第一篇：外商投資企業審批制改為備案制解讀

外商投資企業審批制改為備案制

2016年9月3日，全國人民代表大會常務委員會通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國外資企業法〉等四部法律的決定》（以下簡稱“《決定》”），將不涉及國家規定實施準入特別管理措施的外商投資企業的設立和變更，由審批改為備案管理。2016年10日8日，商務部發布了《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》（以下簡稱“《備案暫行辦法》”），將備案管理制度具體化。同日，商務部和國家發展改革委聯合發布公告（以下簡稱“《聯合公告》”），明確了外商投資準入特別管理措施的標準，即按《外商投資產業指導目錄（2015年修訂）》（以下簡稱“《產業指導目錄》”）中限制類和禁止類，以及鼓勵類中有股權要求、高管要求的有關規定執行。基于此，我國外商投資管理體制的重大變革，即由審批制改為備案制正式落地。

一、修法影響

1.管理體制改革。

備案并非前置條件，而屬于告知性質，備案機構僅對填報信息進行形式審查。

2.事項生效條件。

設立變更事項的發生時間在無相關法律法規要求的情況下，以外商投資企業最高權力機構作出決議的時間為變更事項的發生時間。由于取消了對章程和合同的審查和批準，外資審批也將不再構成此類文件的生效條件。

3.流程便利。

備案時間縮短為3日內；提交材料大為減少；備案全程網上進行。

二、適用范圍

1.產業類型限制： 適用于“不涉及國家規定實施準入特別管理措施的”外商投資企業。

（1）《聯合公告》明確“外商投資準入特別管理措施按《產業指導目錄》中限制類和禁止類，以及鼓勵類中有股權要求、高管要求的有關規定執行”。

（2）根據《產業指導目錄》，農業相關產業涉及股權要求、高管要求的僅有兩項，即“限制外商投資產業目錄——

一、農、林、牧、漁業——

1、農作物新品種選育和種子生產”；“限制外商投資產業目錄——

三、制造業——6.豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕櫚油等食用油脂加工”，股權要求均為“中方控股”。

（涉及農業的鼓勵類、禁止類、限制類產業詳見附件一：農業相關產業目錄）因此，除了投資“農作物新品種選育和種子生產”和“豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕櫚油等食用油脂加工”的外商投資企業應繼續適用審批程序之外，其余農業相關的外商投資企業均“不涉及國家規定實施準入特別管理措施”，應適用備案程序。

2.投資方式限制：

不適用于外國投資者通過并購方式新設企業或變更既存企業的情形。

（1）對于外國投資者并購境內非外商投資企業，適用《關于外國投資者并購境內企業的規定》，其中涉及上市公司的，適用《外國投資者對上市公司戰略投資管理辦法》。

（2）但是，外國投資者并購境內非外商投資企業完成后，外商投資企業發生的變更事項，如不涉及國家規定實施準入特別管理措施的，也實行備案管理。

因此，外國投資者在并購境內非外商投資企業的過程應繼續適用審批程序，并購完成之后則適用備案程序。

3.企業類型：（1）中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資企業、外商投資的股份有限公司

（2）投資類外商投資企業（包括投資性公司、創業投資企業）視同外國投資者

（3）港澳臺投資者參照執行（香港、澳門服務提供者根據CEPA設立的從事服務貿易企業將依照《港澳服務提供者在內地投資備案管理辦法（試行）》執行）

（4）外商投資企業境內再投資應符合《對外貿易經濟合作部、國家工商行政管理總局關于外商投資企業境內投資的暫行規定》的要求，即仍需進行審批。

三、備案事項：

1、包括所有設立和變更事項。變更事項包括基金信息變更、投資者基本信息變更、股權、合作權益變更、合并、分立、終止、外資企業財產權益對外抵押轉讓、中外合作企業外國合作者先行回收投資、中外合作企業委托經營管理等事項。

2、外商投資的上市公司和新三板掛牌公司，外國投資者可僅在其持股比例變化累計超過5%或（相對）控股地位發生變化時，就投資者基本信息或股份變更事項辦理備案手續。

四、備案步驟：

1、備案時間：設立備案可在企業設立之前（在名稱預核后營業執照簽發前）或營業執照簽發后30日內辦理；變更備案可在變更事項發生后30日內辦理。涉及合并、分立、減資等事項依法應當公告的，應當先行辦理公告手續。

2、在線備案：通過外商投資綜合管理信息系統http://wzzxbs.mofcom.gov.cn/在線辦理填報表格和提交文件。

提交文件包括營業執照、《設立/變更備案申報承諾書》、授權委托書、被委托人身份證明等。

3、形式審查：備案機關對填報信息形式上的完整性和準確性進行核對，對屬于備案范圍的在3個工作日內完成備案。填報信息形式上不完整、不準確，或需對經營范圍進一步說明的，應一次性在線告知其在15個工作日內在線補充提交相關信息。

4、備案回執：備案完成后，外商投資企業或其投資者可自愿向備案機構領取《外商投資企業設立/變更備案回執》。

五、監管和法律責任

1、監督手段：商務主管機關可采取抽查、根據線索檢查、以及依職權主動檢查等方式開展監督檢查。

2、誠信檔案：主管部門在監督檢查中掌握的反映外商投資企業或其投資者誠信狀況的信息，應記入商務部外商投資誠信檔案系統。

3、法律責任：外商投資企業或其投資者未按期履行備案義務，或在進行備案時存在重大遺漏的，商務主管部門應責令限期改正；逾期不改正，或情節嚴重的，處3萬元以下罰款；逃避履行備案義務，在進行備案時隱瞞真實情況、提供誤導性或虛假信息，或偽造、變造、出租、出借、轉讓《備案回執》的，商務主管部門應責令限期改正，并處3萬元以下罰款。違反其他法律法規的，由有關部門追究相應法律責任。

第二篇：審批制、核準制、備案制

（一）審批制

1、審批范圍。審批制適用于政府投資項目。政府投資項目是指全部或部分使用中央預算內資金、國債專項資金、省級預算內基本建設和更新改造資金投資建設的地方項目。

2、投資內容。政府投資主要用于社會公益事業、公共基礎設施和國家機關建設，改善農村生產生活條件，保護和改善生態環境，調整和優化產業結構，促進科技進步和高新技術產業化。

3、投資方式。政府投資采取直接投資、資本金注注入、投資補助、貼息等投資方式。

4、審批權限。省發改部門是負責全省政府投資管理工作的主管部門；市、州、縣（市、區）發展改革部門是負責本行行政區域內的政府投資管理工作的主管部門。

政府投資項目根據建設性質、資金來源和投資規模，分別由國家、省級和市、州政府投資主管部門或由政府投資主管部門會同相關部門審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算。政府投資項目的可行性研究報告、初步設計，由政府投資主管部門委托有咨詢評估機構進行咨詢評估或評審；重大項目應當進行專家評議。咨詢評估沒有通過的不予審批。

政府投資300萬元及以上的建設項目，由省級投資主管部門審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算，并組織竣工驗收（初步設計概算總投資不得超過審定的可行性研究報告的總投資的10%。確需超過的，應當按程序重新報批可行性研究報告）。

政府投資300萬元以下的建設項目，按職責權限和隸屬關系由省直有關部門或市、州政府投資主管部門審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算，并組織竣工驗收。

（二）核準制

企業投資國務院《政府核準的投資項目目錄》中所列重大項目和限制類項目的，均應當向當地投資主管請求核準。

進行核準的項目，應當向核準機關提交申請報告。申請報告應當由具備相應工程資質的機構編制。

（三）備案制

凡屬于《政府核準的投資項目目錄》以外的企業投資項目，均實行備案制。總投資在1億元以上的項目，由省發展改革部門備案；總投資在1億元以下的項目，由市（州）發展改革部門備案。

（四）三者的區別

備案制、核準制與審批制的區別主要體現在三個方面。第一，適用的范圍不同。審批制只適用于政府投資項目；核準制則適用于企業不使用政府資金投資建設的重大項目和限制類項目；備案制適用于企業投資的中小項目。第二，審核的內容不同。過去的審批制是對投資項目的全方位審批，而核準制只是政府從社會和經濟公共管理的角度審核，不負責考慮企業投資項目的市場前景、資金來源、經濟效益等因素。第三，程序環節不同。過去的審批制一般要經過項目建議書、可研報告、初步設計等多個環節，而核準制、備案制只有項目申請核準或備案一個環節。

