第一篇：繼續堅持與完善中央銀行經理國庫體制

繼續堅持與完善中央銀行經理國庫體制

寫在新的預算法頒布之際

2014年8月31日，全國人大常委會終于討論通過了新的預算法，這是全國人大常委會第四次審議預算法修正案草案。一項法律的修訂歷時6年之久，歷經全國人大常委會四次審議才最終通過并頒布實施，在我國立法史上實屬罕見。這一方面體現了立法的嚴肅性，也是我國立法工作不斷走向成熟的標志。

關于國庫管理體制問題，就是這次預算法修訂過程中討論較多、爭議較大的一個重點、熱點問題。對于這樣一個重大而敏感的問題，立法機關始終秉持“憲法、法治、民主、科學”的原則，深入調研，反復論證，數易其稿，謹慎決策。

一、變與不變

現行預算法直接涉及國庫的條款共四條，包括第四十六條、第四十七條、第四十八條以及第七十四條，內容主要涉及國庫收入、國庫支出、國庫機構設立、中國人民銀行在辦理國庫業務中的法律地位、國庫基本業務、國庫庫款支配權、政府對本級國庫管理與監督權以及相關的法律責任等。

新的預算法直接涉及國庫的條款共十條，包括第五十六條、第五十七條、第五十八條、第五十九條、第六十條、第六十一條以及第九十二條、第九十三條、第九十五條、第九十六條。其內容除了全部包括現行預算法所涉及的上述主要內容外，還對財政專戶、預算會計（國庫會計）確認基礎、國庫現金管理、退庫、國庫集中收付等方面進行了規定。

比較現行預算法與即將實施的新預算法，除了現行預算法第四十八條與相對應的新預算法第五十九條中關于國庫機構設立、中國人民銀行在辦理國庫業務中的法律地位、國庫基本業務等三方面的內容保持完全一致，一個字也沒有變動之外，其余各相應條款的內容都發生了明顯的甚至重大的改變。而不變的內容正是涉及到我國國庫管理體制的主要內容，包括三方面內涵：（1）國庫機構按照“一級政府、一級財政、一級國庫”的基本要求設立；（2）國庫業務由中國人民銀行經理；（3）國庫基本業務即是辦理預算資金的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付。改變的主要內容包括：（1）國庫收入范圍的界定；（2）財政專戶的設立；（3）開展預算支出績效評價；（4）預算收支的計價基礎；（5）實行國庫現金管理；（6）退庫業務的處理；（7）實行國庫集中收繳和集中支付制度；（8）各種違法行為的處罰。

二、堅持與完善

總體看，不變是堅守，是傳承；變是揚棄，是完善。

1985年頒布的《中華人民共和國國家金庫條例》明確規定：”中國人民銀行具體經理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責?！睆拇?，中國人民銀行在國庫管理中的基本定位得到了科學的、準確的表達，并相繼體現在隨后頒布的《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》（1986、1989）、《中華人民共和國預算法》（1994）、《中華人民共和國預算法實施條例》（1995）、《中華人民共和國中國人民銀行法》（2003）以及“中編辦”歷次部門職責調整等有關法律規定中。根據這一基本定位，逐步建立健全了我國國庫管理組織體系，明確了職責分工和權力制衡關系，從而確立了我國中央銀行經理國庫體制。這一體制歷經了近30年實踐的檢驗，伴隨著我國改革開放的各個時期，具有深厚的實踐基礎，同時也具有堅實的理論基礎、制度基礎、技術基礎和組織保障，為促進政府預算執行、服務宏觀政策協調、防范國庫資金風險、遏制財政資金運行中的“權力尋租”發揮了應有的作用，作出了積極的貢獻。

但是，在本次預算法修訂過程中，這一制度安排也受到了前所未有的“強烈沖擊”。質疑主要來自三個方面，一是認為不符合“國際慣例”。從國際上看，“無論一個國家實行何種財政體制，均明確規定由中央銀行代理國庫業務”。二是認為不符合自2001年實行財政國庫管理制度改革后的實踐要求?！皬哪壳拔覈鴩鴰旃芾淼哪Ｊ娇?，財政部與人民銀行的關系是委托代理關系”。三是認為不符合歷史源起。新中國成立以后，自1950年至1985年35年間一直實行的是中國人民銀行代理國庫制度。面對質疑與壓力，我國立法工作者始終站在國家立場，以對人民利益高度負責的精神，立足國情，實事求是，經過充分討論，廣泛聽取意見，反復權衡利弊，最終作出了繼續實行中國人民銀行經理國庫體制的決策。

在堅守、傳承的同時，預算法修訂中也充分體現了“與時俱進、改革創新”的精神。在國庫管理方面，與現行預算法相比較，至少在以下七個方面進一步完善了我國中央銀行經理國庫體制。

一是第一次明確規定“政府的全部收入應當上繳國家金庫”。同時，對財政專戶的設立作出了最嚴格的規范并在“法律責任”部分對“違反本法規定開設財政專戶的”明確實行責任追究。這為逐步建立健全國庫單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎。

二是第一次明確規定開展預算支出績效評價。第五十七條規定：“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行，不得虛假列支”、“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。這對增強預算支出的合規性、有效性無疑會發揮重要的促進作用。而預算支出的合規性、有效性正是我國預算管理中的“老大難”問題。此外，國庫庫存余額高位攀升、盤活財政資金存量舉步維艱亦與此具有直接的關聯。

三是第一次明確規定了預算會計（國庫會計）核算基礎。第五十八條規定：“各級預算的收入和支出實行收付實現制。特定事項按照國務院的規定實行權責發生制的有關情況，應當向本級人民代表大會常務委員會報告”。我們知道，收付實現制與權責發生制是現代會計的兩大核算基礎或確認基礎又稱記賬原則，不同的選擇直接影響到預算收支的信息質量。在預算法中明確規定核算基礎，對于防止在辦理預算收支過程中，利用核算基礎選擇的隨意性而似乎可以“合理的”行弄虛作假之實等現象的發生是十分有效的。這也在一定程度上體現了新的預算法修訂的嚴謹性。

四是第一次對國庫現金管理作出規定。國庫現金管理被稱為是現代國庫管理的核心。伴隨著我國國庫現金余額不斷高位攀升，國庫現金管理的重要性、緊迫性也日益凸顯出來。盡管新的預算法中并沒有對國庫現金管理作出具體明確的規定，而是授權國務院完善國庫現金管理制度，但其積極意義是不容忽視的。

五是第一次專門對退庫事項作出明確規定。由于一些客觀原因，退庫難免。但在實際工作中，退庫也常被用作調節國庫收支的一種手段甚至權力尋租的一種方式。新的預算法第六十條規定：該退則退，不該退“不得用退庫處理”，并在第九十三條進一步明確了其法律責任，為嚴格規范退庫業務，強化“政府收支兩條線”管理提供了法律依據。

六是第一次把“國庫集中收付制度”寫進了新的預算法。2001年，財政部、人民銀行聯合印發了《財政國庫管理制度改革試點方案》（財政國庫管理制度，后來被稱之為國庫集中收付制度），目前，國庫集中收付制度改革已基本上推廣到全國所有預算單位。由此使這一制度與政府集中采購制度、部門預算制度并稱為我國財政管理改革的三大重要制度創新，影響深遠。新的預算法充分考慮到了這一現實情況，第六十一條明確規定：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，從而使這一重大制度創新提高到了法律的層次，賦予了法律的權威性。

七是對辦理政府收支事項的各種違法行為及其承擔的法律責任作出了更加全面、具體、明確的規定。新的預算法第十章法律責任部分共五條，其中四條的內容都與國庫直接相關。與現行預算法法律責任過于籠統、含糊相比，新的預算法具體明確了若干禁止事項及其法律責任，針對性、操作性更強，有利于實施責任追究，有利于維護法律的嚴肅性、權威性。

三、機遇與挑戰

新的預算法頒布實施，對于積極推動我國國庫管理改革與發展，無疑是一次重大的機遇。其重要意義主要體現在以下幾個方面：

一是有利于進一步促進國庫管理工作的法制化、科學化；

二是有利于進一步防范國庫資金風險，有效實行國庫資金安全性、流動性、收益性的內在要求；

三是有利于進一步調動最大多數國庫干部職工的積極性、創造性；

四是有利于既立足國情，又借鑒國外，積極創建具有中國特色的國庫管理新模式。

但機遇與挑戰并存。一些重大事項寫進法律，一方面有利于推動工作，另一方面也會使壓力倍增。新的挑戰主要體現在以下三個方面：

一是如何全面清理整頓財政專戶，真正實現政府全部收入收繳入庫，盡快建立健全國庫單一賬戶制度。

二是如何完善國庫現金管理，有效推動中央與地方國庫現金管理工作。

三是如何進一步完善國庫集中收付制度，真正實現“國庫收支一本賬”以及國庫資金收繳支撥流程的優化。

以上三個方面涉及面廣，社會關注度高，既存在進一步深化認識，統一思想的問題，也存在如何排除各種利益干擾，做到統籌兼顧，做好頂層設計，使相關政策、制度、辦法具有可操作性的問題。無論從其問題本身的復雜性，還是從其引發的利益糾結來看，按照新的預算法的要求推動完善這些工作都將會面臨著嚴峻的挑戰，任重而道遠。這不僅需要遵循依法辦事的原則，更需要鼓起破解難題的勇氣，抓住機遇、迎接挑戰，全面實現我國國庫管理工作法制化、現代化。

