第一篇：國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知國辦

【發布單位】國務院辦公廳 【發布文號】國辦函〔2016〕88號 【發布日期】2016-10-27 【生效日期】2016-10-27 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】國務院辦公廳

國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知

國辦函〔2016〕88號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

經國務院同意，現將《地方政府性債務風險應急處置預案》印發給你們，請認真組織實施。

國務院辦公廳

2016年10月27日

（此件公開發布）

地方政府性債務風險應急處置預案 1 總則 1.1 目的 1.2 工作原則 1.3 編制依據 1.4 適用范圍 組織指揮體系及職責 2.1 應急組織機構 2.2 部門職責 預警和預防機制 3.1 預警監測 3.2 信息報告 3.3 分類處置

3.4 債務風險事件級別 4 應急響應

4.1 分級響應和應急處置 4.2 地方政府財政重整計劃 4.3 輿論引導 4.4 應急終止 5 后期處置

5.1 債務風險事件應急處置記錄及總結 5.2 評估分析 6 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 資源保障 6.4 安全保障

6.5 技術儲備與保障 6.6 責任追究 7 附則

7.1 預案管理 7.2 預案解釋

7.3 預案實施時間 1 總則 1.1 目的

建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定。1.2 工作原則 1.2.1 分級負責

省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。國務院有關部門在國務院統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導?？缡。▍^、市）政府性債務風險應急處置由相關地區協商辦理。1.2.2 及時應對

地方各級政府應當堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。1.2.3 依法處置

地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。1.3 編制依據

《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院辦公廳關于印發突發事件應急預案管理辦法的通知》（國辦發〔2013〕101號）等。1.4 適用范圍

本預案所稱地方政府性債務風險事件，是指地方政府已經或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發財政金融風險，需要采取應急處置措施予以應對的事件。

本預案所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務。1.4.1 政府債務風險事件

（1）政府債券風險事件：指地方政府發行的一般債券、專項債券還本付息出現違約。

（2）其他政府債務風險事件：指除地方政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現違約。1.4.2 或有債務風險事件

（1）政府提供擔保的債務風險事件：指由企事業單位舉借、地方政府及有關部門提供擔保的存量或有債務出現風險，政府需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。

（2）政府承擔救助責任的債務風險事件：指企事業單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還，地方政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現風險，政府為維護經濟安全或社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。2 組織指揮體系及職責 2.1 應急組織機構

縣級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組（以下簡稱債務管理領導小組），作為非常設機構，負責領導本地區政府性債務日常管理。當本地區出現政府性債務風險事件時，根據需要轉為政府性債務風險事件應急領導小組（以下簡稱債務應急領導小組），負責組織、協調、指揮風險事件應對工作。

債務管理領導小組（債務應急領導小組）由本級政府主要負責人任組長，成員單位包括財政、發展改革、審計、國資、地方金融監管等部門、單位以及人民銀行分支機構、當地銀監部門，根據工作需要可以適時調整成員單位。2.2 部門職責

2.2.1 財政部門是政府性債務的歸口管理部門，承擔本級債務管理領導小組（債務應急領導小組）辦公室職能，負責債務風險日常監控和定期報告，組織提出債務風險應急措施方案。2.2.2 債務單位行業主管部門是政府性債務風險應急處置的責任主體，負責定期梳理本行業政府性債務風險情況，督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位債務風險應急預案；當出現債務風險事件時，落實債務還款資金安排，及時向債務應急領導小組報告。

2.2.3 發展改革部門負責評估本地區投資計劃和項目，根據應急需要調整投資計劃，牽頭做好企業債券風險的應急處置工作。

2.2.4 審計部門負責對政府性債務風險事件開展審計，明確有關單位和人員的責任。

2.2.5 地方金融監管部門負責按照職能分工協調所監管的地方金融機構配合開展政府性債務風險處置工作。

2.2.6 人民銀行分支機構負責開展金融風險監測與評估，牽頭做好區域性系統性金融風險防范和化解工作，維護金融穩定。

2.2.7 當地銀監部門負責指導銀行業金融機構等做好風險防控，協調銀行業金融機構配合開展風險處置工作，牽頭做好銀行貸款、信托、非法集資等風險處置工作。

2.2.8 其他部門（單位）負責本部門（單位）債務風險管理和防范工作，落實政府性債務償還化解責任。預警和預防機制 3.1 預警監測

財政部建立地方政府性債務風險評估和預警機制，定期評估各地區政府性債務風險情況并作出預警，風險評估和預警結果應當及時通報有關部門和省級政府。省級財政部門應當按照財政部相關規定做好本地區政府性債務風險評估和預警工作，及時實施風險評估和預警，做到風險早發現、早報告、早處置。