第三篇：外商投資企業備案制解讀三十問

外商投資企業備案制解讀三十問

2016年9月3日，十二屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國外資企業法〉等四部法律的決定》，對《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國合資經營企業法》《中華人民共和國合作經營企業法》以及《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》相關行政審批條款進行修改，將不涉及國家規定實施準入特別管理措施（負面清單）的外商投資企業和臺胞投資企業的設立和變更，由審批改為備案管理。

商務部隨后公布了《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法（征求意見稿）》。應商務部條法司邀請，北京大成律師事務所數名高級合伙人與高級顧問參加了就該征求意見稿舉行的座談會并發表意見；與此同時大成律師事務所向全所發出了征集意見的通知，并在此基礎上向商務部提交了書面意見，部分意見得到采納。2016年10月8日，《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）正式公布。

外商投資企業設立與變更備案管理制度的建立標志著我國外商投資企業管理體制的重要變革。在外商投資企業設立和變更備案的全過程中，除了《暫行辦法》，還可能會涉及一系列其他文件，例如國家發展改革委和商務部2016年第22號公告、《工商總局關于做好外商投資企業實行備案管理后有關登記注冊工作的通知》（工商企注字【2016】189號，下稱“工商189號文”）、《工商總局關于調整工商登記前置審批事項目錄的通知》（工商企注字【2016】，下稱“工商117號文”），還會涉及《外商投資產業指導目錄》、《政府核準的投資項目目錄》等清單目錄。在這里，我們將就外商投資企業備案制建立的背景、相關法規的具體規定、備案過程中可能面臨的具體問題、外商投資體制今后的發展趨勢進行解讀和分析，同時我們將在近期舉行相關業務培訓講座，敬請關注。

本解讀問答是我所律師基于對相關法規的跟蹤研究以及從事相關業務的長期經驗基礎上編纂的，不構成對具體事務的法律建議。

1、外商投資企業設立與變更備案制實施的背景是什么？ 長期以來，我國外資與內資企業存在兩套不同的管理體制。一方面，內外資面臨不同的稅收待遇，另一方面，外商投資企業的設立與變更存在專門的審批制度，外資準入面臨諸多的限制條件。社會主義市場經濟體制的建立與完善客觀上要求對各種市場主體一視同仁，要建立公平競爭的市場環境。2008年，我國對內外資企業的所得稅制度進行了并軌，2007年到2010年間，城鎮土地使用稅、耕地占用稅、房產稅、城市維護建設稅、以及教育費附加先后實行內外資并軌。2008年，我國還實施了同時適用于內外資的《反壟斷法》。內外資制度差異日益縮小。

2001年中國加入世界貿易組織之后，我國的投資伙伴國要求中國進一步開放國內投資市場的呼聲越來越高。有些國家提出要求中國在投資方面實施“準入前國民待遇”，并通過“負面清單”管理外資準入。也就是說，希望中國將對內資開放的領域原則上都對外資開放，對不能向外資開放或者需要附加限制條件開放的領域以清單列出。本世紀以來，采用這種基于“準入前國民待遇”的“負面清單”管理模式的國家和地區日益增多，很多經濟體以這種開放程度較高的外資管理方式作為其爭奪國際資本的一種手段。

中國政府和學術界對這種“負面清單”管理模式進行了長期研究。為了增強對外資的吸引力，適應外資結構與特征的變化，特別是為了建立公平競爭的市場環境，2013年7月，中國政府在第五輪中美戰略與經濟對話中表示，中國政府同意在中美雙邊投資協定的談判中以“準入前國民待遇”加“負面清單”談判方式與美方進行談判。這表明中國外資準入制度將發生重要變化。

為了對“負面清單”以及其他開放舉措進行試驗，2013年9月29日中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌。根據國務院印發關于中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的要求，上海自貿區對外商投資試行準入前國民待遇，探索外商投資管理體制的改革，努力形成可復制、可推廣的經驗，服務全國的發展。從2013年10月1日起，相關外資管理法律的規定在自貿區范圍內暫停實施三年。十八屆三中全會也提出，探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式，建立公平開放透明的市場規則。

到2016年9月30日，相關外資管理法律的規定在自貿區范圍內暫停實施屆滿三年。在現有自貿試驗區改革試驗經驗的基礎上，我國立法機構決定修改相關外資管理法律，將負面清單管理模式正式推廣到全國。負面清單內的領域實施相應特別管理措施，外商投資企業的設立與變更仍然需要經過外商投資管理部門的審批。負面清單外的領域按照內外資一致的原則進行管理，外商投資企業的設立與變更實施備案制，不必再經過專門審批。

2、什么是外商投資負面清單？

我們所說的外商投資負面清單，指的是“外商投資準入特別管理措施（負面清單）”。外商投資負面清單的基礎是“準入前國民待遇”。所謂“準入前國民待遇”，指的是外國資本在獲準進入我國市場進行投資之前，在投資準入問題上享有不低于我國國內資本的待遇。通俗地說，也就是要求我國凡是對內資開放的領域也要對外資開放，對外資進入的限制不能超過對內資的限制。而外商投資負面清單是“準入前國民待遇”的例外清單。在“準入前國民待遇”加“負面清單”管理模式下，我國對內資開放的領域原則上也對外資開放，對外資的限制不超過內資，在外商投資企業設立與變更程序上，我們也不再實行專門針對外資的審批，而僅僅要求備案即可。而外商投資負面清單是以上原則的例外。在負面清單內領域投資的外資，仍然需要經過專門的審批，受到比對內資更加嚴格的限制。

根據國家發展改革委和商務部2016年第22號公告，目前與備案制配套實施的全國版負面清單的內容包括《外商投資產業指導目錄（2015年修訂）》中限制類和禁止類，以及鼓勵類中有股權要求、高管要求的有關規定。關于外商投資負面清單和《外商投資產業指導目錄》的關系，我們在下面第六問中還會進一步討論。

外商投資負面清單今后也會受到我國投資議題對外談判的影響。目前我國與美國、歐盟等國家和地區的雙邊投資協定正在進行并且已經取得實質性進展。隨著我國相關投資協定談判的完成以及我國對外開放的需要，外商投資負面清單還將不斷精簡調整。

3、《暫行辦法》的備案管理范圍是什么？哪些外商投資企業的設立與變更不適用備案制？

根據《暫行辦法》第二條的規定，“外商投資企業的設立及變更，不涉及國家規定實施準入特別管理措施的，適用本辦法。”

外商投資企業的設立與變更，原則上都適用《暫行辦法》。但是，涉及在國家公布的外商投資負面清單里列明的準入特別管理措施的外商投資企業的設立與變更，不適用該辦法，也就是說，這些設立與變更，仍然需要向外商投資管理部門逐案申報審批。審批程序和審批需要提交的材料不變。

根據國家發展改革委和商務部2016年第22號公告，《外商投資產業指導目錄（2015年修訂）》中限制類和禁止類所列的所有產業均不屬于備案管理范圍，鼓勵類中有股權要求、高管要求的有關規定的，也不屬于備案管理范圍。其他的鼓勵類產業以及不在《外商投資產業指導目錄（2015年修訂）》列出的允許類產業屬于備案管理范圍。

根據國家發展改革委和商務部2016年第22號公告，涉及外資并購設立企業及變更的，按現行有關規定執行。按照現行有關規定，部分外資并購行為仍然需要逐案審批。對此，我們將在下面第四問中進一步解釋。

由于外商投資負面清單以外的領域按照內外資一致的原則進行管理，而按照《暫行辦法》第二條，不涉及國家規定實施準入特別管理措施的，也就是外商投資負面清單以外的領域都適用該辦法，那是否意味著沒有列入外商投資負面清單，但是對內外資都有限制或者禁止進入的產業，也可以進行備案呢？

不在外商投資負面清單中的產業，即使國家有內外資統一適用的限制性措施，也不需要向外商投資管理部門專門申報審批。對于對內外資都有限制的產業，凡是屬于工商117號文中所附《工商登記前置審批事項目錄》（目前為2016年6月版）中的前置事項的，在工商登記注冊時，登記管理機關會要求提交前置審批文件或證件。不屬于前置事項的限制，可以采取先照后證的方式，先行設立企業主體，然后再申請相關審批文件或證件。沒有獲得審批的，企業設立之后不得開工有關項目，不得開始從事受限制的經營活動。

