第一篇：縣級市城市化進程中街道辦事處體制的建立和完善

縣級市城市化進程中街道辦事處體制的建立和完善

文/方泉堯 江 宇 任曉林

隨著我省城市化進程的加快，縣級市城區的經濟社會發生了巨大的變化，建成區面積不斷擴大，城區村民的土地越來越少，人口集聚加快等。但是，多年沿用的“市管鎮，鎮管村，村管民”的農村行政管理模式已不適應城市化發展的要求，一些深層次的矛盾和問題逐步暴露。因此，如何在縣級市城區設置符合新形勢要求的街道辦事處，成為有關方面關注的熱點問題。

我省的街道辦事處，至2000年底，都設在地級市的市轄區，近十年來數量穩定在100個左右。2001年，我省經過試點開始在縣級市設立街道辦事處。目前我省共有街道辦事處233個，其中17個縣級市設置街道辦事處63個，基本上屬于城鄉混合型的街道辦事處。

本文試對我省縣級市的發展狀況、縣級市街道辦事處的設置、運行及存在的問題進行初步的探討。

一、縣級市發展狀況

我省設市城市的行政級別建國以來屢有變動。改革開放以后，地級市的地位逐漸明確。我省于1985年首次出現目前意義上的縣級市，即由當時蘭溪縣、余姚縣改設的蘭溪市、余姚市。1985年以后，隨著國務院設市標準出臺，建市在一個時期成為行政區劃管理的一項經常性內容，設市的模式主要是整縣改市。至1996年，我省整縣改市25個，縣級市占縣級單位總數（不含市轄區）的比例為39%。同期經濟社會發展水平相當的江蘇省為48.4%，廣東省為41.8%，山東省為35.8%，我省比例略偏低，但已遠遠高于20.8%的全國平均水平。經過近年市轄區行政區劃調整，目前我省還有22個縣級市。

縣級市作為新生的城市，從農村型政區脫胎為城市型政區，工作重點、產業類型、社會管理方式都發生著深刻的變化，經濟社會發展轉入快車道，在區域經濟布局中呈現出旺盛的生命力。縣級市的平均建市時間為10年。10年以前，同樣這22個縣（縣級市）的人均國內生產總值只有7個縣（縣級市）高于全省平均水平（1992年為2850元，高于此值的為余姚市、慈溪市、海寧市、平湖市、富陽縣、臨安縣、桐鄉縣），第三產業貢獻率很低。至2001年，有12個縣級市的人均國內生產總值高于全省平均水平（13461元，高于此值的為富陽市、臨安市、余姚市、慈溪市、海寧市、平湖市、桐鄉市、諸暨市、上虞市、義烏市、永康市、溫嶺市），9個縣級市的二、三產業增加值比重大于全省平均水平（平均比例89%，高于此比例的為慈溪市、瑞安市、樂清市、海寧市、桐鄉市、蘭溪市、東陽市、義烏市、永康市），有12個市的三產比例大于30%。根據統計資料，若將全省58個縣（縣級市）按經濟總量分為三個層次，目前全省22個縣級市中有17個進入第一層次，超過了部分地級市市區的經濟總量，只有2個因均衡布局設立的縣級市落入第三層次。隨著經濟結構的轉型，縣級市產業集聚、人口集聚的城市效應正在加速顯現。從產業集聚方面看，縣級市的產業結構和規模明顯優于縣的平均水平，義烏的商貿業、富陽的輕工業、海寧的皮革業、東陽的建筑業、余姚、慈溪的家電業、樂清、上虞的電器業、永康的小五金業、奉化的服裝業、桐鄉的針織業、溫嶺、瑞安的機電業等各具特色的產業分業集聚形態已經成為縣級市的第二名片，有9個縣級市的11家公司直接在國內A股上市，還有更多的企業完成公司制改造等待上市或實現國外、境外上市，成為浙江軍團的生力軍，充分體現了縣級市經濟的總體實力和蓬勃的發展后勁。從人口集聚方面看，縣級市因其工業經濟處于起步或發展階段，對勞動力的需求旺盛，多數成為人口凈流入地區。根據第五次人口普查統計，外來人口占戶籍人口的比例全省平均水平為19.1%(包括不在戶籍地的本縣、市、區人口)，有6個縣級市（慈溪、瑞安、樂清、義烏、永康、溫嶺）高于此水平。外來人口在8萬以上的占縣級市總數的50%，而只占縣總數的19%，說明縣級市的人口活躍程度大大強于縣。

按照國務院的標準，撤縣設市需滿足人口、經濟、城市基本建設等方面的嚴格要求，同時實際操作中也考慮到全國范圍的均衡布局，因此，我省縣級市綜合衡量具有較高的質量。自1998年我省提出加快推進城市化進程以來，出臺了多方面的政策和措施，在農村人口向城市轉移、農村地區向城市地區轉變和全省范圍的產業布局調整等方面都創造了鼓勵性的政策環境，城市化成為實現現代化的重要手段。作為社會發展的必然趨勢，城市化也進入了建國以來良性化發展的最好時期。在當前的國情下，從城市基礎、發展迫切性、社會效益等方面來看，縣級市是城市化發展一個重要的生力軍。出于這種共識，縣級市城市化的規劃、引導和建設成為政府各個工作部門重點關注的所在。國務院批準的《浙江省城鎮體系規劃（1996－2010）》在城市人口規模的規劃中，列入中等城市規劃的縣級市有13個，最主要的規劃分區包含了90%以上的縣級市，正是這種關注的體現。對縣級市政府駐地撤鎮建立街道辦事處，也是通過上層建筑的改革適應和促進城市化發展的重要手段。

二、縣級市街道辦事處設置的基本情況

把城市化作為加速實現現代化的戰略步驟，已是我國當前經濟社會發展的一個重要特征。反映到行政區劃上，縣以下表現為鄉鎮總數減少、鎮的比例提高和街道辦事處的穩步增長。1997年底，全國鄉鎮總數44891個，鎮數18925個，占總數的42%。至2001年底，全國鄉鎮總數減為39715個，減少11.5%，鎮數20374個，占總數的51.3%。同期我省鄉鎮總數從1844個減少為1399個，減少24.1%，鎮的比例從54.1%增長為59.8%。我省鄉鎮減少比例和鎮的比例均高于全國平均水平，說明我省鄉鎮行政區劃調整的力度大于全國平均水平。街道辦事處方面，1992年底全國共設置5233個，至2001年底，增加到5510個，增加了5.3%。華東6省1市同期從1010個增加為1452個，增加了43.8%，其中4個省的街道辦事處數量超過200個，是全國增長速度最快的地區。我省同期從95個增加到211個，增加了122.1%，增長幅度較為顯著。特別是2001年開始，與我省的城市化進程相適應，在縣級市、新設市轄區和部分縣開展的“撤城關鎮設立街道辦事處”工作，使我省街道辦事處從105個迅速增加到目前的233個，更為客觀地反映了我省城市化的實際。

在縣級市設立街道辦事處，我省相對開展較晚。從全國情況看，自1985年開始推行整縣改市模式后，發展較好的縣級市運行2－5年左右，中心城區就改為街道辦事處體制。90年代初期，江蘇、遼寧、山東、廣東等省均有部分縣級市設立了街道辦事處。福建省至少到1997年，已在14個縣級市的9個市中設置了30個街道辦事處，占縣級市總數的64%，占街道總數的24%。我省采用街道辦事處體制的縣級市有17個，占縣級市總數的77%，縣級市的街道辦事處共63個，占街道總數的28.3%。

我省縣級市的街道辦事處與傳統市轄區設立的街道辦事處相比，有十分顯著的特點。表現為：

（一）基本按建制轉換。對某個縣級市而言，街道管理區域的外緣大部分與原城關鎮或部分毗鄰鄉鎮的行政區域界線相重合。而市轄區一般采取切塊設置的方式，只有鄉鎮面積較小時（一般在30平方公里以下），才會考慮整建制改設。

（二）街道管理面積占總面積的比例較高?？h級市街道辦事處管理面積占全市行政區域面積的比例平均為14.9%，比例最高的東陽市占到30.8%。而市轄區的平均比例為9.5%，最高的嘉興市為19%。

