第一篇：巴西水資源管理實踐及對我們的啟示

巴西水資源管理實踐及對我們的啟示（赴國外考察報告）

2008年2月27日至3月12日，我廳組團赴南美洲的巴西、智利和秘魯三國考察水資源管理政策、體系、機構和具體做法等，并參觀和訪問有關的水電站、用水企業及水務咨詢公司，對上述三國的水資源管理情況有了初步的了解，其中由于巴西屬于發展中國家，其自然、社會、經濟及水資源狀況又具有鮮明的特點，特別是1990年代前開始對水資源屬性、作用、意義的認識上的轉變以及引發的管理革命，對我省的水資源管理具有一定的借鑒意義。現將巴西水資源管理實踐及對我們的若干啟示介紹如下。

一、巴西經濟、社會、自然及水資源概況 巴西全稱為巴西聯邦共和國，國土面積約850萬平方公里，人口1.7億，為世界第五大國家。巴西自然條件得天獨厚，生態系統呈現極大的生物多樣性，是世界上淡水資源最豐富的國家，淡水資源總量約為5.66萬億立方米，占世界淡水總量的12%。橫貫巴西北部的亞馬孫河是世界上最長、最深、最寬和流量最大的河流，河長約7100公里，最大流量達21萬立方米每秒，超過世界上排名其后的9條大河流量之和。雖然巴西水資源豐富，但人口集中在城市等經濟發達地區，缺水矛盾仍較突出，已開發的耕地僅占國土面積的5%，灌溉面積10%。在城市，供水率已達到90%，但在農村，供水率僅為18%，污水處理率不到20%。在1990年代前，由政府投資的供水與污水處理企業達85%，此種狀況此后開始改變，巴西聯邦政府和州政府陸續把部分水務公司私有化，減輕了政府投資的壓力。許多巴西的水務公司經過現代化企業制度改造，按照公司法人模式運作，獲得了更多的貸款和資金支持。

亞馬遜流域是世界上流域面積最廣的流域，流域面積610萬平方公里，為南美大陸面積的44%，其大部分位于巴西境內。亞馬遜流域的大部分面積被熱帶雨林所覆蓋，其生態系統呈現極大的生物多樣性，分布著多達3萬多種的植物品種，約2000種魚類，60種爬行動物，35種哺乳動物和約180種鳥類。亞馬遜流域是世界上最大的鋁土礦和銅鐵礦所在地，而木材和木制品、黃金、錫的出口量也逐年增加。但由于該流域人口不斷增加，加上經濟發展緩慢，給自然資源特別是森林資源造成持續壓力。一是無限制的人類活動擴張，導致原本脆弱的生態系統遭到破壞；二是森林和植被砍伐致使土壤侵蝕和水土流失，生物多樣性降低，河流淤積嚴重；三是氣候變化導致水文循環改變，而森林大火和干旱森林面積減少加劇水文循環變化；四是由于隨意使用農業殺蟲劑、固體廢物傾倒及不當水利用致使水污染嚴重。伊泰普水電站(Itaipu Binacional)為世界上目前僅次于三峽水電站的第二大水電站，位于巴拉那河流經巴西與巴拉圭兩國邊境的河段。1973年巴西和巴拉圭兩國政府簽訂協議，共同開發界河長200公里一段水力資源，之后歷時16年，耗資170多億美元，于1991年5月建成舉世界矚目的伊泰普水電站。伊泰普水電站壩址控制流域面積82萬平方公里 ,大壩全長7744米，高196米，庫面積1350平方千米，電站總庫容290億立方米，多年平均流量8500m /s。電站安裝了18臺70萬kW混流式水輪發電機組，總裝機容量1260萬千瓦，多年平均發電量790億kW·h，為世界單機容量最大機組,年發電量可達750億度，所發的電由巴西和巴拉圭兩國均分，其中分配給巴拉圭的電量又由巴西購買一部分。電站主壩為雙支墩大頭壩，最大壩高196m，長1064m,是世界最高的大頭壩，安裝14扇20m×20m弧形閘門,最大下泄流量62000m /s。

巴西的水資源管理包括制度安排和政策工具，還包括水利工程管理、水資源科學技術研究等，上述內容均由巴西聯邦法律規定。由于巴西國土面積廣闊，地區差別大，不同地區水資源管理的問題與任務各不相同，聯邦法律本身主要由三部分組成，一是水資源管理的原則；二是水資源管理的手段或方法；三是實施管理的體制框架。

二、巴西水資源管理的原則與目標 在巴西聯邦法律中，水資源管理的原則為：

1、把流域作為巴西全國水資源管理政策中的國土單元。此問題看似簡單，世界上也普遍采用流域原則，但在巴西卻面臨爭議，反對者認為，由于流域邊界是由分水嶺所決定，但含水層邊界則由可能的地下高水位確定，兩者從不會重合，把流域作為國土單元是不合適的。此種爭論直到引入一種新的概念才宣告終止，即在水資源規劃和管理中把河流流域作為國土單元的“整體”方法，因此，除了應該綜合考慮流域內所有的需求、問題及目標，也要考慮相鄰流域、含水層以及州和市的行政區域。

2、水資源管理應使水的利用具有多重目的。對水的多重利用是巴西經濟發展的必然結果。在上世紀初的巴西，水主要用于發電，自上世紀中葉開始，隨著衛生、灌溉、工業和其它行業對水的需求增加，水的多重應用原則的重要性不斷顯現。水的多重應用原則使用水者獲取水的機會均等，但并不是說每一用水者都又有權獲取等量的水。水的多重應用原則明確，應使水在整個流域達到最適可的社會經濟利用。一些決策工具也被引入以支持水的多重利用，如成本效益分析、線性規劃、博弈論、決策樹等。

3、水是具有經濟價值的有限資源。承認水是具有經濟價值源于其短缺。在巴西，由于亞馬遜流域豐富的水資源，除了東北部半干旱地區外，通常認為水是不會短缺的，而實際情況是在巴西的某些流域和地區，也存在水資源的短缺問題。為了解決缺水地區的水資源供給和需求的矛盾，巴西實施了一些經濟措施，其中之一就是開征水資源稅，并取得初步成功，并試圖以此讓每一位巴西人認識到從現在起必須改變對用水的態度，成為理性的用水者。

4、水資源管理應分權，并由各級政府、用水者及社區共同參與。水資源的分權管理是因水資源具有的自身特點所產生的，因為不同的流域具有不同的物理、生物等特點，需要實施分散的決策過程。分散決策的理念是指在下一層級可以作出合適的決策就不應該在上一層級決策。在巴西，如果流域內有關利益方對水資源管理的需求和問題都十分了解，那么決策就無需由中央政府進行，而對相對復雜的水資源問題，則需中央政府出面解決。

水資源管理的責任不僅僅在政府，還應依靠廣大用水者和社會各界的參與，必須傾聽他們的意見，邀請他們參加有關討論，利益相關方通過積極參與、支持政府的水資源管理過程，使有關決策更加科學合理。

5、當出現水資源短缺時，應優先考慮人畜飲水需要。當出現水資源短缺情況時，巴西水資源法律規定，應優先保證人畜飲水需要，為此，法律規定建立水資源預警制度，這對巴西半干旱嚴重缺水地區尤為重要，因為由于缺水，上述地區的人口開始大規模遷往城市，造成了其他社會問題。

按照以上原則，巴西水資源管理的目標為：

⑴保證當前和未來人們可以獲得需要的符合標準的水；

⑵在滿足水資源可持續應用的前提下保證水資源的合理與綜合利用； ⑶防止并應對因自然原因或自然資源不適當利用造成水危機的發生。同時，在實施水資源管理時還應考慮以下因素: ⑴水資源管理應是系統性的，應同時關注水質和水量；

⑵應充分考慮巴西不同地區在人口、經濟、社會、文化及地理、生物方面的差異； ⑶綜合考慮環境管理；

⑷在水資源規劃編制時要協調聯邦、州和地區的關系； ⑸充分考慮土地利用、流域管理、河口及沿海開發。

三、巴西水資源管理常用的政策工具 在巴西，在水資源管理中應用的政策工具對貫徹一系列水資源管理的原則及理念，從而引導全社會樹立正確的用水態度至關重要。在這些政策工具中，一些對用水者產生直接影響，如取水制度和水資源稅，一些幫助決策者實施正確的管理，如水資源信息系統。政策工具具有累積作用，如取水許可制度可以緩減用水矛盾，而綜合應用取水許可及水資源費制度可以進一步減少用水矛盾，加上信息系統的使用，使得管理效果更好。

1、水資源規劃

巴西的水資源規劃是流域、州及國家層面上的關于水資源各項行動計劃的總和，是巴西水資源管理的基礎及實施全國水資源政策的總體要求。該規劃為長期規劃，包括水資源現狀、未來水質水量供需分析以及對人口變化、經濟發展和土地利用改變對水資源狀況影響分析，同時，確定了可能產生用水矛盾的區域。巴西水資源規劃對水的合理利用、增長需求及水質改善提出目標任務，確定采取的行動以及達到目標所需建設的水資源工程布局，并對限水區域、水資源稅及優先取水許可項目提出建議或標準。

2、水體分類 在巴西，一般根據水的用途對水體進行分類，目的在于確保用水質量和減少預防水污染成本。水體分為三組共八級：第1組為淡水，其中又分為4級，特級為無需前置消毒或經簡單消毒即可使用的家庭用水以及水生生物環境保護用水；1級為經簡單消毒后的家庭用水、水生生態環境用水及與人直接接觸的娛樂用水，如泳池、滑水、跳水等，也包括魚類飼養水和動物飲用水；2級：除1級水外還包括蔬菜、果樹灌溉用水；3級：除2級水外還包括谷類作物、樹木灌溉用水；4級：航運和景觀用水。第2組為咸水，分為兩級，其中5級：與人直接接觸的娛樂用水、水生生物環境保護用水、魚類飼養水和動物飲用水；6級：航運、景觀用水、與人間接接觸的娛樂用水。第3組微咸水，分為兩級，其中7級：與第2組5級相同；8級：與第2組6級相同。水體分類適用于地表水和地下水。

