第一篇：建立與完善鎮(zhèn)級財政體制的探索

建立與完善鎮(zhèn)級財政體制的探索

摘 要：為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，理順市與鎮(zhèn)的財政分配關(guān)系，充分調(diào)動財政生財、聚財、理財?shù)姆e極性，應(yīng)建立規(guī)范的鎮(zhèn)級分稅制財政體制，增強鎮(zhèn)財政自我發(fā)展、自求平衡的能力，保障鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)健康發(fā)展。

1997年以來，慈溪市將觀城、逍林列入小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)，實施了較為規(guī)范的分稅制財政體制。實踐證明，分稅制能夠較好地理順市、鎮(zhèn)兩級分配關(guān)系，規(guī)范鎮(zhèn)財政收支管理，調(diào)動鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性，保障鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)健康發(fā)展。

一、浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的演變

浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建設(shè)經(jīng)歷了四次變革。1950年至1985年，實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，即收入全額上繳，支出全額核定下?lián)埽瑢嶋H上是個報帳制的財政管理體制。1985年至1992年實行了劃分收支，分級管理的半統(tǒng)半放的財政管理體制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，實行了劃分收支，核定收支基數(shù)，收入遞增包干模式的財政體制，即按照稅種和企業(yè)隸屬關(guān)系，確定市級和鎮(zhèn)級各自的固定收入（所得稅、調(diào)節(jié)稅）、共享收入（產(chǎn)品稅），同時考慮到地區(qū)間的平衡，對不同地區(qū)的收支基數(shù)、遞增比例作了區(qū)別對待。以上體制都是與各個發(fā)展時期基本情況相適應(yīng)的財政體制，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，也逐漸地暴露出其不徹底、不完善。面對慈溪經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的基礎(chǔ)和迅猛發(fā)展的趨勢，改革現(xiàn)行財政體制已迫在眉睫。

二、實施分稅制財政體制應(yīng)具備的條件

財政管理體制是國家在中央和地方以及地方各級政權(quán)之間，劃分財政收支范圍和財政管理職責(zé)與權(quán)限的一項根本制度，既屬于經(jīng)濟(jì)范疇，又屬于政治范疇。它的存在和發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r等因素為基礎(chǔ)的，分稅制作為分級財政管理體制下進(jìn)行收支劃分的體制，其實施需要具備相應(yīng)的條件。即經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財政規(guī)模及與此有密切關(guān)系的人口集聚度、地理條件、交通等因素，要求以上諸項指標(biāo)均達(dá)到一定的規(guī)模，才有實施的基礎(chǔ)。

目前慈溪市的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展已具備實施鎮(zhèn)財政分稅制條件。

慈溪市區(qū)域面積1154平方公里，人口101萬，改革開放以來，慈溪人民充分發(fā)揮頭腦活、市場經(jīng)濟(jì)意識強、吃苦耐勞的特點，全市有10萬人長期在外經(jīng)商、辦企業(yè)、跑供銷，占總?cè)丝跀?shù)的10％，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了源源不斷的動力。1999年全市實現(xiàn)GDP143億元，實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值514.35億元，全市23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值在10億元以上的鎮(zhèn)有18個，個私工業(yè)總產(chǎn)值在5億元以上的鎮(zhèn)有2b個，區(qū)域特色的個私塊狀經(jīng)濟(jì)初步形成。改革開放二十年來，在以下方面發(fā)生了深刻變化：

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)大市的跨越，正在向經(jīng)濟(jì)強市邁進(jìn)。目前，我市已步入了工業(yè)化中期的初始階段，1999年全市工商登記在冊的企業(yè)已達(dá)11175家，個體工商戶近6萬戶，二三產(chǎn)業(yè)的比重已占國內(nèi)生產(chǎn)總值的91％，農(nóng)村已有65.4％的勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)。

2.經(jīng)濟(jì)運行機制發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，正在向經(jīng)濟(jì)國際化邁進(jìn)。全市已有自營出口企業(yè)130家，出口供貨企業(yè)656家，1999年全市自營出口額達(dá)3.3億美元，外向型經(jīng)濟(jì)已成為推動慈溪市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。同時，至1999年底，國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)及集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已基本完成體制改革，按照市場體制的要求，做到了產(chǎn)權(quán)清晰，形成勞動用工競爭上崗的一種市場規(guī)范運作機制。

3.城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由農(nóng)村為主體向城鎮(zhèn)為主體的跨越。全市所轄23個行政區(qū)已全部建鎮(zhèn)，鄉(xiāng)已消失，并且市城區(qū)面積已達(dá)22平方公里，各鎮(zhèn)建成區(qū)面積共有85平方公里，已有40％的人口生活在城鎮(zhèn)，工業(yè)向小區(qū)集聚、人口向城鎮(zhèn)集聚的步伐進(jìn)一步加快，基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)日益完善。

4.財政收入已初具規(guī)模。1999年財政收入8.8億元，其中鎮(zhèn)級一般財政收入為7.9億元，平均每個鎮(zhèn)3435萬元；一般預(yù)算支出為1.75億元，平均761萬元，連同預(yù)算外資金，全市鎮(zhèn)財政支出為5.15億元，平均每個鎮(zhèn)2239萬元。應(yīng)該說，鎮(zhèn)財政已具有一級政府所要求的總量規(guī)模。

三、鎮(zhèn)財政分稅制體制實施后產(chǎn)生的效果及存在問題

（一）鎮(zhèn)財政分稅制體制的基本內(nèi)容

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，進(jìn)一步理順市與鎮(zhèn)的財政分配關(guān)系，充分調(diào)動鎮(zhèn)財政生財、聚財、理財?shù)姆e極性，增強鎮(zhèn)財政自我發(fā)展、自求平衡的能力，從1997年開始，對小城鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)實施分稅制財政體制嘗試。實踐證明，以稅分成的分配形式，既能增強市財政宏觀調(diào)控能力，又能照顧鎮(zhèn)政府利益，調(diào)動鎮(zhèn)增收節(jié)支、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。從2000年開始，我們在總結(jié)分稅制試點取得一定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)實施了以劃分收支、分稅分成、確定上解或定補基數(shù)為主要內(nèi)容的分稅制財政體制。具體做法是：

1.確定原則：一是財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則。根據(jù)鎮(zhèn)級政府的事權(quán)，合理劃分收支范圍，進(jìn)一步完善其財權(quán)。二是綜合平衡的原則。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，分類確定，轉(zhuǎn)移支付，適當(dāng)調(diào)整鎮(zhèn)際間的既得利益。三是穩(wěn)定基礎(chǔ)，發(fā)展財政的原則。保持鎮(zhèn)級財政的既得利益，就增量部分傾斜于鎮(zhèn)，以壯大鎮(zhèn)級財力。

2.核定收支范圍。一是按照屬地管理，兼顧行政管轄劃分收入范圍，按稅種劃分市級收入、市鎮(zhèn)共享收入、鎮(zhèn)級固定收入。考慮到各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性及財政供養(yǎng)人口差距較大的實際情況，實行了按鎮(zhèn)分類確定市鎮(zhèn)共享收入分成比例。二是根據(jù)市與鎮(zhèn)的事權(quán)劃分，核定支出范圍。鎮(zhèn)財政主要承擔(dān)本級政府運轉(zhuǎn)所需支出以及本鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展和社會管理所需的支出，并規(guī)定，實行分稅制后，增人不增支，減人不減支，因正常工資調(diào)整而增加的鎮(zhèn)財政支出，也由鎮(zhèn)財政自求平衡，市財政不作補助。