（三）地域面積較大，人口密度較低。縣級市街道辦事處平均面積為60.7平方公里，最大的臨安市錦城街道為137.1平方公里，平均人口密度為983人/平方公里，人口密度最小的建德市洋溪街道僅194人/平方公里，有11個街道的人口密度小于全省平均值（442人/平方公里）。而市轄區街道辦事處的平均面積為6.82平方公里，最大的寧波市北侖區大榭街道為32.2平方公里（2000年底情況），平均人口密度6396人/平方公里，杭州市下城區武林街道達到40463人/平方公里，僅有2個街道的人口密度小于全省平均值。

（四）農村比例較大。縣級市街道辦事處平均帶行政村36個，帶居民區9.3個，總的村居比為3.8:1，帶村最多的東陽市橫店街道有95個村，有11個街道目前沒有居民區。而市轄區街道辦事處平均帶村3.4個，帶居11.7個，總的村居比為1:3.5，有53個街道不帶村。

三、街道辦事處設置后的社會管理狀況

在縣級市設立街道辦事處，是縣級市行政管理模式的重大轉換。從行政區劃的角度來考察，可以得到以下認識：一是從平面布局轉為點帶面布局，市政府直轄街道管理區域，突出了市中心區的地位，可以增強它的集聚和輻射作用。二是客觀反映了縣級市的城市化實際，較好解決了縣級市的地域型行政區劃和縣級市中心的城區型行政區劃的矛盾。三是從基層政權轉型為政府派出機構，市政府的意圖可更直接地得到貫徹。四是為縣級市政府及其工作部門提供了直接實施建設、發展和管理城市的舞臺，可以積累城市工作經驗，利于推動縣級市的城市化。五是有利于從觀念上改變對社會形態的定位，促進市民素質和城市品位的提高。

運行一年多來，縣級市街道辦事處在社會管理方面發生了一些變化?；鶎痈刹咳罕姺从?，駐地鎮改設街道辦事處后，對城市化發展有四個有利方面：一是城區功能的定位更明確了。政治文化中心、商貿中心、休閑住宅區、工業開發區等區域性定位成為各街道的功能特點，街道可以據此確定工作目標，有針對性地開展工作。如奉化市二個街道原來都是大橋鎮（城關鎮）的轄區，錦屏街道定位為政治、文化和商貿中心，就積極扶持和發展第三產業，從業人口達到1.2萬；而岳林街道定位為工業開發區，目標是建設“奉化浦東”，就加大了招商引資的力度。二是城市的規劃建設得到了規范。一些發展較快的縣級市設街道以前也制定了城鎮體系規劃，部分規劃是跨鎮的行政區域，實施時協調工作量很大。設置街道以后，城區的政策得到統一實施，所有的工作圍繞一個中心，大大加快了實施進度，保證了建設質量，也平衡了各方利益。如義烏市，改設街道以來根據義烏市區發展的可能性，勾劃了160平方公里的規劃紅線，城區規模迅速擴展，新增建成區5平方公里，新增建成區人口4萬人，新增城市道路17.2公里，新增城市綠地75萬平方米，城市功能日趨完善，向建設現代化商貿城市邁出了堅實的一步。三是社區建設得到加強。改設街道后，普遍加大了對社區建設的投入和工作力度，先進社區的爭創活動在縣級市也十分活躍。通過各市政府的資金支持和政策傾斜，社區的基本設施得到完善，人員編制基本得到保障；針對縣級市居民社區歷史短暫、地域割裂、成分復雜等特點，社區建立后以活躍居民生活、繁榮社區文化為切入點，努力培養居民歸屬感，因地制宜培育社區特色，社區面貌明顯改善，居民素質不斷提高，使縣級市的城市化得到質的提升。四是非農化進程得到加快。改設街道后，隨著城市發展，周邊地區的非農化提上政府議事日程，部分縣級市為此專門成立了辦公室研究落實撤村建居、園區建設、農民新村建設等問題，使非農化進程走入規范有序的軌道，保護了農民和其它各方的利益，整合了各類資源，社會在穩定的前提下朝氣蓬勃地發展，為地區的可持續發展奠定了基礎。

四、設置和運行中的問題

縣級市街道辦事處的設置時間不長，從調研的情況看，要發揮街道體制在城市化進程中的積極作用，還有很多方面需要完善。目前縣級市街道辦事處存在的主要問題有：

（一）法律法規需要銜接、修訂和完善 1.《城市街道辦事處組織條例》

該《條例》是1954年由全國人大常委會通過的，目前仍是設置街道辦事處的唯一法律依據?！稐l例》規定了街道辦事處的設置條件、轄域、任務、組成、經費來源，由于制定時間較早，各條款均有修改的必要。如管轄區域，要求“一般地應當同公安派出所的管轄區域相同”，顯然顛倒了政府派出機構與部門派出機構的關系。任務方面，顯得更為單薄，只有“辦理”、“指導”、“反映”三項，已遠遠不適應現在城市化發展的現實等等。這里面，既有法規本身存在的問題，也有與當前經濟社會發展相脫節等方面的問題。

2.《中華人民共和國村民委員會組織法》 我國兩類基層自治組織，街道辦事處與居民委員會依法構成指導關系，但與村民委員會構成的指導關系，現行法律未予明確。我省傳統的街道辦事處主要在建成區設置，很多不帶村，帶的村也多在城郊結合部，與一般意義的村有很大不同，雖然法律意義不明確，但運行中反應不大。現在縣級市的街道辦事處，村的比例很高，有的街道純粹是農村，要發展為建成區還有長期的過程。因此，一部分村委會對街道指導農村工作從法律上提出了質疑。

（二）區劃設置需要進一步規范、完善 1.地域規模偏大

目前的縣級市街道平均面積已接近全省鄉鎮的平均面積，一部分二、三產業比例較低的縣級市設置的街道平均面積接近100平方公里。從一個時期來看，對城市化的發展有消極作用。這些街道本身不具備集聚能力，自我發展的動力較弱，雖然也可規劃一些工業園區，但上規模的企業不多，園區的基礎設施難以完備，人氣不旺，即使通過一些措施使企業入駐，也使企業運行成本增加，客觀上造成企業外流的傾向。而園區又因為入駐企業少，有限的管理投入使園區環境長期不能改善，使兩者形不成良性互動。同時，地域過大也使“街道辦事處”這一派出機構必須超職能運行，部分抵消了改制時預計的效果。

2.農村比例過高

街道辦事處不論是從法律意義還是傳統實踐，都是城市范疇的。為解決城區的發展空間，街道應該有部分農村，但必須有合適的比例。農村比例過大，或純粹的農村，已經不可能通過職能的調整達到管理主體與管理對象的統一，造成法律的困境、體制的混亂、運行的阻礙。有的地方干脆將街道辦事處與鄉鎮一鍋煮，除了組織機構采用任命制，其他方面都把街道辦事處與鄉鎮一視同仁，同時也把街道體制的城市化意義一筆抹殺了。

3.占縣級市總面積比例過高

若稱街道管理范圍為城區，則目前城區面積占縣級市總面積的比例過高。城市化是漸進的過程，行政區劃跟隨城市化進程，也應該是漸進的。目前的街道設置有追求一步到位的傾向，簡單地把規劃當做區劃，是不利于推進城市化健康發展的。規劃是針對未來的，區劃是認識現實的。城區比例過高后，稀釋了縣級市中心的城市意味，扭曲區劃的資源配置作用，城市發展的質量和長期效果受到不利影響，也助長了目前城市發展中攤子鋪得太大、棋子放得太亂、果子收得太少的失序傾向。

（三）機構設置需要調整，職能定位需要充實 1.內設機構尚未脫離鄉鎮模式 調研發現，目前縣級市街道辦事處的內設機構基本套用了鄉鎮模式，而且街道所屬事業單位除有適當歸并外，仍然保留了原貌。這一情況，反映了縣級市對城市化的總體設計還處在初級階段?？h級市中心改設街道后，不少街道仍是鄉鎮模式，削弱了撤銷駐地鎮、改設街道辦事處的意義。