第二篇：中央銀行經理國庫業務概述

2010級金融1班《中央銀行學》期中考查

姓名：段乃康

學號：P100210038

我國中央銀行經理國庫業務的概述

摘要：我國中央銀行的主要業務活動除了負債，資產，支付清算業務以外，還包括其他的重要業務活動，其中經理國庫業務就是一項極為重要的業務活動。本文將圍繞我國中央銀行經理國庫業務來展開，具體從國庫制度含義，我國國庫制度的確立發展，我國國庫的職責與權限，我國中央銀行經理國庫的重大意義及我國中央銀行經理國庫存在的問題及解決辦法五個方面詳細對我國中央銀行經理國庫業務進行概述。

關鍵詞：中央銀行 經理國庫

一、我國國庫制度的確立與發展

（一）國庫制度和國庫的含義

國庫制度系指對國家預算資金的保管、出納及相關事項的組織管理與業務安排。一般而言，國家根據其財政預算管理體制和金融體制，確立和實施相應的國庫制度。

國庫從字面上講是國家儲藏財富的倉庫。但實質上，國庫是負責辦理國家財政預算收支的部門，擔負著國家預算資金的收納和庫款的支撥，代理政府債券的發行與兌付，反映國家預算執行情況等重任。國庫是隨著社會進步和社會生產力的發展而形成的，隨著社會經濟發展，國家職能和財政金融體制的改革，現代意義的國庫慢慢形成完善。

（二）我國國庫制度的確立與發展

我國國庫發展大體上經歷了兩個階段:一是以實物形式為主的國

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使中央銀行職能，1985年7月27日，國務院發布了第二個有關國庫的條例《中華人民共和國國家金庫條例》，廢除《中央金庫條例》。這個條例對國庫性質、任務、職責、權限做出了規定，確定由中國人民銀行具體經理國庫，負責辦理國家預算收支，進一步明確我國的國庫委托制及中央銀行對國家金庫的經理職責。1995年頒布的《中國人民銀行法》，首次以立法的形式明確了“經理國庫”是中國人名銀行的職責之一，從而為《中華人民共和國金庫條例》的實施奠定了法律基礎根據。2003年12月27日第十屆全國人名代表大會常務委員會第六次會議《關于修改（中華人民共和國中國人名銀行法）的決定》，2004年2月1日起實施的《中國人名銀行法》（修正）規定中國人名銀行依照法律、行政法規的規定經理國庫。

中國人名銀行通過經理國庫，保證了國家預算執行的順利進行，對國庫資金的及時收付，準確核算及安全維護發揮了重要作用。具體表現為：

1、強化經理國庫制度建設，中國人名銀行負責擬定國庫管理相關規程與制度，并組織實施。

2、強化國庫管理體制建設。1994年，國家財政全面實行分稅制體制，在國庫建設上來調整，組建了中央金庫和地方金庫。

3、強化國庫的信息化建設。隨著我國金融科技的開發與應用水平的提高，國庫管理的電子化建設開始起步，2002年10月，中國現代化支付系統開通運行。

4、強化國庫的監督管理職能。有效的國庫監督管理對保證國家預算

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根據《中華人民共和國國家金庫條例》的規定，國庫權限包括： 1.各級國庫有權監督、檢查征收部門所收款項是否按規定及時全部入繳國庫，發現拖延或者違反不繳的，應及時查究處理。

2.各級財政機關要正確執行國家財政管理體制規定的預算收入劃分辦法和分成留解比例；對于擅自變更各級財政之間的收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調整庫款賬戶之間存款余額的，國庫有權拒絕執行。

3.各級財政、征收機關應按照國家統一規定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫，對不符合國家規定要求辦理退庫的，國庫有權拒絕執行。

4.監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，對違反財政制度規定的任何開戶和庫款支撥，國庫有權拒絕執行。

5.國庫對任何單位和個人強令辦理違反國家規定的事項，有權拒絕執行，并及時向上級報告。

6.國庫的各種繳庫、退庫憑證，須按國庫條例實施細則和銀行會計基本制度規定辦理。國庫有權拒絕受理不合規定的憑證。

三、我國中央銀行經理國庫的重大意義

從實行委托國庫制國家的國庫管理體制來看，政府多是將國家金庫委托給本國中央銀行。原因在于，由于中央銀行經理國庫，可利用其政府特殊身份及便利條件，對提高國庫管理效率及宏觀經濟政策的制定與實施具有重要意義。

1.國庫資金是國家行使各項權利及管理職能的物質保障，國庫工作效

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（一）中央銀行經理國庫存在的問題

1、傳統意義上以“庫藏管理”為中心職能已經不能適應加強國庫管理的需要。

從法規層面來看，《國庫金庫條例》與《中華人民共和國預算法實施條例》對國庫的定義及職責規定基本相同，說明我們對國庫職能的認識長期停留在預算的收支及一些簡單的管理職能上，僅僅是對財政收支進行會計核算的機構，扮演著政府財產的保管者和出納員的角色，而不具備預算的計劃和控制職能。中央銀行國庫部門對預算編制情況不了解，對編制后的預算方案亦知之不多，難以對預算的執行實施有效控制。資金收納未涵蓋預算外部分，國庫資金不能真實反映政府的全部財力。

2、財政國庫和央行國庫存在著與激勵不相容相關的問題

財政國庫和央行國庫存在著與激勵不相容相關的問題在國庫制度的委托代理關系中，財政部門與中央銀行國庫既有目標相一致的地方，也有不盡相同之處。從總體上說，財政部門和中央銀行都在國務院領導下展開工作，兩者之間的長遠目標、根本利益是一致的。但是，在具體操作層面，兩者之間也存在著與激勵不相容相關的問題。一是國庫管理機構的職能定位尚未達到完全合理。二是央行國庫與財政國庫信息不對稱。三是財政國庫與央行國庫運行中的目標存在差異。

3、中央銀行經理國庫業務能力與發展的要求存在一定的差異

目前的國庫在業務處理能力和手段存在較大的差距。一是管理信息系統落后，難以實現對國庫資金的實時監控。二是在對進出國庫財

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4、努力構建適合我國國情的現代國庫管理系統，提高中央銀行經理國庫的管理水平。對計算機網絡體系的開發運用是重要的技術條件。國庫集中收付制度的建設，需要強大的計算機網絡支持。

參考文獻：

1、任建軍，對我國中央銀行經理國庫改革與發展的思考，經濟研究導刊，2010

2、王廣謙，中央銀行學（第三版），高等教育出版社，2011.6

第三篇：不斷強化中央銀行經理國庫職能

央行國庫局局長:不斷強化中央銀行經理國庫職能 2010年06月04日20:41新華網 字號：T|T

自1985年《國家金庫條例》頒布以來，在黨中央、國務院的領導下，在各級政府和財稅、海關、商業銀行等有關部門的支持和配合下，人民銀行國庫部門不斷完善國庫體系和制度建設，不斷拓展國庫服務的深度和廣度，國庫各項業務迅猛發展，國庫支持社會經濟的作用日益加強。

不斷拓寬服務領域

為應對國際金融危機，黨中央、國務院在2008年底提出了金融促進經濟發展九項政策措施，要求繼續擴大國庫集中支付涉農、救災補貼等政府性補助資金范圍，實現民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后重建所需資金由國庫直達最終收款人，確保各項財政支出資金及時安全撥付到位，優化出口產品退稅的國庫業務流程，加快退稅資金到賬速度，為促進經濟社會發展服務。根據以上要求，人民銀行各級國庫不斷加強與政府和相關部門的配合，進一步拓寬國庫服務領域，加快國庫業務的創新步伐，國庫服務領域不斷擴大，對維護社會穩定、促進社會和諧、保護百姓利益、保障經濟發展起到了重要作用。

一是簡化支付環節，加快國庫資金到賬速度。為適應形勢發展的要求，各級國庫積極開展國庫服務創新試點，加強服務品種、方式、手段的創新，更好地滿足多層次、多樣化的國庫服務需求。一些地方國庫準確把握改革形勢，利用現代化支付系統的優勢，與地方政府、財政等部門配合，優化國庫單一賬戶業務流程，減少資金劃撥環節，由人民銀行辦理國庫集中支付業務，直接將政府資金匯劃到最終收款人和用款單位賬戶，以點帶面，實現了成功突破。截至2009年底，全國共有30個分庫的49個地市中支以及轄內513個市縣支庫辦理了180個資金項目的直接支付業務，累計業務達872萬筆，累計金額達57.71億元，直接惠及群眾600萬人，老百姓切實感受到了國庫直接支付的方便快捷，得到了實惠。國庫直接辦理集中支付業務，既符合進一步深化改革的發展精神，是環節最少、效率最高、綜合成本最低的一種改革實現模式，又能切實體現出服務型政府的建設，提升政府在百姓心中的形象，使政府與老百姓之間的聯系更加緊密。二是創新社保基金征繳、發放管理模式，為參保人提供便利。為更好地落實國家改善民生、惠及百姓、促進社會經濟可持續發展的政策，國庫部門加強與社保部門的溝通協調，利用國庫電子化技術與網絡資源，實現社保資金實時、足額發放到由參保人自選的銀行賬戶，確保了資金安全，提高了資金到賬速度。

三是依托科技手段，成功辦理非稅收入收支業務。近年來，部分國庫部門根據國庫集中收付制度改革要求，不斷探索，大膽嘗試，依托國庫橫向聯網系統，實現了預算外非稅收入直接繳入國庫，提高了財政部門對預算外資金的調配能力和稅務部門的征管效率，保證了資金的及時劃撥與使用，為預算外資金納入預算內管理改革目標的實現提供了支持。