3、取水許可制度

根據巴西聯邦法律，下述用水需要申請用水許可： ⑴從某一水體引水或圍壩蓄水，所引或所圍的水用于最終消耗，包括公共供水或用于某一生產過程；

⑵從含水層抽水用于最終消耗或用于某一生產過程；

⑶向某一水體排放經過處理或未經處理或其他液體或氣體廢物以達到稀釋、轉運或處置該水體的目的；

⑷用于水力發電；

⑸其他影響某一水體中水的流量、水量或水質的用水行為。與我國水法規定相類似，在巴西，下述行為無需取水許可： ⑴農村地區分散居住的小規模人群的用水； ⑵少量引水、集水或排放水； ⑶少量圍壩蓄水。

值得一提的是，在巴西，取水許可不得委托政府以外的任何組織或機構進行，水權的授予只能由聯邦政府組成部門或各州的有關政府機構作出。

4、水資源費

征收水資源費是因為水是經濟物品，通過征收水資源費，可以鼓勵全社會合理節約利用水資源，并為全國水資源管理籌集財政資金。在巴西，征收水資源費的用水類型與取水許可用水類型相同，換句話說，無需授權使用的用水則不必繳納水資源費。征收水資源費在巴西引起了激烈的爭論，有人把此看成是一種稅種，質疑其社會可接受度，但一般認為，如果水資源費取之于民，用之于水，則接受度就高，反之，其可接受度會受到損害。水資源費主要用于資助水資源規劃中其確定的水資源工程、行動項目及研究課題，其次可用于水資源管理系統的運行及有關組織、機構的管理費用。根據巴西聯邦法律，以上支出占水資源費總收入的7.5%。

四、巴西全國水資源管理的制度安排 巴西全國水資源管理的制度安排是一系列在水資源管理中發揮重要作用的體制、機制，換句話說，是政府機構、私人團體和社會組織按照法律規定的原則，運用各類管理工具實施水資源管理的組合體。

1、制度安排要達到的目標。一是在流域層面綜合考慮水的多重應用、水作為經濟物品、政府、用水者和社區管理分權及共同參與等原則的基礎上，追求水資源管理的協調一致；二是在行政層面對水事糾紛進行仲裁；三是執行國家水資源政策；四是實施水資源的規劃、管理、監督、保護和恢復；五是制定水資源費征收標準和程序。

2、全國水資源管理體制。巴西目前的水資源管理體制包括全國水資源委員會、各州及聯邦特區水資源委員會、河流流域委員會、聯邦、州和市的水資源組織以及水管理局等。⑴全國水資源委員會：全國水資源委員會處于巴西水資源管理體制中的最高一級，其職能有9項，一是推進國家、州和地方以及與用水者水資源規劃的整合；二是對州一級水資源委員會的水資源糾紛作出最終行政裁決；三是對水資源利用工程的跨州影響作出評估；四是對各州水資源委員會或河流流域委員會提交的問題進行討論；五是對修改現行水資源法律一級全國性水資源政策的建議作出評估；六是指導全國水資源政策的執行、政策工具的應用和信息系統的運行；七是批準建立河流流域委員會的建議，并確定該委員會的運作模式；八是監督全國水資源規劃的實施，決定完成規劃的行動方案；九是確定水權和水資源費的標準。全國水資源委員會由巴西聯邦政府承擔水資源管理職能的部局、各州水資源委員會以及用水者、民間組織的代表組成，其中聯邦政府代表數要占50%，還要再加上一票，即聯邦政府的代表要在委員會中占簡單多數，這種制度安排主要是考慮到水資源管理工作在巴西開展的時間還很短，不可避免要出現政策制定上的失誤和偏差，在現階段有必要由聯邦政府來控制多數。目前巴西全國水資源委員會共有29位成員，其中15位來自聯邦政府，26個州共5位代表，按5大水文分區派出。該委員會主席由巴西環境部部長擔任，執行秘書長為環境部負責水資源管理事物的部門領導擔任。從實際情況看，該委員會運作良好。

⑵全國與州水資源秘書處：在巴西水資源管理體制中，該秘書處可視為具體管理機構，也是全國水資源委員會的執行機構，其職能一是協助全國水資源委員會管理行政、技術和財務事物；二是協調全國水資源規劃的準備工作并提交委員會批準；三是報告全國水資源委員會和河流流域委員會工作進程；四是協調水資源信息系統的建設與運行；五是制定工作計劃及相應的年度預算并提交委員會批準。同時，各州也成立了相應的秘書處，其主要職能是授予用水權，在水質、水量兩方面對水資源進行監督和管理，組織和實施水資源費征收，對違規使用水資源或違反水資源規劃的行為進行處罰等。

⑶河流流域委員會：在巴西，河流流域委員會是一個非常特殊的組織。根據巴西法律，該委員會的成立是沒有法律依據的。一般認為，這是把有關利益方召集在一起共同討論和決定有關保護自然資源特別是水資源問題的組織，主要功能有：一是討論與水資源有關的問題；二是對水資源糾紛進行仲裁，以作為首次行政上訴階段；三是批準流域水資源規劃；四是監督流域水資源規劃的執行；五是向全國或州的水資源委員會提出本流域無需申請取水許可的儲水、引水、集水和排水的建議；六是建立水費征收機制及建議水費標準；七是根據公共或集體利益制定多目標利用水資源工程的建設投資分配制定標準。對那些至少有一條河流屬于國家的流域的委員會，其代表組成包括聯邦政府、所在州或聯邦特區，市、用水者及民間水資源組織。

⑷水管理局：在巴西全國水資源管理體制中，水管理局是一類有特色的組織，是作為河流流域委員會的執行秘書處運作的。盡管流域委員會與水管理局關系密切，但兩者的作用大相徑庭，主要不同點在于其自身性質和組織結構。在巴西，流域委員會被稱為“水議會”，而水管理局更像私人企業或國有企業。水管理局的職能有：一是對本轄區的水資源數量進行計算和統計；二是負責用水戶登記；三是經授權收取水費；四是對須由水費支持的水資源工程進行評估，并將評估意見提交有關財政部門；五是監督水費的管理使用；六是管理水資源信息系統；七是簽訂有關財務的服務協議、合同；八是準備預算建議并提交流域委員會；九是安排水資源研究項目；十是制定水資源規劃并提交流域委員會審查；十一是提出水體分類、水資源費、水費使用及工程建設資金分配的建議。水管理局的成立須由河流流域委員會提出，經聯邦或州的水資源委員會批準。⑸與水資源管理有關的民間組織：在巴西，有關水資源法律對公眾參與原則的處理是非常謹慎的，因為，在水資源管理決策過程中發揮民間組織的作用顯得十分重要。巴西的水資源民間組織一般有以下幾種，各市間的聯合組織，因為有市長等官員參加，其政治影響力較大；與流域有關的協會，如非政府組織，可以帶來新的思路；區域、地方或行業的用水戶協會以及水資源學術和研究組織等。

五、若干啟示

由于巴西全國水資源管理政策吸收整合了目前世界上許多國家采用的水資源管理原則，定義和標準，因此對巴西的水資源管理，特別是在水資源管理的體制機制建設上具有里程碑意義。水資源的分權管理與民主管理不僅是對水資源管理的一次實際意義上的革命，也是對整個環境管理的嶄新革命。由于巴西屬于發展中國家，特別是1990年代前開始對水資源屬性、作用、意義的認識上的轉變以及引發的管理革命，對我省的水資源管理具有一定的啟示和借鑒意義。

1、在巴西及南美各國，近年來開展了對水資源和水資源管理的大討論，首先對水資源的屬性、管理原則和目標等進行了認識上的革命，從而對水資源管理進行了制度安排和政策工具設計，并取得了管理實踐上的初步進步。因此，要做好水資源管理工作，在全社會形成對水資源和水資源管理的統一認識是十分重要的。在巴西、智利、秘魯以及南美其他國家，水危機事件往往就是管理危機事件的概念逐步形成，也對水資源管理作出如下定義，即水資源管理是指對水資源可持續發展的持續管理（組織）能力，包括制定全社會可接受的有利于推進水資源可持續發展的公共政策的能力以及通過相關體制機制建設有效執行這些政策的能力。我國學術界對水資源管理有多種定義，如姜文來等人在《水資源管理導論》中指出，水資源管理就是為了滿足人類水資源需求及維護良好的生態環境所采取的一系列措施的總和。我們認為，在不同的歷史階段，水資源管理的含義是不同的。從偏重洪澇管理到對水多、水少、水臟問題的管理，從偏重修建工程到運用多種手段實施綜合管理，水資源管理正在向為水資源可持續發展管理轉變，向應用法律、經濟、工程、科技等手段的綜合管理轉變，管理本身尤其要注重向構建可持續管理能力轉變。綜合巴西等南美國家和我國、我省情況來看，水資源管理的內容大致包括對水資源在開發、利用、保護、節約等方面的規劃、權屬、數量和質量、分配、工程、技術、風險、經濟等的管理。

2、不同時代或時期，水資源管理的重點和任務是不同的。巴西等南美國家在經歷了水資源管理從單純發電到綜合利用的轉變，而我省水資源管理的內容也不斷豐富和轉變。根據我省經濟社會發展要求和水資源現狀，當前，我省水資源管理工作要高度重視四個方面的問題：一是防災減災問題。進入本世紀以來，受氣候變暖影響，我省氣候條件發生了較明顯的變化，洪澇臺旱災害頻繁發生，出現了臺風影響次數增多、強度超強，梅雨不典型、梅雨量少，局地強降雨頻發、山洪災害損失大，干旱持續時間長、影響范圍大等新情況和新特點。這要進一步引起我們高度重視，要進一步摸清規律，科學防范，積極應對。二是民生水利問題。水利是民生之基，防汛防臺抗旱關系人民生命安全，農村飲水安全關系農民身體健康，清水河道建設關系百姓生活品質。目前，我省還有農村飲水、病險水庫除險加固等事關民生的水利問題亟待解決。三是水資源保障和節約用水問題。我省人均水資源量低，水資源分布與經濟社會發展不相匹配，資源型、水質型和工程型缺水問題不同程度存在。四是河道等水環境整治問題。長期以來，我省水資源開發利用方式粗放，經濟社會發展過程中付出的水資源、水環境代價過大。去年，太湖、巢湖、滇池發生的藍藻暴發事件，也要進一步引起我們的高度警惕。