2.街道辦事處職能的城市化特征不明顯

分析縣級市街道辦事處的職能，有兩個主要的不足，一是面面俱到，不是一種派出機構的職能，凡是鄉鎮有的，街道也有；二是反映城市特征的職能不突出，使街道不能充分發揮推進城市化的積極作用。

五、建議與設想

根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條規定，“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”。對街道辦事處的這一規定，我們可以理解為幾層含義：首先，街道辦事處是城市型管理體制，只在城市地區設立；其次，街道辦事處不是一級政權，只是派出機關，承擔的主要是管理和服務的職能；第三，在街道辦事處和派出它的政府間不存在中間層級，直接受派出政府的領導。

在縣級市設立街道辦事處，是城市化背景下對縣級市管理體制的一次重大戰略調整，也是改善城市發展環境的良好機遇。目前縣級市的街道體制還帶有探索的性質，所顯現的積極作用只是初步的。為使街道體制充分發揮作用，需要從制度建設、組織建設、區劃組織等方面進行系統性的設計?？偟乃悸肥牵盒抻啞⑼晟朴嘘P法律、法規，適當調整街道辦事處的城鄉比例，完善街道辦事處的設置方式，樹立城區整體觀念，弱化街道管理壁壘，合理劃分政府部門與街道辦事處的事權，大力精簡街道辦事處的內設機構與直屬事業單位，加強街道辦事處的城市管理和服務職能。根據調研掌握的情況，我們認為目前應著重做好以下幾項工作：

（一）積極推動有關法律法規的修訂

1.修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《村委會法》）

街道辦事處管理一定數量的村，不是縣級市的特殊情況，隨著城市規模擴大，市轄區也有部分街道辦事處在一定時期要帶村，因此，修改《村委會法》的適用范圍具有普遍性。我們建議仿照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，在現行《村委會法》第二十九條前插入一條：“本法適用于不設區的市、市轄區人民政府派出機關管理區域內設立的村民委員會”。

2.重新頒發《城市街道辦事處組織條例》（簡稱《條例》）

按照現行的立法程序，應先由人大常委會廢止1954年的《條例》，由國務院重新起草并頒發。新的條例應明確街道辦事處的地位和職能，規范內設機構和主要人員組成，理清辦事處的主要工作關系。由于《條例》需進行重大修改，本文不再詳述。

（二）建立新的城市管理方式 1.統一城區的建設、發展職能

市各有關部門和街道辦事處共同組成城區工作聯席會議，撤并按街道范圍設置的部門派出機構，以城區為整體、以部門為主體履行職能。建設規劃職能、經濟發展職能和文、教、衛、體等社會發展事業職能不再以街道為實施主體。原設在街道的各職能科室和直屬事業單位由有關市級部門精簡整編成城區辦事服務中心。

2.加強街道辦事處的城市管理職能

在其它職能剝離后，街道的主要任務就是貫徹“以人為本”的城市管理理念，加強城市社區建設，發展城區第三產業，提高市民生活質量，培養市民綜合素質，改善城市發展的軟環境，提升城市品位。

3.優化資源配置協調城鄉發展

進一步明確城區的功能分區，梳理整合各種生產要素，按功能分區進行合理配置，有序推進城市的建設和發展，在發展的過程中一方面強化分區的特色，一方面完善各分區優勢互補的機制。街道辦事處在社會事務管理中應著重人口管理和環境建設，積極穩妥地在規劃管理區域內開展撤村建居的工作，引導外來人口有序進入城區和融入當地社會。

（三）適當調整城區行政區劃格局 1.完善設立街道辦事處的方式

在首批街道辦事處以撤鎮建辦的方式設立后，重點應轉移到提高街道辦事處的質量上來。以后需要調整城區范圍時，街道辦事處應主要采用切塊設置的方式。同時，尚未設立街道的縣級市，原則上駐地鎮的規模不再擴大。對于多極發展的縣級市，在短期內不可能連片發展的，不提倡設立連片的街道辦事處。街道體制仍主要在縣級市政府駐地實施，駐地以外的中心鎮，以鎮體制為主。

2.規范街道辦事處的設置條件

為使街道體制與社會形態相適應，在設置街道時，除縣級市駐地滿足總的人口規模外，在街道的具體設置上也應滿足適當條件?？h級市單個街道的面積一般在30平方公里左右，人口3－5萬。建成區與農村的面積比，除個別旅游、觀光農業等特色街道，應達到4:6，最小不低于2:8。城區面積占全市行政區域面積的比例應適當控制，10%左右較好，最大不超過15%。如果全市二、三產業比重較低的，城區比例還應降低。

3.適當調整已經設置的街道辦事處

目前設置的縣級市街道辦事處，有35個街道的面積在50平方公里以上，且平均村居比達到5.4:1，有14個街道沒有或只有2個以下居委會，城市化的內核過小。由于農村色彩過重，這些街道的體制與社會形態的矛盾最大，在一個較長的時期內難以改變其農村的特征，也成為群眾意見較多的地區。這些街道如有可能，應按照實事求是的原則，一是加大撤村建居的力度，二是適當劃出部分村到周邊鄉鎮，把近期將要發展的區塊留在街道，集中精力、財力，更快、更好地推進城市化。這些重歸鄉鎮的區域，待城市化發展需要時，可隨時通過切塊方式改制為街道。（作者單位：浙江省民政廳）本文公開發表在《行政區劃與地名》2003年第2期上

第二篇：建立與完善鎮級財政體制的探索

建立與完善鎮級財政體制的探索

摘 要：為適應社會主義市場經濟發展要求，理順市與鎮的財政分配關系，充分調動財政生財、聚財、理財的積極性，應建立規范的鎮級分稅制財政體制，增強鎮財政自我發展、自求平衡的能力，保障鎮級經濟和社會各項事業健康發展。

1997年以來，慈溪市將觀城、逍林列入小城鎮綜合改革試點鎮，實施了較為規范的分稅制財政體制。實踐證明，分稅制能夠較好地理順市、鎮兩級分配關系，規范鎮財政收支管理，調動鎮政府當家理財的積極性，保障鎮級經濟和社會各項事業健康發展。

一、浙江省慈溪市鄉鎮財政管理體制的演變

浙江省慈溪市鄉鎮財政體制建設經歷了四次變革。1950年至1985年，實行的是統收統支的財政體制，即收入全額上繳，支出全額核定下撥，實際上是個報帳制的財政管理體制。1985年至1992年實行了劃分收支，分級管理的半統半放的財政管理體制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，實行了劃分收支，核定收支基數，收入遞增包干模式的財政體制，即按照稅種和企業隸屬關系，確定市級和鎮級各自的固定收入（所得稅、調節稅）、共享收入（產品稅），同時考慮到地區間的平衡，對不同地區的收支基數、遞增比例作了區別對待。以上體制都是與各個發展時期基本情況相適應的財政體制，但隨著經濟和社會事業的發展，也逐漸地暴露出其不徹底、不完善。面對慈溪經濟社會事業的基礎和迅猛發展的趨勢，改革現行財政體制已迫在眉睫。

二、實施分稅制財政體制應具備的條件

財政管理體制是國家在中央和地方以及地方各級政權之間，劃分財政收支范圍和財政管理職責與權限的一項根本制度，既屬于經濟范疇，又屬于政治范疇。它的存在和發展是以經濟、社會發展狀況等因素為基礎的，分稅制作為分級財政管理體制下進行收支劃分的體制，其實施需要具備相應的條件。即經濟總量、經濟結構、財政規模及與此有密切關系的人口集聚度、地理條件、交通等因素，要求以上諸項指標均達到一定的規模，才有實施的基礎。

目前慈溪市的社會、經濟發展已具備實施鎮財政分稅制條件。

慈溪市區域面積1154平方公里，人口101萬，改革開放以來，慈溪人民充分發揮頭腦活、市場經濟意識強、吃苦耐勞的特點，全市有10萬人長期在外經商、辦企業、跑供銷，占總人口數的10％，為地區經濟的發展提供了源源不斷的動力。1999年全市實現GDP143億元，實現工農業總產值514.35億元，全市23個鄉鎮工業總產值在10億元以上的鎮有18個，個私工業總產值在5億元以上的鎮有2b個，區域特色的個私塊狀經濟初步形成。改革開放二十年來，在以下方面發生了深刻變化：