四是創新出口退稅流程，支持地方對外貿易發展。2008年以來，我國外向型企業面臨出口減緩、資金短缺等嚴峻形勢，國庫部門創新出口退稅流程，成功實行了企業出口退稅的全程電子化處理，加快了企業出口退稅資金的到賬速度，有效緩解了出口企業資金緊張的局面，得到了各級政府和企業的高度贊揚。

五是積極拓寬農村國債市場，支持社會主義新農村建設。為切實提高國庫服務水平，拓寬農民增收和人民銀行金融服務“三農”的渠道，國庫部門在深入調研的基礎上，針對農村國債發行市場的實際情況，不斷挖掘潛力，積極開展送國債下鄉活動。國債下鄉，拓寬了農民的理財渠道，增加了農民的收入，支持了社會主義新農村建設。

穩步推進國庫現金管理操作

國庫現金管理是在確保財政支付需要，避免對貨幣政策沖擊的前提下，以實現國庫現金余額和國庫現金持有成本最小化為目的的一系列國庫資金管理活動。2005年12月，國務院正式批準由財政部會同人民銀行開展中央國庫現金管理，我國真正意義上的國庫現金管理開始啟動。2006年12月，中央國庫現金管理操作正式開始實施。經過幾年的發展，中央國庫現金管理取得了長足的進步，各項制度逐步健全，協調機制不斷完善，操作系統不斷成熟，操作規模和頻率穩步增長，在提高國庫現金管理收益的同時，也配合了貨幣政策實施，拓展了商業銀行融資渠道。2009年，共開展了11期國庫現金管理商業銀行定期存款操作，累計金額3096億元，預計到期收益17.61億元。通過國庫現金管理操作來熨平國庫資金的劇烈波動，減少了其對貨幣政策的沖擊，確保了財政政策和貨幣政策的順利執行。

不斷推進國債市場的完善

國債作為財政政策和貨幣政策的一個結合點，在籌集財政資金、彌補財政赤字、支持社會經濟發展、調節市場貨幣供應量方面發揮著重要的作用。2000～2008年，由人民銀行系統組織發行的憑證式國債共17038億元，為國家經濟建設籌集了大量資金，滿足了改革開放、發展經濟的資金需求。特別是2009年，為應對國際金融危機的沖擊、保持國民經濟平穩較快發展，我國采取了一攬子經濟刺激政策，國債發行規模進一步擴大，國庫部門與財政部門密切合作，全年共發行憑證式國債5期，發行量為2000億元；發行儲蓄式國債（電子式）8期，發行量為1511.11億元，為積極財政政策的順利實施提供了有力的支持。

為保護投資人利益，方便廣大投資者兌付國債，國庫部門開辦了直接兌付無記名國債和國債收款單業務。2009年，人民銀行共組織辦理無記名國債和收款單770.8萬元，其中，由人民銀行直接兌付無記名國債480.6萬元，直接兌付國債收款單290.2萬元，有效解決了投資者兌付難的問題，維護了國債的信譽。

加快現代化國庫建設

近年來，國庫部門依托先進的計算機技術和網絡技術，充分整合系統資源，不斷推動國庫業務流程的再造，加快國庫信息化建設，著力構建一個管理科學、安全高效、監管有力、服務國家、惠及民生，與社會主義市場經濟相適應的科學化、現代化國庫。一是推動財稅庫銀橫向聯網，國庫公共服務效果明顯增強。財稅庫銀橫向聯網是人民銀行與財政部、國家稅務總局、各商業銀行等部門按照黨中央、國務院提出的提高公共服務能力、構建和諧社會的要求，在全面總結和借鑒地方經驗的基礎上，按照統一聯網方案、統一業務標準、統一接口規范、統一軟件開發的原則實施的網絡體系建設。按照職責分工，人民銀行開發建設了國庫信息處理系統（TIPS）。TIPS能夠支持大額支付、小額支付、同城清算、銀行卡等多種資金清算方式，為納稅人提供了包括實時扣稅、批量扣稅、銀行端申報繳款、自繳核銷等多種稅款繳納方式，支持7×24小時服務，提供實時處理和批量處理業務，實現預算收支信息數據的全國集中存儲和交換，達到了信息傳輸電子化和業務處理一體化的要求。

2006年2月15日，全國統一的財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）在北京、湖南、貴州3省（市）部分地區成功試點運行，隨后快速在全國進行推廣。到2009年底，全國共有28個?。ㄊ校┑?6028家聯網機構實現與TIPS的對接，其中包括11435家稅務征收機關、1454家商業銀行或信用社營業網點和3116個國庫部門。2009年全國成功完成聯網支出業務77252筆，557億元。隨著銀行卡刷卡繳稅業務迅速擴大，TIPS對納稅人的服務水平顯著提升。

財稅庫銀橫向聯網的推廣應用，簡化了納稅繳庫程序，實現了稅收申報繳庫無紙化、業務處理一體化、稅款資金實時劃繳和部門間信息共享，在加強政府財務管理、轉變政府職能、提高效率、方便群眾等方面發揮了重要作用。二是建設全國國庫會計數據集中系統，構建現代化科學國庫體系。國庫會計數據集中系統（TCBS）可以在確保各級國庫核算主體獨立存在的前提下，運用現代化信息技術，優化業務處理流程，實現國庫會計核算業務統一處理、數據集中存儲的全國集中。TCBS是人民銀行第一個全國集中的會計核算系統，是對國庫業務處理流程的全新設計和全面再造，它實現了國庫業務管理模式的創新，集一般銀行會計和預算收支核算于一體，在“一級政府、一級財政、一級國庫”的前提下，將傳統模式下預算收入業務“批量處理、多環節報解、逐級上劃”的做法，改變為“自動處理、賬務實時記載、收支及時到賬、信息按需生成、流程高效便捷、資金全程監控”。系統上線后，預算收入到賬時間由過去的1～2天縮短到1分鐘之內，極大地提高了財政資金的入庫速度和使用效率。TCBS加工處理后的信息，可供人民銀行各部門、政府及財稅等相關部門共享使用，減少了國庫信息的重復采集和紙質的傳遞，為進一步深化國庫的改革與發展奠定了基礎。

2008年7月1日，TCBS在重慶市試點上線成功以來，目前已推廣到海南、吉林、北京、湖北等5?。ㄊ校?009年，已上線的5省（市）累計通過TCBS辦理各類業務316.6萬筆，辦理各級預算收入237.1萬筆，金額9188.2億元，支出77萬筆，金額6932.9億元，退庫2.5萬筆，金額98.2億元。

三是加快國庫信息資源的整合，建設國庫信息管理系統（TMIS）。為了更充分、有效地利用國庫收支數據，全面整合、加工處理、對外展示國庫信息資源，人民銀行設計開發了TMIS系統。TMIS系統是全國國庫信息加工、處理、展示與利用的系統。TMIS的成功上線運行可以實現對全國國庫各類業務數據的統一采集和存儲，及時查詢各級政府的收入、支出、庫存，了解聯網繳稅企業的納稅信息，掌握國債發行、兌付等信息，為加強政府資金管理、促進貨幣與財政兩大政策的有效實施和協調提供信息支持，進一步增強了國庫的信息服務職能。目前，憑證式國債管理子系統已上線試運行，統計分析和企業納稅信息查詢子系統將于2010年內上線運行。TMIS的上線運行為政府全面及時地掌握各級財政的收、支、存情況提供支持，將更加凸顯央行國庫在我國政府資金管理中的作用。（中國人民銀行國庫局局長 邵長年 責任編輯 張 林）

（中國金融）

第四篇：淺論我國審計體制的改革與完善

淺論我國國家審計體制的改革與完善

【內容摘要】 審計是民主法制建設的工具，是深化政治體制改革，完善對權力運行和監督機制的有利保證。當前我國政府審計本身無法避免獨立性的缺陷，在缺乏有效監督機制且雙重領導內在矛盾的情況下，國家審計體制改革現實的擺在我們面前。國家審計體制是憲政國家重要的政治法律制度，憲政國家本質要求國家機關及其工作人員享有權利的唯一合法來源是國民授權，因此建立真正意義的“國家審計”是必須的。筆者針對我國國情提出了新的改革方法，即建立國家審計與政府審計相結合的新國家立法審計體制。

【關鍵詞】 審計體制 機構改革

審計體制是國家政體的重要組成部分。我國國家審計制度自1983年恢復以來，已走過30年的發展歷程。初步建立了以憲法為根本、以審計法為核心的審計法律規范體系，形成了一支基本適應工作需要的審計隊伍，審計工作開始走上了法制化、制度化、規范化的軌道。在此基礎上，全國審計機關和廣大審計人員緊緊圍繞經濟工作中心，認真履行審計監督職責，全面開展預算執行審計和其他各項審計工作，取得了顯著成績，從前些年我國發生的 一場“審計風暴”上，使我們切身地感受到了審計工作的實際功能。同時看到，審計作為一種經濟監督，即要為黨和國家的中心任務服務的必須性，又要為服務于改革開放和社會主義經濟建設大局的重要性。但也從“審計風暴”中看出在我國審計實際工作中，由于一些地方黨政領導依法行政意識和水平還比較欠缺，對審計工作的重要性認識不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計法的有些規定沒有切實得到貫徹落實，現行審計體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。那么，我國現行審計體制存在哪些缺陷？如果要改應如何改革？本文在考察國外審計體制形成的歷史背景基礎上，得出了審計體制選擇的若干啟示；分析了我國現行國家審計體制的特點和缺陷，探索性提出了改革我國國家審計體制的基本目標、指導思想和符合我國國情的國家審計體制的設想。