3、巴西是世界上淡水資源最豐富的國家，但近年來由于人類活動的擴張、生態環境的破壞，氣候變化導致水文循環異常以及農業污染加劇以及地區之間的水資源不平衡等問題，也使巴西政府和社會意識到缺水的威脅。巴西在水資源管理中通過取水許可制度的實施和開征水資源稅等措施，試圖讓每一位巴西人認識到，從現在起必須改變用水的態度，做一位理性用水者，借此引導全社會樹立正確的節水觀念。我省是水資源短缺與水環境污染嚴重并存的省份，在水資源開源受限的情況下，如何進一步在全社會培育正確的用水觀念，推進節水型社會建設，從而保障經濟社會的可持續發展，顯得尤為重要。

4、巴西水資源應用原則從上世紀的發電為主，逐漸轉變為飲用、衛生、灌溉、工業等多重應用。多重應用原則使用水者獲取水的機會均等，但并不是說每一位用水者都有權獲取等量的水，這就要求綜合考慮水資源的利用和分配，以最適應社會經濟可持續發展為原則。巴西應用成本效益分析、線性規劃、博弈論、決策樹等科學工具，采取多傾聽用水者意見、鼓勵社會各界積極參與有關水資源利用和管理的討論等方式，使水資源分配的決策更科學，更符合實際，這也為我們探索水權分配的科學性、合理性提供了啟示。

第二篇：日本的水資源管理及啟示

日本的水資源管理及啟示

摘要：日本水資源的利用效率比我國高。在走過一段重開源、輕節流，先污染、后治理的彎路后，轉變思路和策略，從規劃和法律著手，實施水資源綜合整治利用。同樣是“多龍治水”，日本的協同管理比我國好。在確定水權、水價方面富有經驗。我國面臨嚴峻的水危機，應從多方面借鑒日本。

關鍵詞：日本；水資源管理；啟示

日本是一個降雨充沛的國家，又是一個人均水資源稀缺的國家。多年平均降雨量為1 730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我國多年平均值（660毫米）的2.6倍。因人口密度大，人均年降雨量僅為5 300 立方米，比我國的人均年降雨量5 907 立方米少，僅為世界平均值的1/5。但日本的水資源利用效率比我國高得多。據水利部2005年統計，中國年平均淡水利用量達5 600億立方米，日本年平均淡水利用量為900多億立方米，不到中國的1/6，而日本GDP總量是中國的8倍。日本的萬元GDP用水量僅為我國的1/30—1/48。日本在水資源管理方面有一整套經驗值得我國借鑒。

一、規劃和法律

日本在20世紀50—70年代，為滿足工業高速發展對水的需要，修建了許多大型水利工程，將水加以儲存和調用。同時，大力開發其他水源，如開采地下水。但重開源、輕節流、輕治污，顯現出難以為繼：大量修建水庫、水壩，周期長、占地多，適宜的庫址、壩址越來越少；過多地抽取地下水造成全國性的地面下沉，土地鹽堿化；“先污染、后治理”付出的代價，比事前防治污染的投資高出10倍以上。走過一段彎路后，日本政府從20世紀80年代起改變了思路，將開源為主的策略轉向節流為主的策略，將先污染后治理轉向事前防治、源頭減污。他們從規劃和法律著手，實施整套的水資源綜合整治利用的對策。

日本一向注重對水資源的利用和長遠的統一規劃。早期的規劃著重于河川水量的分配、調度，后來的規劃著重于確保水質，明確整治的方向，實施可持續的開發。全國水資源總體規劃由國土廳負責，與建設省、環境廳等部門和相關都、道、府、縣的行政長官共同協商，拿出規劃方案，經內閣討論通過，最后由內閣總理大臣決定是否批準。規劃具有長期性和穩定性，但由于水量、水質的不確定性較大，規劃不可能一步準確到位，須依據新情況修訂完善，20多年來日本水資源綜合規劃的重大修訂就有3次。最近一次是2000年，以2010—2015年為目標，制定了《新的全國綜合水資源計劃》，簡稱“21世紀水計劃”，重點是構筑可持續的用水體系，適應循環型社會的需要。

規劃成功的典型案例是琵琶湖的綜合整治保護。琵琶湖是日本最大的湖泊，橫臥于京都之東，名古屋之西，大阪、奈良之北，處于滋賀縣境內，是湖濱1 800萬人生活、生產的寶貴淡水資源、水產資源和旅游資源，也是潤澤人們心靈的精神之泉。在20世紀六七十年代，隨著工業排污和生活垃圾的劇增，排入琵琶湖的COD(化學需氧量)和氮污染，大大超過水體的自凈能力，水質逐年惡化。加之流域森林、農地不斷減少，市鎮街道增多，水源涵養功能減退，自1970年開始，琵琶湖經常發生赤潮、綠潮。日本政府在1972年制定了《琵琶湖綜合開發特別措施法》，提出整治規劃，1979年頒布《琵琶湖防治水體富營養化法令》，80年代繼續開展《琵琶湖綜合開發計劃》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按規劃建成，但水質并未根本改善。90年代后期，政府制定實施《琵琶湖綜合保護整備計劃》，從全流域著手，在水質、水源涵養、自然環境及景觀保護上都嚴加要求。琵琶湖流域有甲賀草津、八日市、彥根、長濱、高島、信樂大津、志賀大津共7個河川流域單位，在保護整備計劃制定前，先組織河川流域的上、中、下游各區域互相考察，充分熟悉，達成深入的理解和共識。他們將流入琵琶湖的河川水路、水域外緣的山地、森林與琵琶湖通盤規劃，形成生態回廊，謀求生態系統的修補和循環。經過全流域的綜合保護整備，終于使琵琶湖重現30年前的容顏，恢復了防洪、供水、旅游等多種功能。滋賀縣于2000年再度出臺新的綜合保護計劃——“母親湖21”，期限為50年，要在2050年實現琵琶湖的理想狀態。

規劃通過法律成為國家的意志，二者同步先行。日本水資源的法律調控起步較早，相應的法律、法規相當完善，立法、執法的經驗十分豐富。早在明治維新后的19世紀后期就制定了《河川法》，規定河川為公共物，國家有權調度用水。之后，20世紀50年代制定了《工業用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水庫法》；60年代制定了《水資源開發促進法》；1967年通過《公害對策基本法》，制定了水質環境標準；1970年制定《水污染防治法》，規定都、道、府、縣知事必須對公用水域的水質狀況進行經常性監測，環境廳在公共水域的重要地點也設置水質自動監測儀器，每年公布“全國公共水域水質監測結果”。當排水達不到水質標準時，政府知事有權命令工廠或事業場改進裝置，或停止排放，對違反命令不符合排放標準者，可進行處罰。由于執行嚴格的排污標準和法律管制，現在全國城市工業污水和生活污水的處理率在98%以上。法律還規定禁采和保護地下水，確保其充足，常清。

二、體制與管理

日本的水資源管理體制，屬于“多龍治水，協同管理”模式，分別由國土廳、建設省、農林水產省、通商產業省、厚生省、環境廳（2000年升格為環境省）、科學技術省等部門，按照中央政府賦予的職能各負其責，銜接配合。幾個部門依據法律辦事，既分工又合作又制衡。全國的水資源綜合規劃由國土廳負責；防洪、抗旱設施的建設，河流水資源開發的審批，由建設省負責；水力發電、工業用水由通商產業省負責；灌溉和農業用水由農林水產省負責；生活用水由厚生省負責；國家水資源開發預算、地方水資源開發經費管理，由大藏省負責；水資源開發利用的科學技術及情報，由科學技術省負責。1962年，由內閣總理大臣指定了全國七大水系，由國土廳直接監督、管理，其他未指定的水系由都、道、府、縣知事指定管理者。

在官方機構之外，還有許多半官方、半民間和民間組織。如水資源開發公團，是一個對日本7大水系進行統一籌劃和開發治理的半民間組織，受內閣大臣的監督。

日本把水資源分為農業用水、工業用水、生活用水、水力發電用水、養殖用水、公益事業用水及環境用水等許多種類，分別制定不同的質量標準，由不同的部門進行建設，協同管理。

農業用水占全國用水總量的2/3，多年來一直較為穩定。85%取自河流，輔之以水庫及原有的6萬多個池塘蓄洪防澇，積水抗旱。政府大規模興修水利和農田基本建設，干、支、斗、龍渠全部用水泥襯砌硬化，橋涵閘配套齊全。近十幾年來大量鋪設管道代替明渠，減少滲水、漏水。水田灌排分開，使灌溉水反復利用。旱地由以往的畦灌發展到現在的噴灌、微灌，其設施的配套率在30%以上。

工業用水多年來也保持穩定水平，每年平均550億立方米，其中取用新水僅為120億立方米，其余430億立方米的水都是循環產生的。2005年，工業用水的重復利用率達78.2%，比20世紀60年代提高一倍以上，居世界前列。工業企業的廢水各有專用的處理設備，從廢水中過濾、提取出金屬元素，既實現資源的回收，又減輕對水環境的污染。