1.經濟結構發生了深刻變化，基本實現了由農業大縣向工業大市的跨越，正在向經濟強市邁進。目前，我市已步入了工業化中期的初始階段，1999年全市工商登記在冊的企業已達11175家，個體工商戶近6萬戶，二三產業的比重已占國內生產總值的91％，農村已有65.4％的勞動力從事二三產業。

2.經濟運行機制發生了深刻變化，基本實現了由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，正在向經濟國際化邁進。全市已有自營出口企業130家，出口供貨企業656家，1999年全市自營出口額達3.3億美元，外向型經濟已成為推動慈溪市經濟發展的重要力量。同時，至1999年底，國有、城鎮集體企業及集體所有的鄉鎮企業已基本完成體制改革，按照市場體制的要求，做到了產權清晰，形成勞動用工競爭上崗的一種市場規范運作機制。

3.城鄉面貌發生了深刻變化，基本實現了由農村為主體向城鎮為主體的跨越。全市所轄23個行政區已全部建鎮，鄉已消失，并且市城區面積已達22平方公里，各鎮建成區面積共有85平方公里，已有40％的人口生活在城鎮，工業向小區集聚、人口向城鎮集聚的步伐進一步加快，基礎設施網絡日益完善。

4.財政收入已初具規模。1999年財政收入8.8億元，其中鎮級一般財政收入為7.9億元，平均每個鎮3435萬元；一般預算支出為1.75億元，平均761萬元，連同預算外資金，全市鎮財政支出為5.15億元，平均每個鎮2239萬元。應該說，鎮財政已具有一級政府所要求的總量規模。

三、鎮財政分稅制體制實施后產生的效果及存在問題

（一）鎮財政分稅制體制的基本內容

為適應社會主義市場經濟發展要求，進一步理順市與鎮的財政分配關系，充分調動鎮財政生財、聚財、理財的積極性，增強鎮財政自我發展、自求平衡的能力，從1997年開始，對小城鎮試點鎮實施分稅制財政體制嘗試。實踐證明，以稅分成的分配形式，既能增強市財政宏觀調控能力，又能照顧鎮政府利益，調動鎮增收節支、發展經濟的積極性。從2000年開始，我們在總結分稅制試點取得一定經驗的基礎上，在全市范圍內實施了以劃分收支、分稅分成、確定上解或定補基數為主要內容的分稅制財政體制。具體做法是：

1.確定原則：一是財權與事權相結合的原則。根據鎮級政府的事權，合理劃分收支范圍，進一步完善其財權。二是綜合平衡的原則。根據區域經濟發展現狀，分類確定，轉移支付，適當調整鎮際間的既得利益。三是穩定基礎，發展財政的原則。保持鎮級財政的既得利益，就增量部分傾斜于鎮，以壯大鎮級財力。

2.核定收支范圍。一是按照屬地管理，兼顧行政管轄劃分收入范圍，按稅種劃分市級收入、市鎮共享收入、鎮級固定收入。考慮到各鎮經濟發展的不平衡性及財政供養人口差距較大的實際情況，實行了按鎮分類確定市鎮共享收入分成比例。二是根據市與鎮的事權劃分，核定支出范圍。鎮財政主要承擔本級政府運轉所需支出以及本鎮經濟、事業發展和社會管理所需的支出，并規定，實行分稅制后，增人不增支，減人不減支，因正常工資調整而增加的鎮財政支出，也由鎮財政自求平衡，市財政不作補助。

3.核定上解或定補基數。為合理調節鎮與鎮的財力分配，在確定分稅分成的基礎上，1999年實際稅收入庫數和應得財力為基礎，計算所得可用財力大于應得財力的，其差額為定額上解數，從2000年開始按市鎮共享收入和鎮級固定收入增幅同幅遞增；小于既得利益的，其差額為定額補助數，一定三年不變。

4.建立轉移支付。在劃分財政收支范圍基礎上，市財政適當集中統籌一部分財力作為轉移支付需要。在保證原有利益的前提下，市財政在各鎮新增財力留鎮部分中集中統籌20％用以轉移支付，以彌補相對困難鎮的財力不足，縮小鎮際間財力差距。

（二）實施分稅制初見成效

1.促進鎮級經濟的發展。分稅制財政體制的實施，使鎮政府收入與稅收收入有了更為直接的聯系，而稅收收入增長的根本源泉是經濟發展的總量和質量，這就促使鎮政府更加主動地引導鎮級經濟的發展方向，著力進行經濟結構調整、提升經濟層次。一是發展個私經濟。黨的十五大把個私等非公有制經濟從“拾遺補缺”、“有益補充”上升到“社會主義市場經濟的重要組成部分”，個私經濟的地位有了質的提高，其在農村的發展具有了天時、地利、人和的優越條件，對政府來說既是新的經濟增長點，而且其上繳的絕大部分稅收屬地方財政固定收入，因而在鎮財政分稅制體制下，鎮政府支持和發展個私經濟、培植地方財源變得更加必要和迫切。二是促進了鎮級經濟由量的擴張向質的提高轉變。企業所得稅作為我市鎮財政分稅制體制中80％留鎮的稅種，其增長的顯著特點就是效益推進，就必然要求鎮政府注重經濟效益，大力發展市場前景好，能出口創匯，效益顯著的經濟增長項目，同樣，營業稅、個人所得稅等的分成也能使鎮政府產生觸動，引導相應產業的快速發展，從而促進整個產業結構的調整。三是推動鎮級經濟走科技發展道路。鎮級經濟要持續、穩定、高速發展就必須依靠科技進步，由科技帶動產業的發展，提高產品競爭力，同時以新的管理理論提高企業的管理檔次，增強企業家的素質。分稅制體制的實施，使鎮政府對科技推動經濟作用的認識進一步明確，更加注重科技人才的引進，提高產品科技含量，提升企業管理層次。

2.促進了鎮財政的發展。分稅制財政體制的實施，明確了財權和事權，強化了鎮財政的職能，鎮政府收支具有了自主權，真正體現了當家作主，提高了理財積極性。一是鎮財政收入呈增長態勢。這主要得益于兩方面：第一，分稅制超收激勵作用的發揮，使鎮政府積極做好增加財政收入的各項工作，拉動財政收入的增長；第二，鎮財政真正成為一級獨立的財政實體，可用財力由鎮財政統一調度，沒有了區分預算內、外收入的必要性，真正實施了鎮財政綜合預算、綜合管理的模式。二是能主動處理好“吃飯”與“建設”的關系，堅持量力而行、量入為出，以收定支的原則，確保鎮財政收支平衡。三是注重把節流工作和合理有效使 用財政資金結合起來，大力遏制財力浪費現象，堅持勤儉辦事，把有限的財力用到最需要的地方。四是遵守財經紀律，嚴格預算辦事，使管理真正到位。鎮財政分稅制的實施，還有利于相關管理措施的推行，如對鎮級行政事業單位實行“零戶統管”等，進一步強化部門單位財務收支活動的監督。

3.促進了稅收征管。目前，慈溪市工商登記戶達6萬多戶，稅收征管難度大任務重，漏征漏管仍有不少，給公平競爭經濟環境的建立帶來負面影響。在原包干型財政體制下，稅收增長與鎮財政收入掛鉤不緊，鎮政府抓稅收征管的積極性不高。分稅制體制實施后，鎮政府開始認識到要增加財政收入，必須加強稅收征管工作，由過去的“要我管”變成“我要管”，從抓稅收征管的配角轉向主角。（1）提高了政府管稅的積極性。今年以來，全市各鎮普遍開展了抓稅收促征管行動，對轄區內的經營戶特別是家庭個體加工業進行徹底的調查，建立起一批以鎮政府為主，國地稅參加的聯合征收站，逐漸形成鎮政府牽頭，稅務為主，工商、公安、供電等部門配合抓稅收征管的局面，鎮政府真正起到領導、組織、協調一方稅收征管工作的作用。（2）促進了鎮政府維護稅收執法的堅定性。以往出現的鎮政府單純考慮地方企業利益，爭取減免稅優惠，甚至替被查企業說情的狀況大為改善，使鎮政府增強了政策原則性。（3）經濟發展環境有了較大改善。稅收征管工作的加強，有力地維護了正常的稅收秩序。