此外，地方各級政府及其財政部門應當將政府及其部門與其他主體簽署協議承諾用以后年度財政資金支付的事項，納入監測范圍，防范財政風險。

地方各級政府應當定期排查風險隱患，防患于未然。3.2 信息報告

地方各級政府應當建立地方政府性債務風險事件報告制度，發現問題及時報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。

3.2.1 政府債務風險事件報告

設區的市級、縣級政府（以下統稱市縣政府）預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，應當提前2個月以上向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門。發生突發或重大情況，縣級政府可以直接向省級政府報告，并抄送省級財政部門。省級財政部門接報后應當立即將相關情況通報債務應急領導小組各成員單位，并抄送財政部駐本地區財政監察專員辦事處。

3.2.2 或有債務風險事件報告

地方政府或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息的，應當提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告，經財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后，由本級政府向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門。遇突發或重大事件，縣級政府可以直接向省級政府報告，并抄送省級財政部門。省級財政部門接報后應當立即將相關情況通報債務應急領導小組各成員單位，并抄送財政部駐本地區財政監察專員辦事處。

3.2.3 報告內容

包括預計發生違約的地方政府性債務類別、債務人、債權人、期限、本息、原定償還安排等基本信息，風險發生原因，事態發展趨勢，可能造成的損失，已采取及擬采取的應對措施等。3.2.4 報告方式

一般采取書面報告形式。緊急情況下可采取先電話報告、后書面報告的方式。3.3 分類處置

3.3.1 地方政府債券

對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。3.3.2 非政府債券形式的存量政府債務

對非政府債券形式的存量政府債務，經地方政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可以按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關規定分類處理：

（1）債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，并應承擔全部償還責任。地方政府應當通過預算安排、資產處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務本息。

（2）債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。3.3.3 存量或有債務

（1）存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。

（2）存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。3.3.4 新發生的違法違規擔保債務

對2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照3.3.3第（1）項依法處理。3.3.5 其他事項

地方政府性債務風險分類處置的具體辦法由財政部另行制定，作為本預案的配套文件，經國務院同意后實施。3.4 債務風險事件級別

按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。當政府性債務風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風險擴散；當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處置。

政府性債務風險事件監測主體為省級、設區的市級、縣級政府。經濟開發區管委會等縣級以上政府派出機構的政府性債務風險事件按照行政隸屬關系由所屬政府負責監測。3.4.1 Ⅰ級（特大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）省級政府發行的地方政府債券到期本息兌付出現違約；

（2）省級或全?。▍^、市）15%以上的市縣政府無法償還地方政府債務本息，或者因償還政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（3）省級或全省（區、市）15%以上的市縣政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（4）全?。▍^、市）地方政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應付利息10%以上；

（5）省級政府需要認定為Ⅰ級債務風險事件的其他情形。3.4.2 Ⅱ級（重大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）省級政府連續3次以上出現地方政府債券發行流標現象；

（2）全?。▍^、市）或設區的市級政府轄區內10%以上（未達到15%）的市級或縣級政府無法支付地方政府債務本息，或者因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（3）全?。▍^、市）或設區的市級政府轄區內10%以上（未達到15%）的市級或縣級政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（4）縣級以上地方政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金5%以上（未達到10%），或者利息違約金額占同期應付利息5%以上（未達到10%）；

（5）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成重大群體性事件，影響極為惡劣；

（6）縣級以上地方政府需要認定為Ⅱ級債務風險事件的其他情形。3.4.3 Ⅲ級（較大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）全?。▍^、市）或設區的市級政府轄區內2個以上但未達到10%的市級或縣級政府無法支付地方政府債務本息，或者因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（2）全?。▍^、市）或設區的市級政府轄區內2個以上但未達到10%的市級或縣級政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；（3）縣級以上地方政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金1%以上（未達到5%），或者利息違約金額占同期應付利息1%以上（未達到5%）；

（4）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成較大群體性事件；

（5）縣級以上地方政府需要認定為Ⅲ級債務風險事件的其他情形。3.4.4 Ⅳ級（一般）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）單個市縣政府本級償還政府債務本息實質性違約，或因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（2）單個市縣政府本級無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（3）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成群體性事件；