“外商投資企業設立及變更審批”以往也屬于工商登記前置審批事項，但根據2016年9月30日發布的工商189號文，這一前置條件今后僅僅適用于外商投資負面清單內的產業。在外商投資負面清單以外的產業進行投資的，商務部門的備案證明不是企業進行工商登記的前置條件。

4、外資并購行為是否適用備案制？

《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國外資企業法〉等四部法律的決定》未明確規定外資并購是否同樣適用備案制。根據國家發展改革委和商務部2016年第22號公告，涉及外資并購設立企業及變更的，按現行有關規定執行。

根據商務部條約法律司負責人就《暫行辦法》所說的“現行有關規定”的解讀，對于外國投資者并購境內非外商投資企業，適用《關于外國投資者并購境內企業的規定》（商務部令2009年第6號），其中涉及上市公司的，適用《外國投資者對上市公司戰略投資管理辦法》（商務部、證監會、稅務總局、工商總局、外匯局令2005年第28號）。對于外國投資者投資其他領域或采取其他方式投資的，一律實行備案管理。

《關于外國投資者并購境內企業的規定》第二條規定：“本規定所稱外國投資者并購境內企業，系指外國投資者購買境內非外商投資企業（以下稱“境內公司”）股東的股權或認購境內公司增資，使該境內公司變更設立為外商投資企業（以下稱“股權并購”）；或者，外國投資者設立外商投資企業，并通過該企業協議購買境內企業資產且運營該資產，或，外國投資者協議購買境內企業資產，并以該資產投資設立外商投資企業運營該資產（以下稱“資產并購”）。”根據該規定的第二十一條和第二十三條，股權并購和資產并購均應向商務主管部門申請審批。

根據以上規定，并非所有外資并購行為都被排除在備案制以外，例如外國投資者購買境內外商投資企業股東的股權或認購境內公司增資的，只要不涉及外商投資負面清單的規定，也實行備案管理。

另外，外國投資者并購境內非外商投資企業完成后，外商投資企業發生的變更事項，如不涉及國家規定實施準入特別管理措施的，也實行備案管理。

5、外商投資負面清單與《政府核準的投資項目目錄》的關系是什么？

傳統上，我國外商投資企業在進行工商登記注冊以前，需要分別經過商務部門的企業設立審批和發改委系統的投資項目核準或備案。一般來說，需要在發改委進行核準的投資項目，商務部門在進行企業設立審批時，都會要求投資人先行獲得發改委的投資項目核準文件。

《政府核準的投資項目目錄》是外改委系統進行項目核準的重要依據之一。經過長期改革，發改委的投資項目核準已經日益簡化，權限也在不斷下放。10月8日的國務院常務會議決定，在2013年、2014年兩次精簡政府核準的投資項目基礎上，進一步下放核準項目。可以預計，2016年版《外商投資產業指導目錄》將很快推出。

根據現行2014年版目錄：“《外商投資產業指導目錄》中有中方控股(含相對控股)要求的總投資(含增資)10億美元及以上鼓勵類項目，總投資(含增資)1億美元及以上限制類(不含房地產)項目，由國務院投資主管部門核準，其中總投資(含增資)20億美元及以上項目報國務院備案。《外商投資產業指導目錄》限制類中的房地產項目和總投資(含增資)小于1億美元的其他限制類項目，由省級政府核準。《外商投資產業指導目錄》中有中方控股(含相對控股)要求的總投資(含增資)小于10億美元的鼓勵類項目，由地方政府核準。”除此之外，農業水利、能源等領域的某些特定項目，無論投資來源是內資還是外資，均須經過政府核準。

在外商投資企業備案制實施后，外商投資負面清單內的投資仍然按照以往的程序進行；清單外的企業設立程序被大大簡化了。根據《工商登記前置審批事項目錄》（2016年6月版），由于發改委的項目核準不是工商總局規定的34項前置要求之一，負面清單外產業的投資人今后可以先去進行工商登記注冊，執照簽發獲得企業主體資格以后再進行商務部的備案和發改委的項目核準或備案。企業主體可以先行設立，工商部門在營業執照上的營業范圍加注“（依法須經批準的項目，經相關部門批準后方可開展經營活動）”。這里的批準可以理解為審批或者核準。

6、外商投資負面清單與《外商投資產業指導目錄》的關系是什么？

我國外商投資產業分為四類：鼓勵類、限制類、允許類、禁止類。為了便于進行準入限制管理和實施優惠措施，長期以來，我國編制了《外商投資產業指導目錄》，將鼓勵類、限制類和禁止類三類產業列入目錄，目錄外產業為允許類產業。這一目錄隨著國家產業政策等相關政策發展，不斷更新。目前實施的是2015年版。

隨著準入前國民待遇加負面清單管理模式的推行，我國對外商投資的特別管理措施將以外商投資負面清單為依據來進行。到目前為止，我國在自貿試驗區內實施過三個版本的負面清單。這次在全國范圍內實施的全國版外商投資負面清單，采用的是《外商投資產業指導目錄》中限制類和禁止類產業，以及鼓勵類中有股權要求、高管要求規定的產業。今后的發展趨勢仍然可能按照以往自貿區外商投資負面清單的形式，形成一個單獨的全國版外商投資負面清單。

從長期趨勢看，基于產業政策與區域政策的優惠措施將日益以內外資平等對待的原則來實施。因此，《外商投資產業指導目錄》從長期看，其意義將有所下降，有可能最終與其他類型的產業清單目錄合并。相似地，目前正在修訂的《中西部地區外商投資優勢產業目錄》從長期看也可能與其他清單合并。

但是，從短期來看，《外商投資產業指導目錄》仍然在發揮重要的作用。它目前不僅是外商投資負面清單的依據，而且仍然被《政府核準的投資項目目錄》、《西部地區鼓勵類產業目錄》等清單目錄所引用，作為政府項目核準、區域優惠措施實施的依據，而且該目錄目前在負面清單內外商投資企業審批、發改委項目核準等事項的權限劃分上，也仍然在發揮作用。另外，和《中西部地區外商投資優勢產業目錄》類似，《外商投資產業指導目錄》中的鼓勵類目錄，還是企業獲得進口設備減免稅的重要依據。因此，我們在處理外商投資企業設立與變更事務時，仍然需要重視該目錄包括外商投資負面清單以外內容的重要作用。

7、外商投資準入負面清單與市場準入負面清單的關系是什么？

根據國發2015年55號文的界定：“負面清單主要包括市場準入負面清單和外商投資負面清單。市場準入負面清單是適用于境內外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統一要求；外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經營行為，是針對外商投資準入的特別管理措施。制定外商投資負面清單要與投資議題對外談判統籌考慮，……”。

《市場準入負面清單》是針對內外資統一的一致性管理措施，目前在前兩批自貿試驗區所在的四個省市范圍內試點，2018年1月1日將在全國實施。這一負面清單原則上應該涉及所有準入環節，對發改委、商務部、工商總局以及其他部委的準入管理工作都有指導意義。國務院2015年55號文要求，《市場準入負面清單》對《產業結構調整目錄》的淘汰類項目和限制類項目引用列入禁止類，對《政府核準的投資項目目錄》中的明確要求核準的項目引用列入限制類，并隨之調整而動態調整。在具體試點過程中，各地對幾個清單目錄之間的關系進行了一些靈活調整處理，例如福建省在試點方案中提出“各地區、省直有關部門可根據實行市場準入負面清單制度的需要，提出在我省暫時調整《產業結構調整指導目錄》《政府核準的投資項目目錄》等有關規定的建議，由省政府報經國務院授權或同意后實施。”從目前的情況看，該負面清單的實際作用、與其他清單之間的關系，還需要在試點工作中進一步探索明確。

原則上來講，今后外商投資不僅會受到外商投資負面清單的限制，在2018年1月1日以后也會受到《市場準入負面清單》的限制（這些限制絕大部分作為行業限制條件目前都已經存在）。但后者的限制是基于內外資一視同仁的原則進行的。在實際業務操作過程中兩個負面清單的關系，在2018年1月之前的市場準入負面清單試點工作中，各試點地區將積累進一步的經驗。我們也將繼續跟蹤觀察。