（三）在設計分稅制體制時存在的主要問題

經濟發展與財力增長之間的矛盾。盡管，在新一輪分稅制體制中采用了分類確定不同留成比例、上解基數遞增和定額補助基數不變的辦法，這一辦法對平衡各鎮財力起到了一定作用，但隨著運作的深入和時間的推移，經濟發達鎮與不發達鎮之間財力差距不斷拉大。經濟發達鎮稅基較大，而經濟不發達鎮稅基較小，在保持稅收同幅增長的前提下，經濟發達鎮可用財力增加額要遠遠大于經濟不發達鎮可用財力增加額，更何況經濟發達鎮稅收增長速度要高于經濟不發達鎮。

四、研究和思考的問題

1.建立適應分稅制需要的鎮國庫體系。首先，要建立鎮級國庫。國庫工作是財政預算執 行的一項重要基礎工作，《國家金庫條例》規定： “國家金庫按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫”。雖然我市各鎮經濟迅速發展，各項改革也不斷深化，實施了市對鎮分稅制財政體制，但絕大部分鎮財政沒有國庫的配套，導致鎮財政的許多職能不能得到充分發揮。建立和完善適應分稅制體制的鎮級國庫，有利于稅收分成落到實處，節約資金滯留時間，由資金“循環旅行”變為“留解及時”，鎮財政可以更好地調度資金，統籌安排財政預算。其次，要完善鎮國庫管理法規，理順鎮國庫管理體制。要進一步修改、完善和健全《條例》與《細則》，將鎮國庫職能、職責、權限予以明確到位，在鎮國庫會計基礎制度建設上尋求新突破，要改變長期以來財政資金存款不計息、劃撥不收費的規定與做法，對所有經辦和監管機構制定出細化的處罰規定，以強化加強國庫管理基礎建設的“根子”。最后，建立鎮國庫會計核算網絡系統，在監控體系上“復位”。當前，稅務、財政、銀行都已配備和使用電腦處理資金收納劃撥業務，但各行業各自為戰，不成體系，為此，建議盡快構建財稅庫銀等相關機構業務工作電腦橫向聯網，達到各行業數據信息共享，實質性地促使市、鎮政府各項建設事業快速、健康、高效和全面發展。

2.建立和完善財政預算調度資金。為保證預算內資金的正常運轉，簡化和建立統一規范的資金調度辦法，緩解鎮財政收入增長缺乏彈性及收入的季節性而造成的預算內資金的不平衡性。市財政應加大均衡力度，對已建立國庫的鎮，合理確定鎮國庫留解比例，提前下撥定額補助數；對未建立國庫的鎮，按照核定返還基數和上解基數相抵后的凈返還數同上劃收入掛鉤核定返還比例，平時按比例返還，年終進行清算。市財政應加速鎮財政資金周轉速度，保證鎮財政各項支出及時足額到位。這樣，鎮財政應得財力同所調度的資金基本一致，既減少了工作環節，又保證了鎮財政預算內資金的供應。

3.建立相對完善的財政運作機制。市府要嚴格按照受益原則，決定鎮政府所應承擔的支出責任范圍及相應的財力，盡可能減少職能的交叉。在設計鎮分稅制體制時，應按照一級政府，一級事權，事權與財權相結合的原則劃分市、鎮財政收支范圍，保證鎮政府能集中足夠財力不定期滿足其職能的需要，取消目前層層集中鎮政府財力的不合理現象。如土管所、派出所等部門實行市主管局垂直管理。目前，我市村級基層政權與鎮級相比更顯得脆弱，村土地收入保證不了本村正常事業開支。但鎮政府承擔著村級政權建設的職能，每年有相當一部分財力用于彌補村級建設和事業發展正常開支不足。針對這一現狀，我市今年開展了為期一 個月的固本強基工作組進村幫扶活動，對鞏固村級政權、發展村級經濟起到一定的作用，但無法從機制上徹底解決各村的種種實際困難。為此，在設計分稅制體制時，應建立一種長期、有效的扶村機制，以保障鎮財政有足夠的財力扶持、發展村級經濟和社會事業，引導鎮政府擴大村的區域規模，走集約化經營路子。

4.建立更加規范的鎮際間轉移支付制度。鎮間轉移支付制度是合理調節各鎮之間財力分配的一項重要制度。我市在初步建立轉移支付制度方面作了一些嘗試，但需要作進一步的研究和探索。為了縮小財力分配苦樂不均現象，應按照近期各鎮經濟發展戰略和經濟基礎及財政收支水平等因素，在劃分鎮類別的基礎上，分別制定不同類別鎮的財力分配標準和定額，核定轉移支付的基數，使各鎮能夠在市政府的幫助下，依靠增收來保障鎮支出范圍內的正常經費和事業發展的需要。

5.重新進行行政區域的劃分。慈溪市目前各鄉鎮的行政區域，是在歷史延續的基礎上，于五十年代初根據地理特征和農業發展狀況而確立劃定的，較為符合當時慈溪經濟和社會發展的要求。但經過幾十年特別是改革開放二十年來的快速發展，我市經濟和社會發展有了質的飛躍，鄉鎮區域劃分的基礎發生了較大的變化，尤其是在分稅制財政體制實施以后，現行鄉鎮區域不適應社會、經濟及財政發展的問題進一步暴露。主要有：1.盲目發展工業經濟，阻礙地區產業優勢的發揮。如處于我市邊沿地區的某鎮，是重要的產棉區，由于鎮域范圍內沒有工業經濟，該鎮在財政上較為困難，為了解決財政困難，鎮政府不顧交通落后、資源缺少等問題，大力引入工業企業，開辟工業園區，結果引入的企業經營狀況不甚理想，財政的困難仍不能緩解，還影響了農業的正常發展。重新劃分行政區域，可以把相鄰白勺農業鎮與工業鎮合并，這樣既可保證鎮級財政收入，又能夠在一個鎮的區域內，根據實際情況進行產業分工，確定地區產業發展的重點。2.不利于塊狀經濟的整體管理。經過近幾年的發展，我市的個私經濟逐漸顯現出幾百甚至幾千家個體戶或私營企業生產同類產品的塊狀發展態勢，由于這些塊狀的形成往往橫跨幾個毗鄰鄉鎮，管理較難協調統一，對塊狀經濟的規范和引導也難以有統一的力度。在分稅制體制下，有的鄉鎮還出于自身利益的考慮，鼓勵企業向本鎮聚集，導致了“重集聚，輕規范，疏管理”問題的發生。通過重新劃分行政區域，兼顧塊狀經濟的分布情況，能夠改變目前塊狀經濟管理中存在的問題，進一步促進個私經濟發展。

浙江省慈溪市財政局課題組

第三篇：建立和完善公共行政體制的探討

建立和完善公共行政體制的探討

進入新世紀，我們的行政改革面臨著新形勢和新任務，而整個行政改革在國家方方面面改革中處于一個關鍵的位置。去年，溫家寶總理曾經講過：“行政體制改革在各項體制改革處于關鍵位置。如果這項改革不搞，就猶如一馬當道，萬馬難以前行。”總理的話很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的實際情況下，鼎湖區委、區政府作為基層黨委、政府，必須要切實按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運作水平。因此，要認清形勢，深化行政體制改革，要達到一個核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準確把握建立和完善行政體制改革的目標定位

從歷次改革的過程中，我們可以看出，行政改革的目標有以下幾個主要特點。

第一個特點，高度重視行政體制改革與市場經濟體制改革的協調性。我們緊緊抓住了政企分開和轉變政府職能這個重點。特別是從1998年以來，我們把轉變政府職能看作行政體制改革的核心環節。

第二個特點，高度重視精簡機構，裁減冗員，理順關系，優化結構和規范政府行為和提高效率。這是改革的一個常規性任務，所以歷次行政改革都特別強調這一點。

第三個特點，高度重視公務員素質能力建設。因為行政體制改革的最終目標要實現政府管理的民主化、科學化和法制化。理順各種關系當然很重要，但在各種關系理順的情況下，如果公務員的素質能力沒有得到提高，我們要做到民主化、科學化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強調提高公務員的素質能力。這是改革的明顯特點。