一、審計體制的概念、分類、職責 1.概念 審計體制是審計的一整套制度安排，是指機構設置（管理體制）、職權設置及其運行效率的總稱。2.分類

關于審計體制的分類，學術界有幾種不同的看法，有立法型、司法型、行政型和獨立型四種審計模式，這種觀點一直被學術界引用（我們稱為傳統觀點）。3.職責

我國審計法第四條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。

二、我國的審計體制的發展與現狀

1、我國審計體制淵源

1928年中國現代第一部真正意義的《審計法》由國民政府頒布實施，此后《五五憲草》和《中華民國憲法》都明確了審計在國家法律中的地位，將審計作為監察權行使，中國審計體制初步確立。中華民國審計制度借鑒了我國古代御史監察制度，并吸取了國外立法型審計體制模式經驗。審計權對監察院和立法院負責，獨立于行政系統。內戰結束后，該審計體制在臺灣省予以保留。中華民國審計制度從本質上屬于司法型，但又兼具立法型的特點。由此可見，我國審計體制存在非行政型先例，上世紀80年代，中國大陸審計在中斷30年后再度恢復。計劃經濟體制下，“政府”是整個國家權力的中心，面對著開放初期繁雜的問題，行政型主導“政府審計”的產生也就成了必然。我國現行的審計體制是計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期的產物，無論是領導體制、機構設置、人員配備，還是審計管轄范圍的劃分，都體現了這一特定時期的特點。但從機構設置的角度來看，審計的獨立性沒有充分地得到保證。獨立性是審計工作的“生命線”，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心，我國審計機關作為獨立的經濟者——人民代表大會的委托者，對被監督者——各級政府及其所管轄部門和單位的經濟活動進行監督，理順委托者、獨立經濟監督者和公共資財管理責任承擔者之間的審計關系，在客觀上保證審計組織的獨立性。

2、我國審計的現狀

我國現行審計體制屬于行政型。根據我國《憲法》和《審計法》的規定，其具體特點是：《審計法》第七條規定：“國務院下設立審計署，在國務院總理領導下 2 開展工作”；《審計法》第七條規定：“省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府的審計機關，分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區域的審計工作”。即我國審計機關實行雙重領導體制，《審計法》第九條規定：“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主”；審計機關不僅對同級各部門和下級財政進行審計，而且對國有金融機構和企業事業單位進行審計；不僅有審計權，而且有一定的處理處罰權；審計經費列入同級財政預算；預算執行情況和其他財政收支的審計結果由本級政府向本級人大常委會報告；審計機關根據被審計單位的財政、財務隸屬關系，確定審計管轄范圍；在人事任免上，審計長由總理提名、人大常委會任免，地方各級審計機關負責人由地方任免。

在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬于國務院的行政型模式。這種選擇是符合一定時期的國家政治經濟環境特點的。特別是在新舊體制轉軌時期，財經領域中違法亂紀和有法不依的情況還十分嚴重，弄虛作假和會計信息失真現象仍比較普遍，內部控制和財務管理不規范的狀況還沒有根本好轉；在這種情況下，實行政府領導下的行政型審計模式，有利于更好地發揮審計監督在維護財經秩序，加強廉政建設，促進依法行政，保障國民經濟健康發展方面的作用。主要體現在：一是有利于審計工作貼近政府出臺的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經濟工作中心，服務大局，切實加強對重點領域、重點部門和重點資金的審計監督，促進政府工作目標和宏觀調控措施的貫徹落實。二是時效性比較強。在各級黨委、政府領導和有關部門的積極配合下，審計機關能夠更加直接、有效地實施審計監督，及時發現、處理和糾正各種違反國家財經法規問題，積極配合有關部門查處大案要案，較好地發揮審計監督在維護財經秩序，促進廉政建設，懲治經濟犯罪中的作用，從而促進政府各部門依法行政，加強管理，完善法制，建立健全宏觀調控體系。三是有利于各級人大更好地支持和監督審計工作。按照我國《審計法》的規定，審計機關每年受政府委托要向人大常委會報告本級預算執行情況及其他財政收支審計工作報告，這為各級人大了解、支持和監督審計工作創造了條件。四是地方各級審計機關實行本級政府行政首長和上一級審計機關領導，審計業務以上級審計機關領導為主的雙重領導體制。這種領導體制有利于增強地方審計機關的獨立性，也有利于審計系統加強業務建設，使全國審計工作形成一個有機的整體。

三、國外審計體制的借鑒經驗。各國審計體制的形成與其政體有著密切的歷史淵源。目前世界上已有160多個國家和地區建立了適合自己國情的審計體制。由于各國政治、經濟、歷史不同，形成了各種不同的審計體制或模式（本文將審計體制與審計模式視為同意語）。關于審計體制的分類，學術界有幾種不同的看法，認為有立法型、司法型、行政型和獨立型四種審計模式，這種觀點一直被學術界引用（我們稱為傳統觀點）。一）立法型體制的先驅——英國

公元1314年，英國國王任命了歷史上第一位國庫主計長。從此以后，歷代王朝都設立了審計機構，國家審計職責和權力得到不斷發展和加強。1866年的《國庫和審計部法》、1921年的《國庫和審計部法修正案》和1983年的《國家審計法》是審計署開展審計工作的三個重要法律依據。這三項法律為確保主計審計長的獨立性提供了法律基礎。其中，1866年6月的《國庫和審計部法案》標志著現代英國國家審計體制的建立和第一個立法模式審計制度的誕生。該法案的中心是規定政府的各項支出應由議會領導的主計審計長審核。其后的兩部法案都是在此基礎上進一步完善的結果。關于國家審計署的管理體制及職責和權限，主要有以下內容：審計長是一名議會下院的官員，他依法獨立地履行職責；審計長代表議會行使職權，向議會提交審計報告；為保證審計人員的獨立性，國家審計署禁止其職員參與各級政黨機構的政治活動，防止將政黨的觀點和立場帶入審計工作；透明度高，審計署的檢查結果，有權自行或通過媒體公布。

立法型審計體制最早產生于英國，其進一步完善和成熟是在美國。它是現代政府審計機構中比較普遍的一種形式，加拿大、澳大利亞等國也屬于這一類。二）立法型體制的代表---美國

英國、美國最初都是行政型模式，但實踐證明它的獨立性有限，不能很好發揮制衡作用，故后來才發展到立法型；德國開始是立法型，后來一段時間是行政型，再后來最終發展到了獨立型。

審計工作在美國有著特殊重要的地位。從聯邦政府到地方各級政府，美國有一套健全的審計機構體系和嚴密的審計工作制度?？傮w而言，美國的審計體系包括國家審計機關、各部門的內部審計組織和大量的私人會計公司。1904年，美國成立了會計師聯合會，1916年改組為美國會計師協會。這個協會大力發展審計業務，在美國的社會生活中產生了極大的影響。1921年美國成立了審計總署，在國會的領導下，承擔監督聯邦政府的預算，制定審計標準，檢查政府機關的工作效率，評價國營企業的 經濟效益等職責。2004年7月7日，美國審計總署正式更名，從GENERAL ACCOUNTING OFFICE 變為GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE。前者直譯為審計總署，后者直譯為政府責任辦公室。更名后的美國審計總署名稱縮寫仍為GAO。這一名稱上的變化是美國審計總署近年來業務內容轉換的結果，也反映了美國審計總署未來的發展方向。在1966年以前，美國聯邦審計總署的審計范圍主要是開展財務監督。1966年以后，美國的審計從注重財務審計轉向績效審計。美國會計總署1994在修訂的《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》中對績效審計作出了如下定義：績效審計就是客觀地、系統地檢查證據，以實現對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標，以便為改善公共責任性，為實施監督的采取糾正措施的有關各方進行決策提供信息。1941年美國成立了內部審計師協會。1960年以后，美國的大型公司約有30%以上設立了內部審計機構。有資格從事審計工作的人員，一般必須是注冊公共會計師。1950年，美國的注冊公共會計師是3.9萬人，現在，全美國有大約30萬人注冊公共會計師?，F在，已經有越來越多的政府機構和公共企業開始請會計公司來為自己開展審計業務，對政府部門來說，經過私人會計公司的審查，可以使政府獲得更多的公眾信任。美國聯邦政府各部門以及各地發展奮斗設有內部審計組織，一般稱為總稽核員辦公室或審計局。聯邦政府各部和相當于部一級的單位，總稽核員由部長提名，總統任命。根據有關法律規定，為了保證總稽核員獨立行使審計權，它應每年直接向國會呈交兩次審計工作報告。美國現行法律還規定，各部的總稽查員有權在開展工作時對本部門的貪污、營私、舞弊等違反財經制度和法律的情況進行調查，對情節嚴重者有責任性司法部門提出控告。各部的審計組織不僅要開展財務審計，與審計總署一樣，他們也要開展績效審計。二）司法型體制的代表——法國