3.核定上解或定補基數(shù)。為合理調(diào)節(jié)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的財力分配，在確定分稅分成的基礎(chǔ)上，1999年實際稅收入庫數(shù)和應(yīng)得財力為基礎(chǔ)，計算所得可用財力大于應(yīng)得財力的，其差額為定額上解數(shù)，從2000年開始按市鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級固定收入增幅同幅遞增；小于既得利益的，其差額為定額補助數(shù)，一定三年不變。

4.建立轉(zhuǎn)移支付。在劃分財政收支范圍基礎(chǔ)上，市財政適當(dāng)集中統(tǒng)籌一部分財力作為轉(zhuǎn)移支付需要。在保證原有利益的前提下，市財政在各鎮(zhèn)新增財力留鎮(zhèn)部分中集中統(tǒng)籌20％用以轉(zhuǎn)移支付，以彌補相對困難鎮(zhèn)的財力不足，縮小鎮(zhèn)際間財力差距。

（二）實施分稅制初見成效

1.促進(jìn)鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。分稅制財政體制的實施，使鎮(zhèn)政府收入與稅收收入有了更為直接的聯(lián)系，而稅收收入增長的根本源泉是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量和質(zhì)量，這就促使鎮(zhèn)政府更加主動地引導(dǎo)鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，著力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升經(jīng)濟(jì)層次。一是發(fā)展個私經(jīng)濟(jì)。黨的十五大把個私等非公有制經(jīng)濟(jì)從“拾遺補缺”、“有益補充”上升到“社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，個私經(jīng)濟(jì)的地位有了質(zhì)的提高，其在農(nóng)村的發(fā)展具有了天時、地利、人和的優(yōu)越條件，對政府來說既是新的經(jīng)濟(jì)增長點，而且其上繳的絕大部分稅收屬地方財政固定收入，因而在鎮(zhèn)財政分稅制體制下，鎮(zhèn)政府支持和發(fā)展個私經(jīng)濟(jì)、培植地方財源變得更加必要和迫切。二是促進(jìn)了鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)由量的擴張向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變。企業(yè)所得稅作為我市鎮(zhèn)財政分稅制體制中80％留鎮(zhèn)的稅種，其增長的顯著特點就是效益推進(jìn)，就必然要求鎮(zhèn)政府注重經(jīng)濟(jì)效益，大力發(fā)展市場前景好，能出口創(chuàng)匯，效益顯著的經(jīng)濟(jì)增長項目，同樣，營業(yè)稅、個人所得稅等的分成也能使鎮(zhèn)政府產(chǎn)生觸動，引導(dǎo)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而促進(jìn)整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是推動鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)走科技發(fā)展道路。鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)要持續(xù)、穩(wěn)定、高速發(fā)展就必須依靠科技進(jìn)步，由科技帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高產(chǎn)品競爭力，同時以新的管理理論提高企業(yè)的管理檔次，增強企業(yè)家的素質(zhì)。分稅制體制的實施，使鎮(zhèn)政府對科技推動經(jīng)濟(jì)作用的認(rèn)識進(jìn)一步明確，更加注重科技人才的引進(jìn)，提高產(chǎn)品科技含量，提升企業(yè)管理層次。

2.促進(jìn)了鎮(zhèn)財政的發(fā)展。分稅制財政體制的實施，明確了財權(quán)和事權(quán)，強化了鎮(zhèn)財政的職能，鎮(zhèn)政府收支具有了自主權(quán)，真正體現(xiàn)了當(dāng)家作主，提高了理財積極性。一是鎮(zhèn)財政收入呈增長態(tài)勢。這主要得益于兩方面：第一，分稅制超收激勵作用的發(fā)揮，使鎮(zhèn)政府積極做好增加財政收入的各項工作，拉動財政收入的增長；第二，鎮(zhèn)財政真正成為一級獨立的財政實體，可用財力由鎮(zhèn)財政統(tǒng)一調(diào)度，沒有了區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外收入的必要性，真正實施了鎮(zhèn)財政綜合預(yù)算、綜合管理的模式。二是能主動處理好“吃飯”與“建設(shè)”的關(guān)系，堅持量力而行、量入為出，以收定支的原則，確保鎮(zhèn)財政收支平衡。三是注重把節(jié)流工作和合理有效使 用財政資金結(jié)合起來，大力遏制財力浪費現(xiàn)象，堅持勤儉辦事，把有限的財力用到最需要的地方。四是遵守財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格預(yù)算辦事，使管理真正到位。鎮(zhèn)財政分稅制的實施，還有利于相關(guān)管理措施的推行，如對鎮(zhèn)級行政事業(yè)單位實行“零戶統(tǒng)管”等，進(jìn)一步強化部門單位財務(wù)收支活動的監(jiān)督。

3.促進(jìn)了稅收征管。目前，慈溪市工商登記戶達(dá)6萬多戶，稅收征管難度大任務(wù)重，漏征漏管仍有不少，給公平競爭經(jīng)濟(jì)環(huán)境的建立帶來負(fù)面影響。在原包干型財政體制下，稅收增長與鎮(zhèn)財政收入掛鉤不緊，鎮(zhèn)政府抓稅收征管的積極性不高。分稅制體制實施后，鎮(zhèn)政府開始認(rèn)識到要增加財政收入，必須加強稅收征管工作，由過去的“要我管”變成“我要管”，從抓稅收征管的配角轉(zhuǎn)向主角。（1）提高了政府管稅的積極性。今年以來，全市各鎮(zhèn)普遍開展了抓稅收促征管行動，對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營戶特別是家庭個體加工業(yè)進(jìn)行徹底的調(diào)查，建立起一批以鎮(zhèn)政府為主，國地稅參加的聯(lián)合征收站，逐漸形成鎮(zhèn)政府牽頭，稅務(wù)為主，工商、公安、供電等部門配合抓稅收征管的局面，鎮(zhèn)政府真正起到領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)一方稅收征管工作的作用。（2）促進(jìn)了鎮(zhèn)政府維護(hù)稅收執(zhí)法的堅定性。以往出現(xiàn)的鎮(zhèn)政府單純考慮地方企業(yè)利益，爭取減免稅優(yōu)惠，甚至替被查企業(yè)說情的狀況大為改善，使鎮(zhèn)政府增強了政策原則性。（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有了較大改善。稅收征管工作的加強，有力地維護(hù)了正常的稅收秩序。

（三）在設(shè)計分稅制體制時存在的主要問題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財力增長之間的矛盾。盡管，在新一輪分稅制體制中采用了分類確定不同留成比例、上解基數(shù)遞增和定額補助基數(shù)不變的辦法，這一辦法對平衡各鎮(zhèn)財力起到了一定作用，但隨著運作的深入和時間的推移，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)之間財力差距不斷拉大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅基較大，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅基較小，在保持稅收同幅增長的前提下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可用財力增加額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可用財力增加額，更何況經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅收增長速度要高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。