（4）縣級以上地方政府需要認定為Ⅳ級債務風險事件的其他情形。4 應急響應

4.1 分級響應和應急處置

地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。地方政府要加強日常風險管理，按照財政部《地方政府性債務風險分類處置指南》，妥善處理政府性債務償還問題。同時，要加強財政資金流動性管理，避免出現因流動性管理不善導致政府性債務違約。對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的，根據債務風險等級，相應及時實行分級響應和應急處置。4.1.1 Ⅳ級債務風險事件應急響應

（1）相關市縣債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，對風險事件進行研判，查找原因，明確責任，立足自身化解債務風險。

①以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出前提下，可以采取調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產。對政府提供擔?；虺袚匾戎熑蔚幕蛴袀鶆?，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。

②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務，因政府性基金收入不足造成債務違約的，在保障部門基本運轉和履職需要的前提下，應當通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投資計劃、處置部門和債務單位可變現資產、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。對部門提供擔保形成的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。

③因債權人不同意變更債權債務關系或不同意置換，導致存量政府債務無法在規定期限內依法轉換成政府債券的，原有債權債務關系不變，由債務單位通過安排單位自有資金、處置資產等方式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還，可按市場化原則與債權人協商進行債務重組或依法破產，政府在出資范圍內承擔有限責任。對政府或有債務，也按照上述原則處理。

④市縣政府出現債務風險事件后，在恢復正常償債能力前，除國務院確定的重點項目外，原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設，騰出資金依法用于償債。

（2）市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

（3）市縣政府應當將債務風險應急處置情況向省級政府報備。4.1.2 Ⅲ級債務風險事件應急響應

除采?、艏墏鶆诊L險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）相關地區債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，將債務風險情況和應急處置方案專題向上級債務管理領導小組報告。

（2）上級債務管理領導小組應當密切關注事態變化，加強政策指導，及時組織召開專題會議通報風險處置情況，必要時可以成立工作組進駐風險地區，指導支持債務風險處置工作。

（3）市縣政府償還省級政府代發的到期地方政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，可以申請由上級財政先行代墊償還，事后扣回。

（4）市縣政府應當將債務風險應急處置進展情況和處置結果上報省級政府，并抄送省級財政部門。

4.1.3 Ⅱ級債務風險事件應急響應

除采?、艏墶ⅱ蠹墏鶆诊L險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）省級債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，匯總有關情況向省級政府報告，動態監控風險事件進展，指導和支持市縣政府化解債務風險。

（2）市縣政府統籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口并且影響政府正常運轉或經濟社會穩定的，可以向省級債務應急領導小組申請救助，申請內容主要包括債務風險情況說明、本級政府應急方案及已采取的應急措施、需上級政府幫助解決的事項等。

（3）省級債務應急領導小組對市縣政府救助申請提出審核意見，報省級政府批準后實施，并立即啟動責任追究程序。

（4）省級政府適當扣減Ⅱ級債務風險事件涉及市縣新增地方政府債券規模。

（5）省級債務應急領導小組督促市縣政府落實債務風險應急處置措施，跟蹤債務風險化解情況。必要時，省級政府可以成立工作組進駐風險地區，幫助或者接管風險地區財政管理，幫助制定或者組織實施風險地區財政重整計劃。4.1.4 Ⅰ級債務風險事件應急響應

除采?、艏墶ⅱ蠹墶ⅱ蚣墏鶆诊L險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）省級債務應急領導小組應當及時將債務風險情況和應急處置方案向財政部報告，必要時由財政部向國務院報告。

（2）省級政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國務院可以對其提前調度部分國庫資金周轉，事后扣回。必要時國務院可以成立工作組進駐風險地區，予以指導和組織協調。

（3）市縣政府建立債務風險處置信息定期向省級債務應急領導小組報告的機制，重大事項必須立即報告。

（4）省級債務應急領導小組報請省級政府通報Ⅰ級債務風險事件涉及市縣名單，啟動債務風險責任追究機制。

（5）省級政府暫停Ⅰ級債務風險事件涉及市縣新增地方政府債券的資格。4.2 地方政府財政重整計劃

實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內容：（1）拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待風險解除后再行恢復。

（2）優化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險事件等級，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設支出。不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目；不得設立各類需要政府出資的投資基金等，已設立的應當制定分年退出計劃并嚴格落實。二是壓縮政府公用經費。實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；暫停地方自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業單位的補助補貼。暫?；蛉∠胤匠雠_的各類獎勵、對企業的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調整過高支出標準，優先保障國家出臺的教育、社保、醫療、衛生等重大支出政策，地方支出政策標準不得超過國家統一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出后應全部用于償還債務。