在法國，國王擁有至高無上的權力，其王權是歐洲專制制度的典范，為加強經濟監督，早在1256年，法國國王頒布“偉大法令”，要求各城市市長、政府官員在11月11日的前一天攜帶城市收支賬目來到巴黎接受審計。當時的審計官是國王任命的精通財經、法律和數學的教士。1318年法國國王頒布法令，其中規定：“我命令所有的賬目必須每年審查一次”，并于1320年設立審計廳，作為皇家的行政法院。總的看，法國是一個司法權力很大的國家，“法皇從來視司法為皇家最光榮的職責”，故常常親自審判案件或親臨旁聽?？梢?，在法國將審計置于司法系列更顯示出審計的權威性。這種體制在17世紀法國著名的法學家孟德斯鳩所創立的“三權分立”和“權 力制衡”理論中找到了理論依據。他認為“權利不能合二為一，不能集于一手”。1807年通過法令決定國家審計院采用最高法院體制，它不僅解決了國家審計機關的權威性問題，也宣告了司法模式審計制度的最終確立。當時的審計法院是一個服務于皇帝的具有權威性的審計機構。此后，隨著國家政治的現代化發展，審計法院得到了進一步的完善，從皇帝的職權中分離出來，成為一個獨立于立法和行政之外的最高審計司法機構，協助議會和政府監督財政收支的貫徹執行。

司法型審計機構具有以下特點：首先，最高審計機構屬于司法系列或具有司法性質，它強調審計機構的權威性和獨立性，強化了國家審計的職能與作用。其次，司法型最高審計機構具有顯著的穩定性。在這種形式下，審計法院的法官特別是高級法官實行終身制，它有效地保證了審計機構的穩定性與審計方針、政策的一貫性，也有效地保證了最高審計機關的人員素質和工作質量。再次，最高審計機關不實行準則管理而實行制度管理，它與財政、公共會計同屬于公共財務制度，并構成大陸派的特點。最后，審計法院把審計公共報告上交共和國總統、國民議會和參議院的同時，有權將其刊登在法蘭西公報（政府公報）上，以引起輿論界和社會的關注，造成社會輿論監督。

三）獨立型審計體制——另一種模式

德國和日本是比較典型的獨立型審計模式國家。德意志聯邦共和國自1714年成立總會計院實施審計制度，該院當時是獨立于行政部門之外的審計機構。但后來又并入了行政部門，完全失去了獨立性。直至1824年，國王發布命令，又使國家審計機關獨立于三權之外。1950年通過了創建聯邦審計院的法律，并于1969年修改，規定了審計機構直接向議會報告工作，使審計法院與立法機構的聯系越來越密切。但是這個從來不太安分的國家，在1985年又頒布了新的《聯邦審計法院法》，規定審計法院既不屬于立法部門，也不屬于司法部門和行政部門，而是一個獨立的財政監督機構，只對法律負責，只作顧問，為立法部門和政府提供幫助。但是法院院長和副院長由議會選舉產生，他們擁有公正無私的調查權，而沒有處理權。

在封建社會，早期德國也是一個專制王權的君主國，國王權力極大。這個講究實用和法制、富有創造性的民族，不但誕生了許多世界級的大科學家，也有他們引以為豪的德國古典哲學思想。它地處歐洲，與法國相伴，離英國也不遠，但他在審計制度創建上卻別具一格，另辟蹊徑，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一條“獨立審計模式”之路。這種審計模式的主要特點是，國家審計獨立于立法、司法和行政三權之外，它與議會沒有領導關系，也不是政府的職能部門。在審計監督過程中，堅持依法審計的原則，客觀公正地履行監督職能，只對法律負責，不受議會各政黨或任何政治因素的干擾。但對審計出來的問題沒有處理權，而交與司法機關審理。這是它與司法型審計的最大區別。

四、我國審計體制存在的問題。

隨著具有中國特色的社會主義市場經濟的進一步推進和改革開放繼續實施深入，我國經濟發展取得了舉世矚目的偉大成就。經濟的發展增強了我國的綜合國力，而要保持我國經濟的持續發展，就必須進行不斷的改革，尤其是體制方面的改革，中央指出要深入研究阻礙經濟發展的體制因素。當前，面對改革的巨大成就，對巨額的財政收支必須實行有力的審計監督，而監督的力度、強度和成效不僅取決于審計力量的多寡和審計人員素質的高低，某種意義上更取決于審計體制的優劣。那么，我國現行審計體制是否充分發揮了應有的監督與制衡作用？還存在哪些缺陷？如果要改應如何改革？以下談談我的看法。

一）、我國現行審計體制存在的最大問題是審計有力，結果無力。

“審計風暴”可以看出，我國審計開始以力度昭顯，但同時也看出，我國審計的結果處置力度無法與法律平等相接，就其審計體制而言，無論說到獨立性、立法性、司法性、行政性，其任何體制的設計，都免不了利于與弊的存在，但任何體制的執行結果，是要看是否充分發揮執政利益、為民所愿、法行實功的作用，眾所周知，我國審計最大的問題還不是在體制的問題，而是對審計的對象是否能依法處置的果敢實效力度。打典型，不具有依法的普遍性，即法律面前人人平等性。在法治社會觀念里，其政權與國民的保障性是平等的。沒有力度，其審計本身就會存在流于形式性，也就大大影響了審計實際存在的法威性與社會地位，即政府審計中，審計機關對同級政府經濟活動無法有效發揮監督和制約，根本上現狀是審計工作受行政權力意識左右，直接由行政領導的干預和控制，審計主體獨立性受到影響。結果就是當審計出問題后，是公示警示通告后，責任人與單位部門相連涉及人是行政處罰還是法理平等的到刑事處罰，如果這點能下決心了，審計體制就可以依法選擇符合目前我國國情的體制來重新設計確立了。

二）我國現行審計體制存在的直接問題是審計法有，現實脫節，我國《審計法》頒布于1995年，我國在近20年的社會發展中，社會經濟發生了翻天覆地的變化，社會管理也不斷的深入完善，社會法治觀念不斷強化，隨著我國經濟體制改革步伐的加快，市場經濟管理體制已逐步確立，政企職能徹底分開，建立了小政府大社會的管理模式，為我國審計體制由行政模式向立法模式開始轉變提供了經濟基礎。初期建立行政模式審計體制的經濟原因——經濟管理方式上的大政府小社會，自然不存在了。黨的“十八大”在“服務型政府”實踐中不斷深入，“政府花錢，人民監督”已實際形成，但《審計法》由于框架存在，內容簡單，細化不夠，銜接不清等事實存在，造成法不完善，現實操作困難，由于我國政府審計實行雙重領導模式，在中央，審計署作為最高審計機關具有雙重法律地位，它既為國務院的職能部門又是審計機關主管全國審計工作。在地方，各級審計機關也在“雙重”體制下受本級行政首長和上一級審計機關領導，負責本行政區的審計工作。這種體制下行政權力與審計權利相重疊，審計權責不明，政令不暢。其結果自然是法的追究責任脫離現實法治。地方審計機關也面臨著兩難，一方面必須履行職責提高成績，對盡可能多的審計對象進行審計，另一方面又很容易“得罪”當地政府以及相關領導人員。這樣無法保證審計的實施效果。政府審計體制下地方審計機關不審計當地政府，但在“同級審”中發現的重大決策失誤和投資損失往往與地方政府有著千絲萬縷的聯系。這種管理體制帶有濃厚的地方性、區域性和行政長官意志性的色彩，削弱了審計執法監督的力度，違法亂紀行為屢禁不止，地方保護主義惡性循環，嚴重損害國家利益。審計機關的獨立性、客觀性和公正性均受到一定的影響。說到底，就是《審計法》執法執行不明確。

三）我國現行審計體制存在的關鍵問題是審計機構，點不過面，按照憲法和審計法的規定，審計工作應由各級政府首長直接領導。但全國目前大約還有1／3左右的地方審計工作不是由政府首長直接領導。不少地方的審計工作名義上由政府首長直接分管，但實際上一把手很少過問審計工作，而是由其他領導分管或協管，而且往往是審計和財政工作由同一位領導分管，關系很不順，不利于審計機關對財政部門履行。不利于正常的審計監督職責。

按照現行財務隸屬關系或國有資產監管關系劃分，屬于審計署及其派出機構審計的單位大約有3萬多個。從絕對量來看，還不到全國80萬個被審計單位的40%，但這些單位的資金量約占全國的70％左右。因此，必須加強對這些重點領域、重點部門和重點資金的審計監督。但由于目前中央審計力量不足，每年實際審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計署成立以來還從未接受過審計。經濟上，我國審計機關經費均由同級財政做預算，當一些基層地區地方財力緊張時，審計經費根本無法保證；組織上，審計機關是只是政府機關的一個部門，各級審計單位與財政部門是相互平級的關系；人員上，審計人員任免也由政府決定。這些現象使得審計獨立性全面審計更加難以保證。

四）我國現行審計體制存在的現實問題是審計多元，監督不力。1.審計對象

監督是人大的基本職能，它是憲法和法律賦予的重要職權，是中國權力監督的基礎和最高層次的監督。2007年1月新頒布的《各級人民代表大會常務委員會監督法》為人大審計監督進一步奠定了法理基礎。因此，人大審計委員會在負責全面預算審計的同時，還承擔審計監督職能。這是國家審計對政府審計監督的體現。新國家審計體制下，國家審計與政府審計是不同的審計部門，國家審計是最高的審計機關，國家審計不領導政府審計，但政府審計受國家審計監督。就具體而言：國家審計對政府審計實行問責制，國家審計有權知道政府審計內容，政府審計必須向國家審計報告審計結果；國家審計對政府審計實行績效審計抽查，觸犯刑法者由國家審計提請司法處理，不觸犯法律但屬嚴重失職者，政府審計中相關責任人應當提請處分或引咎辭職。現實中由于一些地方政府領導同志對審計工作重要性認識不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對本級政府預算執行情況的審計監督，少數地方政府和有關部門甚至干預這項工作的正常開展。主要原因是，這些地方政府領導在指導思想上，伯揭露問題過多難以承擔責任或影響政績，因而違反規定干預審計機關依法揭露和處理預算執行中存在的問題。有的還干預審計機關向本級人大常委會如實報告審計工作情況，人為地要求審計機關將一些重大違法違規問題刪去，特別是當審計查出問題涉及到中央與地方利益關系時，往往從本地區利益出發，對審計發現的一些嚴重侵犯和損害中央 9 利益的問題壓制不報，隱瞞事實真相，或避重就輕，輕描談寫。這種現象越到基層審計機關越是比較突出。即審計監督力量層層薄弱。2.審計本身