8、備案制實施以后如何辦理稅務登記與外匯登記？

在外商投資企業備案制實施的同時，10月1日，我國“五證合一，一照一碼”的工作也同期實施了。工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證、統計登記證實現五證合一，一個代碼。工商登記注冊與稅務登記實現單一窗口服務。

由于外商投資企業外匯登記證不是上述的五證之一，外匯登記證仍需在營業執照簽發之日起30日內向外匯管理部門申請。按照以往的做法，外匯登記需要出具商務主管部門的批準設立外商投資企業的文件。不屬于備案制范圍的外商投資企業今后申請外匯登記證，仍然應該出具商務主管部門的批準文件。10月8日，國務院常務會議明確指出：備案不作為辦理工商、外匯登記等手續的前置條件。因此，屬于備案范圍的外商投資企業，今后在進行外匯登記時，不需要出具商務部門的批準文件，也不需要出具備案回執。

9、外商投資企業設立與變更應該到哪里去備案？

根據《暫行辦法》第三條，各省、自治區、直轄市、計劃單列市、新疆生產建設兵團、副省級城市的商務主管部門，以及自由貿易試驗區、國家級經濟技術開發區的相關機構是外商投資企業設立及變更的備案機構，負責本區域內外商投資企業設立及變更的備案管理工作。

符合《暫行辦法》備案范圍的外商投資企業應當根據其自身區域屬性，選擇上述的相應備案機構，通過外商投資綜合管理信息系統（以下簡稱綜合管理系統）在線填報和提交《外商投資企業設立備案申報表》及相關文件，辦理備案手續。

10、企業設立備案應該由誰辦理？

根據《暫行辦法》第五條，如在外商投資企業取得營業執照之前辦理設立備案的，應由擬設外商投資企業的全體投資者（或外商投資股份有限公司的全體發起人）指定的代表或共同委托的代理人予以辦理；如在外商投資企業取得營業執照后辦理設立備案的，應由新設外商投資企業指定的代表或委托的代理人予以辦理。

11、企業設立備案應該在什么時間進行？

根據《暫行辦法》第五條，設立備案既可以選擇在擬設外商投資企業取得企業名稱預核準后直至營業執照簽發之前這段時間辦理，也可以選擇在新設外商投資企業的營業執照簽發后30日內辦理。

一般來說，我們可以將營業執照簽發前的備案稱為“事先備案”，將營業執照簽發后的備案稱為“事后備案”。企業投資者或企業可以自行選擇。這里“事”指的是“營業執照簽發”時點。到目前為止，在自貿試驗區試驗過的外商投資企業備案也僅是事先備案。事后備案是這次備案制改革的重大突破，我們也可稱之為“真正的”備案制。

工商189號文第一

（三）款指出：“根據《修法決定》，境外投資者在國家規定實施外商投資準入特別管理措施（以下簡稱《負面清單》）以外的產業進行投資的，商務部門的備案證明不是企業進行工商登記的前置條件。工商行政管理部門直接受理不涉及《負面清單》管理的外商投資企業設立、變更登記申請。” 工商189號文第二

（二）款進一步明確，“境外投資者在《負面清單》以外產業投資的，可以直接向登記機關申請外商投資企業設立、變更（備案）和注銷登記，無需提交商務主管部門出具的備案證明；境外投資者在《負面清單》內投資的，其向登記機關申請外商投資企業設立、變更和注銷登記時，依法提交商務主管部門出具的批復和批準證書。”

12、企業變更備案應該由誰辦理？

根據《暫行辦法》第六條，變更備案應由外商投資企業指定的代表或委托的代理人辦理。具體方法為：通過綜合管理系統在線填報和提交《外商投資企業變更備案申報表》及相關文件，辦理變更備案手續。

13、企業變更備案應該在什么時間進行？

根據《暫行辦法》第六條，變更備案應在變更事項發生后30日內通過綜合管理系統予以辦理。

對于變更事項的發生時間，如涉及最高權力機構作出決議的，以外商投資企業最高權力機構作出決議的時間為變更事項的發生時間；法律法規對外商投資企業變更事項的生效條件另有要求的，以滿足相應要求的時間為變更事項的發生時間。

14、哪些企業變更事項應該辦理變更備案？

根據《暫行辦法》第六條，屬于規定的備案范圍的外商投資企業，發生以下變更事項的，應辦理變更備案手續：

（一）外商投資企業基本信息變更，包括名稱、注冊地址、企業類型、經營期限、投資行業、業務類型、經營范圍、是否屬于國家規定的進口設備減免稅范圍、注冊資本、投資總額、組織機構構成、法定代表人、外商投資企業最終實際控制人信息、聯系人及聯系方式變更；

（二）外商投資企業投資者基本信息變更，包括姓名（名稱）、國籍/地區或地址（注冊地或注冊地址）、證照類型及號碼、認繳出資額、出資方式、出資期限、資金來源地、投資者類型變更；

（三）股權（股份）、合作權益變更；

（四）合并、分立、終止；

（五）外資企業財產權益對外抵押轉讓；

（六）中外合作企業外國合作者先行回收投資；

（七）中外合作企業委托經營管理。

其中，合并、分立、減資等事項依照相關法律法規規定應當公告的，應當在辦理變更備案時說明依法辦理公告手續情況。

此外，外商投資的上市公司及在全國中小企業股份轉讓系統掛牌的公司，可僅在外國投資者持股比例變化累計超過5%以及控股或相對控股地位發生變化時，就投資者基本信息或股份變更事項辦理備案手續。

15、企業設立事先備案后，投資的實際情況發生變化了應該如何處理？

根據《暫行辦法》第八條，外商投資企業的投資者在營業執照簽發前已提交備案信息的，如投資的實際情況發生變化，應在營業執照簽發后30日內向備案機構就變化情況履行變更備案手續。

這一規定打破了商務和工商流程一一對應的關系。可能發生一次設立中，一次工商登記對應兩次商務備案。

為避免沒有必要的工作量，設立事宜可以先工商、后商務；變更事宜如果時間允許，也可盡量選擇先工商、后商務。

16、在備案制實施以前設立的外商投資企業在備案制實施后出現變更事項應該如何處理？備案制實施中是否還有過渡安排？

在備案制實施以前設立的外商投資企業在備案制實施后出現變更事項處理的唯一標準是是否“涉及國家規定實施準入特別管理措施”，在備案制實施以前 還是以后設立外商投資企業對新規的適用沒有影響。

《暫行辦法》第九條規定：“經審批設立的外商投資企業發生變更，且變更后的外商投資企業不涉及國家規定實施準入特別管理措施的，應辦理備案手續，完成備案的，其《外商投資企業批準證書》同時失效。”

關于過渡期特別安排，根據工商189號文第二條

（三）款規定，“2016年10月1日以前，申請人已經取得商務主管部門的批復和批準證書，但尚未到登記機關申請辦理登記注冊的，登記機關仍按照原“外資三法”和“臺胞投資法”的規定辦理登記注冊。

另外，根據《暫行辦法》第二十九條，“本辦法實施前商務主管部門已受理的外商投資企業設立及變更事項，未完成審批且屬于備案范圍的，審批程序終止，外商投資企業或其投資者應按照本辦法辦理備案手續。”

17、已經按照備案制設立的企業出現涉及外商投資負面清單的變更事項應該如何處理？

備案轉審批：《暫行辦法》第十條規定：“備案管理的外商投資企業發生的變更事項涉及國家規定實施準入特別管理措施的，應按照外商投資相關法律法規辦理審批手續。”

從工商189號文看，工商部門會獨立對是審批還是備案做出判斷。工商189號文第二

（二）款要求，“境外投資者在《負面清單》以外產業投資的，可以直接向登記機關申請外商投資企業設立、變更（備案）和注銷登記，無需提交商務主管部門出具的備案證明；境外投資者在《負面清單》內投資的，其向登記機關申請外商投資企業設立、變更和注銷登記時，依法提交商務主管部門出具的批復和批準證書。…”

“各級登記機關要嚴格執行企業登記管理的程序性規定，按照內外資企業一致的原則履行審查責任，切實保障登記程序的規范和審查標準的統一。”

18、備案機構如何進行信息核對以及備案范圍甄別并確定備案完成？

形式審查：備案機構關注的問題：1)是備案范圍嗎？2）信息完整嗎？3）信息準確嗎？備案機構可能會核對提交的材料與信息看是否有矛盾之處。審查尺度較舊規大幅度放松，從實質審查變為形式審查。