生活用水多年來逐年上升，現占全部用水量的18.2%。全國人口基本上都使用自來水，自來水管普及率達96.1%。各地對自來水管防漏水抓得很細，東京水道局專門成立了700多人的“水道作業特別隊”，對輸水管道隨時進行檢查維修。水廠看到哪家用水激增，就寄去通知：我們發現您這個月用水激增，也許水管漏水了。只要您通知，我們馬上前來檢查。若無回音，水廠每天照樣寄來，直到查清修好為止。政府采取減免稅賦、進行補貼或提供政策性貸款等措施，開發、推廣節水設備，商店規定像馬桶這樣的設備，必須是節水的才能賣。東京市民使用淡水十分節省，據世界水理事會提供的資料，東京每家每天的用水量僅為184升，只有北京市民的1/4。

中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他們把自來水稱為上水，把下水道的水稱為下水，將下水加以處理分離，得到中水，用于沖洗火車、汽車，道路澆灑，清掃工廠，沖廁，森林消防，城市消防，灌溉綠地等。從20世紀80年代起就試從下水中提取中水，20多年建起城市下水道廢水處理場1 300處，每年處理廢水124億立方米，其中1.3億立方米經過處理的中水作為工業用水或其他回用。在農村，隨著生活水平的提高，廢水增多，有半數以上的農村興建了廢水處理設施，用經過凈化處理的水灌溉農田，但有嚴格的水質控制標準，防止對農作物和人體產生不利影響。中水設施按建設規模分三種類型，最多的是單體建筑物自建，即一棟建筑物設置一套廢水處理裝置，將廚房、盥洗室排出的廢水加以凈化處理，用來沖洗廁所，再排入下水道。也有幾個建筑物合建一套中水設施，或整個區域如工業園區、住宅區等集中建設中水設施，在更大范圍內進行廢水處理和再利用。2006年，全國有2 200座飯店、政府機關、學校、企業、會館、公園、運動場等公共設施以及大型住宅區的建筑物建立了中水系統，每天的雜用水供應量相當于全國生活用水量的1%。在缺水地區，建設中水設施成為強制性的規定。東京規定面積在3萬平方米，或計劃用水量每天100噸以上的新建項目，都必須建設中水設施。中水設施的投資，政府通過減免稅金、提供低息融資和補助金等手段加以支持。

日本降雨豐富，積蓄、利用雨水成本低，收益高。過去對雨水的利用多在沿海島嶼，20世紀90年代以來，許多城市也著手利用，一般用導管把屋頂的雨水引入設在地下的沉淀池，技術處理簡單。東京都在公園、校園、體育場、停車場等處的地下，修建了大量的雨水貯留池。凡是新建筑物，包括住宅樓，都要求設置雨水貯留設施。1989年開業的東京港區的野鳥公園，園內用水皆來自雨水，形成了濕地、蘆葦蕩、草地、樹林等景點，成為東京地區的著名觀光點之一。名古屋、大阪、福岡等地的大型建筑物下都設置了雨水利用裝置，其中名古屋體育館每年可積蓄雨水3.6萬立方米。這些在建筑物之下地基之上的水池，在地震頻發的日本還有一個特殊的作用：水的浮力可以支撐建筑物，降低其晃動的加速度，延長其震蕩周期，減輕震動的程度。水池里水質較好，在發生地震災害時可作為應急水源。北海道還大規模運集、貯藏積雪，既得冷源，又積水。

三、水權與水價

當水資源不足、短缺時，水權的概念和爭執便凸現出來。《河川法》規定河川和水流是公共財產，不能占為私有，同時也確認了水權的存在。水權是水的使用權和收益權，是一種財產權。但它又是一種特殊的財產權，受許多約束條件的局限。水權根據其創立起源、使用目的進行劃分。根據起源分為慣例水權（法律創立前就承認的水權）和依照《河川法》取得的水權。根據不同的用水目的，分為灌溉水權、工業水權、市政水權、水電水權、漁業水權等。水權的取得遵循“占有優先”的原則，法律允許水權有償轉讓給其他人或團體，但必須向河川管理機構提出申請，得到批準，且不能改變水的用途，如灌溉用水不能改變為工業用水等。在行使水權的“占有優先”權時，又根據實際情況在引水量上進行控制和協調。為了保證河水在自然循環中的凈化能力，規定只有在河水超過河流正常流量時才可取用，正常流量從航運、景觀、保潔、漁業、水生動植物的保護等方面來確定。在干旱來臨時，優先引水權要經過當地用水協調委員會的協商，先滿足抗旱灌溉的需要，再兼顧其他方面。經過約一個世紀的教化，日本國民的水環境意識已很強，一般能自覺維護良好的水事秩序，違反取水許可及水法規的事件比較少。一旦發現水事違法、侵權行為，先是勸戒、警告；若不聽，便新聞曝光，讓其遭受社會各界的譴責，民眾會不買這些單位的產品；對嚴重違法、侵權者依法懲處。

日本的水價較高，這是節制用水量的有力的經濟杠桿，也是供水公司持續運轉并得以發展的保證。不同用途的水有不同的價格，一般都高于其他發達國家的水平。每月20立方米市政生活用水的價格，是倫敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，紐約的3.25倍。幾乎所有的供水公司都歸市政當局所有，公司獨立核算，但無權像一般企業那樣按照供給、需求的市場法則來定價，水價的漲落一律由當地的市政議會負責決定。決定水價的基本原則是：減輕使用量較少的消費者的負擔，對超過平均使用量的消費者采用累進制收費。收費標準按水表口徑的大小來制定，水表的口徑分為小、中、大、特大4種，每一種口徑再細分為幾個等級，口徑越大者收費標準越高。不同的口徑即使用水量相同，大口徑也比小口徑的水費多。這樣就有效地節制了大戶的用水，同時以較低費用保障了最基本的生活用水。

一些基本的公共供水服務，為綠地澆水、道路噴灑、消防用水等，由相關部門買單。公共用水設施，如修建水資源工程，舊管道維修、更新等，均由市政機構從財政中支出。政府對供水公司的考核并不以經濟指標作為首要，而是注重對水資源的保護、環境效益和社會效益。中水道系統處理出來的水，成本比自來水高，價格比自來水低，但政府仍然斥資推廣。

四、對我國的啟示

我國現在面臨著嚴峻的水危機，正在以歷史上最稀缺的水資源和最脆弱的水環境支撐著最大規模的人口和經濟發展。人均淡水資源量僅為2 200立方米，不足世界平均水平的1/4，有6個省、區（寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇）人均淡水資源量（不包括過境水）低于500 立方米。我們應當從國外尋求多種借鑒，東鄰日本的水資源管理至少給我們以下啟示：

1.加快水資源管理的思路調整和制度創新。我國水資源危機的重要原因在于思路陳舊，管理制度滯后。水資源管理包括水量管理和水質管理，日本在這兩方面都富有成效。我國長期以來重水量管理，輕水質管理，每年有1/3的工業廢水和90%的生活污水未經處理就排入河湖，以至于現在水質危機已經重于水量危機。在水量管理上，重供給管理、輕需求管理，重調水、輕節水，以至于出現調來的水不加愛惜，粗放使用，甚至大搞城市水幕、水墻等水景觀，模擬“江南水鄉”。在水質管理上，重工程治理，輕社會治理，重河湖水體的治理，忽視流域周圍工、農業的減排治污及山林的養護，以至于污染源增多、加劇，河湖水體無法“潔身自好”。這方面，日本琵琶湖的全流域綜合整治值得我們效法。

2.“多龍治水”一定要配合協同。我國和日本都是“多龍治水”，日本有8個部門，我們有水利部、地質礦產部、環保總局等14個部門，這是無可避免的。差異在于他們能夠配合協同，我們顯得群龍無首，各行其事。管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質。流域管理與區域管理權限不清，步調不一，前者弱而后者強。這樣的“體制病”，寄希望于正在施行的大部委制改革加以解決，同時，還期望水法規體系的完善，像東鄰那樣依法治水、治污。2002年10月1日施行的修訂后的《中華人民共和國水法》，比以前完備，但協調性仍然不夠，水資源管理和水環境管理還存在沖突。至今缺乏國家層面上的統籌流域綜合管理的法規，亟須通過立法加強流域管理的權限，在此基礎上建立流域與區域的會商機制。

3.將“先污后治”盡快轉變為治污在先。日本也走過“先污染，后治理”的彎路，但很快轉變為治污在先，源頭保護。我國至今沒有走出“先污染，后治理”的誤區。應該知道，我國已經沒有“先污染，后治理”的資本，如果污染的局面得不到扭轉，我國淡水資源將面臨消失，我們將失去改正錯誤的機會，讓幾代人付出巨大的生存成本。治污不光是指污水，也包括生活垃圾、工業垃圾等，不讓污染物質進水。日本將生活垃圾分為七類，分別處理、回收，而我國的生活垃圾至今尚未分類。日本控制垃圾填埋，防止污染地下水，而我們的垃圾深埋仍在不斷污染地下水。日本對工業固體廢棄物、舊家電、舊汽車回收利用，已發展成全球領先的“靜脈產業”和循環經濟，值得我們認真學習。

4.把水作為商品，建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型管理體制。河川是公共物，但上下游、左右岸、地區之間以及農業、工業、市政、水電等部門之間，應各自擁有不同空間、不同時間、不同用量的水權，同時擁有不同的排污權。建立水權制度，通過水權交易市場實現水資源的有償使用和優化配置，這是一個世界性的難題，又是繞不過去的一道坎。水權制度包括水量、水質、時間、空間的考量，包括初始分配和后來的轉讓以及排污權轉讓等，其界定相當困難。國務院水利部2008年2月1日公布《水量分配暫行辦法》，首次對跨省、區、市的水量分配以及省、區、市以下其他跨行政區域的水量分配原則作了規定，標志著我國初始水權分配制度已經基本建立。但怎樣準確地計算水量，檢測水質，適時分配，有序轉讓？還需要做很多的探索。水權交易容易使人過度追求經濟利益而影響環境質量，怎樣保持足夠的生態用水？尚須深入學習日本等發達國家的經驗。不同的流域應有不同的水權安排，不同的水價，應由各地政府與公眾會商決定。現在越權取水以及用清潔的自來水沖洗汽車等浪費現象到處可見，應通過水權和水價加以遏制。