四、研究和思考的問題

1.建立適應(yīng)分稅制需要的鎮(zhèn)國庫體系。首先，要建立鎮(zhèn)級國庫。國庫工作是財政預(yù)算執(zhí) 行的一項重要基礎(chǔ)工作，《國家金庫條例》規(guī)定： “國家金庫按照國家財政管理體制設(shè)立，原則上一級財政設(shè)立一級國庫”。雖然我市各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各項改革也不斷深化，實施了市對鎮(zhèn)分稅制財政體制，但絕大部分鎮(zhèn)財政沒有國庫的配套，導(dǎo)致鎮(zhèn)財政的許多職能不能得到充分發(fā)揮。建立和完善適應(yīng)分稅制體制的鎮(zhèn)級國庫，有利于稅收分成落到實處，節(jié)約資金滯留時間，由資金“循環(huán)旅行”變?yōu)椤傲艚饧皶r”，鎮(zhèn)財政可以更好地調(diào)度資金，統(tǒng)籌安排財政預(yù)算。其次，要完善鎮(zhèn)國庫管理法規(guī)，理順鎮(zhèn)國庫管理體制。要進(jìn)一步修改、完善和健全《條例》與《細(xì)則》，將鎮(zhèn)國庫職能、職責(zé)、權(quán)限予以明確到位，在鎮(zhèn)國庫會計基礎(chǔ)制度建設(shè)上尋求新突破，要改變長期以來財政資金存款不計息、劃撥不收費的規(guī)定與做法，對所有經(jīng)辦和監(jiān)管機構(gòu)制定出細(xì)化的處罰規(guī)定，以強化加強國庫管理基礎(chǔ)建設(shè)的“根子”。最后，建立鎮(zhèn)國庫會計核算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在監(jiān)控體系上“復(fù)位”。當(dāng)前，稅務(wù)、財政、銀行都已配備和使用電腦處理資金收納劃撥業(yè)務(wù)，但各行業(yè)各自為戰(zhàn)，不成體系，為此，建議盡快構(gòu)建財稅庫銀等相關(guān)機構(gòu)業(yè)務(wù)工作電腦橫向聯(lián)網(wǎng)，達(dá)到各行業(yè)數(shù)據(jù)信息共享，實質(zhì)性地促使市、鎮(zhèn)政府各項建設(shè)事業(yè)快速、健康、高效和全面發(fā)展。

2.建立和完善財政預(yù)算調(diào)度資金。為保證預(yù)算內(nèi)資金的正常運轉(zhuǎn)，簡化和建立統(tǒng)一規(guī)范的資金調(diào)度辦法，緩解鎮(zhèn)財政收入增長缺乏彈性及收入的季節(jié)性而造成的預(yù)算內(nèi)資金的不平衡性。市財政應(yīng)加大均衡力度，對已建立國庫的鎮(zhèn)，合理確定鎮(zhèn)國庫留解比例，提前下?lián)芏~補助數(shù)；對未建立國庫的鎮(zhèn)，按照核定返還基數(shù)和上解基數(shù)相抵后的凈返還數(shù)同上劃收入掛鉤核定返還比例，平時按比例返還，年終進(jìn)行清算。市財政應(yīng)加速鎮(zhèn)財政資金周轉(zhuǎn)速度，保證鎮(zhèn)財政各項支出及時足額到位。這樣，鎮(zhèn)財政應(yīng)得財力同所調(diào)度的資金基本一致，既減少了工作環(huán)節(jié)，又保證了鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)資金的供應(yīng)。

3.建立相對完善的財政運作機制。市府要嚴(yán)格按照受益原則，決定鎮(zhèn)政府所應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任范圍及相應(yīng)的財力，盡可能減少職能的交叉。在設(shè)計鎮(zhèn)分稅制體制時，應(yīng)按照一級政府，一級事權(quán)，事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則劃分市、鎮(zhèn)財政收支范圍，保證鎮(zhèn)政府能集中足夠財力不定期滿足其職能的需要，取消目前層層集中鎮(zhèn)政府財力的不合理現(xiàn)象。如土管所、派出所等部門實行市主管局垂直管理。目前，我市村級基層政權(quán)與鎮(zhèn)級相比更顯得脆弱，村土地收入保證不了本村正常事業(yè)開支。但鎮(zhèn)政府承擔(dān)著村級政權(quán)建設(shè)的職能，每年有相當(dāng)一部分財力用于彌補村級建設(shè)和事業(yè)發(fā)展正常開支不足。針對這一現(xiàn)狀，我市今年開展了為期一 個月的固本強基工作組進(jìn)村幫扶活動，對鞏固村級政權(quán)、發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)起到一定的作用，但無法從機制上徹底解決各村的種種實際困難。為此，在設(shè)計分稅制體制時，應(yīng)建立一種長期、有效的扶村機制，以保障鎮(zhèn)財政有足夠的財力扶持、發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)，引導(dǎo)鎮(zhèn)政府?dāng)U大村的區(qū)域規(guī)模，走集約化經(jīng)營路子。

4.建立更加規(guī)范的鎮(zhèn)際間轉(zhuǎn)移支付制度。鎮(zhèn)間轉(zhuǎn)移支付制度是合理調(diào)節(jié)各鎮(zhèn)之間財力分配的一項重要制度。我市在初步建立轉(zhuǎn)移支付制度方面作了一些嘗試，但需要作進(jìn)一步的研究和探索。為了縮小財力分配苦樂不均現(xiàn)象，應(yīng)按照近期各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及財政收支水平等因素，在劃分鎮(zhèn)類別的基礎(chǔ)上，分別制定不同類別鎮(zhèn)的財力分配標(biāo)準(zhǔn)和定額，核定轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，使各鎮(zhèn)能夠在市政府的幫助下，依靠增收來保障鎮(zhèn)支出范圍內(nèi)的正常經(jīng)費和事業(yè)發(fā)展的需要。

5.重新進(jìn)行行政區(qū)域的劃分。慈溪市目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域，是在歷史延續(xù)的基礎(chǔ)上，于五十年代初根據(jù)地理特征和農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r而確立劃定的，較為符合當(dāng)時慈溪經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求。但經(jīng)過幾十年特別是改革開放二十年來的快速發(fā)展，我市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有了質(zhì)的飛躍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域劃分的基礎(chǔ)發(fā)生了較大的變化，尤其是在分稅制財政體制實施以后，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域不適應(yīng)社會、經(jīng)濟(jì)及財政發(fā)展的問題進(jìn)一步暴露。主要有：1.盲目發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，阻礙地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮。如處于我市邊沿地區(qū)的某鎮(zhèn)，是重要的產(chǎn)棉區(qū)，由于鎮(zhèn)域范圍內(nèi)沒有工業(yè)經(jīng)濟(jì)，該鎮(zhèn)在財政上較為困難，為了解決財政困難，鎮(zhèn)政府不顧交通落后、資源缺少等問題，大力引入工業(yè)企業(yè)，開辟工業(yè)園區(qū)，結(jié)果引入的企業(yè)經(jīng)營狀況不甚理想，財政的困難仍不能緩解，還影響了農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。重新劃分行政區(qū)域，可以把相鄰白勺農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)與工業(yè)鎮(zhèn)合并，這樣既可保證鎮(zhèn)級財政收入，又能夠在一個鎮(zhèn)的區(qū)域內(nèi)，根據(jù)實際情況進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工，確定地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點。2.不利于塊狀經(jīng)濟(jì)的整體管理。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我市的個私經(jīng)濟(jì)逐漸顯現(xiàn)出幾百甚至幾千家個體戶或私營企業(yè)生產(chǎn)同類產(chǎn)品的塊狀發(fā)展態(tài)勢，由于這些塊狀的形成往往橫跨幾個毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理較難協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對塊狀經(jīng)濟(jì)的規(guī)范和引導(dǎo)也難以有統(tǒng)一的力度。在分稅制體制下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出于自身利益的考慮，鼓勵企業(yè)向本鎮(zhèn)聚集，導(dǎo)致了“重集聚，輕規(guī)范，疏管理”問題的發(fā)生。通過重新劃分行政區(qū)域，兼顧塊狀經(jīng)濟(jì)的分布情況，能夠改變目前塊狀經(jīng)濟(jì)管理中存在的問題，進(jìn)一步促進(jìn)個私經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

浙江省慈溪市財政局課題組

第二篇：建立和完善公共行政體制的探討

建立和完善公共行政體制的探討

進(jìn)入新世紀(jì)，我們的行政改革面臨著新形勢和新任務(wù)，而整個行政改革在國家方方面面改革中處于一個關(guān)鍵的位置。去年，溫家寶總理曾經(jīng)講過：“行政體制改革在各項體制改革處于關(guān)鍵位置。如果這項改革不搞，就猶如一馬當(dāng)?shù)溃f馬難以前行。”總理的話很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的實際情況下，鼎湖區(qū)委、區(qū)政府作為基層黨委、政府，必須要切實按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運作水平。因此，要認(rèn)清形勢，深化行政體制改革，要達(dá)到一個核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準(zhǔn)確把握建立和完善行政體制改革的目標(biāo)定位

