每天的服務便利，同時也可以從親友等那里或得到情感上的慰藉與精神上的愉悅；社區養老的發展既能彌補“四二一”生育模式下的家庭養老功能弱化，又能迎合老年人對在家中養老的情感、隱私等需要。

盡管社區養老有著眾多的優勢并符合中國的養老實情，但社區養老在中國的實踐還存在資金短缺、專業人員素質偏低且數量不足、評估機制不完善等問題，我們通過對社區養老服務模式的實地探索、研究等，了解社區養老服務各類機構的現狀，深度分析社區養老的服務模式、評估模式、發展模式等的優劣點，研究提出社區養老服務問題的對策與建議，為社區養老服務的良好發展提供參考與借鑒之處。

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第2章 社區養老的相關研究

2.1 社區養老的研究理論——社會嵌入理論

社會嵌入理論經過發展成為社區養老的基礎理論，其代表人物是格蘭諾維特，他認為個人是嵌入在一定的社會結構與社會關系的網絡內。個人需要通過一定的社會網絡才能從社會上獲取所需的信息、資源等，個人與社會關系網絡緊密相連，而不是孤立的。

社會嵌入理論認為，個人與社會是一體的，個人不能脫離社會做出某種選擇與行動。個人與社會仍需要繼續的互動與融合，老人也需要繼續地社會化，以滿足其需求。

老年人面臨著很大的角色轉換所帶來的壓力，需要適度的社會化以形成這樣的轉變。其面臨的角色轉變有：(1)勞動角色轉換為供養角色，這容易使老年人產生無用感；（2）父母角色轉換為祖父母角色，這使老人面臨著子女可能分家所帶來的情感缺失，以及可能進入“空巢”家庭、健全身體的突然失去，如疾病并可能面臨肢殘或死亡、配偶的突然失去，如喪偶并帶來心理健康上的問題；(3)職業角色轉換為情感角色，如職業角色面對家庭情感角色時，很容易出現在退休后出現角色模糊以及產生沖突等。

這些都是老人可能面臨的問題，可能在其生活中影響比較大。社區養老是老年人繼續社會化的一個很好的平臺，通過社區為老年人提供的各種服務，可以使老年人在角色轉換過程中更好的應對。通過不斷的學習、互動等逐步適應自己的角色轉變，不斷的社會化以應對可能面臨的壓力。老年人適度的社會化需求也是社區養老作為一種新型的養老模式存在、發展的意義。

2.2 國內外相關研究

2.2.1社區養老的國內研究現狀

作為一種較為新型的養老模式，社區養老雖然仍在初步發展階段，但

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是在不斷的探索之中，國內的一些學者等也已經形成了一些共識性的或者專業性的觀點。

1.我國的社區養老是基于人口老齡化速度壓力與未富先老國情下提出的，雖然發展時間短暫，但是社區養老內容已經比較豐富，并且隨著時代的發展以及對社區養老的認識，社區養老的內容和內涵仍在不斷深化、改變、豐富。現階段的社區養老具有：生活照料、家政服務、醫療保健、精神慰藉、老年教育的功能。

2.對老年人的社區福利性服務也是社區養老的一部分，主要包括：（1）老年人的日常生活服務，如午餐提供、家庭代購、勞務服務等；（2）老人寄養服務，如養老院等福利養老設施的興辦，集中收養、供養無人供養等達到供養標準的老人；（3）老年人文化、娛樂服務，如老年公園、老年閱覽室、老年大學、老年活動中心的開辦，老年沙龍、舞會、乒乓球等比賽的舉辦；（4）老年人心理輔導服務,如舉辦老年心理講座、心理咨詢、情感交流會等。

3.我國的社區養老整體上處于一個初步發展階段，但是地區差異性比較大，發展程度、速度很不平衡，需要政府與社會的進一步的推動。現在在發展中出現了許多問題，導致社區養老服務供給與老人的需求不相符合，難以滿足社區老人普遍的需求。目前主要有以下問題：社區養老服務覆蓋面低、服務形式比較簡單且單

一、缺乏專業且高素質的服務隊伍、社區養老補助標準較高、社區養老的認知度較低、各類醫療、保健、學習、娛樂服務缺乏、志愿者缺乏等。雖然社區養老的發展是基于我國未富先老與人口老齡化加速的基礎上，但政府與社會對于社區養老的認知度、認可度、重視度都較低，未能形成共同推動社區養老發展的合力。政府和社會對于社區養老的投入不足、政策法規的不健全等是社區養老問題出現的淵源。

4.社區養老的發展也是推動小政府、大社會進展的一部分，其對于社區發展、非政府非營利組織的培育、發展有很大的推動作用，能夠越來越快的推動公共服務的快捷化、便捷化、有效化發展，提升了社會的自我發展、更新、服務能力。

5.我國龐大的老年人口，使得社區養老服務作為一種福利服務推行及實現，社區養老更具有一種有限性公共服務的屬性。社區養老不是單單政

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府就能推行、貫徹下去的，需要全社會共同的參與，需要動員社會、家庭、企業、政府等多方面共同參與來推動社區養老的多樣化發展，這也注定了我國的社區養老資金來源必須多元化、服務內容和方式必須多層次。我國社區養老的發展水平受社會保障機制影響很大，所以我國的社區養老具有一定程度上的福利性質，但又是一種有限的公共服務。

2.2.2社區養老的國外研究現狀

1.英國的社區養老

英國是西歐老牌福利國家，其社區養老采用福利國家+社區照顧的運行機制。即政府以明令條文確定對老人提供福利服務，同時用社區照顧的工作模式推行服務，使老人像在家一樣的感覺，得到社會工作模式的服務，使他們能夠過上一種正常、較體面的生活。

英國社區照顧的服務體系主要由經理人、主要工作人員和照顧人員組成。他們相互相成共同維系著其社區照顧體系，經理人負責一定區域的老年人養老資金的籌放、工作人員的招聘與培訓等；工作人員負責本社區內養老服務；照顧人員多為老人的親友、鄰居，政府給與其一定的財政補貼。

社區照顧的主要內容包括：

第一，生活照料：居家服務、家庭照顧、老年人公寓、托老所等4種形式；

第二，物質支援：提供食物、安裝服務設施、減免稅收等；

第三，心理支持：醫療、康健、護理、心理治療等；

第四，整體關懷：改善生活環境、發掘、利用社區的可利用養老資源以供使用等。

英國社區養老的資金來源主要為政府出資，在社區照顧上也體現出以政府為主的特點。很多服務設施都是由政府資助的，從事居家服務的工作人員許多也是志愿服務，至于收費的部分則由政府和老人共同承擔，同時老人具有津貼補助等，確保老人能夠在家體面的生活。

2.瑞典的社區養老

瑞典作為一個北歐福利國家，在社區養老有著自己獨特的特點，其采用著福利國家+自治團體的運行機制。瑞典法律認為，贍養和照料老人時

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國家的責任，子女、親屬沒有相應的撫養義務。

政府實行社區養老的按需分配，有需求的居家養老家庭可以向主管部門申請，至于福利服務的標準根據實地的評估、確認后采取一天一次或一周一次服務等。

養老服務實施過程，基本由地方自治團體所主導。地方自治團體負責制定服務計劃，為老年人提供福利性的住宅，提供家庭人戶服務。

其養老服務內容包括政府層面和自治團體層面兩部分：（1）政府提供的家政服務包括：服務包括個人衛生、安全警報、看護、送飯、陪同散步等，只要是日常生活需要的，都可以提供服務；（2）地方自治團體提供的服務包括：清理家庭衛生、餐飲制作與照顧等;（3）建立日間老人活動中心，組織老人開展文娛、體育健身活動，為老人組織提供各種文化、娛樂活動如舞會等。

瑞典政府提供的家政服務等需要根據服務對象的經濟條件收取一定的費用，但總體上是福利性的，即使最高標準的收費也遠遠低于市場收費標準。同時地方自治團體的服務、活動的資金由國家財政解決50%，由老年人自己承擔50%。

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第3章 社區養老的服務模式

3.1 社區養老的服務體系、對象、人員與內容

3.1.1 社區養老的服務體系

以張家邊社區為例，其社區養老服務體系的結構主要包括： 1.老人日間護理中心主要是為白天缺乏家人照顧的體弱及行動不便的老人提供護理、生活照顧等方面的內容，如膳食、個人衛生、健康護理、護送看病等；

2.老人醫療保健中心為老人提供送藥、體檢、心理咨詢及疏導、康復護理、健康調查跟蹤及養身保健知識等教育方面的服務；

3.老人家務服務中心到老人家中提供各種家務服務，如居家清潔、幫助購物、料理家務、維護維修等；

4.應急救援中心主要是開通24小時老人服務熱線，建立事故預警系統，以便及時發現并緊急處理老人遭遇的各種生活事故，進行有效的危機干預；

5.老年綜合性社區服務中心是集中文體、教育、社交與日常生活輔助于一體的服務場所，滿足老年人對文體保健、休閑娛樂等方面的需求等。

這些構成了社區養老整個服務體系，包含社區老人所可能需要的日間需求、醫療保健、文體康健、精神慰藉等，在實際的開展中能夠比較全面的覆蓋老人普遍的需求，至于一些個性化的需求還在繼續的探索中。

社區養老服務，比較適應我國老年人的生活習慣和心理特征等，滿足老年人的心理需求，有助于他們安度晚年，也更為符合我國的實際情況，符合大城市中心城區發展的社區、服務機構為老年人提供服務的新模式。

3.1.2 社區養老的服務對象

中山市張家邊社區的社區養老服務的對象是具有中山戶籍，年滿60周歲的轄區老人，采用會員制并且按照不同條件可按無償、低償、有償享

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受社區養老服務。

總體覆蓋范圍是整個社區居民，但由于宣傳力度不夠、居民對于社區養老服務的認同度不夠以及社會的一種對于養老服務的購買觀念與力度的不夠導致真實的可服務對象很少，政府的對于社區服務的福利條件也是很大的影響。