5.與日本開展技術合作，節水、治污。日本在節水、治污方面擁有先進的科學技術，我們要努力引進、消化、吸收、再創造。政府宜出臺政策鼓勵企業與日商合作、合資，生產各種節水、治污的產品、設備供應市場。我們自己也有一些節水、治污的技術和產品，應加強這方面的集成創新和原始創新，力求中日互補、雙贏。

參考文獻：

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第三篇：美國財產申報立法實踐及對我們的啟示

美國財產申報立法實踐及對我們的啟示

1978年美國國會通過的《政府行為道德法》對財產申報問題作了全面系統的規定。它對推動美國廉政建設、凈化社會風氣起到不可低估的作用。國家公職人員財產申報制度作為一項廉政建設措施,在我國施行已達 10年之久 ,卻至今未能發揮其高效反腐的作用 ,反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻。究其原因在于我國公職人員財產申報制度本身存在諸多不完善之處 ,導致該制度無法發揮其應有的作用 ,嚴重阻礙了我國廉政監督建設的進程。至此 ,中國監察部副部長、國家預防腐敗局副局長屈萬祥 ,去年 9月 13日在國家預防腐敗局成立新聞發布會上表示 ,中紀委監察部一直在抓緊研究財產公開申報制度 ,在適當時候將建立財產公開申報制度。筆者認為 ,在抓緊研究財產公開申報制度之時 ,應當積極借鑒美國的立法經驗 ,結合近年來我國廉政建設的有益嘗試,對我國現行的財產申報制度予以規范化和法制化 ,盡快建立具有我國特色的國家公職人員財產申報制度。

美國財產申報制度的立法實踐

美國的官員財產申報制度 ,是特殊歷史事件下的產物。1974年, “水門事件”東窗事發 ,時任總統尼克松被迫辭職。此后 ,美國政壇掀起了一股廉政風潮 ,針對尼克松執政時期出現的大量腐敗濫權現象 ,一系列的制度改革應運而生。從此 ,凡擔任公職的人員(包括候選人)必須接受包括財產申報的各種嚴格審查。1978年美國國會頒布了《政府行為道德法》(1989年修訂為《道德改革法》),正式確立了官員財產申報制度。在該法實施前 ,美國也有官員財產申報制度 ,但官員只需向各機構內部申報,因此不能有效地起到監督作用。新的《政府行為道德法》則對財產申報問題作了全面而系統的規定。其主要特點是 :

第一 ,申報主體廣泛。根據《政府行為道德法》的規定,所有在立法、行政、司法部門之官員必須公開本人、配偶及受撫養子女的財產狀況。具體內容是 :其一 ,被批準提名或參選總統、副總統職位的候選人;其二 ,由總統提名需經參議院批準的任職人員;其三 ,新當選或在任總統、副總統;其四 ,職薪高于 GS—15級以上的高級官員和雇員 ,薪俸為 0-7級或以上的軍職人員 ,廉政署確定屬于或同等于 GS-15級的人員;其五 ,行政法院法官;其六 ,特殊行業從事秘密工作或具有制訂政策性質工作的雇員;其七 ,郵政總局局長、基本薪金相當于 GS—15級的郵政總局和郵資委員會的官員和雇員;其八,廉政署署長及各行政單位任命的廉政官;其九 ,政府特別雇員 ,即臨時雇員在上一實際工作超過 60天的。

第二 ,申報內容具體翔實。主要由以下七大部分構成:其一 ,官員本人、配偶及受撫養子女的所有財產及這些財產所帶來的收益。主要包括證券、債券、退休金、撫恤金、避稅年金、個人儲蓄、互助基金、房地產、自產糧食、牲畜、用于出售和投資的收藏品以及任伺用于投資或產生收入的財產。其二 ,官員本人、配偶及受撫養子女的房地產、證券、互助基金股票及其它證券的買賣和交換情況;其三 ,官員本人、配偶及受撫養子女所接受的食宿行樂方面的饋贈和款待、各種補償及其他有價值的饋品;其四 ,官員本人、配偶及受撫養子女任何超過 1萬美元的債務。其五 ,官員本人未來任職協議或安排、以及過去延續下來的安排 ,如繼續參加養老金計劃等。其六 ,官員在政府工作之外的兼職收入。其七 ,初次任職者要報告前兩因個人服務而獲得的 5000美元以上補償的來源 ,必須注明款源的姓名和地址以及服務的性質。

第三 ,申報種類及時間科學嚴謹。在美國 ,財產申報人員是分層次、有重點、有區別的 ,聯邦政府 250萬雇員中,約 2萬名政務官員的財產采取公開申報方式。他們的財產申報表一式三份 ,分別在本部門、道德署和白宮存檔 ,任何公民都可申請查閱 ,但查詢結果不得用于商業用途。秘密申報方式的材料不予公開 ,由各單位內部掌握 ,所填表格只存道德署備查。適用于大約 25萬名中、下級官員和雇員。主要指那些從事工程合同、物資采購、執照發放、獎金管理、企業監管、行政執法以及對非聯邦實體產生經濟影響的人員。一般公務員不申報財產。按照為聯邦政府服務的時限 ,財產申報又分為任職申報、在職申報和離職申報三種 :即任何將要擔任法定需申報財產職位的人員 ,在任職后 30天之內必須申報本人、配偶以及所撫養子女的財產狀況;在職官員和雇員每年 5月 15日之前 ,需要申報上一個個人、配偶和撫養子女的財產狀況;離職官員和雇員 ,則需在離職 30天內遞交離職財產報告 ,申報表上的簽字和填報日必須為離職之后。

第四 ,受理機構權威性高。總統、副總統候選人、由總統提名參議院批準的官員向國會提名審查委員會和廉政公署申報;總統、副總統、獨立檢察官及其任命的人員、各單位廉政官向廉政公署申報;其他官員和雇員向本單位廉政辦公室申報。在美國 ,廉政公署直接受總統領導 ,其主要職責是管理政府官員的財產審報事務和監督政府官員的道德行為 ,并向國會報告工作。

第五 ,處罰力度大。美國《政府道德法》對違反利益沖突規定的行為和財產申報中的違規行為規定了嚴厲的處罰措施。對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者 ,各單位可對當事人直接進行處罰。司法部可對當事人提出民事訴訟 ,法院可判處 1萬美元以下的罰款。對故意提供虛假信息的人 ,可提出刑事訴訟 ,判處最高 25萬美元的罰款或 5年監禁。違反利益沖突法的規定、參與與其經濟利益有關系的事項的行為 ,判處 1萬美元以下的處罰或 2年以下的監禁 ,或兩項并處。

給我們的啟示

早在 1994年 ,第八屆全國人大常委會就將《財產申報法》正式列入立法規劃,1995年 4月 20日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》(以下簡稱《規定》)。2001年中央紀委和中央組織部又頒布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)等。但這些規定實際上是把官員的財產申報作為一種組織匯報 ,并不對公眾公開 ,沒有起到應有的預防和監督的作用。筆者認為 ,借鑒美國的立法實踐 ,我國目前出臺官員財產申報法 ,應著力解決以下四個方面的問題 ,即 :如何申報、如何公開、如何監督、違法如何懲罰等。本文對此提出以下幾點參考意見 :

第一 ,擴大財產申報的主體和內容 ,解決如何申報問題。按照《規定》要求 ,目前我國官員收入申報的主體和內容都很狹窄。從主體上看 ,僅包括黨政機關、事業單位、社會團體縣處級以上領導干部及國有大中型企業負責人。而現在實際上能撈到“灰色”收入的公職人員不只是縣處級干部 ,有些與經濟活動聯系密切或者在某方面有一點實權的公務員 ,很可能沒有任何級別 ,也有機會受賄。所以,財產申報的主體不僅要包括所有國家公務員 ,而且要包括所有國家工作人員以及參照公務員標準掌握一定公共權力和利益資源的司法機關、政黨組織、國有事業單位的工作人員。從內容上看 ,《規定》要求的財產申報內容僅限于官員本人的工資、獎金、津貼以及稿酬等勞動所得 ,這些僅僅是官員公開的合法經濟收入情況 ,官員的灰色收入和黑色收入根本無法從這 4項收入中反映出來。應考慮強化兩方面內容 :一是申報的內容應當是國家工作人員所擁有的財產而非僅僅是收入;二是申報的范圍不僅包括個人所擁有的財產 ,還包括家庭共有的財產。具體包括財產申報人的近親屬(父母、岳父母、妻子、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財產 ,如果按照《民法通則》界定的“財產”范疇 ,就是要將官員個人及其近親屬的動產、不動產、債權、債務等一并納人申報范圍。申報時也該寫明財產名稱、價值、位置 ,還須注明來源、估價方法、變更情況等。

第二 ,需要設計科學的申報種類和時間 ,解決如何公開問題。按照《規定》的要求 ,目前財產申報材料報送相應的上級組織人事部門備案即可 ,這實際上是向組織匯報 ,而不是報告公眾。從美國的財產申報情況來看 ,財產申報制度是一個 “陽光法案 ” ,立法的目的是要讓公務員的收入公之于眾。所以 ,我國財產申報的種類和時間安排應當設計得科學、嚴密。首先 ,財產申報表公開應當分層次、有重點、有區別的對待。對于擔任領導職務的公務員和直選官員 ,其財產申報表應完全公開 ,即 :由受理機關置于法定場所,公眾辦理相關登記手續后即可查詢、復印 ,也可以在當地的政府網上發布或者通過官方報紙刊載。一般公務員的財產申報 ,無需向公眾公開 ,所填表格只存受理機關備查。其次 ,按照公職人員服務的時限 ,財產申報可分為任職申報、在職申報和離職申報三種 :任職申報需在任職后 30天之內;在職官員應在每年 12月 31日之前;離任官員不僅要接受離任審計 ,而且必須接受家庭財產核查 ,則需在離職 30天內遞交離職財產報告表。