從歷次改革的過程中，我們可以看出，行政改革的目標(biāo)有以下幾個主要特點。

第一個特點，高度重視行政體制改革與市場經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)調(diào)性。我們緊緊抓住了政企分開和轉(zhuǎn)變政府職能這個重點。特別是從1998年以來，我們把轉(zhuǎn)變政府職能看作行政體制改革的核心環(huán)節(jié)。

第二個特點，高度重視精簡機構(gòu)，裁減冗員，理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和規(guī)范政府行為和提高效率。這是改革的一個常規(guī)性任務(wù)，所以歷次行政改革都特別強調(diào)這一點。

第三個特點，高度重視公務(wù)員素質(zhì)能力建設(shè)。因為行政體制改革的最終目標(biāo)要實現(xiàn)政府管理的民主化、科學(xué)化和法制化。理順各種關(guān)系當(dāng)然很重要，但在各種關(guān)系理順的情況下，如果公務(wù)員的素質(zhì)能力沒有得到提高，我們要做到民主化、科學(xué)化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強調(diào)提高公務(wù)員的素質(zhì)能力。這是改革的明顯特點。

當(dāng)然，以前的行政體制改革在目標(biāo)定位上也存在著問題。主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是在改革目標(biāo)中，迄今沒有提及行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系。在改革實踐中，對于一些與政治體制改革密切相關(guān)的重大問題，也沒有給予應(yīng)有的關(guān)注，更缺乏科學(xué)的制度設(shè)計和有效的改革措施，從而導(dǎo)致行政體制改革在某些方面沒有突破性進(jìn)展。

二是在改革中，依法行政與行政體制改革的要求不相適應(yīng)。雖然我們提出了依法行政，但是與真正的依法行政還有不小的差距。

進(jìn)入新世紀(jì)，我們要進(jìn)行新的行政體制改革，就必須更加明確行政體制改革的目標(biāo)定位。新的行政改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)政治體制改革的要求，堅持政企分開，堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制。這是對新世紀(jì)行政體制改革的一個全面概括。

依據(jù)新世紀(jì)形勢的變化，在加入世貿(mào)組織、完善市場經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會的情況下，行政體制改革目標(biāo)應(yīng)定位為：建立與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則，又兼顧中國國情的公共行政體系。

我們之所以強調(diào)要“建立與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)”的公共行政體系，是因為我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，今后主要是完善社會主義行政體制。

我們之所以強調(diào)要“與民主政治相配套”，是因為行政體制與經(jīng)濟(jì)體制和政治體制緊密地連結(jié)在一起，相互影響，相互制約。因此，在行政體制改革中，只強調(diào)行政體制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、只注意處理行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系是不夠的。還必須處理好行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系，行政體制改革必須與政治體制改革相協(xié)調(diào)、相配套。此外，還應(yīng)看到，今天的政府管理與“階級斗爭為綱”的時代已經(jīng)大不相同。在那個年代，政府是階級斗爭的工具，是為階級利益服務(wù)的。而今，政府是社會公共利益的代表，是為社會公共利益服務(wù)的。

我們之所以強調(diào)要“既符合國際規(guī)則，又兼顧中國國情”，是因為加入wto以后，我國行政體制的改革和運作，不僅要符合中國的實際，同時還必須符合國際規(guī)則和國際慣例。

在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，隨著物質(zhì)文明和精神文明的發(fā)展，公民的主體意識不斷增強，參與意識不斷提高，中國社會正在由官本位轉(zhuǎn)向民本位，由政治權(quán)力至上轉(zhuǎn)向公民權(quán)利至上。中國社會這一更為深刻的變革，要求加快政治體制改革步伐，切實加強社會主義民主法制建設(shè)，加強社會主義政治文明建設(shè)。公共行政體制是新世紀(jì)社會主義民主政治的重要組成部分，是民主政治的重要表現(xiàn)形式，也是確保民主政治得以實現(xiàn)的重要的體制構(gòu)件。因此，建立和完善公共行政體制，是發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明的需要。它有助于各級政府更加明確自己的角色和職責(zé)，通過認(rèn)真履行公職，維護(hù)公共秩序，實現(xiàn)維護(hù)和增進(jìn)公民合法權(quán)益的目標(biāo)。

在行政體制改革中，通過下放權(quán)力，轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，通過改革和完善國家公務(wù)員制度、建立和完善公共財政體制等一系列改革措施，已經(jīng)在向建立和完善公共行政體制的改革目標(biāo)邁進(jìn)。在行政體制改革目標(biāo)的表述中，用公共行政體制取代傳統(tǒng)的提法，不僅能夠做到名實相符，更加積極有效地推進(jìn)行政體制改革，而且有利于協(xié)調(diào)各項體制改革的關(guān)系。

二、建立公共行政管理體制的途徑

如此種種，都迫切要求我們要加快建立公共行政管理體制。建立公共服務(wù)體制已經(jīng)是亟待解決的問題。為此，我們要從政府轉(zhuǎn)型、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)督等方面下功夫，具體抓好以下幾方面改革。

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變

我們經(jīng)過十幾年政府職能轉(zhuǎn)變，各級政府職能都有較大調(diào)整，但是仍然不到位，存在一些突出問題，表現(xiàn)在三個方面：一個是政府權(quán)力越位，現(xiàn)在不是政府職能越位而是政府權(quán)力越位。二是政府職能缺位，應(yīng)該由政府做的政府做得不好或根本沒有做。三是政府職能不到位，應(yīng)該由政府管的政府管得不好，比如假冒偽劣商品，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序也危害了百姓身體健康。必須明確政府職能是什么。現(xiàn)在我們對政府職能做了四個方面界定：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務(wù)。這四個界定，我認(rèn)為主要是針對國內(nèi)職能和社會經(jīng)濟(jì)方面，并不是政府的全部職能。尤其應(yīng)該強調(diào)的是，各級政府必須履行維護(hù)公民合法權(quán)益的職能。因為公民、企事業(yè)團(tuán)體是社會的主體。我們?yōu)樗麄兎?wù)從根本來說就是要維護(hù)和增進(jìn)公民合法權(quán)益。政府要在加強經(jīng)濟(jì)和社會管理的同時，加強公共服務(wù)。過去很長一段時間，我們一條腿長一條腿短，溫家寶總理講，在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中我們是城市“腿”長農(nóng)村“腿”短，工農(nóng)業(yè)發(fā)展當(dāng)中是工業(yè)“腿”長農(nóng)業(yè)“腿”短，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展當(dāng)中是經(jīng)濟(jì)“腿”長社會“腿”短。長期這樣國家要摔跤。所以提出科學(xué)發(fā)展觀，與此相適應(yīng)，政府必須不斷完善公共服務(wù)，才能為經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造良好環(huán)境。

完善公共服務(wù)要做好以下工作：

第一，為農(nóng)村富余勞動力就業(yè)提供良好環(huán)境，完善流動人口管理，深化戶籍制度改革。因為這是一個非常突出嚴(yán)峻的問題，直接影響到社會穩(wěn)定，必須加大力度。

第二，完善就業(yè)服務(wù)體系，幫助困難群體就業(yè)。現(xiàn)在有些社會群體就業(yè)能力不強，政府必須采取措施，免費為公民提供就業(yè)服務(wù)，如技能培訓(xùn)、信息供給等等。