1.無償服務對象：優撫孤老、享受低保的生活不能自理或部分不能自理的獨居或僅與殘疾子女生活的老人、市級以上勞模、百歲老人、六等以上傷殘軍人。

2.低償服務對象：年滿80周歲的獨居或僅與殘疾子女生活的老人。3.有償服務對象：除了無償和低償服務對象以外的需要社區養老服務的老人。

3.13社區養老的服務人員

社區養老服務人員優先選聘具有中山市戶籍的失業人員和農村富余勞動力人員，尤其是“4050”人員。

張家邊居家養老服務中心清潔與保安、服務人員大多采用“4050”人員，有專門的義工、志愿者組織，護工、醫生等采用在職專業工作人員，輔助社工為轄區內服務對象提供各類社區服務。

中山市社區養老服務人員受到地區發展因素的影響，相對素質較高，生活水平整體也較高，服務意識也較強，在服務質量上比較專業和優良，但是距社區養老的成熟發展模式上仍有一定的距離。

3.1.4 社區養老的服務內容

社區養老的服務內容主要分為生活照料、安康維護、精神慰藉服務三個模塊，包含居家清潔、餐飲、洗衣、理發、醫療、義診、娛樂等部分。1.生活照料服務

（1）家政服務：包括居家清潔、餐飲照顧、上門維修等服務；（2）生活照料：包括個人清潔、臥床照料、洗衣、理發等服務。2.安康維護服務

建立老年人健康檔案，鏈接醫務保健資源進行醫務服務，進行安全協

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助等服務。

（1）康復護理：提供疾病防治、五感訓練、健康教育等服務；（2）醫療保健：提供醫療協助、健康義診、家庭保健等服務；

（3）安全協助：提供社區安全評估與改善、緊急呼叫與危機處理、個人定位與定期探視等服務。3.精神慰藉

（1）個人輔導：提供情緒輔導、臨終關懷、哀傷輔導、角色適應等服務；（2)文娛舒心：提供興趣班組、文化沙龍、文藝表演、才能展示等服務；（3）義工服務：提供鄰里結對、誠心交流、日常探視、社區參與等服務；（4）法律維權：鏈接法律資源、提供法律咨詢與援助、權益維護等服務。

3.2社區養老的服務方式

3.2.1 “三共聯動”方式：社工+護工+義工

1.社工：面向社區整合資源，建立老人之間的聯系和支持，為有需要的老人提供專業個案、小組等直接跟進服務；

2.護工：聘用困難家庭中有就業需要的，如下崗婦女等組織成護工人員，經過專業培訓上崗、考核合格后為老人提供日常照顧等；

3.義工：由社區義工與高校義工組成，提供日常的探視和協助服務。

這樣的服務人員的協調、聯動的服務方式有利于整合人力資源的優勢部分，綜合的為社區老人提供服務。

3.2.3 “四師結合”方式：社工師+護理師+醫療室+保健師

1.社工師：面向老人進行護理、疾病、健康方面的需求掌握并進行初步的介入以及轉介，建立和推進“四師結合”的互動機制；

2.護理師：由具備護理資質的專門人員擔任，根據老人的需要提供專門的護理服務；

3.醫療師：有醫療義工擔任，為社工、護工所轉介需要醫療介入的老人提供服務，并定期舉辦義診、上門醫療診斷及反饋服務；

4.保健師：由保健義工擔任，為老人的飲食營養、作息等提供保健咨詢、洛陽理工學院畢業設計（論文）

診斷及服務。

四師的結合可以比較綜合完善的從醫療康健幾個方面為老人提供全面的保健服務。

3.3社區養老的經費安排

社區養老服務政府補助經費主要來源于三種渠道：市福利彩票公益金、市財政資金、通過慈善會籌集的社會捐助資金。

享受無償服務老人可以享受30小時/人.月的服務時間，合計360元/人.月；享受低償服務老人可以享受20小時/人.月的服務時間，合計240元/人.月。

但是，在補助標準的審查與批準上的程序較為繁瑣，許多真正需要補助額老人得不到及時的補助，而對應的社區養老服務的范圍及人群也因此很受影響。而現在，幫助達到審批標準且有意愿獲得政府資金補助的老人成功獲取政府的補助也成為社工工作的一部分。

3.4社區養老的服務評估與監督體系

社區養老機構以市民政局及下屬相關部門為指導、主管、監督主體，通過承辦政府項目開展相關服務。

政府具有不定期項目資金、補助資金運作與服務對象資格審查等監督權力，同時有定期的服務評估項目，一般為委托第三方機構作為社區養老項目的活動評估方，通過對一定時期內社區養老服務項目目標完成情況等評估作為項目繼續進行的標準。而評估標準、機構或人員、跟進服務監督等由各級政府相關部門制定。

現階段政府項目的評估人員一般都非專業，如社區居委會人員、社區其他事業單位工作人員、退休干部等，比較看重短期的、表面的成效，如社區養老機構服務社區老人的數量、次數、舉辦的大型活動次數等，而往往忽視掉深層的、長遠的社區變化，如社區意識的增強、社區變遷的提高、社區老人整體幸福感的提高等。在社區養老項目的監督上則比較全面，綜

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合、多層次的監督體系對于社區養老的規范化、制度化發展意義重大。

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第4章 城市社區養老面臨的困難與不足

經過多年的探索與實踐，中山市的社區養老模式已經取得了良好的成效。但就其水平或者是作為一個新生事物而言，其仍然處在一個初級的發展階段，尤其在專業服務隊伍、資金等方面都存在著問題，很大程度上一直制約著社區養老的發展。

4.1 資金來源渠道單一，且嚴重匱乏

社區養老是一種社會服務，其服務水平很大程度上取決于資金的充足與否，穩定的資金也是社區服務發展的基礎，但資金的不足現階段正越來越成為阻礙社區養老服務發展的關鍵因素。

現階段社區養老的經費主要是由政府的部門籌集，福利彩票公益金是其主要資金來源，但融資渠道普遍單一，而且社會上的力量也對此興趣缺乏，較少涉足。

其實，資金缺乏現象在社區中普遍存在，比如中山市的張家邊社區，資金來源于中山陽光競標的政府購買的開發區社區項目，而且現在其資金很少有社會力量的參與，政府包辦了居家養老中心的建設與相關指導意見后，剩下的相關資源的建設、大型活動的組織、志愿者與服務隊伍的培養建設都由社工機構自己想辦法，但是政府三年兩百萬的服務費用細算起來，需要社工機構一點一點的節約與另外尋找社會資金支持。這樣在服務項目的拓展、服務質量的提升能方面都面臨的政府限定資金的巨大壓力。

資金的不足致使社區養老的服務覆蓋面過小，可支持容納社區老人過少；政府對于補貼對象的條件較嚴導致能夠享受到政府購買的社區服務的老年人的數量較少，補貼標準也比較低，服務時間、水平、內容都比較低，不能滿足社區老年人對于養老服務的多樣化、多層次、大規模的需求。社區養老服務缺乏穩定的資金投入機制，勢必不能進入一種良性循環的發展模式。

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4.2 缺少專業人才，服務隊伍素質較低

社區養老的發展，服務提供的質量主要依靠于服務隊伍的整體素質，一批具有專業知識與技能的服務隊伍對于社區養老的健康發展的作用不言而喻。

但就目前而言，社區養老服務成員的專業化素養都偏低，而且依照政府指導意見，以社區內下崗“4050 人員”為服務隊伍的主要成員，這些“4050 人員”以年齡偏大的婦女居多，實際工作經驗雖然比較豐富，但是文化程度普遍較低。即使經歷了短期的服務技能培訓，其服務質量仍然偏低，而且提供的服務基本限于滿足社區老年人的基本生活需求，其對于精神護理、情感慰藉、心理支持、等方面的關注較少并且專業技巧匱乏。

專業社會工作者的介入是中山市近年進行的有益嘗試，但其數量太少，張家邊社區的專業社工只有一名，其他是專業保健師、護理師等與多名社區下崗職工，與社區養老發展的實際需求還存在較大差距。志愿者服務隊伍都是高校志愿者與社區老年志愿者，其建設相對滯后，而且在組織、激勵和培訓機制方面存在著不健全、不規范等問題。在開展服務方面的隨意性也比較大且規范度很低，養老助老服務的質量較低，可以在社區養老中發揮的作用尚且較小。而且年齡結構、性別結構、學歷結構等的不合理，也在成為社區養老服務隊伍建設的限制因素。服務的工作內容繁瑣、服務量大、工資報酬和社會地位較低等因素也導致著社區養老服務成員招聘困難、流動性大。

4.3 養老服務資源匱乏，難以整合

社區養老包含很多方面，需要社區內部醫療、家政、教育、咨詢等服務資源的共同參與，這些共同構成了社區養老服務的體系內容，構成了社區服務的各個服務內容。因此，與社區內各個服務資源之間的溝通與協調對于社區養老的服務有很大的影響。

目前而言，社區養老的發展仍然是一個政府熱、基層冷的模式，雖然

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國家大力有意愿并且采取各種措施推進社區養老的發展，但是在基層部門、社區、民眾中其實影響力不大，而且也沒有一種齊心合力發展社區養老的思維。在社區中就體現在，當選擇用社區養老做牌子開展服務活動或者聯系社區內一些具有養老資源的企、事業單位時，他們普遍變現出缺乏積極性、不愿意配合、不關心的一種態度，對于活動的開展、資源的開發利用影響很大，也影響著社區養老服務的多層次得服務與發展。

4.4 社區養老宣傳力度不夠，社會認知度低

社會的認知度與支持度對于社區養老的發展有著重要的意義，社區養老的發展能夠從社會對其的支持中獲得充足的力量來源，包括資金、人力、精神支持、社會肯定、有利的消費觀念、良好的溝通交流等，社會對社區養老理念的認同能夠極大的促進社區養老的發展。