一方面是面臨龐大復雜的政府機構、國有企業等審計對象，審計監督職責如何實效實行是現實問題。以中央預算執行審計為例，一級預算單位有100多個，每年只能審計50％左右，二三級預算單位的審計面只有20％；縣以上國稅局有3000多個，每年審計不足5％；海關系統有250個分關，每年只能審計20％。1998年機構改革后，審計任務繁重與審計力量不足的矛盾越來越突出，更談不上加大對審計本身的監督力量了。另一方面是主要突出在民營審計會計公司上，目前，社會形成了大量的民營審計會計公司，最然審計會計公司為我國經濟的發展起到重要的作用，但是由于此類公司魚龍混雜，審計結果無法監督實效，認證鑒定機構無法有效監督認定，且此類公司與稅務、審計監管脫節，事實存在針對同一個被審計部門、公司，審計會計公司審計結果與審計局結果不同，尤其表現在法律訴訟上，法律鑒定取證無法區別誰對誰錯，仲裁部門脫節。

五、對我國審計體制完善的建議與構想

作者認為，我國審計體制的完善及最終確立，還是決定于一個社會是遵從“法隨令出”，還是“令隨法出”，審計體制的實效功能尤其重于此。國家審計向立法型體制轉變，就是向立法立實靠近，即隸屬于立法機關，從國家宏觀經濟調控體系中脫離出來，成為對國家宏觀控制的再控制，亦即從國家行政職能中脫離出來，成為立法機關監督行政職能的手段時，其作用必將得到最大的發揮。真正立法模式的審計機構需要國家具備強有力的立法機構和人民在觀念上對立法機構重要性的認識。

1.國家各權力機關必須形成科學的分工機制。

全國人民代表大會是國家最高權力機關，國務院是它的執行機關，憲法規定人民代表大會常務委員會組成人員不得擔任國家行政機關職務。這種政體在客觀上要求人民代表大會必須有效監督國務院正確履行法律規定的職責，國務院也有義務接受人民代表大會的監督，同時在組織上如果也保證了監督手段這種監督工作就不會流于形式。2.社會主義市場經濟體制的逐步確立為我國審計體制由行政模式向立法模式轉變提供了經濟基礎。

國家經濟管理體制的不同決定了政府在經濟生活中的作用大小，從而也決定了國家審計在經濟生活中的作用范圍和程度。計劃經濟國家中，政府的大量直接管理經濟工作導致了國家審計機關作用范圍的擴大和任務量的增加，它們一般不是服務于立法機關控制行政機關因行政行為而發生的公共資金上，而是直接服務于行政機關對國家經濟的直接管理上。市場經濟下，資源主要靠市場配置和調節，國家審計相應將工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的支出項目上。

3.我國國家審計必須嘗試審計體制向立法行模式的過渡。

審計法第四條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。從操作角度看，政府向人民代表大會提出的審計工作報告實際上是由審計機關代擬，經政府同意后，由審計機關代作報告，并在現場回答人民代表大會常務委員會質詢。這種做法突出了國家審計服務于國家最高權力機關和立法機關的作用，體現了國家審計在經濟監督工作中的獨立性和立法機關的作用，體現了國家審計在經濟監督工作中的獨立性和權威性，認清了國家審計機關與行政機關和立法機關的關系，以及國家審計在國家行政與立法職能相互關系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

4.完善現行審計體制、加強審計工作的對策

審計工作中實際存在的問題，有的是因現行審計體制本身的弊病造成的，有的與現行審計體制并無直接關系，而是隨著審計工作發展而逐步顯現出來的，值得認真研究和改進。為了進一步改革完善現行審計體制，加強和改進審計工作，筆者認為，無論從思想上還是從理論上都應從現在開始著手做好行政型審計模式向立法型模式轉變的準備。

1)、改進現行審計經費預算編報制度，審計經費單獨列入國家預算

在立法型審計體制下，審計機關接受各級人民代表大會的委托，依法獨立對政府進行財政監督，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系，但目前我國審計機關的經費由同級財政部門審批，審計是監督部門，而經費來自于被監督部門，經費不獨立、得不到保障，審計工作不可避免地受到影響和制約。

經國務院同意，2000年審計署及派出機構首先實行了審計經費全部由國家財 政負擔的辦法，這對于維護審計機關的獨立性，保障審計機關依法有效地履行審計監督職責，具有重要的現實意義。為了更好地保證審計機關依法獨立履行審計監督職責，從體制上理順審計機關與財政部門的關系，切實解決審計機關履行職責所必需的經費，應逐步改進現行審計經費預算編報制度。即參照國際上通行做法，先由審計機關根據職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，無須政府審批，由財政部門在本級預算中單獨列示，報經本級人大常委會批準后執行。2.)調整中央審計機關與地方審計機關的關系，實行立法型審計體制下的省以下審計機關垂直領導體制

隨著我國政治體制與經濟體制改革的深入，中央政府與地方政府財權與事權劃分的不斷變化與明確。為適應新形勢下對國家財政進行有效監督的需要，在立法型審計體制下，我們應實行省以下審計機關垂直領導體制，即省級以下審計機關實行垂直管理，市、縣審計機關的人事、業務由省級審計機關統一管理，經費列入省級預算，系統管理、系統下按；省級審計機關接受審計署(即最高審計院)的業務領導?，F實的情況是，在現行領導體制下，審計署下達的統一組織項目和其他需要地方審計機關完成的項目較多，地方審計機關自己安排的項目較少，而在分稅制財政體制下，中央與地方劃分財權，則在有限的審計資源下，地方審計機關對本級財政收支活動的監督力度不夠。實行省以下的垂直領導體制，審計署與地方審計機關可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監督，各司其職，強化監督力度，而同時省級審計機關又接受審計署的業務領導，這樣，即有利于對中央、地方兩級財政資金的監督，又有利于審計系統加強業務建設，在全國形成一個有機的整體。3.)在立法型審計體制下，強化駐地方特派員辦事處的職能。

駐地方派出機構的設立，便于最高審計機關對中央財政、財務收支活動進行審計。為了加強對重點地區中央單位的審計監督，審計署在地方設立特派員辦事處，代表審計署行使審計監督權，負責對派駐地區的審計監督工作。國外許多國家也都設立了駐地方審計機構。如美國審計總署人員眾多，機構龐大，設有16個地區分部，并在國外設有3個國際分部，這一方面是美國的相關法規賦予了它眾多職責，另一方面則充分體現了美國對國家審計的重視。

4.)制定審計組織法，將審計機關的設置、內部機構的設立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化

在審計組織法中，除應明確縣以上設立審計機關，各級審計機關對本級人民代 表大會負責并報告工作，在人大閉會期間向其常務委員會報告工作，省以下審計機關實行垂直領導體制外，還應明確審計機關負責人員的任免程序、撤換和審計人員的任職條件等。與立法模式審計體制相適應，應規定：地方各級審計機關負責人由上一級審計機關負責人提名，由本級人民代表大會決定任免，并報上級審計機關備案，在地方各級人大閉會期間，由地方各級人大常委會決定任免。同時應延長審計長的任期，使審計長職務不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計長能夠獨立地開展工作。在任期內不能隨意撤換審計機關負責人，只有全國人民代表大會才有權罷免審計長。

綜上所述，國家審計是建立法制社會的保證，政府審計是宏觀管理的有效工具?！坝煤眉{稅人的錢，辦好納稅人的事”是一種理念，是政府的責任。因此改革現行審計體制，建立真正的國家審計機關富有時代的意義。但改革并非一勞永逸，它也不是一蹴而就的，因此，只有保持審計體制改革的動態性、連續性才能使我國審計體制得到更好的發展?！懊駷榘畋?，本固邦寧”，未來我國審計體制最終會走向對國民負責的模式，它將更好的配合時代潮流及政府施政。與此同時審計機關必須繼續研求改進，加強考核施政計劃執行績效，以建立廉潔政治為目標，克盡審計職責，更好的發揮審計功能。

參考文獻：

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第五篇：健全地方政權體制堅持完善人大制度思考心得

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過關于修正憲法若干規定的決議和修訂后的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，規定縣級以上地方人大設立常委會。從1979年下半年到1980年上半年，各省、自治區、直轄市人大陸續設立常委會。這是新時期我國社會主義民主法制建設的一件大事，是健全地方政權體制的重要舉措，是人民代表大會制度的一次重大發展和完善。

今天，我們在這里舉行座談會，紀念地方人大設立常委會30周年，就是要通過回顧歷史充分認識地方人大設立常委會的重大意義，總結30年來地方人大及其常委會為我國社會主義民主法制建設作出的重要貢獻和取得的寶貴經驗，繼續高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，在新的歷史條件下把人民代表大會制度堅持好、完善好，為全面建設小康社會、發展中國特色社會主義作出新貢獻。