第三，加大收入分配調(diào)節(jié)力度。重視解決有些社會公民收入差距過大問題。有些地區(qū)有些行業(yè)確實存在收入分配差距過大。

第四，加快城鄉(xiāng)社會保障體系改革，加快與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系建設(shè)。目前我國社會保障僅僅覆蓋城市，沒有涉及農(nóng)村，這個問題不解決，潛藏著巨大社會矛盾。

第五，深化教育體系改革，增強國民就業(yè)能力、創(chuàng)新能力，把人口壓力變?yōu)槿肆Y源優(yōu)勢。現(xiàn)在，我國13億人中初中以下文化程度高達(dá)9億，對全面建設(shè)小康很不適應(yīng)。世界已進(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)時代，人才作用越來越突出，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量有3／4是靠技術(shù)和人才，只有1／4靠社會投入。人力資本理論被人們接受，人才資源是第一資源。中央組織專家對人才問題進(jìn)行了研究。通過研究深深感到我們?nèi)瞬抨犖檎w素質(zhì)不高，和國際比較有較大差距。2001年我國教育投入占gdp僅3.19％，世界平均水平是4.8％。不但投入過低，投入的經(jīng)費也不能很好發(fā)揮作用。

第六，健全公共衛(wèi)生體制，提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平。這是“非典”給我們敲響了警鐘。否則社會和公民健康就存在很大威脅。我們的認(rèn)識在深入。

（二）精簡政府機構(gòu)，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)

經(jīng)過多次改革，還沒有根本解決機構(gòu)臃腫問題。還要進(jìn)一步調(diào)整政府機構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，實現(xiàn)政府職能分工的法制化。現(xiàn)在有利的事情都去爭，無利的事情都想推，必須改。要精簡機構(gòu)人員，特別要大力推進(jìn)市縣鄉(xiāng)的機構(gòu)改革。因為在上次改革中，中央政府機構(gòu)精簡50％。縣區(qū)改革精簡了19．2％。地方政府精簡后人員出口不大暢通，精簡下來的人員怎么辦?有難題就需要想辦法解決這些難題。

（三）繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革，加強社會主義民主政治建設(shè)

公共行政要集中大家的意志形成公共意志，而公共意志實際上是通過民主集中意志形成的，所以中共十六大明確提出發(fā)展社會主義民主政治。要發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國結(jié)合起來，實現(xiàn)社會主義民主制度的制度化、規(guī)范化和程序化。政治運作機制都是由法律明確規(guī)定的，所以，要加強社會主義民主政治建設(shè)，就需要理解民主政治運行的基本機制。

一般來說民主運行的基本機制包括幾個方面：第一個主權(quán)在民，這是一個憲政原則。即國家權(quán)利來自人民，國家權(quán)利屬于人民。二次大戰(zhàn)以后許多國家都做了類似的規(guī)定。第二個是平等。就是每一個國民等份額的掌握國家權(quán)利。有人研究發(fā)現(xiàn)這樣情況，一個社會之所以不平等就是因為權(quán)利分配不均等。有的人絕對擁有權(quán)利，有的人絕對沒有權(quán)力，就形成了統(tǒng)治服從關(guān)系。他認(rèn)為要實現(xiàn)平等就得等份額的掌握權(quán)利。擁有權(quán)利，不等于直接行使權(quán)利。事實上，大多數(shù)人的權(quán)利是通過自己的代表來行使的。代表是怎么產(chǎn)生的?不是世襲的，不是任命的，而是選舉產(chǎn)生的。因此，民主機制第三個就是選舉制。在民主水平比較高的國家，有人想入選就發(fā)表自己的施政綱領(lǐng)，人民就選舉代表自己利益的代表。民主最害怕“霍布斯選擇”，霍布斯有一個龐大的馬圈。他說，我的馬你們可以隨便挑選，但你們只能挑選靠近門口這一匹馬。那就是，前面是任意選擇后面就是沒有選擇。而選舉最害怕沒有選擇，這是一種虛假的民主。

（四）改革和完善行政首長負(fù)責(zé)制

官員實行法定任期制度，對官員的權(quán)力加以限制。只有這一個制度能不能就限制總統(tǒng)的權(quán)力?因為有的人有這樣的本事，在短期內(nèi)就可以將權(quán)利膨脹將權(quán)力高度集中，怎么辦?實行分權(quán)制。權(quán)力高度集中必然導(dǎo)致權(quán)力濫用，因此對權(quán)力要加以支解，要對權(quán)力進(jìn)行制衡，有些學(xué)者強調(diào)要加強社會監(jiān)督，要加強輿論監(jiān)督。要依法堅持和維護(hù)各級政府行政首長的選任制，特別是在縣鄉(xiāng)兩級探索和試行行政首長的直選制，以法律明確規(guī)定各級行政首長的職責(zé)權(quán)限，建立健全行政首長定期向同級人民代表大會及其常委會或選民的報告制度、重大事件的責(zé)任追究制度、述職述廉制度、質(zhì)詢制度和民主評議制度等，使行政首長負(fù)責(zé)制真正落到實處。

（五）推進(jìn)依法行政

現(xiàn)代民主政治是文人政治，重要表現(xiàn)形式是選舉，選舉的目的是實現(xiàn)權(quán)利的和平交接，誰得票多誰就可以得到權(quán)力。發(fā)達(dá)國家有的是通過成文憲法規(guī)定的，有的是通過不成文的慣例規(guī)定的。民主政治是文人政治，要通過法律把一切規(guī)定得清清楚楚。我們要建立公共行政體制就必須加強民主建設(shè)，也需要加強法制建設(shè)。法制的基礎(chǔ)是保障民權(quán)。

現(xiàn)代法律至少包括以下幾個方面的原則：第一，憲法和法律不是公民權(quán)利的淵源，公民是權(quán)利的主體，公民是權(quán)利的本位，公民是權(quán)利的淵源；第二，法律是至高無上的，任何公民和組織都必須嚴(yán)格依法辦事，否則他的行為就沒有法律依據(jù)，不受法律保護(hù)；第三，現(xiàn)代法制核心是限制政治權(quán)力保障公民權(quán)利。為什么要限制政治權(quán)利?因為政治權(quán)力有無限擴張的趨勢，而要保障公民的權(quán)利就必須限制政治權(quán)力；第四，不允許超出法律的特權(quán)存在；第五，憲法和法律的變更廢止必須經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序。以確保法律的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，否則誰上臺，誰立個法，就亂套了；第六，要建立違憲監(jiān)督審查機制，確保法律體系的統(tǒng)一和完整。

（六）建立合理的分權(quán)體制

建立和完善公共行政體制要繼續(xù)改革高度集權(quán)的體制，建立合理分權(quán)體制。我國現(xiàn)在的權(quán)力過分集中，主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，表現(xiàn)在政企關(guān)系，政企不分，以政代企，使企業(yè)事業(yè)和單位缺乏自主。第二，表現(xiàn)在黨政關(guān)系上，我們是黨政不分，以黨代政，不適當(dāng)?shù)牟患臃治龅陌岩磺袡?quán)利集中于黨委，使政府也缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。第三，表現(xiàn)在地方和中央、下級和上級的權(quán)力上，我們是下級的權(quán)利高度集中于上級，地方的權(quán)力高度集中于中央，使地方和基層缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。