當前，我國面臨著巨大的來自人口老齡化進程的壓力，其所對應的老年人越來越多樣化、大規模的需求需要社區養老快速、良好的發展。

但是，現行的社區養老卻一直沒有得到社會的廣泛認同，未能形成一種全社會關注、支持的社區養老氛圍。其中，固然是由于宣傳力度與推廣力度的不足，社區養老發展的程度也是一種重要的因素，社會各界對于社區養老發展的重要性與緊迫性還存在著很大的認知盲區。

養老從來是一個大問題，養老問題也從來是自古就有的，但是新型的社區養老仍然不是家庭與社會所普遍了解與接納的，而且社區的養老服務意識相對比較薄弱。一方面，社會對于社區養老的認知不足導致社會的養老服務產業相對的匱乏與發展緩慢，難以應對大規模、多樣化的老年養老需求。另一方面，家庭與老年人對社區養老的認識的不足導致一部分有服務需求的老人得不到對應的服務，但社區養老機構卻缺少充足的可服務客源，而更多的老年人也并未形成花錢買服務的理念，對于社區養老服務的金錢化也不能接受。對于免費的社區養老資源、服務，老年人比較樂于接受，有償服務可能就會得到社區的排斥了。大多數社區對于社區養老服務與資源的有償化都不能充分的接受，例如張家邊社區，盡管區域經濟相對比較發達，但社區養老機構還是不能獲得充足的服務對象。在很大程度上，洛陽理工學院畢業設計（論文）

社區養老服務的社會影響力、認知度和老年人及家庭對于社區養老服務的消費理念一直在影響著社區養老服務的覆蓋面以及社區養老的發展。

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第5章 完善城市社區養老的對策與建議

5.1 拓寬籌資渠道，形成多元化的資金投入機制

資金問題一直是社區養老服務工作的重中之重，深切的影響著社區養老工作的發展。因此，社區養老資金的多元化渠道拓展、多層次資金來源分配是社區養老服務的首要任務。

在社區養老發展的起步階段，政府起著非常重要的作用，政府的資金投入在社區養老資金來源中一直是第一資金來源與最多資金來源。所以，首先加大政府對于社區養老的資金投入與支持，這也是應對人口老齡化的重要過程。社區養老作為社會保障的一部分，政府必須建立穩定的資金投入財政預算，把社區養老作為一個必須重視財政投入工程，并且不斷加大財政投入，拓展社區養老資金覆蓋面，以及鼓勵和支持各類社會組織等采取各種措施支持、推進社區養老工作的發展。這些舉措能夠推進社區養老服務的覆蓋面的擴大、為社區養老的發展提供一個良好的環境，調動社會對于社區養老工作的積極性、為老人提供一個良好的養老環境，是老年生活更加豐富多彩。

5.2 提升服務人員的專業水平，建設高素質的社區養老服務隊伍

社區養老服務的質量對于其發展是重要的影響因素，服務人員的素質對于社區養老服務的質量也影響重大。每個人處在該處的位置上，社會的秩序才能得到保障，社會才能穩定良好發展。

而社區養老服務工作相對于餐飲服務、電話客服等是一項較為專業的工作，它是一項綜合性與專業性都比較強專業工作。因此，社區養老服務人員的素質必須得到保障，必須建立一支專業的社區養老服務隊伍，必須建立一個良好的社區養老服務人員來源渠道，比如穩定的社會工作的專業社工來源、服務人員的專業培訓機制、社區養老服務人員的專業職稱與職業資質等。而相對應的，要完成這樣的布局，社區服務人員與社會工作者

洛陽理工學院畢業設計（論文）的社會地位與工作待遇應該得到社會認可與逐步改善，社區養老工作應該得到逐步的重視，我國人口老齡化的速度以及老年社會工作應該得到更多的關注。

建設一支有序的、可持續的社區養老服務隊伍需要全社會的參與，國家應該鼓勵發展專業技術教育，提升服務隊伍的整體素質；社會應該鼓勵、支持社區養老服務的發展，對社區養老服務工作進行適度的較高水平的認可，社區養老服務工作的開展是我國應對人口老齡化的重要舉措，對于改善老人的老年生活有著重要的作用。建立一個專業化、制度化、規范化的社區服務隊伍能夠極大的促進社區養老服務質量的提升，直接推進社區養老的發展。

5.3 合理配置資源，推動社區養老的資源開發與共享

社區內部養老資源的合理配置與開發利用對于社區養老的發展至關重要，社區養老在發展階段具有缺乏充足資金、缺少專業人才、欠缺資源開發能力與可利用資源等弱點，常規的社區養老發展會受其影響很大。這些因素通過社區養老人員主觀能動性可以得到緩解，但其主要是受社會客觀環境的影響，通過社會的逐步發展，國家與社會的眾多改善社區養老政策與舉措的實施中，社區養老的各類條件、環境可以得到很大的改善。

政府應該重視社區養老發展帶來的緩解國家人口老齡化的壓力的作用、對于社區發展的促進作用。首先，政府應該重視并建立起社區養老專門機構，用于統籌社區養老發展，以及協調資源、分配資源、統籌、整合資源，促進社區養老充分發掘社區可利用資源的養老資源，協力促進社區環境的改善、社區意識的提升、社區養老資源的綜合利用。

5.4 加大宣傳力度，營造推進社區養老發展的良好社會氛圍

社區養老在我國現階段仍是一個比較新型的養老方式，在群眾當中的認可度比較低，必須通過大力的宣傳、引導，深化社區養老的理念，才能逐步的提高公眾對其的認知度，才能更加良好、順利的發展社區養老。

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社區養老的漸序運行和發展對于政府與社會的作用巨大，不管對于老年事業的發展還是對于社區發展都有深刻的意義。

政府作為社區養老的受益者、推行者必須踐行對于社區養老的社會責任感，必須通過廣泛、持續的宣傳工作使社會各界認識到社區養老的重要性，廣泛地提高社區養老在各大養老模式中的地位。

政府可采取電視、報紙、宣傳欄等多種形式對社區養老的形式、意義、作用等進行社區宣傳，逐步引導一種社區養老服務的消費理念；引導全社會樹立一種尊老、敬老、共同關心支持社區養老的良好氛圍；指導并建立一種社區養老的包含社區老人信息、需求信息等的資料檔案，便于更好的推進社區養老的發展。

只有通過廣泛而持續的宣傳工作，擴大社會對于社區養老的認知度與認可度，提高社區養老的影響力，才能鼓勵并營造一種全社會積極參與、支持社區養老的氛圍，才能更好的推動社區養老的發展。

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結 論

隨著社會的快速發展，人口老齡化速度也在飛速的提高，一方面，“四二一”生育模式導致著家庭養老功能的弱化；另一方面，未富先老的國情也使機構養老在我國難以普及。傳統的養老模式越來越難以承擔巨額的養老壓力，社區養老在此應運而生。

與家庭養老和機構養老相比，社區養老具有成本較低、覆蓋面廣、服務方式靈活以及能夠滿足老年人廣泛親情需求等諸多優點，它可以用比較小的成本滿足老年人的服務需求，在實際應用中的優勢也很大。而且，就目前國內外的養老模式的發展現狀來說，社區養老是世界所一致的在養老模式上的必然選擇。

社區養老的試行也存在著很大的地區差異性，比如沿海一帶的或者一些大城市社區養老的發展狀況由于其經濟優勢、地理優勢等會好很多。中山市地處珠三角、毗鄰港澳臺，有很大的發展社區養老的區位優勢，而張家邊社區養老的“三工+四師”的服務模式比較有特色，可以為其他區域的社區養老所借鑒。

但是社區養老在我國仍然處于一個初級發展階段，在發展過程中依然會有不少問題出現。以張家邊社區為例現存在著：融資渠道單一，資金嚴重不足；缺少專業人才，服務隊伍業務素質較低；條塊分割，服務資源整合共享難度大；宣傳力度不夠，社會對社區養老尚未形成共識等問題，這些因素對各地社區養老的發展阻礙很大，一直普遍制約社區養老的覆蓋面的擴大、社區養老的服務質量的提升、社區養老服務方式的多元化、社區養老服務的規范化等，使得社區養老在社區內的影響力依舊很小。

同樣以張家邊社區為例，綜合其發展狀況與社區發展理論，提出以下解決措施：拓寬籌資渠道，建立多元化的資金投入機制；提升服務人員的專業水平，建設高素質的社區養老服務隊伍；有效整合資源，實現社區居家養老服務資源共享；加大宣傳力度，營造推進社區養老發展的良好社會氛圍；重視社會工作者在社區養老中的作用。希望能夠從養老設施、運行管理、社區資源、資金籌措、專業隊伍等幾個方面入手，逐步形成多方面參與、運作機制完善、管理規范有序、專業化程度高的社區養老服務體系。

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謝 辭

本論文在李老師的悉心指導和嚴格要求下已完成，從課題選擇、到具體環節設計，無不凝聚著李老師的心血和汗水。在大學的學習和生活期間，我也始終感受著老師的精心指導和無私的關懷，并且感到受益匪淺。

在此向李老師和其他老師、同學們以及相關資料提供者等表示深深的感謝和崇高的敬意。

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第三篇：我國城市社區自治建設研究

我國城市社區自治建設研究

汲立立，李澤霖，宋雄偉（燕山大學，河北秦皇島066004）

摘要： 我國的城市社區自治是在政府職責與城市基層社會有效銜接過程中形成的，其中，政府發揮著主導作用，社區組織和居民參與是社區自治的主體，三者共同形成了政社合作的良性互動模式。隨著社會的快速發展，我國城市 社區自治也經歷了由不成熟到成熟的過程，并在實踐中形成了許多具有鮮明特色的城市社區自治建設模式。關鍵詞： 社區自治； 基層民主； 和諧社會

中圖分類號： D630．1 文獻標識碼： A 文章編號： 1007－8207（2010）12－0016－03

收稿日期： 2010－09－20

作者簡介： 汲立立（1985—），吉林通化人，燕山大學碩士研究生，研究方向為國際政治理論與實踐；李澤霖（1982—），廣東揭陽人，英國倫敦金斯敦大學博士研究生，研究方向為公共信息管理；宋雄偉（1983—），山西介休人，英國謝菲爾德大學博士研究生，研究方向為政策執行。