《暫行辦法》第十一條規定：“外商投資企業或其投資者在線提交《設立申報表》或《變更申報表》及相關文件后，備案機構對填報信息形式上的完整性和準確性進行核對，并對申報事項是否屬于備案范圍進行甄別。屬于本辦法規定的備案范圍的，備案機構應在3個工作日內完成備案。不屬于備案范圍的，備案機構應在3個工作日內在線通知外商投資企業或其投資者按有關規定辦理，并通知相關部門依法處理。

備案機構發現外商投資企業或其投資者填報的信息形式上不完整、不準確，或需要其對經營范圍作出進一步說明的，應一次性在先告知其在15個工作日內在線補充提交相關信息。提交補充信息的時間不計入備案機構的備案時限。如外商投資企業或其投資者未能在15個工作日內補齊相關信息，備案機構將在線告知外商投資企業或其投資者未完成備案。外商投資企業或其投資者可就同一設立或變更事項另行提出備案申請，已實施該設立或變更事項的，應于5個工作日內另行提出。

備案機構應通過綜合管理系統發布備案結果，外商投資企業或其投資者可在綜合管理系統中查詢備案結果信息。”

19、企業或投資者如何領取備案回執？

《暫行辦法》第十二條規定：“備案完成后，外商投資企業或其投資者可憑外商投資企業名稱預核準材料（復印件）或外商投資企業營業執照（復印件）向備案機構領取《外商投資企業設立備案回執》或《外商投資企業變更備案回執》（以下簡稱《備案回執》）。”

備案回執，包括《外商投資企業設立備案回執》或《外商投資企業變更備案回執》，統稱《備案回執》。

憑借什么領取：收到備案完成通知后，外商投資企業或其投資者可憑外商投資企業名稱預核準材料（復印件）或外商投資企業營業執照（復印件）向備案機構領取。

在進行變更備案中，《暫行辦法》沒有明示領取《備案回執》時提供的“外商投資企業營業執照（復印件）”是變更前還是變更后的執照，這一細節需要等待實操中明確。由于商務部門的變更備案與工商部門的營業執照變更辦理的先后次序沒有規定，領取回執時的有效營業執照，無論是變更前的還是變更后的，均應該屬于有效的領取憑證。

值得注意的是，《暫行辦法》第十二條并沒有要求外商投資企業或者投資者必須領取紙質回執。網上備案，但可以到主管商務部門領取紙質《備案回執》。該《備案回執》不是辦理工商登記的必須文件，如僅為企業自行存檔，完全可以網上下載備案結果即可，無需紙質《備案回執》。但是，正如我們將在后面第二十八問中討論的，這一回執可能在企業申請進口設備減免稅時發揮作用。需要申請進口設備減免稅的企業最好領取紙質回執。

20、備案回執的內容有哪些？

《暫行辦法》第十三條規定：“備案機構出具的《備案回執》載明如下內容：

（一）外商投資企業或其投資者已提交設立或變更備案申報材料，且符合形式要求；

（二）備案的外商投資企業設立或變更事項；

（三）該外商投資企業設立或變更事項屬于備案范圍；

（四）是否屬于國家規定的進口設備減免稅范圍。”

其中第四項的內容對企業申請進口設備減免稅有幫助。

21、備案機構如何對備案進行監督管理？

《暫行辦法》第三章對監督檢查工作進行了詳細規定。備案機構可采取定期抽查、根據舉報進行檢查、根據有關部門或司法機關的建議和反映的情況進行檢查，以及依職權啟動檢查等方式開展監督檢查。

備案機構與公安、國有資產、海關、稅務、工商、證券、外匯等有關行政管理部門將密切協同配合，加強信息共享。備案機構在監督檢查的過程中發現外商投資企業或其投資者有不屬于本部門管理職責的違法違規行為，將及時通報有關部門。

誠信檔案：備案辦法第二十二條、第二十三條對誠信檔案系統進行了規定。，不誠信行為會被公示，商務部門與其他相關部門共享誠信信息。對于誠信檔案，企業及其投資者有查詢的權利，對記錄不完整或者有錯誤的，可以申請修正。企業及其投資者改正違法行為、履行相關義務后3年未再違規，不誠信記錄應當移除。

22、企業和投資者違反備案義務、違反準入許可等行為應承擔哪些法律責任？

《暫行辦法》第四章對相關的違法違規行為規定了法律責任。

例如，第二十四條規定：“外商投資企業或其投資者違反本辦法的規定，未能按期履行備案義務，或在進行備案時存在重大遺漏的，商務主管部門應責令限期改正；逾期不改正，或情節嚴重的，處3萬元以下罰款。

外商投資企業或其投資者違反本辦法的規定，逃避履行備案義務，在進行備案時隱瞞真實情況、提供誤導性或虛假信息，或偽造、變造、出租、出借、轉讓《備案回執》的，商務主管部門應責令限期改正，并處3萬元以下罰款。違反其他法律法規的，由有關部門追究相應法律責任。”

第二十五條和第二十六條對未經審批在限制投資領域開展投資經營的，以及在禁止投資領域經營的規定了相應法律責任。

第二十七條涉及逃避、拒絕或以其他方式阻撓商務主管部門監督檢查的行為，規定由商務主管部門責令改正，可處1萬元以下的罰款。

第二十八條對有關工作人員在備案或監督管理的過程中的違法犯罪行為進行了規定。

23、外商投資企業備案與反壟斷審查的關系如何？

《暫行辦法》第三十條規定：“外商投資事項涉及反壟斷審查的，按相關規定辦理。”

外商投資企業在設立與變更的備案或者審批中，都可能涉及反壟斷審查問題，包括經營者集中申報和審查問題。我國的反壟斷法規原則上對內資與外資是一視同仁的，因此沒有必要在外資相關法規中做詳細規定。

24、外商投資企業備案與國家安全審查的關系如何？

《暫行辦法》第三十一條規定，“外商投資事項涉及國家安全審查的，按相關規定辦理。備案機構在辦理備案手續或監督檢查時發現該外商投資事項屬于國家安全審查范圍，而外商投資企業的投資者未向商務部提出國家安全審查申請的，備案機構將及時告知投資者向商務部提出安全審查申請，并暫停辦理相關手續，同時將有關情況報商務部。”

我們認為，在外商投資企業備案制實施的情況下，目前國家安全審查制度需要進一步完善。在現有規定中，2011年國辦發6號文僅針對并購事項，沒有涉及新設投資，與備案制不配套。2015年國辦發24號文僅僅適用于自由貿易試驗區。而且現有的這兩個文件，企業和投資者在國家安全審查制度中的申報和信息披露責任不夠明晰，缺乏罰則。《外國投資法》草案中對國家安全審查有大量規定，在《外國投資法》暫時不能頒布的情況下，有關部門應該盡早出臺暫行條例或辦法對此進行規范。

25、外商投資的投資性公司、創投企業，以及外商投資企業境內再投資是否適用備案制?

《暫行辦法》第三十二條規定，投資類外商投資企業（包括投資性公司，創業投資企業）視同外國投資者，適用本辦法。

根據商務部條約法律司負責人對《暫行辦法》的解讀，“外商投資企業境內再投資應符合《對外貿易經濟合作部、國家工商行政管理總局關于外商投資企業境內投資的暫行規定》的要求。”

《對外貿易經濟合作部、國家工商行政管理總局關于外商投資企業境內投資的暫行規定》是2000年7月頒布的，至今有效。該規定第七條要求：“外商投資企業在鼓勵類或允許類領域投資設立公司，應向被投資公司所在地公司登記機關提出申請”。該規定第九條規定：“外商投資企業在限制類領域投資設立公司的，應向被投資公司所在地省級外經貿主管部門（以下簡稱“省級審批機關”）提出申請…”。我們認為，對于外商投資企業在鼓勵類或允許類領域投資，可以和內資企業一樣，不必進行外商投資企業審批或者備案。但是，對于在限制類領域投資的，應當向商務主管部門申請審批。

26、港澳臺投資者，以及根據CEPA享受特別準入待遇的港澳服務者在內地投資如何備案？

港澳臺投資者原則上參照新規執行。

《暫行辦法》第三十三條規定，“香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區投資者投資不涉及國家規定實施準入特別管理措施的，參照本辦法辦理。” 港澳服務提供者：適用舊規，不適用新規。