地方人大設立常委會，是黨和國家深刻總結我國人民代表大會制度歷史經驗、適應改革開放新時期發展要求作出的重大決策。

中國共產黨自成立起，就肩負著實現人民當家作主的歷史使命，在帶領人民推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義反動統治的同時，對建立新型人民民主政權進行了長期探索和實踐。在我國實行人民代表大會制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的偉大創造，是近代以來中國社會發展的必然選擇，是中國共產黨帶領全國各族人民長期奮斗的重要成果，反映了全國各族人民的共同利益和共同愿望。中華人民共和國的成立，標志著中國政治實現了向人民民主的偉大跨越，開辟了人民當家作主的新紀元。1953年，我們制定了選舉法，在全國范圍內進行了中國歷史上第一次空前規模的普選，在此基礎上自下而上逐級召開了人民代表大會，從而為全國人民代表大會的成立奠定了法律基礎和組織基礎。1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，標志著人民代表大會制度在全國范圍內建立起來。這次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會的成立和憲法的公布施行，開創了我國人民民主的全新階段。

按照1954年憲法規定，全國人大設立常委會，地方各級人大不設常委會。當初在草案交付全民討論中，就有意見認為地方人大也需要設立常委會。憲法起草委員會認為地方人大與全國人大不同，地方沒有立法權，工作任務沒有全國人大那樣繁重，而且越是下級的人民代表大會，因為地區越小，就越易于召集會議。因而，1954年憲法實行的是人民委員會體制，規定：“地方各級人民委員會，即地方各級人民政府，是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關?！?954年憲法施行后，實踐中的矛盾和問題逐漸顯現：在地方人民代表大會閉會期間，人民委員會行使地方人大常設機關和執行機關的雙重職能，不利于地方人大對行政、審判等機關工作進行監督；地方人大沒有專門的常設機關，無法開展經常性工作，難以發揮地方國家權力機關的作用。1957年和1965年，有關方面曾經兩次提出在地方人大設立常委會的方案，但由于眾所周知的原因都未能實現。十年“文革”內亂期間，人民代表大會制度一度遭到嚴重破壞，從中央到地方的各級人民代表大會幾乎都陷于停滯狀態，社會主義民主法制建設受到嚴重影響。這個教訓極為深刻。

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，實現了新中國成立以來我們黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折，開啟了我國改革開放歷史新時期。會議作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策，同時提出發展社會主義民主、健全社會主義法制，強調為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。鄧小平同志深刻指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”以黨的十一屆三中全會為標志，我國的人民代表大會制度進入了一個新的發展階段。1979年5月，彭真同志根據各方面對地方組織法修訂中有關地方政權組織的意見，提出3個方案向中央報告：一是用立法手續把革命委員會體制固定下來；二是取消革命委員會，恢復人民委員會；三是縣級以上地方各級人大設立常委會(傾向性方案)。鄧小平同志作出明確批示：“我贊成第三方案”。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過相關立法，正式確定縣級以上地方人大設立常委會；同時根據發展社會主義民主、健全社會主義法制的要求，充實完善并明確規定了地方人大及其常委會的職權，包括省、自治區、直轄市人大及其

常委會制定地方性法規的職權。從1979年下半年到1981年底，全國縣級以上地方人大先后設立常委會。這就使人民在地方人大閉會期間，可以通過人大常委會來行使管理地方國家事務的民主權利，具有重大意義。

回顧地方人大設立常委會的歷史背景和過程，使我們深切地感到，正是在黨的十一屆三中全會春風吹拂下，我國社會主義民主法制建設才

走上了正確的軌道；正是在改革開放的新時期，我國人民代表大會制度進一步煥發了新的生機和活力。1981年6月，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確強調：“必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”。歷史昭示我們：地方人大設立常委會，是發展社會主義民主、保障人民當家作主的客觀要求，是實行改革開放、推進社會主義現代化建設的客觀需要，是健全地方政權體制、保證地方國家機關協調高效運轉的客觀需要，是加強社會主義法制、保證憲法和法律有效實施的客觀需要。這一制度的確立，充分反映和體現了人民的意愿和時代的要求。

地方人大設立常委會以來的30年，是我國社會主義民主法制建設蓬勃發展、成就輝煌的30年。黨和國家堅定不移地發展社會主義民主政治，在這一進程中作出了一系列與地方人大及其常委會關系密切的重大決策，對地方人大及其常委會的組織、職權和活動具有重要意義，對做好地方人大工作產生了十分積極的影響。一是改進和完善選舉制度，把直接選舉人大代表的范圍從鄉一級擴大到縣一級，實行人大代表和國家機關領導人員差額選舉，逐步推進城鄉按相同人口比例選舉人大代表。二是健全地方人大組織體系，明確省、自治區、直轄市人大和自治州、設區的市人大可以設立專門委員會，在大會閉會期間受常委會領導；明確省、自治區人大常委會可以在地區設立工作機構。三是建立健全地方立法制度，通過修改地方組織法、制定立法法賦予較大的市人大及其常委會制定地方性法規的職權，并完善相應立法程序。四是推動人大監督工作創新、規范和發展，通過有關法律和議事規則逐步形成了聽取審議專項工作報告、審查批準決算、聽取審議計劃預算執行情況和審計工作報告、檢查法律法規實施情況等監督形式和工作機制，監督法的制定和實施，進一步加強和規范了人大常委會監督的職權、方式和程序。五是保障代表依法履職，通過制定代表法，對代表在大會期間的工作、閉會期間的活動以及履職保障等作了規定。這些制度和舉措，都有力地推動了地方人大及其常委會的發展完善。

30年來，地方人大及其常委會堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞黨和國家工作大局，從本地區實際出發認真履行憲法和法律規定的職責。據統計，截至底，全國各地現行有效的地方性法規、自治條例和單行條例8649件，其中省級地方性法規5162件，較大的市的地方性法規2534件，經濟特區法規255件，自治條例138件，單行條例560件。地方人大及其常委會通過開展工作監督和法律監督、決定地方重大事項、任免地方國家機關工作人員、做好代表工作等形式和渠道，切實加強地方民主法制建設，為全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設作出了重要貢獻。

——以經濟建設為中心，有力地推動了經濟社會又好又快發展。發展是解決中國一切問題的“總鑰匙”，對于全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化具有決定性意義。30年來，地方人大及其常委會堅持聚精會神搞建設、一心一意謀發展，認真討論和決定本地區經濟社會發展的重大問題和重要舉措，認真審查和批準本地區國民經濟和社會發展計劃、預算及其執行情況的報告，認真開展對地方國家行政機關、審判機關、檢察機關的工作監督和法律監督，在集中智慧、凝聚力量、團結鼓勁、齊心協力實現發展目標方面發揮了不可替代的作用。

——以實現人民當家作主為己任，有力地鞏固和發展了民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。我們的人大代表主要在地方、在基層，來自各行各業，具有廣泛的代表性，同人民群眾保持密切聯系。地方人大及其常委會按照江澤民同志提出的“人民代表大會應該成為聯系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道”的要求開展經常性工作，充分發揮貼近實際、易于參與的優勢，為人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務提供了便捷的形式，有效保障了人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，有效保證了憲法和法律在本行政區域內得到貫徹執行。

——以保障和改善民生為重點，有力地促進了社會主義和諧社會建設。為最廣大人民謀利益、謀幸福，是我們推動經濟社會發展的根本目的。黨在新時期的富民政策，以人為本的治國理念，都要求在地方人大及其常委會依法履職的過程和結果之中得到體現和落實。30年來，地方人大及其常委會通過立法、監督、代表等工作，大力推動教育文化、醫療衛生、人口和計劃生育、社會保障和社會福利事業發展，積極促進就業，維護和諧穩定勞動關系，切實加強社會管理，在構建社會主義和諧社會進程中取得重要成績。

——以實現可持續發展為目標，有力地加強了資源節約型、環境友好型社會建設。自然資源和生態環境，是社會生產力持續發展和人民生存質量不斷提高的重要條件和基礎。資源環境方面的問題，矛盾比較突出，又具有比較明顯的地域性特點。全國人大常委會一直在加強這方面的工作，但真正落實下去，離不開地方和基層。地方人大及其常委會為此做了大量工作，既配合全國人大常委會開展工作，如執法檢查、中華環保世紀行等，又因地制宜、堅持不懈地抓資源環保工作。這是一件惠及子孫后代的大事。

——以實行民族區域自治為載體，有力地維護了國家統一和民族團結。實行民族區域自治，是我國解決民族問題的基本政策，也是我國的一項基本政治制度。地方人大及其常委會特別是5個自治區、30個自治州、120個自治縣(旗)人大及其常委會，認真履行法定職責，牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的主題，在保證民族自治地方有效行使自治權、促進少數民族和民族地區發展、鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系方面，發揮了十分獨特的、重要的作用。

最近，各地紀念地方人大設立常委會30周年，對地方人大工作進行了總結。30年來，地方人大及其常委會的工作，與我國改革開放、社會主義現代化建設和民主法制建設同步向前，在依法履職取得顯著成績的同時，積累了許多重要的經驗和體會。

第一，堅持黨的領導，牢牢把握正確的政治方向。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。人大工作堅持正確的政治方向，最根本的是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，核心是堅持黨的領導。人大及其常委會必須堅持黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗，依法行使國家權力機關職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員。自覺地把思想和行動統一到中央對形勢的分析判斷和重大決策部署上來，保證黨的路線方針政策貫徹落實，保證黨領導人民有效治理國家，始終沿著中國特色社會主義道路前進。

第二，堅持充分發揚人民民主，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的根本途徑和最高實現形式。人民代表大會制度的先進性和生命力，在于它深深植根于人民群眾之中。人大及其常委會必須始終保持與人民群眾的密切聯系，堅持群眾路線、集中群眾智慧、傾聽群眾呼聲，通過履行憲法和法律賦予的職責，充分反映最廣大人民的意愿，充分實現最廣大人民當家作主的權利，充分保障最廣大人民的合法權益，充分調動最廣大人民建設中國特色社會主義的積極性、主動性、創造性。