權(quán)力高度集中的第一弊端是容易導(dǎo)致決策失誤。在金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，如果決策不失誤，領(lǐng)導(dǎo)者必須具備三個方面的基本品格：第一個方面，領(lǐng)導(dǎo)者一定是博學(xué)多才，因為很多事情都由領(lǐng)導(dǎo)者決定。領(lǐng)導(dǎo)者必須無所不曉。第二個方面，領(lǐng)導(dǎo)者毫無自私自利之心。第三個方面，領(lǐng)導(dǎo)者對千變?nèi)f化的事物了如指掌，判斷準(zhǔn)確無誤。沒有人能完全能達(dá)到這三個條件，所以在沒有達(dá)到條件的情況下實行這種制度決策肯定會出現(xiàn)問題的。現(xiàn)在政府重大決策失誤我們經(jīng)受不起。如果從56年到79年不是發(fā)生重大失誤，中國的面貌絕對不是這個樣子。如果我們?nèi)丝谡卟皇д`，我們現(xiàn)在的人口控制在11億以內(nèi)，環(huán)境壓力、就業(yè)壓力會減輕多少?如果從新中國成立，我們一直都搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不搞階級斗爭，中國現(xiàn)在該是什么樣子?權(quán)力高度集中的第二個弊端必然導(dǎo)致官僚主義嚴(yán)重，工作效率低下。第三個弊端會導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者獨斷專行，破壞社會主義民主法制。

我們要建立合理分權(quán)體系就需要做好以下五個方面工作：

第一要發(fā)展完善黨的民主，將領(lǐng)導(dǎo)者個人過分集中的權(quán)力歸回給黨組織。因為黨委實行民主集中制，民主集中制的核心、本質(zhì)、目的都是民主。

第二要實行黨政分開，建立自國務(wù)院到地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統(tǒng)，將政府管理自主權(quán)歸還給政府。

第三要實行政企分開，擴大企事業(yè)和社會的管理自主權(quán)。因為這些單位都是社會不同領(lǐng)域活動主體，他們要有自己的管理權(quán)。

第四要發(fā)展社會主義民主法制，切實保障公民的民主權(quán)力，而我們的公共行政就是要滿足公民的公共需求。

第五要在橫向合理分權(quán)基礎(chǔ)之上，劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限。我們必須對權(quán)利進(jìn)行合理的分配，實現(xiàn)各級權(quán)力劃分法定化。

第三篇：關(guān)于完善省與市縣財政體制的通知

關(guān)于完善省與市縣財政體制的通知

豫政 〔2009〕32號

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各市、縣人民政府,省人民政府各部門： 以下內(nèi)容需要回復(fù)才能看到

2004年省與市縣財政體制改革較好地調(diào)動了各級政府加快發(fā)展、增收節(jié)支的積極性,全省財政收入保持較快增長,財政實力不斷增強,財政對經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展的支持能力進(jìn)一步增強。但隨著形勢的發(fā)展,現(xiàn)行體制也逐漸暴露出一些影響科學(xué)發(fā)展的問題。為進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,建立有利于科學(xué)發(fā)展的財政體制,促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展,省政府決定從2009年起完善省與市縣財政體制。現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下:

一、完善財政體制的指導(dǎo)思想和基本原則

指導(dǎo)思想:深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)一步調(diào)整收入分配體制,優(yōu)化財力分配結(jié)構(gòu),推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,鼓勵保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,建立有利于科學(xué)發(fā)展的財政體制。

基本原則:

一是鼓勵科學(xué)發(fā)展。引導(dǎo)市縣切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,更加注重優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加企業(yè)效益、提高收入質(zhì)量、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

二是財力和事權(quán)相匹配。按照事權(quán)劃分,合理確定市縣基本支出需求。對自有財力不能滿足基本支出的,相應(yīng)增加基數(shù)性補助,確保市縣基本支出需要。

三是保存量、調(diào)增量。確保市縣既得利益,逐步調(diào)節(jié)財力增量分配格局,優(yōu)化財力分配結(jié)構(gòu)。

四是公平和效率相統(tǒng)一。實行規(guī)范統(tǒng)一的財政體制,營造公平的發(fā)展環(huán)境。兼顧地區(qū)發(fā)展差異,實施不同類型的激勵政策,推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

五是引導(dǎo)資源優(yōu)化配置。鼓勵企業(yè)戰(zhàn)略重組和資源整合,妥善處理各方的利益關(guān)系,支持企業(yè)做大做強,增強企業(yè)競爭力。

二、完善財政體制的主要內(nèi)容

(一)改革增值稅分配政策。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,推動經(jīng)濟(jì)增長主要由依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙⑷a(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動,市縣增值稅收入(地方留成部分)以2008年為基數(shù),增量部分省級分成20%,取消省下劃鄭州市增值稅收入上解遞增規(guī)定。

(二)增加企業(yè)所得稅市縣留成。為促進(jìn)各地更加注重發(fā)展質(zhì)量和企業(yè)效益,市縣企業(yè)所得稅收入(地方留成部分)增量部分省級分成比例從20%調(diào)整為15%。同時,將安陽鋼鐵集團(tuán)和河南安彩集團(tuán)(含上市公司)企業(yè)所得稅地方留成部分下劃安陽市,下劃收入基數(shù)按2006—2008年三年平均數(shù)核定。

(三)加大對資源類稅收的調(diào)控。為促進(jìn)節(jié)約資源、保護(hù)耕地,實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展,市縣資源稅收入以2008年為基數(shù),增量部分省級集中30%;市縣耕地占用稅收入以2007—2008年兩年加權(quán)平均數(shù)為基數(shù)(分年權(quán)重為2007年1/3和2008年2/3),增量部分省級集中20%。

(四)調(diào)整非稅收入分配政策。為提高財政收入質(zhì)量、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境,市縣罰沒收入和行政性收費收入中的社會撫養(yǎng)費收入以2008年為基數(shù),增量部分省級分別集中20%。省級集中收入全部用于市縣執(zhí)法部門經(jīng)費保障、人口和計劃生育事業(yè)。

(五)提高市縣“兩稅”返還增長比例系數(shù)。市縣消費稅和增值稅稅收返還增長與上劃中央“兩稅”增長率的比例系數(shù)從1∶0.15提高到1∶0.3。

(六)建立市縣基本財力保障機制。按照2008年省對市縣一般性轉(zhuǎn)移支付測算情況,對存在基本支出缺口的縣(市),缺口部分全部納入縣(市)補助基數(shù);對省轄市本級財政困難比較突出的,按2008年補助額納入補助基數(shù),增強困難市縣政府的統(tǒng)籌能力。逐步建立縣級基本財力保障機制,核定縣(市)保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生的基本支出需求,加大轉(zhuǎn)移支付補助力度,鼓勵縣(市)加強收入征管,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),逐步提高基本支出保障水平。

(七)分類實施激勵性財政政策。2009—2012年,對開封、南陽、商丘、周口、信陽、駐馬店6個省轄市(含省直管縣),省級分成市縣營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅(以下簡稱“三稅”)當(dāng)年增量部分全額獎勵市縣,鼓勵其加快發(fā)展;對其他省轄市(含省直管縣),省級分成“三稅”收入按當(dāng)年增量的60%獎勵市縣,其中分成收入增量超過全省平均增幅部分全額獎勵市縣,鼓勵其率先發(fā)展。

(八)擴大省直管縣改革試點范圍。增加蘭考、宜陽、郟縣、滑縣、封丘、溫縣、范縣、鄢陵、盧氏、唐河、夏邑、潢川、鄲城、新蔡、正陽等15個縣為省直管縣。按照《河南省人民政府關(guān)于擴大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》(豫政〔2004〕32號),賦予省直管縣與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限,省財政在體制補助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到省直管縣。

(九)明確企業(yè)兼并重組財稅政策。因企業(yè)重組對省轄市之間和省與省轄市之間財稅利益造成較大影響的,以重組前一年企業(yè)上繳的各項稅收和附加為基數(shù),按照“依法征收、按基數(shù)同比分享”的辦法進(jìn)行調(diào)整。探索異地投資、稅收分享辦法,鼓勵地方國有及國有控股企業(yè)和集體企業(yè)合理布局,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。