當然，以前的行政體制改革在目標定位上也存在著問題。主要表現在兩個方面：

一是在改革目標中，迄今沒有提及行政體制改革與政治體制改革的關系。在改革實踐中，對于一些與政治體制改革密切相關的重大問題，也沒有給予應有的關注，更缺乏科學的制度設計和有效的改革措施，從而導致行政體制改革在某些方面沒有突破性進展。

二是在改革中，依法行政與行政體制改革的要求不相適應。雖然我們提出了依法行政，但是與真正的依法行政還有不小的差距。

進入新世紀，我們要進行新的行政體制改革，就必須更加明確行政體制改革的目標定位。新的行政改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照完善社會主義市場經濟體制和推進政治體制改革的要求，堅持政企分開，堅持精簡、統一、效能的原則，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明和廉潔高效的行政管理體制。這是對新世紀行政體制改革的一個全面概括。

依據新世紀形勢的變化，在加入世貿組織、完善市場經濟體制和全面建設小康社會的情況下，行政體制改革目標應定位為：建立與完善社會主義市場經濟體制相適應，與民主政治相配套，既符合國際規則，又兼顧中國國情的公共行政體系。

我們之所以強調要“建立與完善社會主義市場經濟體制相適應”的公共行政體系，是因為我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制，今后主要是完善社會主義行政體制。

我們之所以強調要“與民主政治相配套”，是因為行政體制與經濟體制和政治體制緊密地連結在一起，相互影響，相互制約。因此，在行政體制改革中，只強調行政體制與社會主義市場經濟體制相適應、只注意處理行政體制改革與經濟體制改革的關系是不夠的。還必須處理好行政體制改革與政治體制改革的關系，行政體制改革必須與政治體制改革相協調、相配套。此外，還應看到，今天的政府管理與“階級斗爭為綱”的時代已經大不相同。在那個年代，政府是階級斗爭的工具，是為階級利益服務的。而今，政府是社會公共利益的代表，是為社會公共利益服務的。

我們之所以強調要“既符合國際規則，又兼顧中國國情”，是因為加入wto以后，我國行政體制的改革和運作，不僅要符合中國的實際，同時還必須符合國際規則和國際慣例。

在現代化建設進程中，隨著物質文明和精神文明的發展，公民的主體意識不斷增強，參與意識不斷提高，中國社會正在由官本位轉向民本位，由政治權力至上轉向公民權利至上。中國社會這一更為深刻的變革，要求加快政治體制改革步伐，切實加強社會主義民主法制建設，加強社會主義政治文明建設。公共行政體制是新世紀社會主義民主政治的重要組成部分，是民主政治的重要表現形式，也是確保民主政治得以實現的重要的體制構件。因此，建立和完善公共行政體制，是發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明的需要。它有助于各級政府更加明確自己的角色和職責，通過認真履行公職，維護公共秩序，實現維護和增進公民合法權益的目標。

在行政體制改革中，通過下放權力，轉變職能，精簡機構，優化結構，通過改革和完善國家公務員制度、建立和完善公共財政體制等一系列改革措施，已經在向建立和完善公共行政體制的改革目標邁進。在行政體制改革目標的表述中，用公共行政體制取代傳統的提法，不僅能夠做到名實相符，更加積極有效地推進行政體制改革，而且有利于協調各項體制改革的關系。

二、建立公共行政管理體制的途徑

如此種種，都迫切要求我們要加快建立公共行政管理體制。建立公共服務體制已經是亟待解決的問題。為此，我們要從政府轉型、優化結構、強化監督等方面下功夫，具體抓好以下幾方面改革。

（一）加快政府職能轉變

我們經過十幾年政府職能轉變，各級政府職能都有較大調整，但是仍然不到位，存在一些突出問題，表現在三個方面：一個是政府權力越位，現在不是政府職能越位而是政府權力越位。二是政府職能缺位，應該由政府做的政府做得不好或根本沒有做。三是政府職能不到位，應該由政府管的政府管得不好，比如假冒偽劣商品，擾亂市場經濟秩序也危害了百姓身體健康。必須明確政府職能是什么?，F在我們對政府職能做了四個方面界定：經濟調節，市場監管，社會管理，公共服務。這四個界定，我認為主要是針對國內職能和社會經濟方面，并不是政府的全部職能。尤其應該強調的是，各級政府必須履行維護公民合法權益的職能。因為公民、企事業團體是社會的主體。我們為他們服務從根本來說就是要維護和增進公民合法權益。政府要在加強經濟和社會管理的同時，加強公共服務。過去很長一段時間，我們一條腿長一條腿短，溫家寶總理講，在城鄉發展過程中我們是城市“腿”長農村“腿”短，工農業發展當中是工業“腿”長農業“腿”短，經濟社會發展當中是經濟“腿”長社會“腿”短。長期這樣國家要摔跤。所以提出科學發展觀，與此相適應，政府必須不斷完善公共服務，才能為經濟主體創造良好環境。

完善公共服務要做好以下工作：

第一，為農村富余勞動力就業提供良好環境，完善流動人口管理，深化戶籍制度改革。因為這是一個非常突出嚴峻的問題，直接影響到社會穩定，必須加大力度。

第二，完善就業服務體系，幫助困難群體就業?，F在有些社會群體就業能力不強，政府必須采取措施，免費為公民提供就業服務，如技能培訓、信息供給等等。

第三，加大收入分配調節力度。重視解決有些社會公民收入差距過大問題。有些地區有些行業確實存在收入分配差距過大。

第四，加快城鄉社會保障體系改革，加快與經濟發展水平相適應的社會保障體系建設。目前我國社會保障僅僅覆蓋城市，沒有涉及農村，這個問題不解決，潛藏著巨大社會矛盾。

第五，深化教育體系改革，增強國民就業能力、創新能力，把人口壓力變為人力資源優勢?，F在，我國13億人中初中以下文化程度高達9億，對全面建設小康很不適應。世界已進入知識經濟時代，人才作用越來越突出，發達國家經濟發展的速度和質量有3／4是靠技術和人才，只有1／4靠社會投入。人力資本理論被人們接受，人才資源是第一資源。中央組織專家對人才問題進行了研究。通過研究深深感到我們人才隊伍整體素質不高，和國際比較有較大差距。2001年我國教育投入占gdp僅3.19％，世界平均水平是4.8％。不但投入過低，投入的經費也不能很好發揮作用。

第六，健全公共衛生體制，提高公共衛生服務水平。這是“非典”給我們敲響了警鐘。否則社會和公民健康就存在很大威脅。我們的認識在深入。

（二）精簡政府機構，優化政府結構

經過多次改革，還沒有根本解決機構臃腫問題。還要進一步調整政府機構設置，理順職能分工，實現政府職能分工的法制化。現在有利的事情都去爭，無利的事情都想推，必須改。要精簡機構人員，特別要大力推進市縣鄉的機構改革。因為在上次改革中，中央政府機構精簡50％?？h區改革精簡了19．2％。地方政府精簡后人員出口不大暢通，精簡下來的人員怎么辦?有難題就需要想辦法解決這些難題。

（三）繼續推進政治體制改革，加強社會主義民主政治建設

公共行政要集中大家的意志形成公共意志，而公共意志實際上是通過民主集中意志形成的，所以中共十六大明確提出發展社會主義民主政治。要發展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國結合起來，實現社會主義民主制度的制度化、規范化和程序化。政治運作機制都是由法律明確規定的，所以，要加強社會主義民主政治建設，就需要理解民主政治運行的基本機制。

一般來說民主運行的基本機制包括幾個方面：第一個主權在民，這是一個憲政原則。即國家權利來自人民，國家權利屬于人民。二次大戰以后許多國家都做了類似的規定。第二個是平等。就是每一個國民等份額的掌握國家權利。有人研究發現這樣情況，一個社會之所以不平等就是因為權利分配不均等。有的人絕對擁有權利，有的人絕對沒有權力，就形成了統治服從關系。他認為要實現平等就得等份額的掌握權利。擁有權利，不等于直接行使權利。事實上，大多數人的權利是通過自己的代表來行使的。代表是怎么產生的?不是世襲的，不是任命的，而是選舉產生的。因此，民主機制第三個就是選舉制。在民主水平比較高的國家，有人想入選就發表自己的施政綱領，人民就選舉代表自己利益的代表。民主最害怕“霍布斯選擇”，霍布斯有一個龐大的馬圈。他說，我的馬你們可以隨便挑選，但你們只能挑選靠近門口這一匹馬。那就是，前面是任意選擇后面就是沒有選擇。而選舉最害怕沒有選擇，這是一種虛假的民主。