第三，堅持圍繞中心、服務大局，全面促進中國特色社會主義各項事業發展。人大工作是黨和國家工作的重要組成部分，涉及國家機關活動的方方面面，關乎人民群眾的切身利益。人大及其常委會必須把人大工作放到黨和國家工作大局中來謀劃、來推動，緊緊圍繞實現發展目標、完成中心任務開展工作，緊緊抓住事關改革發展穩定的重大問題和人民群眾普遍關心的熱點、難點問題履行職責，突出重點，統籌協調，增強實效，使人大工作與事業發展的要求相適應，與人民群眾的期待相適應。

第四，堅持民主集中制，充分發揮人民代表大會制度的特點和優勢。民主集中制是人民代表大會制度的組織原則，也是人大及其常委會依法行使職權的工作原則。人大及其常委會必須堅持依法按程序辦事，遵循民主集中制原則，集體行使職權，集體決定問題。通過多種形式和不同層面的討論、協調和協商，集思廣益，形成有利于科學決策、民主決策、依法決策的制度環境和工作基礎，既充分尊重和保障個人民主權利，又能夠形成共同意志、集中力量辦大事，既充滿活力又富有效率，使人大制定的法律法規和作出的決議決定經得起實踐、人民和歷史的檢驗。

第五，堅持解放思想、實事求是、與時俱進，不斷推動人大工作邁出新步伐。30年來，地方人大常委會的工作，從無到有、從小到大，在探索中前進，在實踐中發展，在創新中加強，在規范中提高。人大及其常委會必須堅持一切從實際出發，堅持馬克思主義群眾觀點和實踐觀點，在依法履職中積極探索有效開展工作的新形式新做法。緊密圍繞堅持和完善人民代表大會制度、做好人大工作的基本要求，不斷加強自身建設，全面提高自身素質和能力，使工作思路更加科學、工作機制更加健全、工作程序更加規范、工作方式更加完善，充分發揮國家權力機關的作用。

這些重要的經驗和體會，體現和深化了對社會主義民主法制建設規律、人民代表大會制度發展規律的認識，是我們寶貴的精神財富，必須作為做好新形勢下人大工作的重要指導原則長期堅持，并在新的實踐中不斷豐富發展。

新中國已經成立60周年，人民代表大會制度也已經走過55年光輝歷程。當今世界正在發生廣泛而深刻的變化，當代中國正在發生廣泛而深刻的變革。在新的國際國內形勢下，我們必須堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路，不斷推動人民代表大會制度和人大工作與時俱進，為全面建設小康社會、發展中國特色社會主義作出新貢獻。

總書記明確指出：“為了保證實現全面建設小康社會的宏偉目標，必須認真落實憲法賦予人民代表大會及其常務委員會的各項職權，充分發揮人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關的作用，使人民代表大會及其常務委員會成為全面擔負起憲法賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關?！眳前顕瘑T長反復強調：“做好新形勢下的人大工作，關鍵是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，牢固樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念和群眾觀念，使人大工作有利于加強和改善黨的領導，有利于發揮社會主義制度的優越性，有利于充分調動人民群眾的積極性，有利于維護國家統一、民族團結和社會穩定，有利于促進經濟發展和社會全面進步。”黨的十七大對于堅持和完善人民代表大會制度也提出了明確要求。這些重要論述，為我們繼續前進指明了方向、提出了任務。我們要從新的歷史起點出發，深刻認識和把握我國的基本國情和當前發展的階段性特征，適應時代發展的新要求，順應人民群眾的新期待，不斷加強和改進地方人大及其常委會工作，更好地行使憲法和法律賦予的職權，更好地發揮國家權力機關的作用。

一要進一步加強和改進地方立法工作。形成和不斷完善中國特色社會主義法律體系，是全國人大和地方人大的共同任務。在推進中國特色社會主義法律體系建設過程中，地方人大及其常委會擔負著重要職責。立法是國家的一項基本政治活動。地方立法要牢牢把握正確的政治方向，服從和服務于黨和國家工作大局，自覺地將黨的主張和廣大人民的意愿以法規的形式體現出來，保證黨的路線方針政策的貫徹落實。按照全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家的要求，加強地方法制建設，遵循不與憲法、法律、行政法規相抵觸原則積極開展地方立法，維護國家法制統一。堅持從實際出發，注重體現地方特色，注重增強針對性和可操作性。抓緊制定與法律配套實施的地方性法規，保證法律得到有效實施。依照法定權限，就地方性事務制定地方性法規，促進地方經濟社會發展。在沒有上位法的情況下，先行制定地方性法規，為國家立法積累經驗。積極推進科學立法、民主立法，進一步提高立法質量，使制定出來的地方性法規切實可行、嚴謹周密、有效管用。開展地方性法規清理工作，及時解決現行地方性法規中存在的明顯不適應不協調問題，保證法律體系更加科學、統一、和諧。

二要進一步加強和改進地方人大及其常委會的監督工作。監督權是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權，監督工作在人大工作特別是市縣人大工作中的分量很重。地方人大及其常委會要充分認識人大監督工作面臨的新形勢新要求，不斷增強做好人大監督工作的使命感和責任感。緊緊圍繞黨和國家的中心工作開展監督，把推動中央重大決策部署貫徹落實作為人大監督工作的重中之重，著力加強對經濟工作和解決民生問題的監督，督促和支持“一府兩院”按照各自工作報告提出的目標任務做好工作。深入貫徹實施監督法，依法履行監督職責，處理好加強人大監督與支持“一府兩院”工作的關系，保證憲法和法律法規得到正確實施，保證行政權、審判權和檢察權得到正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到尊重和維護。堅持從人大監督工作的特點出發，靈活運用這些年形成的一套行之有效的工作機制和方法，積極開展監督工作，努力在加大監督力度、提高監督水平、增強監督實效上邁出新步伐。

三要進一步做好地方人大及其常委會重大事項決定工作。討論決定本地區的重大事項，是地方組織法賦予地方人大及其常委會的重要職權。每年各級人民代表大會審議、審查和批準的政府工作報告、計劃報告、預算報告、常委會工作報告、法院工作報告、檢察院工作報告，集中體現和反映了當年國家機關工作的重大部署和重要舉措，集中體現和反映了相關領域黨的路線方針政策和地方黨委的決策部署，一經本級人大通過即成為當年國家機關各項工作的重要指導性文件。地方人大及其常委會要把開好大會、完成大會任務作為行使重大事項決定權的重點，堅持團結、民主、求實、奮進的主題，把黨的主張與人民的意志統一起來，把黨和國家的大政方針同本地區的具體實際統一起來，嚴格依法辦事，認真負責地作出決議決定，激勵和動員廣大人民群眾投身建設幸福美好家園的偉大事業。

四要進一步發揮人大代表的作用。我們的人大代表來自各地區、各民族、各方面，有各自職業和工作崗位，深入實踐、貼近實際，同人民群眾保持密切聯系，對黨和國家的方針政策、憲法法律的貫徹實施情況體會最深刻，對現實生活中的實際問題了解最深入。做好代表工作，充分發揮各級人大代表的作用，是堅持和完善人民代表大會制度的重要內容，也是各級人大常委會的工作重點。我們各級人大代表有270多萬，絕大多數在地方和基層工作。地方人大及其常委會要繼續貫徹落實中央9號文件精神，堅持尊重代表主體地位，堅持為代表服務的思想，加強服務保障。深入貫徹實施代表法，保障代表依法行使職權，密切代表同人民的聯系，擴大代表對常委會、專委會工作的參與，拓寬代表知情知政渠道。提高代表議案建議辦理質量，組織好代表視察、調研和培訓，不斷加強和改進代表工作，充分發揮代表在立法、監督工作中的作用。

五要進一步加強人大常委會自身建設。加強常委會自身建設，對于充分發揮人大及其常委會作為國家權力機關、依法履職的工作機關和密切聯系人民群眾的代表機關的作用至關重要。地方人大及其常委會要繼續加強思想政治建設，用馬克思主義中國化的最新成果武裝頭腦、指導實踐、推動工作，增強堅持中國特色社會主義政治發展道路的自覺性和堅定性，增強堅持和完善人民代表大會制度的自覺性和堅定性，在重大政治是非問題上保持清醒頭腦。完善人大常委會工作制度，優化組成人員結構，保證人大代表和常委會組成人員依法行使職權，使人大及其常委會成為黨和國家聯系人民群眾的重要橋梁，成為人民群眾表達意愿、實現有序政治參與的重要渠道。切實貫徹黨的十七屆四中全會精神，不斷學習、善于學習，努力建設學習型機關，不斷提高依法履職的能力和水平。

地方人大設立常委會30年的歷程是新時期我國人民代表大會制度發展完善的一個重要體現。面向未來，我們對人民代表大會制度的發展前景充滿了信心。中國特色社會主義政治發展道路的前景光明而美好，堅持和完善人民代表大會制度的事業崇高而神圣，發展社會主義民主政治的責任重大而光榮。讓我們緊密團結在以總書記同志為總書記的黨中央周圍，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以高度的政治責任感和飽滿的精神狀態，繼續認真履行憲法和法律賦予的職責，努力做好新形勢下人大工作，為堅持和完善人民代表大會制度、加強社會主義民主法制建設、把中國特色社會主義事業不斷推向前進作出新的更大貢獻。