“社區”一詞是基層政治研究的基本概念，它最早出現于德國社會學家斐迪南·騰尼斯在1887年出版的《社區與社會》一書中。騰尼斯認為，“社區是由具有共同習俗和價值觀念的同質人口組成，是一種關系密切、守望相助、疾病相扶及富有人情味的社會團體。”自從1933年費孝通等一批燕京大學的學生將“社區”概念引入中國，我國學者開始嘗試進行獨立的研究，并從不同的視角對社區概念進行界定。徐永祥認為，“社區是指一定數量居民組成的具有內在互動關系與文化維系力的地域性的生活共同體；地域、人口、組織結構和文化是社會構成的基本要素。”［1］（p33－34）周沛認為，“所謂社區是以一定地域為基礎，由具有相互聯系、共同交往、共同利益的社會群體、社會組織所構成的一個社會實體。”［2］（p6）2000年11月，我國民政部頒發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出，“社區是指聚居在一定的地域范圍內人們所組成的社會生活共同體。”［3］（p52－57）“自治”是與社區緊密相關的概念，它的全稱是“自組織治理”，最早出現在希臘語中，表達一種自我治理和自我做主的狀態。

2007年，黨的十七大報告指出，構建社會主義和諧社會，必須重視和諧社區建設，要將“共建共榮”理念貫穿于和諧社區建設的始終，調動一切社會力量參與和諧社區建設，讓廣大人民群眾在共建中共享改革開放成果。社區社會組織作為我國社會組織的一部分，在構建社會主義和諧社會背景下，是組織居民參與和諧社區建設，創新社會管理體制，整合社會管理資源，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”社會管理格局的重要力量。研究和探討社區社會組織參與和諧社區建設的具體途徑和方式，對于大力推進和加快和諧社區建設的進程具有重大的現實意義。

二、我國城市社區自治存在的問題

⒈社區法制體系不健全，自治法律保障缺位。一是城市社區自治立法空白。在社區服務方面，還沒有適合全國范圍的社區服務法律。二是社區管理缺少綜合立法，許多工作只能靠政策規定和行政手段強制推行。三是社區社會工作立法空白，影響專業社區工作機構和工作者的培育與發展。相關政策法規的缺失，極大地限制了社區社會組織參與的領域與效果。以社區團體登記管理條例和民辦非企業單位登記管理條例為例，其中規定社會組織成立必須具備的資金、場地、人員等要求，對社區中的絕大多數社區組織而言都是難以克服的困難，使許多社區社會組織沒有資格正常參與許多社區的社會事務與管理。而當地政府又因為社會民間

組織尚未納入登記管理軌道，對社區社會組織也缺乏規劃、引導、激勵和保護。

⒉社區自治體制不完善，行政化傾向嚴重。由于長期受到原有社會管理體制和模式的影響，社區居委會往往被視為街道辦事處的下級單位，有著濃厚的行政色彩。其主要原因是政府和各職能部門在認識上存在偏差。將社區居委會視為基層工作機構，將自身工作下移。“首先，社區人員的工資、經費都由財政負擔，造成了社區對政府的依賴；其次，一些社區服務組織如志愿者隊伍，既需要政府的財力支持也需要政府部門的參與，形成了對政府的依賴；另外，在財政安排

上的某些?過度投入?，如社區服務中心、社區圖書站的大多數工作人員完全可以招募志愿人員來充任，而現實情況卻多為在編的事業性單位職工，造成了政府有限財力的過度性投入。政府一方面扮演社區自治的指導者，同時又慣用單純的行政手段控制，約束甚至是代替社區自治組織的某些工作，這將嚴重阻礙社區自治組織的發育和社區自治建設的發展。”［5］

⒊社區資金缺乏，自治的經濟基礎薄弱。社區居委會的主要資金來源是市、區兩級財政撥款，由街道辦事處統管，辦事處根據考評結果予以撥付。社區自身的融資渠道狹窄，硬件建設的投入完全依賴政府的財政支持，舉辦的文體活動依賴于駐社區單位的支持，社區自身沒有形成自我的財力支撐體系，財力緊張在社區管理和運行中普遍存在。“長期以來，城市社區居委會處于既無財力、又無財務自主權的生存狀態。這種狀況直接影響了居委會獨立地行使自治權力，同時也影響居委會開展便民利民的社區服務活動。”［6］（p88）社區建

設所需要的資金問題一直沒有明確的規定，導致社區財政的角色模糊，特別是許多經濟不發達的中小城市，社區建設缺乏資金來源的問題更加突出。

⒋社區自治意識缺乏，居民參與的積極性不高。“社區居民參與問題已成為目前政治輿論的重要話題，從總體情況看，仍處于弱參與的階段，自主性差，整體發展不平衡。”［7］（p163）參與不足主要表現為：城市居民和單位社區參與水平低；社區居民參與意識薄弱，以被動型參與為主；參與主體不足且結構失衡，主要是低保居民、下崗失業人員、離退休黨員和老年人；社區居民參與大部分是以活動參與為主，只有少數居民參與過社區管理、決策、監督等，參與社區政治內容涉及面窄；回報性參與多，奉獻性參與少，文體型參與多，政治型和服務型參與少，參與的內在動力多是基于人際關系，公共參與精神尚未形成。目前，社區參與不足是我國社區建設面臨的一個突出問題，如果廣大居民和社區單位不能通過健全、通暢的基層體制參與社區管理，居民的自治活動如果得不到有效組織，社區就會缺乏基本的社會凝聚力，社會資源就不能實現共享和整合。雖然我國社區自治歷經波折，但現已逐步成長壯大，上海模式、青島模式、江漢模式、北京模式等都是各地在不斷嘗試之后的成功經驗，不容忽視的是城市社區建設中仍存在政府與社區間權責不明、轄區不清，社區自治力與居民參與意識都處于較低水平的問題。如何克服這些發展道路上的“攔路虎”是我們未來一個時期內應重點考慮的問題。

三、中國特色城市社區自治制度建設的路徑

我國城市社區自治建設已有半個多世紀的發展歷程，其間我國政治、經濟、社會等各方面都發生了根本性的變化，但社區法律的改革與創新卻沒有體現出改革開放以來新的時代要求諸多法律法規始終沒有做出相應調整和改變，社區自治體制無論在內涵還是外延上都無法突破原有法律法規的界限。因此，根據已經發展了的社會現實，總結社區自治的成功經驗，修訂或重新制定相應法律法規十分必要。胡錦濤總書記曾明確指出，一旦基層群眾自治組織制度的運轉有了法律保障且具有可操作性，那么其應有的制度活力就一定會迸發出來。當地政府在不違背國家法律法規的前提下，可根據本地的特點及情況，制訂適應本地實際的社區管理條例或實施細則，以便更好的指導社區建設。

⒈轉變政府職能，真正實現社區自治。轉變政府職能就是要進一步剝離市、區政府現有的權力，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會中介組織，把群眾自治范圍內的事交給群眾自己依法辦理，形成“小政府、大社會”的管理格局。市、區政府職能部門應進一步改革行政運行模式，由向社區下派工作變成工作進社區，主動履行公共服務職能。各級政府應充分利用社區服務中心直接服務于社區需要。真正實現政府部門和街道對社區居委會給予指導而不是進行行政干預，提供服務而不是插手社區事務。政府發揮協調作用，整合區域社會所有成員和資源力量，協調社區各種群體的利益關系，并服務于各種群體。政府必須依據國家相應法規，管理和指導社區依法建立自治組織，建立起以政府為主導的多元化社區建設投入體系，為社區建設提供資金支持，改善社區環境，升級社區服務水平。

⒉社區居民在對自身權利、義務和追求目標理性認識基礎上的自愿、自主性的參與，是建立、完善政府和社區群眾性自治組織良性互動關系的前提和基礎。在構筑新型社區治理模式過程中，應將促進居民參與放在首要的位置。“建立

和健全有關社區居民參與的各項制度，完善社區居民參與機制，把知情權、表意權、決策權、管理權和監督權等權力還予社區居民，把社區居民是否知情，社區居民是否參與，社區居民是否滿意作為衡量社區發展的標準。”［8］（p57）社區自治能力的提高離不開社區居民的廣泛參與，居民參與是社區建設的內在動力，參與的規模、程序和制度化水平直接關系到社區發展的整體變化和目標管理。在實踐中培育社區居民的參與精神應切實做好以下幾點： 一是通過整合社區各種利益并有效反映和表達社區成員的意見和要求，開放和利用社區各種資源，提供優質高效服務，可以有效激發社區成員的參與熱情。二是建立健全有利于居民表達自身利益的渠道，及時了解廣大群眾對社區發展及重大方針政策的看法。三是建立社區居民選舉、社區民主決策、社區服務承諾及社區工作評議等制度，保證群眾對社區事務享有充分的知情權、決策權、管理權和監督權。

⒊充足的財政資源是保證社區治理各項工作正常運轉的生命線。目前，我國社區自我管理機制很難運轉的關鍵在于沒有充足的財政基礎，沒有實現政府管理和社區自治有效銜接的城市社區治理機制來提供充足的財政保障。為進一步加快社區經濟建設步伐，穩步推進社區經濟發展，幫助居民解決實際困難，實現共同富裕，全面建設小康社會，努力實現社區經濟健康穩步發展，應積極主動整合社區的內部資源，深挖社區經濟發展的優勢潛力，鼓勵和提倡駐社區單位參與社區建設和社區經濟發展。通過“優勢互補、資源共享、共駐共建”的形式，發揮駐社區單位經濟實力強、聯系業務廣泛、信息靈通的優勢，為社區經濟發展提供廠房、資金、技術等方面的支持。這樣，即可以創造社會效益，又可以創造經濟效益，從而把社區資源優勢與市場建設結合起來，依托資源辦項目，不斷壯大社區經濟實力。只有社區經濟實力強大了，才能為社區履行各項自治職能提供經濟保障和財力支持。總之，城市社區建設是一項長期的工作，需要政府與社區自治組織努力改革創新，精心謀劃發展，通力配合、分步實施。因此，要加強社區黨的領導，為社區自治提供堅強的思想和組織保障； 完善社區自治的法律保障，推進依法治理的進程；規范發展社會力量，建立社會化的社區事務管理運作機制；營造良好自治環境，培育公民參與意識。只有這樣城市社區建設工作才能不斷規范、拓展、創新，才能建設出管理有序、服務完善、文明健康的和諧社區。