內地與港澳簽有關于建立更緊密經貿關系的安排，英文縮寫為CEPA。《暫行辦法》第三十四條規定，“香港服務提供者在內地僅投資《<內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排>服務貿易協議》對香港開放的服務貿易領域，澳門服務提供者在內地僅投資《<內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排>服務貿易協議》對澳門開放的服務貿易領域，其公司設立及變更的備案按照《港澳服務提供者在內地投資備案管理辦法（試行）》辦理。”

27、最終實際控制人如何確定？填報最終實際控制人有何意義？

根據商務部條約法律司負責人對《暫行辦法》的解讀：“備案管理辦法第五、六條及所附的《外商投資企業設立備案申報表》和《外商投資企業變更備案申報表》要求填報外商投資企業最終實際控制人信息及外商投資企業投資者最終實際控制人信息。其中，外商投資企業最終實際控制人是指通過股份、合同、信托或其他方式最終直接或間接對外商投資企業實現控制的自然人、企業、政府機構或國際組織；投資者最終實際控制人是指通過股份、合同、信托或其他方式最終直接或間接對外商投資企業投資者實現控制的自然人、企業、政府機構或國際組織。上述實際控制人是境外的，需追溯至境外上市公司、境外自然人、外國政府機構（含政府基金）或國際組織；實際控制人是境內的，需追溯至境內上市公司、境內自然人或國有/集體企業。”

我們認為，目前填報最終實際控制人主要還是為了便于政府掌握相關信息。根據商務部發布的《外國投資法》（草案征求意見稿），今后制定的《外國投資法》可能會更加強調“實際控制”概念。例如，《外國投資法》（草案征求意見稿）規定：“…外國投資者，受中國投資者控制的，其在中國境內從事限制實施目錄范圍內的投資，在申請準入許可時，可提交書面證明材料，申請將其投資視作中國投資者的投資。”因此，《外國投資法》今后頒布實施后，最終實際控制人的信息將更具有實質意義。

28、備案制實施后VIE問題將如何解決？

VIE(Variable Interest Entities)，在國內被稱為“協議控制”，是指境外注冊的上市實體與境內的業務運營實體相分離，境外的上市實體通過協議的方式控制境內的業務實體，這種安排在一定程度上是為了繞開國內的外資準入壁壘而設計的。

目前，有關部門對VIE結構的合法性尚無明確結論。商務部2015年1月發布的關于《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》的說明指出：“外國投資法》草案外國投資企業通過簽署一系列協議獲得內資企業控制權的問題，受到廣泛關注。征求意見稿將協議控制明確規定為外國投資的一種形式，本法生效后，以協議控制方式進行投資的，將適用本法。”對于該法將來生效前既存的以協議控制方式進行的投資，如在該法生效后仍屬于禁止或限制外國投資領域，這個說明列舉了幾種處理意見，但未做結論。

2015年7月份工信部宣布對在線數據處理與交易處理增值電信業務全部放開準入限制，允許外資獨資經營該類業務。這樣，外國投資者利用VIE結構進入該領域就變得沒有必要了。隨著外資備案制的實施，從趨勢上看，我國今后的外資準入限制將越來越少，投資者利用VIE結構繞開準入壁壘的需要也會越來越少。

29、備案制下如何向海關以及稅務部門辦理稅收優惠？

根據國家稅務總局關于《國家稅務總局關于執行“西部地區鼓勵類產業目錄”有關企業所得稅問題的公告》（國稅2015年第14號文）等文件，目前實務中是由省級（含副省級）發展改革部門或其授權部門出具相應證明文件，企業憑此向稅務部門申請所得稅減免。

各級海關在辦理關稅減免的時候，以往是認可《國家鼓勵發展的內外資項目確認書》，該確認書以往商務主管部門與發改委均有出具。根據《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發【2014】27號文），商務主管部門與發改委部門均不應再對此進行審批確認（見商資函【2015】160號文）。根據商資函【2015】160號文，“商務主管部門在按有關規定和權限辦理企業設立（增資）事項時，對符合《外商投資產業指導目錄》鼓勵類產業條目和《中西部地區外商投資優勢產業目錄》條目的外商投資，應當在企業設立（增資）的批復中明確與外商投資鼓勵類項目有關的信息（以下稱外商投資鼓勵類項目信息），包括：適用產業政策條目、項目性質、項目內容、項目投資總額。企業投資經營活動涉及多項鼓勵類產業政策條目的，應當按照相關條目分別明確上述信息”。該函同時規定了信息比對程序以及向海關的信息報送程序。

屬于備案范圍的外商投資企業，備案回執中有“是否屬于國家規定的進口設備減免稅范圍”一欄，標明了是否屬于國家鼓勵外商投資的產業或者中西部地區外商投資優勢產業。載有上述內容的備案回執可以作為企業向海關申請進口設備減免稅的依據。

30、外商投資管理制度今后還會有哪些變化？

改革開放早期制定的《中外合資經營企業法》、《外資企業法》和《中外合作經營企業法》，也稱外資三法，是我國利用外資的法律基礎，為推動我國改革開放偉大歷史進程做出了重大貢獻。但是這三部法律已經不太適應當前的外資管理需要。從長期看，三部法律將要合并為一步《外國投資法》。商務部于2015年1月公布了《外國投資法》（草案征求意見稿），廣泛征求社會意見。

這次外資備案制的實施使得外資“三法合一”也就是《外國投資法》頒布的急迫性有所下降。在我國主要的對外投資協定談判結束以后，再最終頒布《外國投資法》，可能更為穩妥。但是我們認為既定的這個改革方向應該是堅持的。《外國投資法》的頒布將最終解決現有外商投資企業法律與其他商事組織法之間的不一致和重復的問題，從而在外商投資負面清單以外的準入事項、事中事后監管、企業組織、反壟斷與反不正當競爭、稅收等方面真正全面實現市場經營主體地位平等。

第四篇：審批制核準制備案制

項目建設審批制、核準制、備案制

（一）審批制

1、審批范圍。審批制適用于政府投資項目。政府投資項目是指全部或部分使用中央預算內資金、國債專項資金、省級預算內基本建設和更新改造資金投資建設的地方項目。

2、投資內容。政府投資主要用于社會公益事業、公共基礎設施和國家機關建設，改善農村生產生活條件，保護和改善生態環境，調整和優化產業結構，促進科技進步和高新技術產業化。

3、投資方式。政府投資采取直接投資、資本金注注入、投資補助、貼息等投資方式。

4、審批權限。省發改部門是負責全省政府投資管理工作的主管部門；市、州、縣（市、區）發展改革部門是負責本行行政區域內的政府投資管理工作的主管部門。

政府投資項目根據建設性質、資金來源和投資規模，分別由國家、省級和市、州政府投資主管部門或由政府投資主管部門會同相關部門審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算。政府投資項目的可行性研究報告、初步設計，由政府投資主管部門委托有咨詢評估機構進行咨詢評估或評審；重大項目應當進行專家評議。咨詢評估沒有通過的不予審批。

政府投資300萬元及以上的建設項目，由省級投資主管部門審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算，并組織竣工驗收（初步設計概算總投資不得超過審定的可行性研究報告的總投資的10%。確需超過的，應當按程序重新報批可行性研究報告）。

政府投資300萬元以下的建設項目，按職責權限和隸屬關系由省直有關部門或市、州政府投資主管部門審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算，并組織竣工驗收。

（二）核準制

企業投資國務院《政府核準的投資項目目錄》中所列重大項目和限制類項目的，均應當向當地投資主管請求核準。進行核準的項目，應當向核準機關提交申請報告。申請報告應當由具備相應工程資質的機構編制。

（三）備案制

凡屬于《政府核準的投資項目目錄》以外的企業投資項目，均實行備案制。總投資在1億元以上的項目，由省發展改革部門備案；總投資在1億元以下的項目，由市（州）發展改革部門備案。

（四）三者的區別

備案制、核準制與審批制的區別主要體現在三個方面。第一，適用的范圍不同。審批制只適用于政府投資項目；核準制則適用于企業不使用政府資金投資建設的重大項目和限制類項目；備案制適用于企業投資的中小項目。第二，審核的內容不同。過去的審批制是對投資項目的全方位審批，而核準制只是政府從社會和經濟公共管理的角度審核，不負責考慮企業投資項目的市場前景、資金來源、經濟效益等因素。第三，程序環節不同。過去的審批制一般要經過項目建議書、可研報告、初步設計等多個環節，而核準制、備案制只有項目申請核準或備案一個環節。