第三 ,增強受理申報機關的權威性和健全執行機制 ,解決如何監督問題。按照《規定》要求 ,各單位組織人事部門負責接受本單位申報人的收入申報 ,并報送相應的上級組織人事部門備案。這樣 ,一方面 ,申報受理部門缺乏權威性;另一方面 ,因為沒有相對獨立的負責財產申報制度的執行監督機關 ,各個行政機構自行其事 ,缺乏統一性。如此一來 ,監督難免流于形式。財產申報制度要想成為一項行之有效的預防機制 ,必須增強財產申報受理機關的權威性和執行力。目前可考慮建立一個規范的、獨立的受理和執行監督機構 ,即在國家預防腐敗局下設一個“預防貪污腐敗中心”專門負責財產申報的受理和執行監督。比如 ,被人大提名的官員 ,都必須填寫好財產申報表接受 “預防貪污腐敗中心”的調查核實,確無利益沖突或已解決好利益沖突問題者 ,才會獲得正式提名。在這個過程中 , “預防貪污腐敗中心”的工作是合作性、建設性的。人大審查通過正式任命該官員后 , “預防貪污腐敗中心”還要跟蹤監督其履行承諾的情況。

第四 ,加大處罰力度 ,解決違法如何處罰問題。按照《規定》 ,官員不申報或不如實申報財產情況 ,所面臨的只是批評教育或一般的黨紀政紀處分 ,處罰力度之輕使財產申報制度的權威性蕩然無存。建立健全官員財產申報制度 ,就是要增加官員不申報和不如實申報的成本。具體而言 ,對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者,各單位可對當事人直接進行處罰 ,即納入考核和職務晉升考核標準。檢察院可對當事人提出民事公訴 ,法院可判處 1萬元以下的罰款;對故意提供虛假信息的人 ,可提出刑事訴訟 ,對此《刑法》中應增設不如實申報財產罪。

第四篇：巴西現代煙草農業啟示

巴西現代煙草農業啟示

日期：2007-12-25作者：常遠程來源：南陽市政府

應環球（巴西）煙草公司（UNIVERSAL）和巴西煙農協會（AFUBRA）邀請，以南陽市副市長姚龍其為團長，由各重點產煙縣主要負責人組成的煙草生產考察團，于11月中旬到巴西煙草主產區南大河州（Rio Grande do Sul）的桑塔·克魯斯市（Santa Gruz）進行訪問、考察和學習。考察團實地考察了巴西煙草大田種植情況、機械化作業設備、烘烤設備及烤后煙葉外觀品質，參觀了普瑞鉻（PREMIVM）煙葉復烤加工廠，聽取了普瑞鉻技術部人員關于巴西煙草生產概況、種植技術、烘烤技術以及組織管理等方面的介紹；此外，考察團還訪問了部分煙農，拜訪了巴西煙農協會及有關方面的領導，并與相關人員進行了廣泛交流，受益匪淺。

一、巴西煙草生產概況

巴西位于南美洲的東部，東臨大西洋，屬熱帶、亞熱帶氣候，國土面積854.7萬平方公里，約占南美洲總面積的46%，為世界第5大國家。巴西為聯邦共和國，行政區劃為28個州，下設縣市，葡語是官方語言。巴西人口1.7億，居拉美首位，世界第六位，其中，農業人口約占15%。巴西重視外向型農業的發展，農業是巴西經濟的重要支柱（約占GDP的35%），農產品出口創匯能力很強，是世界第六大農產品出口國，主要農產品有大豆、咖啡、煙草、蔗糖、肉類等；小麥、大米依賴進口。

巴西幅員遼闊，土地寬廣，自然條件優越，造就了煙草得天獨厚的生產優勢。巴西全境森林覆蓋率高，植被保護完好，土地肥沃，一般為沙壤土和沙土，有機質含量1%～3%，PH值5.0～6.3。煙區年降雨量2000毫米，煙草大田生產期間降雨量1000毫米左右，且分布均勻，全年平均氣溫為18.1℃，最熱月（1月）平均氣溫21.8℃，最冷月（七月）平均氣溫15.3℃，全年基本無霜，無明顯的寒冷冬季，適宜煙草生長的季節較長。

巴西煙草種植主要分布在南部的三個州，約占總量的95%以上，他們是南大河州（又名里奧格蘭德州）占50%，圣特卡塔琳娜州（SantaCatarina）占33%，巴哈那州（Parana）占13%。近年來，巴西煙草年種植面積穩定在42萬公頃左右，總量約8.6億公斤，涉及16萬戶家庭農場，其中，南大河州8萬戶、圣特卡塔琳娜州5.7戶、巴哈那州2.3萬戶，戶均種煙2.6公頃，平均單產2047公斤/公頃（136.5公斤/畝），煙葉每公斤售價4.56雷亞爾（約合人民幣17.1元）。

巴西1969年開始出口煙葉，隨著科技進步，煙葉質量有較大幅度的提高，出口量也不斷增加，1993年巴西煙葉出口量躍居世界首位。目前，巴西煙葉生產量居世界第二位，出口量居世界第一位，煙葉年出口量占世界煙葉貿易量的40%，占其總產量的80%，出口的主要市場是歐洲、亞太、北美、拉丁美洲、非洲和中東，年出口額達18億美元，煙葉出口是巴西出口創匯的主要來源之一。

巴西煙草種植和經營全部由跨國煙草集團和私營煙草公司來運作，最大的五個公司分別為蘇薩·克魯茲（SOUZA CRUZ，英美煙草公司（BAT）所屬）、環球（UNIV ERSAL）、德孟（DIMON）、大陸（TRANS—CONTINENTAL）和巴西聯合煙草公司（ATC），五大公司占巴西煙葉交易量的80%以上。巴西境內有五家卷煙廠，蘇薩·克魯茲公司擁有兩家，卷煙市場占有率81%，菲莫公司擁有一家，市場占有率7%，剩余為其它公司共用占有。

二、巴西現代煙草農業模式

巴西政府不直接參與煙草生產的組織管理，主要由煙草公司運作，煙農協會參與，實施“公司十農戶”的管理模式。巴西的生產基礎，我們與之不同；他們的運作模式，我們也與

之不同，但是他們在煙草生產中的許多做法和寶貴經驗，的確值得我們學習和借鑒，通過實地參觀，深入了解，主要有以下幾點：

（一）種植布局實現規模化。巴西煙草規模化種植體現在兩個方面：一方面，區域規模化。全國煙葉產量的95%以上集中在東南部的南大河州、圣特卡塔琳娜州和巴哈那州，這三個州分別占全國總量的50%、32%和13%。另一方面，生產規模化。目前，巴西煙草種植面積42萬公頃左右，有16萬戶家庭農場，戶均種煙2.6公頃（39畝），約占煙農平均擁有土地17.5公頃的15%，戶均煙葉產量5320公斤，戶均種煙收益2.4萬巴幣（折合人民幣9.1萬元）。煙草規模化種植的實施，使生產主體與資源優勢得到了有機結合，種煙收益實現了最大化。

（二）生產過程實現生態化。巴西政府、煙草公司和煙農對農業生態環境保護、耕地用養結合的意識很強。一是鼓勵煙農對耕地進行輪作。主要輪作方式有：煙草—玉米—牧草—煙草；煙草—大豆—牧草—煙草。玉米秸稈直接還田，增加土壤有機質；牧草常種的是ORS，可做飼料，也可作綠肥使用。二是推廣免耕或少耕法。盡可能減少對土壤的翻動和土壤結構的破壞，增加土壤的覆蓋和有機質的積累，減少土壤流失，涵養土壤水分；同時還可減少煙用勞力投入。三是大力倡導病蟲害綜合治理（IPM）。自20世紀80年代以來，巴西各大煙草公司大力推廣使用抗病品種和生物農藥制劑，減少化學農藥的使用次數和用量，充分發揮自然生態系統的調控作用，減少農藥殘留，提高煙葉的安全性。

（三）技術運用實現科學化。巴西煙草生產有一套先進技術和技術推廣體系，如：在品種上，由蘇薩·克魯茲公司遺傳育種中心、布菲金種子公司和德孟公司育種中心三家承擔育種任務，圍繞市場確定育種目標；種植品種多樣化，滿足市場對多種質量特點煙葉的需求；全面推廣烤煙雜交種，充分發揮雜種優勢。在育苗上，全部采用漂浮育苗技術。在施肥上，一律采用測土配方施肥。煙草公司對栽煙土壤每3年免費監測一次，每4公頃取一個土樣，并建立土壤信息檔案，跟蹤土壤肥力變化，及時調整施肥量；科研部門根據煙株營養需求和需肥規律提出施肥方案，所需肥料由廠家生產專用肥料直接供應。此外，大田移栽、田間管理、采收與烘烤都有嚴格的操作規程（GAP），以保證煙草整體生產水平的不斷提高。

（四）田間操作實現機械化。為了降低生產成本（主要人工費用），巴西在煙草生產上，注重作業機具的創新、研發和推廣。目前，在耕作、管理、烘烤等環節基本上實現了機械化、自動化。我們在考察參觀中親眼看到生產上使用的起壟施肥機、移栽器（機）、綁煙上竿縫紉機、簡易的托盤剪葉器、剪葉機等，大大提高了工效，降低了勞動強度和生產成本，特別是在烤房上安裝的溫濕度自動報警器和恒溫自動控制裝置等，準確調整和控制炕房內的溫濕度，保證了烘烤質量。