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第四篇：城市社區養老服務模式研究

內涵：社區一詞起源于英文中的commonity這個詞，但是commonity具有諸如:公社、團體、社會、公眾，以及共同體、共同性等多種含義。而我國的社會學者將commonity意譯而來，因為它與地域有關，所以社區有了地域的含義，強調這種社會群體生活是建立在一定地理區域之內的。德國社會學家費迪南德·騰尼斯最早提出了“社區”這個詞。他認為，社區是聚居在一定地域內的相互關聯、相互交往的人群形成的具有共同生活特征的相對獨立的地域性社會2。我國社會學家費孝通則認為:社區是由若干社會群體(家庭、氏族)或社會組織(機關、團體)聚集在某一地域形成的一個生活上相互關聯的大集體。因此，很多學者傾向于將社區理解為居住在一定地理區域內的特定人群的組合。

而在我國，我們傾向于將所居住的街道和居民區認為是社區。由于起步比較晚，我國的社區發展在過去也是比較緩慢的。但是隨著政治、經濟體制的改革深入，城市的管理中心不斷向下，原來社會性功能超級強大的單位的功能漸漸被削弱，而社區的地位卻被不斷地提升。社區慢慢替代了政府和單位，逐漸承擔起提供非生產性、非行政性的服務的任務，于是乎，社區的服務業在這種大環境下得到了發展和歷練。

特征：社區養老服務在政府的倡導下，以區、街道、居委會的社區組織為依托，服務于社區的老年居民，滿足社區老人的多種養老需求。一般認為社區的養老服務具有: 非制度性、綜合性、互動性、福利性、地域性、服務性的特點

1． 非制度性

從屬性上看，社會養老保險是一種制度化保障，它是按照社會保障制度改革的總目標，以法規的形式確定下來，具有國家的權威性和制度的不易變動性等特點，如個人賬戶構成、統籌水平、養老金數額等都是國家強制規定的。而社區的養老服務則是非制度性的措施，無論是內容上還是形式上都更加靈活和富有彈性，它可以根據具體的服務對象，采取不同的服務形式，從而最大限度地滿足不同老人的養老服務需要，具有靈活性、群眾性、社會性等特征。從這個層面上分析，社區養老服務對社會養老保險制度是有益的補充，社會保險制度主要是從物質上滿足老人的養老需求，而社區養老服務則是從日常生活中為老人提供服務，二者一個是主，一個是輔。盡管社區養老服務不是社會養老保險體系的直接組成部分，但它對提高我國的養老保障水平有著較大的意義。

2． 綜合性

建立和健全社會養老保障制度要以經濟的發展為基礎，根據經濟發展水平合理地確定保障方式和標準，量力而行，循序漸進。總體來看，我國處于社會主義初級階段，生產力發展水平不高，物質基礎較薄弱，養老保障覆蓋范圍窄、制度不健全、管理薄弱等。我國的社會養老保險制度，是為退休人員提供基本的經濟來源，解決的是基本的物質需求，至于提供什么樣的養老服務根本沒有涉及，這對于養老保障來說遠遠不夠。從現實生活來看，養老所需要的社會資源是多方面的，僅就社會保障制度內容來看，社會福利、社會互助、慈善事業、社會救助等都與養老保障聯系在一起。社區養老服務也涉及到這些方面，通過社區養老服務，為居家老人提供全方位的支持，使養老不再成為單純的經濟行為，而是呈現出鮮明的文化性和綜合性的特點。

3． 福利性

福利性是指社區的養老服務不以營利為目的，造福于社區老年居民，以較小的花費為老人提供較好的服務。隨著我國人口老齡化程度的加深，大量老人居住家中需要社區提供服務，其發展須貫徹福利性的方向。首先是服務目標的福利性。商業性養老服務追求利潤最大化，講究投入和產出。而社區養老服務與此不同，它是為困難的老人家庭所提供的養老服務，旨在維護社會公平，增進社會福利。其次是服務對象的福利性。福利性服務有明確的界定對象，主要根據老年人及其家庭的經濟狀況來確定，不論發達國家還是發展中國家，都有對老

人等弱勢群體進行福利照顧的規定。再次是服務效益的福利性。社區的養老服務不可能全部是免費服務，在一定程度上也講究經濟效益，但它不以營利為目的，通過提供保本收費服務，謀求收支平衡，追求社會效益和經濟效益的統一。最后是服務資源的福利性。服務資源主要包括社區的公共場所、志愿者服務、企業捐獻等。在城市社區主要是通過社區居民的互助社務，充分挖掘社區的人力和物力，尤其是通過社區養老服務，使社區居民的互助互濟轉化為巨大的福利資源。

4． 服務性

目前我國還處于社會主義初級階段，經濟、社會發展水平較低，社區的發展還不盡如人意，社區在發揮養老保障功能時，主要是通過社區服務，養老保障不僅需要資金保障，更需要服務保障，尤其是在養老保障資金不足的條件下，高素質的福利服務已成為社會保障制度的重要組成部分。發展社會福利服務，特別是發展社區養老服務，可以彌補養老保障資金的不足，增強居家養老保障的服務功能。社區貼近于居民，是老人生活之地，服務是它的較大優勢。通過社區的社會福利服務，可提高社區的公共福利區為老人提供的養老服務，是其他社會組織和機構都難以替代的。

5． 社會性

社會性是社區養老服務的特征之一，也就是社區養老服務項目所需資金、服務需要社會各方資助，其來源呈現多樣化。第一是政府資助。政府在養老保障中負有主要責任，政府理所當然應給予一定的財政支持。第二是星光計劃。2001 年 5 月，民政部實施社區老年服務“星光計劃”，從中央到地方，通過發行福利彩票籌集福利金，用于改善社區老年人

福利服務設施、活動場所等。第三是貨幣養老模式。就是由有關部門拿出一定的社會福利資金，以代幣券的形式向特困老人定期發放，老人可持券到社區購買服務。第四是時間儲蓄模式。通過組織低齡健康老人向高齡非健康老人提供日常生活照料服務，然后將其服務時間記錄存檔，等服務者將來需要生活照顧時，再由別的低齡老人向其提供服務。第五是社會各方面的捐獻等。這些資助及服務應具有穩定性，否則社區養老服務難以正常運轉，今后政府資 助比例應逐步上升，最終以政府資助為主，因為政府是社會資源的主要擁有者，是社區養老服務事業的主要投資者。政府不能在社區養老服務發展過程中充當配角。

6． 區域性

區域性是指養老服務范圍的社區性和服務對象的地域性———社區老人，即在具有一定的人口區域中對老人所進行的養老服務，這是社區養老服務與一般社會養老服務在空間范圍上的主要區別。不同的社區，其面臨老人的具體服務需求不同，因此需要社區依照社會保障的法規和政策，針對區域老人的具體情況，發揮其區域性保障服務載體的特殊功能，在養老資源的配置、服務的提供、設施的建立等方面，應結合本社區的實際情況，發揮社區的多種優勢，實事求是地開展符合本社區老人需求的養老服務，成為多元福利體系的功能主體之一。這種社區的主體功能和區域養老服務的針對性有利于構筑多層次、有地方特色的社會養老服務保障體系，提高社會養老服務保障的覆蓋面和保障效率。

現狀：我國的社區養老服務從 1980 年代起步，經過十多年來的發展已初具規模，在部分大中城市已初步形成以設施服務、定點服務和上門服務為主要形式，以日常生活照料、醫療保健、心理保健、文化娛樂、參與社會以及權益保護等為主要內容的社區養老服務格局。

1． 我國社區養老服務建設取得的成就。為適應人口老齡化的挑戰，近年來我國加快了養老服務體系建設步伐，在擴大服務對象、豐富服務內容、發展服務機構和提高服務水平取得了長足進步，為進一步發展奠定了基礎。

（1）法律法規和政策體系日益健全。近年來，我國政府重視推動社區福利服務化，先后出臺了《關于加快發展社區服務業的意見》和《關于加快實現社會福利社會化的意見》。

財政部、國家稅務局還專門下發了《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，為社會力量興辦社會福利事業創造了良好的政策環境．

（2）養老服務體系的運行模式日益完善。一些地方對推動社區養老社會化服務進行了積極探索，在充分利用社會各方面力量、調動社區內人力、物力和財力，多渠道興辦社區養老服務事業方面取得了一定成效。大大提高了企事業單位、社會團體、個人以及港澳臺地區參與興辦社會福利事業的積極性，加快了社區社會化養老事業的發展。

（3）服務內容日益豐富、水平逐步提高。服務內容逐步由單純的生活照料服務、醫療保健服務向法律維權服務、文化教育服務、體育健身服務、精神慰藉服務等志愿服務開始轉變。

2． 我國城市社區養老服務建設存在的問題分析。受傳統觀念、地域發展等因素的影響，我國目前城市社區養老建設方面還參差不齊。總體上來看，城市社區養老服務體系的建設明顯滯后于經濟社會的發展和老齡化的客觀需要，嚴重影響了老年人的生活質量。

（1）城市社區養老服務供不應求。目前我國社區服務機構數量及質量均有限，社區擁有的可支配資源極其有限，難以滿足社區居家養老的實際需要。表現在社區基礎設施、涉老信息資源，信息化建設等硬件設施整合不足。

（2）地區差距顯著。從整體上看，我國的城市社區養老社會化服務水平還比較低，發展很不平衡，一些地方的社區養老服務還沒有起步，即使是經濟發達地區，社區服務設施也不能滿足老年人的多層次需求，特別是社區服務的社會化程度低，與人口老齡化發展的要求很不適應，這種局面亟待改變。