基 本 建 設 程 序

建設程序是指建設項目從設想、選擇、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投入生產整個建設過程中，各項工作必須遵循的先后次序的法則。

基本建設項目一般要經歷以下幾個階段的工作程序：

1、根據國民經濟和社會發展長遠規劃，結合行業和地區發展規劃的要求，提出項目建議書；

2、在勘察、試驗、調查研究及詳細技術經濟論證的基礎上編制可行性研究報告；

3、根據項目的咨詢評估情況，對建設項目進行決策；

4、根據可行性研究報告編制設計文件；

5、初步設計批準后，做好施工前的各項準備工作；

6、組織施工，并根據工程進度，做好生產準備；

7、項目按批準的設計內容建成并經竣工驗收合格后，正式投產，交付生產使用；

8、生產運營一段時間后（一般為兩年），進行項目后評價。

目前我國基本建設程序的內容和步驟主要有：前期工作階段，主要包括項目建議書、可行性研究、設計工作；建設實施階段，主要包括施工準備、建設實施；竣工驗收階段和后評價階段。

（一）前期工作階段

1、項目建議書：是要求建設某一具體項目的建議文件，是基本建設程序中最初階段的工作，是投資決策前對擬建設項目的輪廓設想。

2、可行性研究：項目建議書一經批準，即可著手進行可行性研究。是指在項目決策前，通過對項目有關的工程、技術經濟等各方面條件和情況進行調查、研究、分析，對各種可能的建設方案和技術方案進行比較論證，并對項目建成后的效益進行預測和評價的一種科學分析方法，由此考察項目技術上的先進性和實用性，經濟上的盈利性和合理性，建設的可能性和可行性。

3、設計工作：一般建設項目（包括工業、民用建筑、城市基礎設施、水利工程、道路工程等），設計過程劃分為初步設計和施工圖設計兩個階段。

（1）初步設計（基礎設計）。初步設計的內容是指項目的總體設計、布局設計，主要的工藝流程、設備的選項和安裝設計，土建工程量及費用的估算等。

（2）施工圖設計（詳細設計）。施工圖設計的主要內容是根據批準的初步設計，繪制出正確、完整和盡可能詳細的建筑、安裝圖紙。

（二）建設實施階段

1、施工準備。一是開工建設前的準備。主要內容包括組織征地、組織設備、組織招投標、簽訂施工合同等；二是項目開工審批。向項目主管部門及其授權機構申請項目開工審批。

2、建設實施。主要確定項目新開工建設時間；基本建設投資額；生產或使用準備等。

（三）竣工驗收階段

1、竣工驗收的范圍。按照上級批準的設計文件所規定的內容和施工圖紙的要求全部建成，工業項目經負荷運轉和生產考核能夠生產合格產品，非工業項目符合設計要求，能夠正常使用，都要及時組織驗收。

2、竣工驗收的依據。依據是經過上級審批機關批準的可行性研究報告、初步設計或擴大初步設計（技術設計）、施工圖紙和說明、設備技術說明書、招標投標文件和工程承包合同、施工過程的設計修改簽證、現行的施工技術驗收標準及規范以及主管部門有關審批、修改、調整文件等。

3、竣工驗收的準備。一是整理技術資料；二是繪制竣工圖紙；三是編制竣工決算。竣工驗收必須提供的資料文件有：項目的審批文件、竣工驗收申請報告、工程決算報告、工程質量檢查報告、工程質量評估報告、工程質量監督報告、工程竣工財務決算批復、工程竣工審計報告、其它需要提供的資料。

4、竣工驗收的程序和組織。建設項目的驗收可分為初步驗收和竣工驗收兩個階段進行。大中型、限額以上基本建設和技術改造項目，由國家發改委或國家發改委委托項目主管部門、地方政府部門組織驗收。小型項目、限額以下基本建設和技術改造項目由項目主管部門和地方政府部門組織驗收。

（四）后評價階段

建設項目評價是工程項目竣工投產、生產運營一段時間后，再對項目的立項決策、設計施工、生產運營等全過程進行系統評價的一種技術經濟活動。

項 目 投 資 管 理

（一）政策管理

1、用地審批

按照國務院投資體制改革的有關決定，土地預審成為各類建設項目審批、核準、備案的必備文件。對屬于國家限制用地目錄中涉及的農林機械等14個行業112類建設項目，國土部門實行有條件供地，投資主管部門實行有條件審批、核準；對屬于禁止供地目錄中所列的鋼鐵、建材、高檔別墅等15個行業96類建設項目，各級投資管理部門一律不得進行項目批準，國土資源管理部門一律不得辦理用地手續。

按照國家現行的土地管理政策，建設用地按兩種方式審批。一種是城市（城鎮）分批次用地，是指城市（城鎮）土地利用總體規劃確定的規劃區范圍內，將農用地和未利用地轉為建設用地，并將集體土地征收為國有土地的審批。我省此類用地除蘭州近郊四區需上報國務院審批以外，其他市縣一個批次征收耕地不超過35公頃，其他土地不超過70公頃的，由省政府審批。另一種是單獨選址建設項目用地，是指土地利用總體規劃確定的城市（城鎮）規劃區范圍以外，規劃確定項目（主要指交通、能源、水利、軍事等基礎設施項目）的農用地轉用和土地征收的審批。這類項目建設用地的審批和項目審批（核準、備案）的級別相一致。省政府和國務院在審批建設用地時。按法律規定收取兩種規費，即耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費。

2、環境影響評價

項目環境影響評價包括規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價兩部分內容。《甘肅省建設項目環境影響評價文件分級審批規定》要求：（1）除應由國家環保總局審批的項目，全省總投資在2000萬元及以上的建設項目，由省環保局負責審批其環境影響評價文件。（2）總投資在2000萬元以下的項目，由市、州或縣區環保行政主管部門負責的審批其環境影響評價文件。（3）總投資在2000萬元以上，根據國家環保總局14號令《建設項目分類管理》應該編制填報環境影響登記表的建設項目，可由省環保局視情況委托項目所在地市州環保局審批其環境影響評價文件。（4）總投資在2000萬元以下的化工、印染、釀造、化學制漿、農藥、電鍍、冶金、建材等嚴重污染環境的建設項目，不論投資規模，其環境影響評價文件都應由市州環保局審批。（5）凡涉及國家級自然保護區的建設項目，其環境影響評價文件由地方環保部門審批的，必須提前征求國家環保總局或省環保局的意見。

3、項目審計

按照國家有關規定，當前及今后一個時期，在審計目標上，重點突出績效審計，即對政府投資項目的審計，不僅僅局限于監督財務收支的真實、完整和合法性方面，而是要將項目建成后產生的經濟效益和社會效益，作為審計評價的重要內容，重點揭示和查處因盲目決策、管理不善、虛假帽領等形成的低水平重復建設及財政性資金損失浪費等問題。

（二）程序管理

1、投資計劃。省級投資主管部門根據國民經濟和社會發展規劃及財政預算的總體要求，會同有關部門編制政府投資計劃。各級投資主管部門根據工程實際進展和投資計劃，及時下達和轉下投資計劃。

2、項目建設。政府投資項目應當按照批準的文件進行建設，不得隨意變更建設內容或調整概算總投資。確需調整概算總投資或對變更建設內容進行重大變更的，須報原審批部門批準。

項目的勘察設計、施工、監理、設備采購等事項應當依法進行招標投標，并實行合同管理。

從2007年1月1日起,固定資產投資項目將執行新的節能評估和審查制度。凡審批或核準項目，可研報告或申請核準報告必須包括節能分析篇（章），咨詢評估單位的評估報告必須有節能分析篇（章）的評估意見，政府投資部門的批復文件中必須包括節能分析篇（章）的批復內容。凡是可研報告或申請核準報告沒有編制節能分析篇（章）的項目，政府投資部門不予受理；對未進行節能審查或未通過節能審查的項目，一律不得審批或核準，更不得開工建設。

3、項目監督。政府投資項目實行稽查特派員制度。對項目進行全過程獨立稽查。稽查報告和處理意見對項目單位和勘察、設計、監理、施工、設備供應單位、有關管理部門具有約束力。