（四）改革和完善行政首長負責制

官員實行法定任期制度，對官員的權力加以限制。只有這一個制度能不能就限制總統的權力?因為有的人有這樣的本事，在短期內就可以將權利膨脹將權力高度集中，怎么辦?實行分權制。權力高度集中必然導致權力濫用，因此對權力要加以支解，要對權力進行制衡，有些學者強調要加強社會監督，要加強輿論監督。要依法堅持和維護各級政府行政首長的選任制，特別是在縣鄉兩級探索和試行行政首長的直選制，以法律明確規定各級行政首長的職責權限，建立健全行政首長定期向同級人民代表大會及其常委會或選民的報告制度、重大事件的責任追究制度、述職述廉制度、質詢制度和民主評議制度等，使行政首長負責制真正落到實處。

（五）推進依法行政

現代民主政治是文人政治，重要表現形式是選舉，選舉的目的是實現權利的和平交接，誰得票多誰就可以得到權力。發達國家有的是通過成文憲法規定的，有的是通過不成文的慣例規定的。民主政治是文人政治，要通過法律把一切規定得清清楚楚。我們要建立公共行政體制就必須加強民主建設，也需要加強法制建設。法制的基礎是保障民權。

現代法律至少包括以下幾個方面的原則：第一，憲法和法律不是公民權利的淵源，公民是權利的主體，公民是權利的本位，公民是權利的淵源；第二，法律是至高無上的，任何公民和組織都必須嚴格依法辦事，否則他的行為就沒有法律依據，不受法律保護；第三，現代法制核心是限制政治權力保障公民權利。為什么要限制政治權利?因為政治權力有無限擴張的趨勢，而要保障公民的權利就必須限制政治權力；第四，不允許超出法律的特權存在；第五，憲法和法律的變更廢止必須經過嚴格的法定程序。以確保法律的連續性、穩定性和權威性，否則誰上臺，誰立個法，就亂套了；第六，要建立違憲監督審查機制，確保法律體系的統一和完整。

（六）建立合理的分權體制

建立和完善公共行政體制要繼續改革高度集權的體制，建立合理分權體制。我國現在的權力過分集中，主要表現在三個方面：

第一，表現在政企關系，政企不分，以政代企，使企業事業和單位缺乏自主。第二，表現在黨政關系上，我們是黨政不分，以黨代政，不適當的不加分析的把一切權利集中于黨委，使政府也缺乏應有的自主權。第三，表現在地方和中央、下級和上級的權力上，我們是下級的權利高度集中于上級，地方的權力高度集中于中央，使地方和基層缺乏應有的自主權。

權力高度集中的第一弊端是容易導致決策失誤。在金字塔式的權力結構下，如果決策不失誤，領導者必須具備三個方面的基本品格：第一個方面，領導者一定是博學多才，因為很多事情都由領導者決定。領導者必須無所不曉。第二個方面，領導者毫無自私自利之心。第三個方面，領導者對千變萬化的事物了如指掌，判斷準確無誤。沒有人能完全能達到這三個條件，所以在沒有達到條件的情況下實行這種制度決策肯定會出現問題的?，F在政府重大決策失誤我們經受不起。如果從56年到79年不是發生重大失誤，中國的面貌絕對不是這個樣子。如果我們人口政策不失誤，我們現在的人口控制在11億以內，環境壓力、就業壓力會減輕多少?如果從新中國成立，我們一直都搞經濟建設，不搞階級斗爭，中國現在該是什么樣子?權力高度集中的第二個弊端必然導致官僚主義嚴重，工作效率低下。第三個弊端會導致領導者獨斷專行，破壞社會主義民主法制。

我們要建立合理分權體系就需要做好以下五個方面工作：

第一要發展完善黨的民主，將領導者個人過分集中的權力歸回給黨組織。因為黨委實行民主集中制，民主集中制的核心、本質、目的都是民主。

第二要實行黨政分開，建立自國務院到地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統，將政府管理自主權歸還給政府。

第三要實行政企分開，擴大企事業和社會的管理自主權。因為這些單位都是社會不同領域活動主體，他們要有自己的管理權。

第四要發展社會主義民主法制，切實保障公民的民主權力，而我們的公共行政就是要滿足公民的公共需求。

第五要在橫向合理分權基礎之上，劃分中央與地方的職責權限。我們必須對權利進行合理的分配，實現各級權力劃分法定化。

第四篇：某某推進縣(市)級城市化進程的戰略思考7

推進縣（市）級城市化進程的戰略思考

某某市建設局鄭林俊

內容提要：城市化是實現工業代和現代化的必由之路，是解決“三農”問題的根本出路。針對縣（市）級城鎮城市化進程中面臨的問題，要加快城市化進程，必須根據實際，科學規劃，強化建設，加強管理，創新城市化發展新機制，促進城鄉一體化，實現城鄉統籌協調發展。

關鍵詞：城市化縣（市）級戰 略思 考

城市化是實現工業代和現代化的必由之路，是解決“三農”問題的根本出路?！拔鍌€統籌”重大決策的作出，必將進一步加快城市現代化步伐，促進城鎮建設。當前，縣（市）級城鎮城市化進程起步較遲，基礎落后，如何更好地推進縣（市）級城市化進程，是一個值得探討的問題。

一、縣（市）級城市化發展的現狀和問題

近年來，縣（市）級城市越來越重視城市化的發展，把推進城市化作為促進經濟從量的擴張到質的提高的一項關鍵工程和加快當地經濟社會發展的重要切入點來抓，不斷推進城市化步伐。但是，縣（市）級的城市化還面臨著許多矛盾和問題。城市整體品位檔次不高，建筑景觀、立面設計和規劃控制等不理想，規劃滯后且實施存在一定的隨意性，鄉鎮建設存在盲目、無序、各自為政。城市基礎設施總體上仍然難以適應經濟社會不斷發展的需要等。此外，在城市建設中，投融資政策主要局限于貸款和“以地生財”兩種形式，制約了城市建設的投入。

二、關于縣（市）級城市化路徑的選擇

根據黨的十六大報告中對全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程這一總體要求，縣（市）級城市化發展應選擇如下道路。

1、構筑科學規劃合理布局的城鎮發展框架，走適度集中的城市化道路。主要有兩個方面，一是加強中心城區（集鎮）建設。通過基礎設施建設，改善城市綜合環境，拓展城市功能。一要在做好城市總體規劃和縣（市）域鄉鎮體系規劃及各類控、詳規的編制、修訂的基礎上，加強規劃的執行，通過中心城區（集鎮）的建設，提高集聚輻射能力，帶動周邊鄉鎮。二要加強市政道路建設。盡快建成環城線和組團連線，適度開展好入城口和舊城改道項目建設。強化城市景觀環境和完善各項配套設施，建成一批環衛保潔設施，落實好臟亂差整治。二是形成中心城市——副中心城市——重點中心鎮——一

1般鄉鎮梯級有序、功能互補、分工合理、整體推進的城鎮結構體系。以建成中心城區（集鎮）中等城市為重點，拉大城市發展框架，積極建設副中心鎮。有選擇地重點培育一批功能互補、各具特色的中心鎮。努力完成中心村試點建設，開展村莊整理，撤并部分規模小、交通不便的自然村。另一方面要降低入城門檻，改善社會福利保障，提高教育文化水平，實現城鎮人口梯度轉移和集聚。