（3）專業化程度不高。社區居家養老產業的從業人員，層次較低，總體年齡偏大。具有專業技能的保健師、營養師、心理咨詢師比較缺乏。這不僅影響了養老服務的質量，而且也制約了養老事業的發展。除此之外，資金投入不足、現有的社區機構存在的行政化色彩強 是制約城市社區老年服務的重要因素;另一方面又因為社區本身服務質量欠缺與居民的不認同等因素，使得自身生存舉步維艱。

問題及成因分析：政府職能不清談到社區養老，先要弄清政府和社區的關系。改革開放之前，我國實行計劃經濟體制，政府嚴密控制社會領域，包攬了很多份外的社會事務，在改革開放之后，伴隨著經濟體制改革和市場經濟持續發展，政府逐步將權力下放，政府與社區逐漸分離。社區服務仍屬于政府推動型的發展模式，由于改革開放尚未徹底，社區養老

服務仍舊行政管理色彩濃厚。除此之外，政府在社區養老服務中對社區養老服務的 支持不夠，未能行使好自己應盡的職責，即出現職能缺位的現象。

（1）對社區養老服務過度干預政府在傳統的街道式管理體制下，承擔了許多分外的工作，導致社區養老服務缺乏社區性，帶有濃重的行政色彩。發達國家的發展經驗告訴我們，養老服務想要有出路，必須推向社會化。然而目前我國政府過度干預社區養老服務，造成社區養老服務缺乏社會行為，勢必削弱社區特性。街道辦事處是社區公共服務的引領者、服務項目的組織者、發展計劃的制定者和費用的主要投入者，承擔了很多份外的職責，而它又經常給居委會下任務，把居委會當作政府的延伸，導致居委會想為居民辦實事卻沒有精力。

（2）政府職能的缺位

從目前社區養老的發展來看，政府對非營利組織的培育和幫助不到位，民間資本在投資社區養老時所應享受的優惠政策不完善，可見政府對社區養老的扶植力度不夠。非營利組織彌補了政府組織機制失靈和市場機制力量欠缺，很快興起并迅速發展。非營利組織運用自身的資源和能力為不同人群的特殊需求提供專業性的服務，社區養老的興起與完善都需要非營利組織的參與。從西方非營利組織的實踐中可以發現非營利組織的服務非常切合老人的需要，能

夠提高老年人的生活品質。我國非營利組織的發展相對于西方國家還處于初級階段，發育并未成熟，我國政府在幫助非營利組織發展上所做的還不到位，非營利組織發展受到限制，究其原因是其尚未得到重視、相關法律法規不完善、培育非營利組織相關政策不完善等。民間投資開辦老年公寓，政府為促進其投入應制定一些如減征或免征企業所得稅、降低土地使用費等優惠政策，但目前政府在這些方面做的還很不足。社區養老服務設施不完善

人口老齡化進程不斷加快，老年人對生活質量的要求更多、更高。社區養老服務設施是否完善是判斷社區養老能力的重要標準之一，社區養老服務發展較為成熟的標志之一是具備完善的設施條件。為了應對老齡化的挑戰，發展社區養老服務勢在必行，并且對于整個中國老齡事業都起著舉足輕重的影響。但是社區養老服務設施還存在很多不足，處在初級階段的社區養老服務不能充分滿足老年人的需求。

（1）社區養老服務設施功能設置不合理。社區養老服務設施是指老年文化活動室、老年公寓、敬老院、老年福利院和托老所等。全國各地的社區為了應對老齡化問題，都在逐步建設老年服務設施，但其功能不合理問題也比較明顯。

（2）服務設施適用性比較差。不少社區是為了應對“星光計劃”的任務而興建養老服務設施，忽視老年人的生理特征，缺乏無障礙設施，造成老年人在社區中的生活很不方便。

（3）服務設施布局不合理。因為老年人生活在社區，主要依賴社區解決衣食住行等基本需求，他們對服務設施的設置由于特殊的生理、心理特點有著特別的要求。然而有的社區并沒有考慮環境、交通等因素，造成服務社區使用率低，不符合老年人的特殊需求，是一種資源上的浪費。

（4）服務設施種類不全。隨著人口老齡化的發展，老年人對醫療保健、護理等的需求越來越大，所以老年服務設施所設置的種類顯得過少，此外老年人對日常照料、文體生活、健康保健、社交等需求不斷的增多，足以見得目前的養老服務設施已經達不到社區養老服務的基本要求。有的社區盡管有一定的醫療設施，但是無法為老年人提供預防、治療、護理等一條龍服務，基本上沒有提供家庭護理等上門服務，服務項目過少。老年人渴望得到情感上的交流與溝通，而很多社區都無視了老年人這一特殊的心理需求，為老年人準備的服務項目過于單一，文化娛樂設施較少，無法滿足老人多樣化需求。社區養老服務專業化水平過低

政府對社區服務所制定的政策中，只涉及到社區服務應走社會化、法制化、產業化道路，而沒有提到專業化，這主要是因為我國社區服務還處于剛剛起步的初級階段。目前社區服務的半專業化狀況將隨著我國社區服務的不斷深入而與專業化需求提高之間的矛盾越來越激化。社區養老服務作為社區服務的重中之重，其主要內容就是為老年人提供服務，但專業化水平過低也是發展的瓶頸。所以說，不管是從

社會養老服務項目還是工作人員素質來說，我國社區養老專業化水平的確令人擔 憂。

(1)社區服務專業化程度低

首先，社區服務人員素質低。現階段社區服務人員專業知識普遍不足，文化程度偏低，這與我國行政性社會工作模式不無關系。但是在當今社會缺乏相應的社會工作技巧和憑著單一的管理模式去做社會工作無疑的行不通的，社區工作進行的不順利也是可想而知的。社區工作人員中真正社工出身的人比較少，整體素質較低，接受過專業的社會工作培訓的也較少。隨著社會的逐步發展，社會問題更加復雜化，就更需要與時俱進的社會工作技巧和專業的處理問題的手段。其次，社區工作教育缺乏專業性。社區服務中最重要也是最特殊的部分就是社區養老服務。想要提高社區養老服務水平，首先要重視對社區養老服務人才的培養。要應人口老齡化的挑戰，就要逐步在全國培養社區養老服務專業化人才。雖然目前大部分社區工

作人員參與過一定程度的工作培訓，可是這些培訓專業性不強，既不連貫也不系統，培訓時間也比較短，并沒有將社會工作的觀念融會貫通。簡單的崗前教育并不能滿足實際需求，更加難以面對復雜的問題。

(2)專業化服務項目少

高齡老人人數不斷增加，我國逐步進入老齡社會，老年人對日常生活照顧的需求越來越多也越來越迫切，同時他們的精神生活也渴望得到不斷的交流、填充。然而，目前我國專業化的養老服務項目提供的比較少，只能滿足一般日常生活需要。這種簡單化的服務已經不能滿足不斷增多的老年人的需求，更多專業化的服務諸如醫療護理、心理咨詢迫切的需要開展。人口老齡化程度加劇，日常保健護理需求更加突出，目前需要能為老年人提供專業化服務的社會工作者來幫助老年人，一方面可以照料和護理老年人，另一方面可減少家庭和醫療機構的開銷。但是目前我國極其短缺專業化的預防性服務，所以應該盡可能提高老養老服務的專業化水平，以此來滿足不斷提高的老年人的社交、學習的需求。社區養老服務產業化程度低

市場經濟規律決定了社區養老服務要走產業化道路。人們的支付能力逐步提高的同時，老人們的需求也在逐步增長，對社區服務有了更新更高的要求。社區服務產業化是社區服務發展的必然趨勢。社區服務若不走產業化之路，就不能滿足市場需求。盡管一些地區的社區服務已經出現了連鎖化、品牌化的發展趨勢，但是目前我國的社區養老產業化程度仍達不到標準。

（1）思想觀念滯后

首次將社區服務作為第三產業是在 1992 年發表的《關于加快第三產業的決定》中。1993 年 8 月，《關于加快發展社區服務業的意見》給出了社區服務的定義：社區服務業為福利性的居民服務業，以政府為倡導者，以社區組織為依托，目的是滿足社會成員的多種需求。社區服務業是社會服務體系和社會保障體系中的一個重要行業，有社區福利服務業、職工社會保險管理服務業和便民利民服務業組成。從《關于加快發展社區服務業》、《關于加快發展第三產業的決定》中可以看出，政府出臺了相關政策來支持社區服務產業化，但是對于社區服務是否屬于第三產業仍存在質疑。事實上，社區服務的產業化，并不是對其福利性的完全否定，而是因為社區服務事業的發展壯大無法完全由政府出資，以有償服務彌補無償服務，為社區服務奠定物質基礎，使社區服務持續發展。所以，對社區服務產業化的否定，實際上是限制了社區服務業的發展。

（2）政策落實不到位

我國出臺了一些優惠政策來發展和推廣社區養老服務產業化。但是在實踐中一些沒有落實到位的政策影響了社區養老服務的發展。

（3）籌集資金的渠道單一

社區養老服務沒有形成產業化的一個主要原因是資金籌集渠道單一。我國社區養老服務一直由政府出資，是依靠政策投資才發展起來的，但是社區養老服務日益壯大，這種單一的模式無法滿足其發展需求，資金短缺的情況越來越明顯。從高福利國家實踐的失敗經驗表明，想要建立起一套可持續發展的福利體系，單單依靠政府力量是不可能的。我國經濟尚不發達，社區養老服務資金和物質若都依靠國家的直接經費會給政府帶來很大的財政壓力。社區養老服務發展緩慢、資金不足，也是有鼓勵機制不完善，投資渠道不通暢的原因。

政府的優惠政策鼓勵下共同舉辦社區養老服務。相對來說，我國在這方面所作的遠遠達不到要求，今后應逐步形成多元化的籌集渠道，鼓勵私人企業、民間組織等多種社會力量共同舉辦。