項目主管部門對項目建設進行全程監督。

財政部門對政府投資項目計劃安排進行財務監督，對單項工程結算、竣工決算進行投資評審，并批復竣工財務決算。

審計機關對政府投資項目的計劃下達、資金撥付、財務支出和工程實施等進行審計監督。

建設部門對工程質量安全進行監督。

行政監察機關對涉及政府投資的各部門進行行政監察。

4、后期管理。項目建成后，項目單位應于六個月內完成工程結算和竣工決算，辦理相關的財務決算審計、審批等手續，并按規定報請驗收。

項目單位應當在竣工驗收后及時向有關部門辦理產權登記手續。

[2007年國家產業投資導向] 一是推進農業產業化經營，發展高產、優質、高效、生態、安全農業；積極發展畜牧業，因地制宜發展林果業；加強農田水利，改造中低產田，積極推行節水灌溉。二是加快建立鐵路、公路、民航、管道為主的綜合交通運輸網絡，進一步完善省內干線公路，大力推進農村公路建設；以大型高效機組為重點優化發展煤電，有序開發水電，積極發展風能、太陽能、生物質能，構筑穩定、經濟、清潔的能源供應體系；推進寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網建設。三是依托重點建設工程，通過自主創新、引進技術、合作開發、聯合制造等方式，振興我省裝備制造業，特別是在大型石油化工、高檔數控機床、自動化控制、集成電路設備、節能降耗裝備等領域，要多上項目，上好項目。四是大力發展信息、生物、新材料、新能源、航空航天等高新技術產業。五是規范和提升商貿、餐飲、住宿等傳統服務業，大力發展金融、保險、物流、法律服務、會計、知識產權、技術咨詢等現代服務業。同時，要大力發展循環經濟，提高資源綜合利用，建設資源節約和環境友好型社會。要加大對落后工藝技術和裝備的淘汰力度，限制省外低效落后技術和產品的盲目引進。

[名詞解釋]

國債資金項目：是指凡是全部或部分使用國債資金投資建設的項目，不論項目建設規模的大小、國債資金使用多少，統稱為國債資金項目。

“三同時”制度：對環境有影響的一切新建、改建、擴建的基本建設項目、技術改造項目、區域開發項目或自然資源開發項目，其防治污染和生態破壞的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的制度。

項目建設“四制”：是指國家在建設項目中施行的項目法人制、招投標制、工程監理制和合同管理制為主要內容的項目管理制度。

政府投資項目“代建制”：是指政府投資項目經過規定的程序，委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其它企業，代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設。

“兩免一補”政策：近年來我國政府對農村義務教育階段貧困家庭學生就學實施的一項資助政策。主要內容是對農村義務教育階段貧困家庭學生“免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”。

國家西部地區“兩基”攻堅計劃：為貫徹《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》，進一步推進西部大開發，實現西部地區基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲攻堅目標而制定的工作計劃。

西新工程：2000年9月15日，黨中央的負責同志跟全國民主黨派人士、工商聯負責同志和無黨派人士座談，聽取他們考察西部情況的匯報，在匯報中他們突出地提出了西部地區聽廣播看電視難的問題，這一問題提出來以后引起了江總書記的高度重視，要求有關部門從資金、技術和人力各方面采取有效措施，切實改善西部地區的廣播電視條件。“讓黨和國家的聲音傳入千家萬戶，讓中國的聲音傳向世界各地。”是江總書記對廣播電視新時期工作提出的要求，為此，黨中央決定實施建國以來規模最大的廣播電視覆蓋工程—“西新工程”；西藏等邊緣地區廣播電視工程。

兩個確保：確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放,確保國有企業下崗職工基本生活費按時足額發放。

少生快富工程：在農牧區穩定現行生育政策的基礎上，政府通過經濟獎勵的辦法，鼓勵少生，對自愿少生一個孩子并采取安全適宜的長效節育措施的夫婦給予一次性經濟獎勵，并引導和幫助這些家庭把獎勵資金用于發展生產、勤勞致富。

教育三項保障機制：國民教育經費保障機制、國民教育教師保障機制和國民享受教育權利保障機制。

“萬村千鄉”市場工程：商務部為加快農村市場體系建設，構建符合中國國情的新型現代流通網絡，提出在國內開展“萬村千鄉”市場工程建設。主要以企業為主體，政府推動與市場機制相結合，運用現代流通方式，引導城市連鎖超市向農村延伸，發展“農家店”，建立新型農村市場流通網絡，改善農村消費環境，保障農民方便消費、放心消費。“萬村千鄉”市場工程的目標是從2005年開始，力爭用三年時間，在試點區域培育出25萬家左右的農家店，形成以城區店為龍頭、鄉鎮店為骨干、村級店為基礎的農村消費經營網絡，逐步縮小城鄉消費差距。2005年，商務部核準湖北省“萬村千鄉”市場工程試點縣市24個，核準試點企業21家。恩施市被商務部核準為試點縣市，恩施全農化肥農藥專營有限公司被核準為試點企業。“信福工程”：是新農村商務信息服務體系建設工程項目的簡稱，是指為把公共商務信息為方式，以促進農副產品和生產生活資料流通，發展對外貿易為主要目的，以公益性、非盈利性為基本特征的公共服務產品。

新型農村合作醫療參合率：指參合農民占農業人口數的比率。試點縣為臨夏市，康樂縣，永靖縣。試點農村人口數為447113萬人，參合農民數398515人，參合率為89.13%。

鄉鎮衛生院五制：院長競聘制，職工全員聘用制，資格準入制，崗位責任制，績效工資制。

教育三項制度：全州教育系統內采用全員聘用制，崗位責任制，績效工資制。

農村“六小”工程：節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍攔建設項目。

第五篇：審批制、核準制、備案制的區別

審批制、核準制、備案制的區別

審批、核準、備案，其實是政府行政許可的三種制度（出自《國務院關于投資體制改革的決定》，文中對行政許可制度的表述就只有這三種，其他字眼的行政許可制度出處沒有進一步查詢，例如注冊、登記等），即稱為審批制、核準制、備案制，也就是說政府允不允許你投資這個項目，以及通過什么形式對你進行核查允許的一種制度。三種行政許可制度存在一定的區別：

一、適用對象上的區別

（1）審批制：企業使用政府投資建設的項目；

（2）核準制：重大項目、限制類項目（從維護社會公共利益角度進行核準）；（ps：國家出臺《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》（鏈接http://），相信大家也都能感受到貿易特區的便捷政策，這也是中國政府所提到的政府職能轉變，建設服務型政府、簡政放權、“法無禁止即可為”精神的體現。

（二）針對境外投資項目

針對境外投資項目，之前也是實行核準制，采用《境外投資項目核準暫行管理辦法》，但是目前已經廢止，取而代之代之的是《境外投資項目核準和備案管理辦法》（鏈接http://www.tmdps.cn/zcfb/zcfbl/201404/W***013507.pdf），這是為了加快中國企業走出去的步伐，也是簡政放權的體現，增強了企業的投資主體地位。

追加帖：關于先立項還是先環評的問題

所謂“立項”是一個過程，即項目經過政府有關部門的批準（即行政許可，包括了審批、核準和備案），并列入政府計劃的過程叫項目立項。這個過程中要求項目業主向政府部門（發改委、經貿局之類）提供相關立項材料。環評過程中經常提到的項目有沒有立項，一般是指項目立項的政府部門相關批復下來了沒有、立項完成沒有。環評手續時立項過程中的一個不可或缺的部分，只是在立項過程中，環評根據項目行政許可制度的不同，所處的階段有所不同，在了解了環評所處階段后，我們環評人在寫報告的時候就可以根據項目判斷我們在寫環評報告書的時候可以向業主要到一些什么材料（有些不按正規程序、或者有同步進行的靈活處理情況除外），能夠附上一些什么附件：（1）審批制：先報送項目建議書，建議書批復下來后進行環評（同時進行規劃選址、土地預審等手續），然后編制可研，環評批復作為可研附件上報，政府部門給出可研批復，最后辦理規劃許可、用地等正式手續。

（2）核準制：先進行環評（同時進行選址、土地預審等手續），然后編制核準申請報告，環評作為申請報告附件，政府部門給出核準批復，最后辦理規劃許可、用地等正式手續。（3）備案制：先上報備案申請表，備案成功后，進行環評（同時辦理規劃許可、用地等正式手續）