（五）組織模式實現社會化。一是發揮煙農協會的核心作用。巴西煙農協會是國際煙農協會的成員之一，是由煙農自發成立的社會性民間組織，目前已有90%的煙農入會。煙農協會代表煙農與煙草公司共同商定煙葉收購價格，協調解決煙農與煙草公司之間的煙葉等級爭議和合同糾紛等；給煙農提供災害保險，為遇到重大困難的煙農提供資金支持和幫助；向煙農提供優質廉價的物資供應，如化肥、農藥、農具等；進行煙草生產成本調查，協調煙農意見，代表煙農利益參與有關事務。二是發揮煙葉價格的杠桿作用。每年在煙葉收購價格談判前，煙農協會、煙草貿易協會（代表煙草公司利益，現成員由14家煙草公司組成）雙方都要獨立進行煙草生產成本調查，調查是按照規定的方法和程序進行的，測算出平均生產成本和平均邊際利潤，在此基礎上，雙方在政府的指導和監督下協商制定新的煙葉收購價格。這樣比較好地兼顧了雙方利益，一方面，煙農可以獲得比種植其它作物高幾倍的收益，使煙農有種煙積極性，并愿意按照煙草公司要求提高種植水平和煙葉質量；另一方面，巴西煙葉在國際市場上有價格、質量的競爭優勢，使煙草經銷商獲得豐厚的經營利潤，可以說價格機制是煙農和煙草公司雙贏的結果。三是發揮產購合同的約束作用。巴西各個煙草公司每年都根據國外煙葉市場需求和煙葉庫存量，擬訂下年生產計劃，包括種植面積、產量指標、質量指標及生產技術，把任務分解到各個產區，然后再分別落實到農戶，煙草公司直接與煙農簽訂產購合同，明確雙方責任和義務，建立了緊密型的合作關系。公司根據農戶的土地、勞力、烤房設施和技術水平，選擇簽約農戶；農戶則根據服務質量和技術指導水平選擇簽約公司，實施雙向選擇，提高合同的執行質量。煙農按合同規定和技術要求種植煙草，煙草公司必須依級按價收購煙葉。個別合同糾紛由煙農協會及時幫助調解，很少進入法律程序。

（六）公司服務實現全程化。巴西幾大煙草公司之間既有合作，又有競爭，合作主要表現在協調統一煙葉收購價格和公共社會事務處理上，競爭主要表現在為煙農提供優質生產技術服務和廉價生產物資供應、煙葉加工與貯存技術、國際市場的推銷能力三個方面。特別是對煙農的服務，各自發揮優勢，打好服務品牌，在煙草生產期間，煙草公司為煙農提供全過程的物資供應、技術指導和信貸支持服務。如，向煙農無償提供煙苗或種子；以低廉優惠價格向煙農提供充足適宜的化肥、農藥等生產物資，物資貸款待煙葉收購時扣回；為煙農提供無償煙草栽培、采烤、分級以及化學用品使用技術指導與培訓；為煙農提供季節性的無息或低息生產貸款，在煙農交售煙葉時扣還；為煙農在銀行申請貸款提供擔保；煙葉收購時，由煙草公司租用卡車約時上門，免費運走煙農分級后的煙葉，為煙農售煙提供方便等等。

（七）保障機制實現多元化。巴西為了有相對穩定的種煙農戶、相對穩定的種植規模，建立了較為完善的煙草生產保障體系，以解決煙農后顧之憂，除上面提到過的煙草公司在物資供應、資金信貸、無償服務等方面外，巴西還健全了技術推廣體系和社會保障體系。首先，具有完備的技術推廣體系。煙草公司每個技術包干負責100～150戶煙農，總面積約340公頃，包括與農戶簽訂合同，進行技術指導，技術措施落實。技術人員每年要訪問每個農戶6次以上，幫助解決技術難題，并取得農戶的簽名承認，煙農有問題可隨時電話聯系，對技術人員服務不滿的，可向公司投訴；煙草公司還派出巡視員監督技術措施的落實，發現問題及時糾正；每年對煙農培訓2～3次，并召開技術研討會，相互交流經驗，提高煙農技能。其次，具有健全的社會保障體系。因為煙草生產風險大（主要是冰雹襲擊、炕房火災等），保險公司不愿意承保。巴西煙草保險是由煙農協會承擔，煙農按當年種煙收入的1/30交納保險費，如因自然災害遭受絕收損失，煙農每株煙可獲得相當于60克BO1（上部一級）煙葉價值的賠償。如當年受災害損失，則煙農在第二年只須交50%的保險費。其三，具有多項的輔助保障措施。如，煙農人身傷亡保險、養老保險等。為培育職業煙農，煙農交納煙葉交易額的2%作為養老基金，60歲之后便可享受社會福利保障，徹底解決煙農的后顧之憂。此外，由于巴西通貨膨脹率高，煙草公司還為煙農提供一些通貨膨脹補貼，減少煙農的損失。

三、幾點啟示與建議

此次巴西之行，通過實地考察，詳細了解，深入思考，使我們對巴西現代煙草農業模式有了更深的認識，更多的收獲。“他山之石可以攻玉”，先進煙區的做法啟迪著我們的思想；“博觀而約取，厚積而薄發”，先進煙區的今天昭示著我們的明天，結合南陽實際，特提出以下幾點建議：

（一）優化種植布局，探索規模生產路子。巴西煙草種植相對集中，且具有一定規模，使得資源要素與生產要素得到合理配置，而我們的煙區具有區域性和分散性的特點，生產規模小，集中度不夠，使知識、資金、自然資源很難實現優化配置，使得煙區、煙農缺乏自我發展能力和市場競爭能力。因此，要適應煙草發展趨勢和要求，大力調整種植區域，使煙草種植向煙農素質高、煙葉質量好、生產水平高的產區集中，重點把握好兩個方面工作：一是建好基本煙田。根據南陽市煙草生產恢復發展三年規劃，全市建立基本煙田50萬畝，各縣市、鄉鎮要依據本地煙草產業的發展規劃，確立好基本煙田，并制定嚴格的保護措施。二是搞好土地流轉。在煙草生產還沒有完全市場化的形勢下，縣市、鄉鎮政府要發揮好煙草生產的組織協調作用，在基本煙田區域內，搞好土地流轉的各種形式探索，盡快培育一批專業鄉、專業村和專業戶，提高煙草生產的專業化水平、組織化程度和產業集中度，形成準農場化規模生產方式。

（二）實施管理創新，探索“公司+農戶”經營路子。巴西“公司+農戶”的管理模式較好地解決了工業、農業和商業之間的關系。農業根據工業需求，生產高質量的煙葉，商業給農業以物資、資金和技術上的扶持，煙葉生產量、煙葉質量、技術措施、扶持辦法等各項條款以合同形式簽訂下來，由煙農協會監督執行，雙方都能遵守執行，改變了單純的買賣關系，煙農得到了實惠，煙草公司得到符合需要的優質煙葉，是名符其實的“訂單農業”，實現了雙贏。目前，應在國家煙草專賣體制下，發揮市場調節作用，積極探索“公司+農戶”的煙草生產路子，使煙草公司與煙農形成利益共同體，煙草公司為煙農提供全程服務，煙農按煙草公司要求進行生產，并建立對煙農信用和等級考評機制；按照自愿互利、民主管理的原則，引導、扶持煙農成立煙農合作社，推行煙農自我服務、自我管理、自我約束的管理模式，形成煙草公司聯合作社，合作社帶煙農的發展路子；進一步完善煙葉產購合同，建立起煙農與煙草公司依靠合同聯結起來的緊密合作關系，只有這樣，才能做到計劃種植，合同收購。

（三）依靠科技創新，探索質量特色路子。巴西煙葉多年來出口量穩居世界之首，主要原因是煙葉質量好而穩定，且能生產出具有不同質量特點的煙葉，滿足市場需求，這除了自然因素外，一個主要的根源是，巴西把科技的綜合運用貫穿于煙草生產的全過程。受此啟發，南陽煙葉要想在激烈的市場競爭中占領國內市場，走向國際市場，必須大力開展自主研發、自主創新工作，不斷引進、消化和吸收先進理論成果和技術，提高產品的科技含量，打造濃香型特色煙葉品牌，提高市場的核心競爭力。首先，要產研相結合。與大專院校和科研院所建立長期的合作關系，利用科研單位良好的人力、科技資源作為技術創新的強大后盾。其次，要研發做孵化。組建并充實本地技術中心的軟硬設施，立足自我，自主創新，搞好煙田連作障礙因素與對策、水資源利用與調控、提高煙葉產質、先進烘烤工藝等項目研發，突破南陽煙草發展的“瓶頸”制約，為產業的持續發展提供技術與成果儲備。其三，要推廣促發展。搜集、篩選、組裝、集成、示范、推廣國內外高新技術，實施煙草農業標準化生產（GAP），加快先進實用技術的轉化應用速度。如漂浮育苗、土壤改良、合理施肥、科學采烤等，把科技對生產的貢獻份額提高到一個新的水平。其四，要培訓提素質。建立“金字塔”型的培訓體系，強化技術人員責任和考核，徹底解決煙農素質偏低、技術應用不到位的問題。

（四）實施專業分工，探索減工節本路子。針對勞動力成本提高，煙草生產比較效益降低和煙草生產組織形式深刻變化的現實處境，必須不斷改進煙草生產方式，緊跟現代煙草農業的發展要求，積極試點推廣機械化作業機具的運用，推進生產手段由手工勞動為主向機械作業轉變，引進和開發適合我市實情的中小型農業機械，并以此為基礎組建機械化服務隊伍，徹底降低勞動強度，提高勞動效率。對于煙用農機具的購置可實行農機部門和煙草部門共同補貼辦法，由鄉鎮政府統一管理、集中安排、單機核算。同時，鑒于目前我市煙草生產從育苗到烘烤的各個環節，都是千家萬戶分開進行，不僅增加了煙農的勞動強度和技術難度，更不利于向現代煙草農業轉型。要探索煙草生產方式由以分散經營為主向社會化服務轉變，學習借鑒巴西等先進煙區的經驗，結合我市實際，擴大集約化育苗、商品化供苗比例，推行煙草病蟲害統防統治服務，推廣專業化烘烤服務。