2、實現新農村建設工程，促進城鄉一體化，走協調發展的城市化道路。一方面要加強對集鎮規劃編制和基礎設施建設的指導，確保村鎮規劃在制定實施中與縣域城鎮體系規劃保持風格、功能一致。發揮小城鎮自我管理的主動性、有效性，提高辦理效率，嚴格依法管理。另一方面著重開展新農村建設。要以提高農民素質、提高生活質量為出發點，以村莊規劃為龍頭，從治理“臟、亂、差、散”入手，切實加大村莊環境整治力度，完善農村基礎設施，把農村基本建成為經濟繁榮、農民富裕、政治民主、社會文明、環境優美的現代化新農村。

3、注重生態保護，走生態型城市化道路。縣（市）級大都處在山區，近山近水，親近自然，這是縣（市）級地理環境優勢，一定要做足自然與生態這篇文章，在選擇城市化模式的基本方向和制訂城市化策略時必須運用生態系統方式，堅持以人為本，統籌人與自然的和諧發展，走出一條生態、經濟、社會可持續協調發展的城市化路子。

三、抓住重點，注重實效，健康有序推進城市化進程

推進城市化進程，科學規劃是依據，設施建設是保證，加強管理是龍頭，制度創新是關鍵。下一步要著重抓好四個方面的工作。

1、按照現代化要求科學制訂各項規劃，確保城市化健康發展。城市規劃工作著重要抓好縣（市）城鎮發展規劃綱要和縣（市）城鎮體系規劃、中心城鎮的總體規劃，城鎮中心區和重要地段的詳細規劃和交通、電力、電信、防洪等專項規劃，鄉鎮撤擴并后的建制鎮規劃等四個規劃。規劃制訂以后，要強化規劃的實施管理，不得隨意更改。規劃管理權必須集中在城市規劃行政主管部門；同時必須明確“五個一”，把好“五個關”、堅持“五個性”。明確“五個一”，即明確規劃一張圖，審批“一支筆”，建設“一盤棋”，管理“一個法”，配套“一條龍”。把好“五個關”，即把好規劃選址定點關，設計方案審批關，開工放樣驗線關，立面、結構復核關，項目竣工驗收關。堅持“五個性”，即堅持規劃管理的前瞻性、科學性、嚴肅性、時效性和責任性，切實增強規劃管理者責任重于泰山的工作意識。

2、強化城市基礎設施和公共服務設施建設，增強城市發展的承載力。城市基礎設施是城市要素集聚和輻射的載體，是城市體系的骨架，城市基礎設施不僅決定著城市的運行效率和素質水平，還決定著城鎮功能的培育和城市化的發展進程。根據各地城鎮發展的現狀，使城鎮建設努力朝著具有個性特色的方向，加快“市政道路大連接、城鎮環境大綠化、地下管網大貫通”的建設步伐，以生態人居建設為中心，完善城市功能，提高集聚和輻射能力。同時，提高中心城鎮的帶動功能，促進周邊鄉鎮的城鎮基礎設施建設，引導鄉鎮企業向城鎮的工業區集中連片發展，促進生產要素集聚，實現城鄉統籌協調發展。

3、加強城市科學管理，提高城市運行效率。管理是建設的延續，要樹立建管并重、管理出效益的現代管理理念。城市管理應從圖紙開始就著手管理，城市建到哪里，配套管理就延伸到哪里。根據這個要求，強化城市管理重點一是正確處理職能門之間和綜合管理與專業管理的兩大關系。二是實行相對集中的城市管理行政處罰權。設立城市管理行政執法機構，集中行使城市建設、環境保護、占道設攤、占道停車等行政處罰權。同時，充分重視宣傳教育，多形式多渠道提升群眾市民意識，營造城市管理人人有責，人人參與的良好氛圍。

4、深化改革，調整政策，創新城市化發展新機制。要深化戶籍制度改革，吸引一些特殊人才以及投資者進城入市。完善土地使用政策，充分挖掘土地利用潛力，做到既嚴格按國家計劃要求，又千方百計地滿足城市發展用地的需要。完善中心鎮和副中心鎮的管理體制，適當強化中心鎮的統一管理權，進一步健全財政管理體制，加大城市建設投入力度。改革融投資體制，樹立“經營城市”理念，建立政府主導和市場化運作相結合的城鎮建設投融資體制，形成多元化投資、市場化運作、企業化經營的城鎮基礎設施建設新格局。要按“誰投資、誰所有，誰經營、誰受益”的原則，廣泛吸引民間資金，實現“建設項目業主化，設施使用商品化”，逐步把城市的基礎設施和公用事業項目推向市場，加快各地城鎮基礎設施建設產業化進程。除實行城鎮土地使用權出讓等有效籌資形式外，要通過合股、出讓、招標等手段，重點推出城鎮道路、綠化、廣場經營和養護管理，自來水及污水廠經營管理的改革，盤活存量資產，加大建設力度，對污水處理，垃圾處理等一些服務性的公用設施，可采用政府投入和市場補償相結合的辦法進行建設。通過改革，突破束縛城市化發展的體制障礙，促進城市健康、有序發展。

參考書目

1、江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》（中共十六大報告），第23—24頁。人民出版社，2002年11月版。

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世紀的大抉擇》，第1—44頁，浙江人民出版社，2000年9月版。

3、孫永森、劉亭等：《浙江省城市化發展戰略研究》?！冻鞘谢阂皇て鹎永恕?，第45—65頁，浙江大學出版社，2002年5月版。

4、萊米·普魯霍梅：《中國城市化戰略的模式和前景》。《可持續的城市發展與管理》，第57-63頁，黨建讀物出版社2001年9月版。

5、Masaaki SUGITA, “ Land Use Policy: Effective Use of Land”.“Urbanization: Theme of China's modernization”, p105-139, Japan International Cooperation Agency.

第五篇：城市化進程中交通擁堵問題淺析

城市社會學作業 歷史1002 劉曉乾 041003016

城市化進程中交通擁堵問題淺析

摘要：近幾年來，我國城市道路交通擁堵問題已逐漸成為廣大市民感觸最深、影響最大、積怨最多的問題，這個問題如果不能得到有效解決和根本治理，必將成為制約城市經濟發展和人民生活水平提高的瓶頸。據了解，某些地級城市的調研組多次到各地進行調研，探索城市交通擁堵的因素，包括調研地機動車擁有量、道路資源量、路網布局、交通基礎設施及交通管理等。但不同城市由于地理位置、城市結構及城市文明程度的不同，其選擇出行的方式也有很大差異，造成交通擁堵的成因也不盡相同。本文就其產生的原因以及解決的對策來分析。

關鍵詞：交通擁堵 原因 對策

一、城市道路交通擁堵的原因調查

（一）機動車數量迅猛增長，道路資源供應缺口日益拉大。1990年以前，我國車與路的發展比較均衡，城市交通擁堵現象并不十分明顯。1990年以后，機動車保有量成倍增加，尤其是2000年后，機動車增量驚人，車輛的增長速度和道路資源供應嚴重不協調，逐慚成為社會熱點問題。1990年，我國機動車保有量551.36萬輛，2000年6000萬輛，截止2008年底已達到1.699億輛，年均增幅29.8%。從我國公路總里程來看：1990年是102.8

31萬公里，2000年130萬公里，2008年357.37萬公里，年均增幅2.47%。其中高速公路和國、省道增幅較大，城市道路由于城市結構的局限性，增幅還要偏低。從車與路的發展這兩組數據進行對比來看，道路資源的供應缺口較大。更重要的，由于城市道路資源開發有限，而機動車數量仍呈現逐年增大的趨勢，使得供給和需求呈“反比”式發展，城市交通擁堵狀況更加雪上加霜。

（二）城市規劃不盡合理，路網結構總體布局失調。隨著城市化進程的進一步加快，中國多數城市以舊城區為中心向周邊輻射，形成“攤大餅”式的結構布局。這種城市結構的特點是，城市的政治、文化、金融集中于城市的某一片區域，形成城市的中心區，城市道路大都以適應某一區域的需要來布建，這決定了我國多數城市道路均屬于這種典型的“樹狀” 路網結構。它以主路為干，派生出多條僅服務于某一點的支路。干路要為支路合流服務，同時又要擔負著商貿交易功能，其效果必然是源頭廣泛，合流集中，支路不足，干路爆滿的交通現象。同時，由于干路又是出入城的基本通道，形成出入城 1 城市交通網 2012年 交通學術專欄

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