合理化建議：發展社區養老可以彌補主干家庭、核心家庭、空巢家庭、獨居老人家庭養

老規模的不足，解決子女對老人生活照料的困難，對家庭養老模式起支撐作用;與進養老院養老相比，具有投資少、成本低、服務廣、受益大、收費廉、見效快等特點，可以減輕入院養老服務的壓力，因此城市社區養老服務是家庭養老和社會養老的最佳結合。

1． 推進相關法律法規建設，增強其法制性和權威性。抓住“十二五”規劃契機，政府在社區養老方面要有政策上的傾斜，加大民政、財政、勞保、衛生、國土、規劃等部門的協作。健全法律法規保障老年人合法權益，加強法制建設，進一步完善支持力度。

2． 規范養老服務體系的運營管理機制和服務水平，走社會化產業化道路。在發展道路上，城市社區養老助老服務必須走社會化、專業化的道路，淡化它的行政化色彩，改變單純依靠政府、社區創辦為主的模式，積極引入中介組織、民營組織參與社區養老的興辦。政府購買養老服務，提高養老服務普惠水平。服務隊伍實現專業人才與組織社區志愿者相結合。一方面，對現有養老服務機構的服務人員進行職業培訓，同時，國家有關職能部門要制定老年服務職業資格標準，加快養老服務事業高級專門人才的培養，提高專業工作者隊伍的質量和服務水平。另一方面，在人才、資金不足的情況下將社區內身體較好、有奉獻精神、熱心助人的社區成員組織起來，組織不同形式的社區志愿者隊伍，為社區老人提供服務。

3． 完善相關輔助措施，改變老年人的思想觀念。建立社區老年醫療保健機構、社區醫院和社區老年活動中心。完善城市社區養老功能，鞏固居家養老基礎，開辦居家養老服務站、日托所、日間照料中心等為老服務項目，滿足老年人多樣化的服務需求。宣傳新一代的養老方式，改變部分老人因循守舊的觀念。

4． 建立完善的評估機制。社區養老服務體系尚未建立相應的制度化評估機制。因此，通過措施規范養老服務機構的管理和服務水平，指導養老服務機構合法經營、依法操作等評估機制。確立嚴格細致的評估標準、堅持自評和抽查相結合、將評估結果轉化為工作實效的建立對于社區養老服務的健康長遠發展有著重要意義。

第五篇：城市社區應急文化體系建設探討

城市社區是事故災害應急管理的最基層組織，在突發公共事件應急中起著基礎性的關鍵作用，具有重要的應急職責和有效減輕災難破壞性影響的功能。目前，我國社區應急管理還存在很多問題，其中一個重要方面是沒有形成成熟的社區應急文化體系，民眾普遍缺乏危機應急意識。分析了對應急文化進行研究的必要性，總結了發達國家應急文化發展的成功經驗；研究了應

急文化的基本內涵，揭示了應急文化的基本特征，探討了應急文化的層次結構；最后，從物質文化、技術文化、行為文化、制度文化和精神文化等5個層面對社區應急文化體系建設進行了探究，初步提出了應急文化體系構建策略。

引言

社區作為城市的細胞，是各類事故災害承受的主體，在國家應急管理體系中發揮著重要作用，具有重要的應急職責和有效減輕災難破壞性影響的功能。國家高度重視基層的應急管理能力建設，把社區作為基層應急工作的重中之重。然而，社區應急管理往往過于強調應急技術與能力的培養，而忽略了應急文化的建設，普通民眾缺乏必要的安全觀念和危機意識，政府和其他社會主體也普遍缺乏對突發公共事件的預測、預警和防范意識，國民教育體系中缺失危機應急教育環節，整個社會沒有形成一個成熟的應急文化體系。事實上，應急管理不只是技術問題，它同時具備社會、文化和環境尺度。因此，應急管理戰略不能只建立在技術數據之上，還必須有堅實的社會文化認識基礎——應急文化。國外應急文化發展經驗

發達國家一直把塑造成熟的城市應急文化、提高市民和各種社會組織的應急意識和應急能力作為城市危機管理系統建設的一項基礎工程。美國紐約等大城市通過政府各部門、社區志愿者、學區、紅十字會、計算機網絡等大量的渠道和機制，為市民和企業等提供危機應對知識和各種安全培訓；通過建立政府與市民之間的互動合作關系，共同應對各種危機，使良好的安全意識和危機應對能力成為城市每一個成員具備的基本素質。1995年“阪神大地震”后，日本政府為打造防震抗災的應急文化可謂不遺余力。東京以政府為主導，建立起首都相互應急救援的協作機制，并將重點放在“喚起民眾”，提出“自救、共救、公救”的理念，建立健全市民自主防災組織、企業自身防災體系、政府和專業機構“四位一體”的合作機制，既充分體現了政府責任，又通過提供各種培訓、學習和演練機會，培養了民眾的災害應急意識。在這種意識的作用下，日本民眾養成了預見性的思維方式與考慮問題周全的良好習慣，這不僅使他們的日常生活變得有條不紊，而且還能有效地避免或減少因事故災難所造成人身傷害甚至生命威脅。“有備無患，以防不測，以此來應對突發事件”已成為日本人的思維定式。相比而言，中國人更注重“眼見為實”，這是我國的一種民族文化心理特征。人們對已發生的災難總是感受深切，而對未呈現的潛在危險卻缺乏足夠的敏感和認知，因而在面臨災難時難免處于消極被動的狀態，一旦遇到突發事件，便產生恐慌心理，再加上缺乏自我保護知識和自救互救技能，往往導致不必要的傷亡和損失。由此可以看出，立足危機，建立應急文化體系，對于提高培養國民的危機意識和應急能力具有重要意義。應急文化的基本內涵及特點

文化是人類在社會歷史發展過程中所創造的物質財富和精神財富的總和，這是一個非常龐大的、豐富的、動態的、發展的概念。應急文化也不例外，它不僅僅包括意識形態層面(在社會占主導地位的對待應急準備的態度)，也包括物質、技術、行為等具有文化形態的層面。

2．1 應急文化的特點

2．1．1 應急文化是一種責任文化

社會的各個成員都肩負著一份安全責任：在常態下，有避免事故災害發生的責任；在事故發生后，有遏制事故、減少災害損失的責任。一方面，普通民眾有個人責任，他們要在危機面前學會如何保護自己和他人(比如，加拿大《聯邦政府緊急事件法案》等法律規定，災害發生后的自救互援是法律賦予每個公民的職責)；另一方面，政府、企業和社會組織應該擔負起更多的社會責任，為民眾創造一個更為安全的社會環境。

2．1．2 應急文化是一種預防文化

1997年7月，聯合國秘書長安南在第二次世界減災大會上提出：“我們人類必須由反應文化轉變為預防文化”。這種預防文化在應急管理理論上體現為“居安思危”，即要在事故災害危機處于孕育和萌芽時期，就能通過深入細致的觀察和研究，防微杜漸，提早做好物質、技術、能力等方面的防范準備，并在思想觀念和行為習慣上培養預防型思維。因此，要通過各種形式對社區居民進行普及預防事故災害的常識，加強應急教育和培訓，樹立預防文化觀念，打造強化城市社區應急管理能力建設的社會心理學基礎。

2．1．3 應急文化是一種風險文化

社會風險理論研究認為，現代社會是一個高風險社會，自然的、社會的(傳統的和非傳統的)等不可預測或難以預測的因素，使

我們的社會運行和社會管理處于一種脆弱的“高風險”狀態，各種“天災”、“人禍”不可抗拒地改變著人類社會的文明形態，并且對社會的破壞力也越來越具有不可預見性。因此，我們在對“天災”、“人禍”的應急管理過程中需要建立一種基于風險的應急文化，提高人們對風險的認識。

2．1．4 應急文化是一種協同文化

協同理論認為，從現代物理

學的角度看，在各種不同類型的復雜系統中，許多要素的協同作用將超出各要素自身的單獨作用，從而最終產生出整個系統的宏觀模式，各種系統類型都必須發生從無序狀態到有序狀態的轉變，即在內因和外因的共同作用下發生從無序狀態到有序狀態的轉變 j。社區應急管理是一項涉及到政府不同部門、企事業單位、各種民間組織以及普通公眾的社會系統活動，迫切需要建立多元應急主體的協同合作機制，通過建立為社區成員所認同的應急管理理念、制度和規范，使他們轉變行為方式，在此基礎上協調個體與整體的利益沖突，使得社區應急管理活動有序、統一，這也是應急文化的力量所在。

2．1．5 應急文化是一種速度文化

事故災害的突發特性猶如一面鏡子，在給人們帶來災難的同時，也照出了現有應急管理體制的許多不足，其中針對事故災害的快速反應機制的薄弱暴露得最為明顯。應急文化建設的一個重要目標是要形成應急體系的快速高效運轉機制，并將這種核心理念轉化為社區公眾的速度意識，使他們在危機情況下迅速反應，快速應對，以盡可能減少傷亡和損失。

2．2 應急文化的層次結構

基于文化學和企業文化的一般理論和方法，我們將應急文化劃分為3個層次(圖1)。

(1)核心層應急文化的核心層的基本內容就是應急理念和價值觀。核心層是整個應急文化有機體的神經系統，是應急文化的精神支柱和靈魂所在，是應急文化的隱陛因素。它通過事故災害與人和社會、事故災難中人與人之間關系的調整與平衡，強化人們的人本意識和憂患意識，進而影響社區居民的行為方式，激發社區居民自覺培養預防型思維。

(2)中間層應急文化的中間層是應急制度和規范，即應急管理中為維護應急管理秩序而人為制定的程序化、標準化的行為秩序和運行方式，它是核心層和表面層的中介，既是適應表面層文化形式的制度和規范，又是塑造核心層文化的主要機制和載體。

(3)淺表層應急文化的淺表層并不涉及社會意識形態和管理體制等問題，它是應急文化的外顯因素，主要是指應急管理過程中所必需的一系列物質條件和技術體系，以及在在制度規范約束下群體應急的行為方式等 社區應急文化體系塑造策略