三、完善財政體制的相關(guān)配套措施

(一)歸并簡化結(jié)算事項。將企事業(yè)單位財務(wù)劃轉(zhuǎn)、農(nóng)村低保、五保戶補助、貧困縣公檢法干警服裝經(jīng)費、接收軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部經(jīng)費等項目歸并,按2008年補助數(shù)納入補助基數(shù),簡化結(jié)算事項。基數(shù)性補助列入市縣年初預(yù)算,提高市縣預(yù)算的完整性。

(二)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付辦法。市縣稅收收入和非稅收入全額計入標(biāo)準(zhǔn)收入,鼓勵市縣優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)。標(biāo)準(zhǔn)支出測算突出“以人為本”的原則,主要根據(jù)總?cè)丝凇W(xué)生數(shù)、面積等客觀因素和平均支出水平確定,并適當(dāng)考慮支出成本差異。落實主體功能區(qū)規(guī)劃,加大對禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的補助力度,推動基本公共服務(wù)均等化。同時,對省轄市撤縣(市)改區(qū),原享受的轉(zhuǎn)移支付以上年為基數(shù)繼續(xù)保留,2009—2012年納入轉(zhuǎn)移支付測算范圍,支持中心城市發(fā)展,促進(jìn)城市化進(jìn)程。

(三)完善省轄市以下財政體制。本次體制調(diào)整省對各省轄市提高“兩稅”返還增長比例系數(shù)增加的財力要全部落實到縣(市)。各省轄市要切實承擔(dān)分級管理的責(zé)任,財力狀況較好的省轄市要建立市對縣(市)轉(zhuǎn)移支付制度。省轄市對縣(市)的體制調(diào)整,財力要向縣(市)特別是困難縣(市)傾斜,調(diào)整方案實施前須征求省級財政部門的意見。縣(市)要合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制,進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)財縣管”制度,對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn),其財政支出可由縣級財政統(tǒng)籌安排;全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資縣級代發(fā)辦法,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資保障機制。

(四)切實加強財政收支管理。嚴(yán)格執(zhí)行各項稅收征收和優(yōu)惠政策,按照依法征收的原則,做到應(yīng)收盡收、應(yīng)退盡退,嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn),切實提高征管水平和收入質(zhì)量。市縣要全面推行部門預(yù)算改革。按“零基預(yù)算”辦法編制預(yù)算,合理安排基本支出,確保干部職工工資和地方津貼補貼及時足額發(fā)放和機構(gòu)正常運轉(zhuǎn);按輕重緩急安排項目支出,集中財力辦大事,確保省委、省政府確定的大事、實事落到實處。推行綜合財政收支計劃,將政府非稅收入全部列入財政預(yù)算,實行“收支兩條線”管理,統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)、外資金,提高政府調(diào)控能力。加強專項資金管理,按照“結(jié)構(gòu)合理、目標(biāo)明確、管理規(guī)范、精簡高效”原則,清理整合專項資金,完善專項資金分配、使用、管理辦法,建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財政專項轉(zhuǎn)移支付制度。

河南省人民政府

二○○九年五月五日

第四篇：順應(yīng)縣建立縣鄉(xiāng)財政體制

順應(yīng)縣建立縣鄉(xiāng)財政體制

順應(yīng)縣鄉(xiāng)財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，主動調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，理順了財稅收入責(zé)任關(guān)系。通過取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財稅收入目標(biāo)考核，考核財稅職能部門，強化了執(zhí)法主體的責(zé)任。

一、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理體制。制定和實施第四輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，采用移動平均法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)，且收支不掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未完成收入基數(shù)不下浮其支出基數(shù)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障。

二、改革收入考核機制。一是調(diào)整任務(wù)分配對象。將財稅收入目標(biāo)任務(wù)分解到國、地、財三局，再分別由三局分解散到基層征收機構(gòu)。二是明確收入責(zé)任。國、地、財三局承擔(dān)分配收入任務(wù)的征收管理和均衡入庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)刎斣炊愒唇ㄔO(shè)，優(yōu)化收入征管環(huán)境。三是明確成本管理辦法。所有收入成本均由縣里與三局統(tǒng)一結(jié)算，嚴(yán)禁各稅收征收分局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所及代征單位向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取工作經(jīng)費。

三、完善配套措施。一是推行“兩項制度”。主要是建立健全企業(yè)會計制度和推行稅務(wù)專管員、協(xié)稅員制度。二是完善委托代征制度。完善車船使用稅、房產(chǎn)稅等小稅種和竹木等特殊行業(yè)實行稅收代征制度。三是實行責(zé)任追究制度。支持和鼓勵司法機關(guān)加大稅收執(zhí)法力度，重點查辦偷稅和征收人員違法案件。四是完善稅收稽查制度。主要是稽查清理稅收優(yōu)惠項目，防止納稅人以虛假條件享受減免稅或超期享受優(yōu)惠。

新的收入考核管理模式實施以來，成效明顯：一是財源建設(shè)加強。今年上半年，全縣76家規(guī)模內(nèi)企業(yè)，稅收同比增長37.62%。二是財稅管理秩序不斷規(guī)范。三是征收成本減少。新體制每年可減少縣政府獎勵支出250萬元，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅收成本支出300多萬元。四是部門盡責(zé)。財稅部門積極強化征收管理，不斷加強稅源普查、稅務(wù)公示、信息化建設(shè)等各項基礎(chǔ)管理。截止9月份，我縣國稅和地稅部門完成的收入，分別比上年同期增長29.88%和40.80%。

第五篇：鎮(zhèn)級財政體制優(yōu)缺點的預(yù)測分析(修改)

小良鎮(zhèn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及財政體制預(yù)測分析

一、基本情況

1、鎮(zhèn)財政總收入情況

我鎮(zhèn)財政一般預(yù)算收入總計：895.88萬元；

2、我鎮(zhèn)稅收和非稅收形成的縣級財政收入情況

稅收收入為614.66萬元 非稅收收入為:72.52萬元

3、縣以外的上級財政轉(zhuǎn)移支付收入情況

轉(zhuǎn)移支付收入為50萬

4、鎮(zhèn)財政總支出情況

一般預(yù)算支出總計:835.165、鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人員情況

鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)共五個，分別是:計生辦、社會事務(wù)辦、黨政辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、農(nóng)業(yè)辦。

6、鎮(zhèn)轄行政村情況

鎮(zhèn)轄行政村為15個，分別是：北莊、南華、陂頭、排嶺、那莊、龍山、覃社、秦村、白沙、馬嵐、學(xué)堂、南塘、嶺圩、小良等村委會和一個居委會。

7、上級派駐我鎮(zhèn)機構(gòu)情況

上級派駐我鎮(zhèn)機構(gòu)共8個，分別是：財政所、獸醫(yī)站、供電所、國土所、派出所、勞動保障所、司法所、衛(wèi)生院。

8、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

我鎮(zhèn)位于茂港區(qū)西北部，毗鄰吳川覃巴鎮(zhèn)與茂南鰲頭鎮(zhèn)，地

勢南高北低，屬丘陵地貌。我鎮(zhèn)交通便利，東南面有325國道橫貫境內(nèi)4個村委會，鎮(zhèn)村已通硬底化公路32公里。我鎮(zhèn)水利資源豐富、灌溉便利，西北面有沙瑯江經(jīng)過，鎮(zhèn)內(nèi)有山心水庫，菠蘿山水庫，另建有農(nóng)村機耕路。

1）、人口與經(jīng)濟(jì)：

我鎮(zhèn)管轄14個村委會和1個居委會，人口約6.13萬，土

地面積56平方公里。

2）、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好。目前有1條縣道、8條鄉(xiāng)道約32公里的公路硬底化；鎮(zhèn)內(nèi)有哈坡尾水閘、菠蘿山水庫和5個機電水泵房，那莊、排嶺、文梭、雙山等圍堤。