（五）注重環境保護，探索持續發展路子。目前，我市煙區土壤地力普遍下降，有機質含量偏低，加之掠奪性開發經營，造成煙葉產量降低、品質變差，濃香型煙葉特色不明顯。巴西在培肥地力，保護農業生態環境方面的做法，值得我們學習和嘗試。為此，要引進抗病品種，從品種上解決病害問題，特別是病毒病、根莖類病害；要增施有機肥，協調土壤養分供應，解決化肥煙問題；要推廣秸稈還田、種植綠肥、土壤免耕等措施，增加土壤有機質含量，培肥地力，改善煙田生態環境；要全面普及病蟲害綜合防治技術，提倡生物、農業和物

理措施防治病蟲害，減少化學農藥的使用次數和用量，降低農殘；要強力推行合理輪作模式和保護栽培措施的落實。

（六）健全保障機制，探索降低風險路子。煙草生產周期長、風險大，屬于農業生產中的弱質產業，煙農種煙承受著市場和自然的雙重風險，特別是今年煙草生產遭遇的前旱、中病、后澇等嚴重自然災害，造成部分地方煙葉絕收，煙農損失殘重。因此，要從保護農民利益出發，建立煙草生產風險基金，資金來源由政府、煙草公司和煙農共同出資，由縣市集中管理，專款專用，對冰雹、洪澇、干旱、病害等自然災害造成煙葉絕收或重大損失的煙農進行一定的救助，穩定煙農種煙情緒；同時，對長期種煙的職業煙農，建立社會養老和醫保機制，解決煙農的后顧之憂。

第五篇：巴西農業保險發展經驗及其對中國的啟示

巴西農業保險發展經驗及其對中國的啟示

2009年12月23日 14:49 來源： 中國保險報 【字體：大 中 小】 網友評論

中國和巴西在許多方面十分相近，二者分別為亞洲和美洲最大的發展中國家，農業在國民經濟中均佔據著舉足輕重的作用。2007年巴西農業增加值占全國GDP的比重達23.9％，2008年農村人口約占總人口的23％；2008年中國第一產業在全國GDP中的比重為11.3％，農村人口占比高達54％。兩個國家幅員均十分遼闊，區域經濟也具有相似性，國內不同地區的農作物、地理特徵和風險概況差別較大。因而，巴西農業保險的發展經驗對我國具有一定的借鑒意義。

巴西農險發展概況

巴西農業保險發展歷史悠久。早在1938年政府就開始實施雹災保險計畫，但起初運作並不太理想，賠付率一度高達380％以上。1954年，巴西在南美率先啟動多重風險農作物保險（Multi-peril Crop Insurance，MPCI），該保險是由政府主導的、屬於實驗性質的計畫。1973年，針對農業貸款大規模違約情況，政府開始出臺農業生產保障計畫（Program of Guarantee for Agriculture Activities，PROAGRO），將農業保險保障擴展到所有地區和農作物。該計畫由巴西政府農業部、財政部、中央銀行等組成管理委員會，政府每年從財政預算中撥出一筆資金作為該計畫的基金。參加該計畫的農民要交納一筆“附加費”，然後農民可以從銀行得到該計畫下的優惠利率貸款。同時，該計畫對貸款銀行提供保險保障。在上世紀90年代初，由於該保障計畫遭受巨額虧損，政府不得不對計畫進行了縮減，保額大幅降低而費率大幅上揚。此外，有小部分的農業保險由商業保險公司提供，主要集中在南部和東南部地區，例如1998年的新型蘋果保險，1999年的釀酒和鮮食葡萄保險，2000年大豆、棉花、小麥等大面積農作物保險，但覆蓋面一直很窄。到2001年巴西農業保險的規模僅有8.1千萬雷亞爾。

巨災事件推動了農業保險市場的發展：2003年4月和2004年5月連續兩次大的乾旱導致政府災害救濟支出急劇增加，最後政府同意加大對農業保險的政策扶持力度，對保費給予50％的補貼。此外，針對農業貸款，政府開始強制貸款受益人投保多重風險農業保險（MPCI）。2008年政府保費補貼達1.58億雷亞爾，大部分用於農業保險。巴西農險支持政策

（一）農業保險保費補貼計畫

2003年12月19日巴西國會通過法律、2004年6月29日政府頒佈政令，開始實施農業保險保費補貼計畫（The Rural Insurance Premium Subvention Program，PSR），該計畫的指導方針是：促進農業保險的廣泛運用，充分發揮農業保險的收入穩定機制作用，引導農戶使用恰當的農業技術，推動農業企業管理的現代化。該計畫於2005年11月中旬開始運作，主

要保障七種農業品種。2006年，保費補貼範圍又擴大所有的農作物、牲畜、水產和林木。另外，政府還採取一系列與農業保險保費補貼相配套的政策措施。

1〃信貸額度的擴大。對於願意購買農業保險的農戶，享受利率優惠 的生產資料貸款額度將可以增加15％。

2〃農業保險保費融資。政府承擔了部分保費，其餘部分可以從農業貸款中直接扣除，這樣在收穫季節前期農戶就無須用自己的資金進行繳費，從而可以提高自身的流動性。3〃再保險市場的開放。2007年1月巴西國會通過法案同意將巴西再保險市場向國際再保險公司開放，取消了巴西再保險公司（IRB-Brazil Reinsurance Institute）的專營權，從而有利於促進競爭、推動再保險市場的發展，可以降低費率並通過引進國際先進再保險技術提高保險服務品質。

根據巴西農業部門預測，在政策推動下，2008/2009收穫期巴西農業保險覆蓋面有望達到耕種地區的10％。

（二）農業保險穩定基金

1954年巴西政府建立了農業保險穩定基金（The Agrarian Insurance Stability Fund），用於保障農業巨災風險、支持保險市場穩定。該基金由政府委託國家再保險公司（IRB）管理，基金來源主要有兩個方面：一是國家財政預算；二是農業保險公司50％的淨利潤。農業保險基金如果出現虧空，由國家財政給予補貼。

為進一步支持保險公司應對巨災風險，2008年5月，巴西政府當局向國會提交了一項“農業保險保費補貼計畫”的補充法案，擬建立“巨災保障基金”支持保險公司或再保險公司應對巨災風險，從而推動氣候多變地區農業保險的供給。根據法案，銷售農業貸款相關保險業務的保險公司必須參加“巨災保障基金”，該基金提供100％和250％損失率的雙超賠層保障。

巴西農險發展經驗的啟示

（一）對農業保險進行立法支持

農業保險具有很強的社會性和公共性，一般被界定為介於私立部門和公共部門之間，許多國家均對農業保險予以立法支持。早在2003年，巴西就頒佈了專門針對農業保險的相關法律，之後還陸續通過了多項補充法案，反映巴西政府對農業保險的高度重視。我國《保險法》第一百八十六條規定，“國家支援發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定”。然而時至今日，我國的農業保險立法仍然空白。雖然中央和許多地方出臺了政策性農業保險方案，但這些方案大多為短期的財政補貼政策（有效期一般為一個），農業保險政策支持缺乏可持續性。通過立法將農業保險政策支持上升到法律層面，有利於構建農業保險發展的長效機制。

（二）有效整合農業信貸、技術推廣和保險政策

巴西政府將參加農業保險作為優惠利率農業貸款發放的條件之一，同時注重農業風險的事前控制，積極推廣農業先進技術，提倡“科學種田”。從九十年代開始，巴西政府通過各級農業研究機構對全國各地農業生產條件進行了普查，繪製出各個地區的農事圖，作為國家農業生產的指導依據。保險公司要求農民必須根據國家生產指導進行農事安排，否則保險公司不予賠償。在“農業生產保障計畫”下，如果農戶將至少15％的生產成本投入到現代化生產資料（如肥料或改良種子），保險費率可以降低1個百分點。通過結合農村信貸、生產技術推廣和保險政策等, 把支援農業資金投入與保障農業風險結合起來，既可以擴大農業生產，也有利於減少災害事故的發生和保險金支出，從而促進農業保險的長期“良性”運轉。

（三）基於農業全過程風險管理的保險產品設計

當前，我國絕大部分農業保險產品僅保障生產過程中自然災害所造成的農作物產量減少或牲畜死亡損失，而事實上農戶在農產品（000061）運輸、銷售過程同樣面臨著風險，特別是農產品價格波動，保障此類風險的農業保險產品在我國基本處於空白。保險公司應樹立起基於農業全過程風險管理的保險產品設計理念，積極創新，努力滿足農戶多元化風險保障需求。

（四）農業保險經營成本管控。

我國許多農業生產地區（特別是南方）位元處山區，分佈廣泛，且往往交通不便，承保及損失評估程式緩慢且費用較高，導致農業保險運營成本加大、農業保險價格偏高，對農戶缺乏吸引力。巴西農業保險也面臨著類似問題，對此國際再保險公司瑞士再建議可以應用衛星圖像或天氣參數等技術，還可以使用天氣指數保險等新型農業保險產品。另外，還可以加強與銀行、農業合作社、農業企業等仲介組織在保險宣傳、承保和理賠等環節的合作，努力克服農戶分散、交通不便等難題，從而實現降低運營成本的目的。

（五）夯實農業保險發展的基礎。

一是提高農戶的保險意識，這是一項系統性的長期工程，須由保險公司、銀行、政府及非政府機構多方共同完成。二是做好農業災害數據積累。目前各地自然災害及損失資料分散在氣象、民政、農業、保險公司等部門或單位，且資料積累有限，不利於農業風險的科學評估。可以由地方政府牽頭，搭建農業災害及損失資料平臺，組織梳理、整合各部門相關歷史資料，制定並實施統一的災害及損失統計制度，努力夯實農業保險資料基礎。

（六）建立農業保險巨災風險分散機制。

當前許多地區農業保險業務量小、精算基礎薄弱，利用再保險進行風險轉移的難度較大，可以通過財政預算安排等管道建立農業保險巨災準備金，在出現巨災超賠時動用準備金進行賠付，有利於農業保險的穩定運營，且有利於提高保險公司的承保能力。