社區應急文化體系建設包括物質、技術、行為、制度及精神等5個層面(圖2)，其中物質文化是基礎，技術文化是途徑，行為文化是表征，制度文化是支撐，精神文化是靈魂。這些文化的塑造對保障社區平安、促進和諧社會建設具有十分重要的現實意義。

3．1 社區應急物質文化建設

應急物質文化是應急文化的物質形態，也是應急精神文化的物質基礎，它是指社區中各種與事故災難應急相關的實體所構成的總和。這些實體融人了人們應對和處置事故災害的知識技能、價值取向及精神理念，已不單單是一個個物體或建筑物，而成為社區應急文化的重要組成部分。社區應急物質文化建設，首先要保障應急條件下人、機、環境系統的相互協調性，從程序上要包括事故災害的預防、救援(處置)和事后重建與恢復，從空間上要強調建構起安全、有序、協調、高效、人性化的空間設計及防護系統，不僅將自然開放的空間引入社區，還主動在社區其他功能設計中融人可防衛的空間 ；其次，要滿足人的正常與應急行為模式的需要，加強多功能、全方位物質文化實體的建設，如將有一定規模的、已定為應急避難場所的公園、綠地、體育場所(學校操場)等建成具備兩種功能的綜合體：平時具有美化環境、環境保護、休閑、娛樂和健身等功能，在地震、火災等突發公共事件發生時，配備的所需救災設施和設備能夠發揮避難場所的特殊作用；第三，將應急物質文化建設與城市社區建設與發展相結合、與社會經濟效益相結合、與城市環境保護相結合，以保障在危機狀態下對事故災害的緊急處置及對人員和財產的防護作用為目標，能滿足社區應急管理的需要。

3．2 社區應急技術文化建設

在社會科學理論中，關于技術發展問題的基本觀點是，技術發展是在社會作用下進行的；從文化理論角度看，技術是以“技術文化”的角色存在于文化之中的¨。同樣，作為應急管理中的技術也是如此，它是社區應急文化體系的構成要素之一，包括了應急知識、技能和其他各種技術形態的培養和塑造。

要建立社區應急技術文化體系，首先要轉變觀念，形成科學的安全和應急技能觀。很多事故慘劇暴露出的問題表明，安全知識和應急技能的缺乏是造成傷亡的主要因素，盡管舉辦過無數次的應急演習，應急能力仍然沒有得到有效提高，這也說明了進行應急技術文化建設的必要性。其次，要提高應急教育培訓的深度和廣度。充分利用和發揮電視、廣播、報紙、板報、宣傳讀物等媒體的宣傳作用和影響力，普及應急技能和安全知識，通過適當的教育、培訓、演練和模擬等方式¨，規范人的安全行為，學會自救、互救、應急逃生的技能，讓應急知識和科技成為民眾應該具備的基本素養。

3．3 社區應急行為文化建設

應急行為文化是人們在長期的應急管理實踐活動過程中積淀下來的社會心理、思維和行為方式、習慣等具有外顯性文化形態的總和，或者說是在精神價值觀的支配下及在應急制度規范制約下的自覺活動。應急行為文化是整個應急文化體系的表征，應急精神文化和制度文化只有被貫徹到社區應急管理實踐中，體現在居民的el常行為習慣中，形成良好的行為文化，精神文化和制度文化的激勵、約束和規范功能才能得以實現。從文化習性和生活方式來看，中國人更多的強調用典范及制度來影響和制約行為，而沒有形成像西方人的那種在遵守安全規章制度表現出來的自覺性和自律性，強調保障安全是人的基本權力¨。在應急文化層次結構中，影響行為文化的主要有兩個：一個制度約束下的行為文化，這是一種硬性的控制，此時社區成員并沒有形成自覺的行為；一個是跨越制度文化，由精神文化直接影響下的行為文化。這種行為是居民的自覺行為，是他們已經認可的精神文化部分的體現 引。因此，社區應急行為文化建設的主要途徑就是通過轉變行為文化制約機制，加強居民行為文化的自覺性和自律性，將制度的制約、規范作用與精神價值觀的影響力相結合，以激勵、獎懲、教育、啟迪、熏陶和感化等方式潛移默化地引導、規范和塑造居民的行為。

3．4 社區應急制度文化建設

在社區應急管理過程中，需要發展應急制度文化來調整和處理各種相互關系，規范應急行為，此外，人們對應急的態度、意識、行為規范、技術能力和知識水平所形成和發展的自然環境和人文環境，也都需要制度文化發揮保障作用。因此，應急制度文化作為處理關系、規范行為和保障環境的一種機制，它不僅是社區應急文化的一種表現形式，而且體現著社區應急管理的內在精神。要實現應急制度文化的這種調整、規范和保障功能，首先要依靠嚴明的組織機構、制度規范及賞罰分明的激勵機制進行管理，形成一套嚴格完整的制度規范體系，使每個社區成員明確自己的安全責任，通過這樣一種建立在“以物為本”基礎之上的剛性制度文化的“熏陶”，使社區居民養成良好的安全行為習慣。

然而在應急管理工作中，也不能一味采用強制性的制度和手段來約束人們的行為，而非常需要積極采用行政指導、激勵、說服教育等柔性管理的方式方法，以提高他們的積極性、創造性和自律性，突出社區居民的主體作用。所謂的“柔性管理”即人性化管理，就是要在制度規范框架內，靈活處理問題與矛盾，因為要使人們自覺的遵守社區應急管理制度，提高應急意識，最根本的就是教育，不斷提高人的主動性、積極性和責任心。柔性管理的最大特點在于它不是像剛性管理那樣依靠外力的強制性規范約束，而是依靠權力平等的民主管理、激發內心深處的能力潛質、發揮個體的主動性和創造精神，實現對充滿突發性的危機事件的應急管理。可見，柔性管理構成了應急管理的非技術支撐體系，其特點在于有很強的人際指向，有良好的人際環境和融洽的氣氛，強調自覺性和自主管理。特別是在公共治理理念下，應急管理已經成為各級地方政府的重要職責和社會治理的基本環節，需要明確應急管理中政府與社會的關系，完善社會參與機制，形成政府為主導、社會為主體、個人參與的多元共治的危機治理模式，以具有動態適應性的公共危機柔性管理機制來實現對危機的回應和治理。

3.5社區應急精神文化建設

事故災害及其應急管理的基本精神理念和價值觀決定著應急反應的特點、行動邏輯以及應急管理體系的建構，而這一切又在特定的環境中決定著事故應急反應機制的效率、效果及影響，這是事故災害應急反應模式的基本邏輯。簡單而言，應急精神文化是指在應急管理過程中屬于意識形態的價值體系或觀念及精神氛圍，包括人們對應急準備的態度、應急意識和安全觀等，這是應急文化的核心和靈魂。

社區應急精神文化建設首先要提高社區居民的憂患意識和風險意識，培養正確的對待應急準備的態度，通過各種載體和多種形式將科學的應急價值觀、應急管理理念、制度規范和行為準則，以教育、啟迪、熏陶、感化和塑造等方式潛移默化地引導和規范居民的行為，逐步從“要我安全”提升到“我要安全”、“我會安全”，進而形成良好而和諧的應急精神文化氛圍。其次，要使居民正確的看待和認識事故災害，尊重自然規律，倡導“安全第一，預防為主”的主導思想，了解有關社區事故災害的知識及規律，掌握必要的避難和應急方法，提高心理承受能力，從而能在突發事故災難中臨危應變，爭取最大的生存機會，減少不必要的傷亡及損失；在事故災害發生后也能有生活(生存)的信心和勇氣，積極抗災救災，增強主體意識，發揚團結互助的精神，共同戰勝事故災害。最后，對社區居民進行生命價值觀和生命文化教育，要尊重人的生命價值(包括對自己生命價值的珍惜和對他人生命價值的尊重)和利益，在應急管理中體現人的生命存在、人的尊嚴及人的權利與責任；提高對“生命第一”、“珍視健康”等生命文化理念的認識，強化“應急避險權”所主張的“生命高于一切”的安全原則?

總而言之，要促進社區應急文化與社區應急管理戰略的有機結合，實現文化理念與管理行為的對接，使居民的應急行為既有價值理念的導向，又有制度化的規范，做到文化與管理一體、隱性與顯性相融、剛性約束與柔性導向優勢互補，從而促進應急文化體系的自我調節和完善，推動社區應急管理水平及能力的不斷提升，并與社區其他文化體系相融合，為構建平安社區及和諧社會奠定堅實的基礎。社區居民既是承受事故災害的主體，也是抗擊事故災害的主體。要推動社區應急體系建設向前發展，首先要全面提高社區居民的應急素質，因而不能忽視社區應急文化的重要作用，因為社區事故災害應急管理能力的培育，特別是公眾災害意識的全面提升，并不能在短期內自然形成，而需要很長時間的文化積淀。因此，加強應急文化建設，是進一步提高整個社會系統應急能力的核心問題。本文初步探討了社區應急文化建設的5個層面，其具體建設方法還要社區根據自身情況制定建設方案。需要指出的是以上5個層次的建設并不是孤立的，而是一個相互聯系、相互影響的有機整體。在實際操作中要將這5個層次結合起來使應急文化系統化，最終形成完善的社區應急文化體系。結束語

社區居民既是承受事故災害的主體，也是抗擊事故災害的主體。要推動社區應急體系建設向前發展，首先要全面提高社區居民的應急素質，因而不能忽視社區應急文化的重要作用，因為社區事故災害應急管理能力的培育，特別是公眾災害意識的全面提升，并不能在短期內自然形成，而需要很長時間的文化積淀。因此，加強應急文化建設，是進一步提高整個社會系統應急能力的核心問題。本文初步探討了社區應急文化建設的5個層面，其具體建設方法還要社區根據自身情況制定建設方案。需要指出的是以上5個層次的建設并不是孤立的，而是一個相互聯系、相互影響的有機整體。在實際操作中要將這5個層次結合起來使應急文化系統化，最終形成完善的社區應急文化體系。