3）、鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況：

農(nóng)業(yè)初具規(guī)模，形成水果生產(chǎn)、油糧生產(chǎn)、北運菜生產(chǎn)、香

蕉生產(chǎn)、淡水養(yǎng)殖等五大發(fā)展基地。

我鎮(zhèn)以農(nóng)為本，增加對農(nóng)業(yè)投入，大力發(fā)展“三高農(nóng)業(yè)”，突出發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色企業(yè)。大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)質(zhì)稻、北運菜和名優(yōu)水果等優(yōu)質(zhì)品種不斷增加，畜牧業(yè)、淡水養(yǎng)殖發(fā)展迅速，形成規(guī)模養(yǎng)殖生產(chǎn)基地。以綠色生態(tài)養(yǎng)殖場為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，帶動和輻射周邊散養(yǎng)戶、個體養(yǎng)殖戶，擴大養(yǎng)殖規(guī)模，形成基地化生產(chǎn)。

4）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展

我鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，現(xiàn)有兩大工業(yè)區(qū)：一是學(xué)堂工業(yè)區(qū)，另一個南坑工業(yè)區(qū)。主要是以生產(chǎn)塑料鞋、塑料桶和其它塑料制

品為主，年產(chǎn)值超億元。

二、情況分析：現(xiàn)行鎮(zhèn)財縣管財政體制的優(yōu)缺點分析

鎮(zhèn)財縣管財政體制的優(yōu)點：鎮(zhèn)財政縣管有利于進(jìn)一步規(guī)范收入征管，挖掘收入潛力；有利于進(jìn)一步加強支出管理，確保工資發(fā)放；有利于堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)漏洞，從源頭上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的腐敗；有利于遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，緩解財政困難等優(yōu)點。

鎮(zhèn)財縣管財政體制的缺點：

（一）缺乏保障力制約發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。由于取消農(nóng)業(yè)稅，鎮(zhèn)財政由于缺乏來源，鎮(zhèn)的政權(quán)運作相當(dāng)困難，只能靠有限的轉(zhuǎn)移支付來保證鎮(zhèn)級的基本開支，沒有財力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。造成鎮(zhèn)級人員收入、公用支出、建設(shè)支出等缺少資金。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠。取消農(nóng)業(yè)稅后，實行的轉(zhuǎn)移支付等辦法雖然起了一定的作用，但由于轉(zhuǎn)移支付力度不足，導(dǎo)致鎮(zhèn)級公共服務(wù)缺位進(jìn)一步加劇。

三、鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)、民生、社會建設(shè)、公共服務(wù)和招商引資等方面的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的問題

我鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)狀況為：鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展力度相對不足。基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，配套設(shè)施不完善；產(chǎn)業(yè)構(gòu)造不合理，工業(yè)經(jīng)濟(jì)比重較小，以服務(wù)業(yè)為主的第三財產(chǎn)發(fā)展滯后；工業(yè)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部構(gòu)造欠合理，企業(yè)的自立創(chuàng)新才能弱，科技含量低，產(chǎn)物附加值小；農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后。

由于鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)薄弱，主要靠上級拔付有限的經(jīng)費，只能勉強

維持正常運轉(zhuǎn)，對社會建設(shè)和公共服務(wù)方面力度相對不足。

招商引資配套條件不足。目前到我鎮(zhèn)要求投資的廠家較多，但由于我鎮(zhèn)沒有工業(yè)用地規(guī)劃指標(biāo)，一些閑置的土地多部分是林業(yè)用地，導(dǎo)致廠家無法取得土地的使用權(quán)，這就制約了我鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、實行鎮(zhèn)級財政激勵體制缺點的預(yù)測分析 優(yōu)點一：鎮(zhèn)級財政激勵體制，使鎮(zhèn)政府收入與稅收收入有了更為直接的聯(lián)系，而稅收收入增長的根本源泉是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量和質(zhì)量，這就促使鎮(zhèn)政府更加主動地引導(dǎo)鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，著力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升經(jīng)濟(jì)層次。

優(yōu)點二：鎮(zhèn)級財政激勵體制促進(jìn)了鎮(zhèn)級財政的發(fā)展。由于明確了財權(quán)和事權(quán)，強化了鎮(zhèn)財政的職能，鎮(zhèn)政府收支具有了自主權(quán)，真正體現(xiàn)了當(dāng)家作主，提高了理財積極性。

優(yōu)點三：促進(jìn)了稅收征管。在原包干型財政體制下，稅收增長與鎮(zhèn)財政收入掛鉤不緊，鎮(zhèn)政府抓稅收征管的積極性不高。實行鎮(zhèn)級財政激勵體制后，鎮(zhèn)政府要增加財政收入，必須加強稅收征管工作，由過去的“要我管”變成“我要管”，從抓稅收征管的配角轉(zhuǎn)向主角。

缺點主要是：鎮(zhèn)級財政激勵體制有較強的主觀能動作用，但象我鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)底子薄弱，鎮(zhèn)級稅收基數(shù)較小，我鎮(zhèn)可用財力還是非常有限。

五、實行鎮(zhèn)級財政激勵體制的意見和思路

實行鎮(zhèn)級財政激勵體制，就是以鎮(zhèn)級作為一個獨立的主體，要做好以下幾方面的工作：

1、建立鎮(zhèn)級財政的國庫體系。國庫工作是財政預(yù)算執(zhí)行的一項重要基礎(chǔ)工作，《國家金庫條例》規(guī)定： “國家金庫按照國家財政管理體制設(shè)立，原則上一級財政設(shè)立一級國庫”。建立和完善適應(yīng)分稅制體制的鎮(zhèn)級國庫，有利于鎮(zhèn)級激勵體制落到實處，節(jié)約資金滯留時間，由資金“循環(huán)旅行”變?yōu)椤傲艚饧皶r”，鎮(zhèn)財政可以更好地調(diào)度資金，統(tǒng)籌安排財政預(yù)算。同時要完善鎮(zhèn)級財政的國庫體系管理法規(guī)，將鎮(zhèn)國庫職能、職責(zé)、權(quán)限予以明確到位。

2、建立和完善財政預(yù)算調(diào)度資金。為保證預(yù)算內(nèi)資金的正

常運轉(zhuǎn)，簡化和建立統(tǒng)一規(guī)范的資金調(diào)度辦法，緩解鎮(zhèn)財政收入增長缺乏彈性及收入的季節(jié)性而造成的預(yù)算內(nèi)資金的不平衡性。

3、建立相對完善的財政運作機制。上級政府應(yīng)要嚴(yán)格按照

受益原則，決定鎮(zhèn)政府所應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任范圍及相應(yīng)的財力，盡可能減少職能的交叉。

4、建立更加規(guī)范的鎮(zhèn)際間轉(zhuǎn)移支付制度。鎮(zhèn)間轉(zhuǎn)移支付制度是合理調(diào)節(jié)各鎮(zhèn)之間財力分配的一項重要制度。應(yīng)按各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及財政收支水平等因素，在劃分鎮(zhèn)類別的基礎(chǔ)上，分別制定不同類別鎮(zhèn)的財力分配標(biāo)準(zhǔn)和定額，核定轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，使各鎮(zhèn)能夠在上級政府的幫助下，依靠增收來保障鎮(zhèn)支出范圍內(nèi)的正常經(jīng)費和事業(yè)發(fā)展的需要。

3、對實行鎮(zhèn)級財政激勵體制可能涉及的行政管理體制和行政審批權(quán)的影響和效果分析，以及相關(guān)建議

實行鎮(zhèn)級財政激勵體制可能可以更加有效地提高審批時效。但也可能導(dǎo)致鎮(zhèn)級行政審批權(quán)力放大，因些上級政府要做好有關(guān)的監(jiān)督。