（3）處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

（4）申請省級救助。采取上述措施后，風險地區財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金。待財政重整計劃實施結束后，由省級政府自行決定是否收回相關資金。

（5）加強預算審查。實施財政重整計劃以后，相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或其常委會審查批準的同時，必須報上級政府備案。上級政府對下級政府報送備案的預算調整方案要加強審核評估，認為有不適當之處需要撤銷批準預算的決議的，應當依法按程序提請本級人民代表大會常委會審議決定。

（6）改進財政管理。相關市縣政府應當實施中期財政規劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。4.3 輿論引導

根據處置債務風險事件的需要，啟動應急響應的地方政府或其債務風險應急領導小組應當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發布制度，指定專門的新聞發言人，統一對外發布信息，正確引導輿論。4.4 應急終止

地方政府性債務風險得到緩解、控制，地方政府實現財政重整目標，經上級政府債務管理領導小組或債務應急領導小組同意，終止應急措施。5 后期處置

5.1 債務風險事件應急處置記錄及總結

在債務風險事件應急處置過程中，相關地方政府應當詳盡、具體、準確地做好工作記錄，及時匯總、妥善保管有關文件資料。應急處置結束后，要及時形成書面總結，向本級人民代表大會常委會和上級政府報告。5.2 評估分析

債務風險事件應急處置結束后，有關地方政府及其財政部門要對債務風險事件應急處置情況進行評估。評估內容主要包括：債務風險事件形成原因、應急響應過程、應急處置措施、應急處置效果以及對今后債務管理的持續影響等。相關地區應當根據評估結果，及時總結經驗教訓，改進完善應急處置預案。6 保障措施 6.1 通信保障

啟動應急響應的地方政府應當保持應急指揮聯絡暢通，有關部門應當指定聯絡員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯系方式。6.2 人力保障

各地要加強地方政府性債務管理隊伍建設，提高相關人員政策理論、日常管理、風險監測、應急處置、輿情應對等業務能力。啟動應急響應的地方政府應當部署各有關部門安排人員具體落實相關工作。6.3 資源保障

發生地方政府性債務風險事件的地方政府要統籌本級財政資金、政府及其部門資產、政府債權等可償債資源，為償還債務提供必要保障。6.4 安全保障

應急處置過程中，對可能影響公共安全和社會穩定的事件，要提前防范、及時控制、妥善處理；遵守保密規定，對涉密信息要加強管理，嚴格控制知悉范圍。6.5 技術儲備與保障

債務應急領導小組可以根據需要，建立咨詢機制，抽調有關專業人員組成債務風險事件應急專家組，參加應急處置工作，提供技術、法律等方面支持。6.6 責任追究

6.6.1 違法違規責任范圍

（1）違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的下列行為：

政府債務余額超過經批準的本地區地方政府債務限額；

政府及其部門通過發行地方政府債券以外的方式舉借政府債務，包括但不限于通過企事業單位舉借政府債務；

舉借政府債務沒有明確的償還計劃和穩定的償還資金來源；

政府或其部門違反法律規定，為單位和個人的債務提供擔保；

銀行業金融機構違反法律、行政法規以及國家有關銀行業監督管理規定的；

政府債務資金沒有依法用于公益性資本支出；

增加舉借政府債務未列入預算調整方案報本級人民代表大會常委會批準；

未按規定對舉借政府債務的情況和事項作出說明、未在法定期限內向社會公開；

其他違反法律規定的行為。

（2）違反《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等有關政策規定的下列行為：

政府及其部門在預算之外違法違規舉借債務；

金融機構違法違規向地方政府提供融資，要求地方政府違法違規提供擔保；

政府及其部門挪用債務資金或違規改變債務資金用途；

政府及其部門惡意逃廢債務；

債務風險發生后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況；

其他違反財政部等部門制度規定的行為。6.6.2 追究機制響應

發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件后，應當適時啟動債務風險責任追究機制，地方政府應依法對相關責任人員進行行政問責；銀監部門應對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。6.6.3 責任追究程序

（1）省級債務管理領導小組組織有關部門，對發生地方政府性債務風險的市縣政府開展專項調查或專項審計，核實認定債務風險責任，提出處理意見，形成調查或審計報告，報省級政府審定。

（2）有關任免機關、監察機關、銀監部門根據有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。

（3）省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍。對實施財政重整的市縣政府，視債務風險事件形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。屬于在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬于已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。7 附則

7.1 預案管理

本預案由財政部制訂，報國務院批準后實施。本預案實施后，財政部應會同有關部門組織宣傳、培訓，加強業務指導，并根據實施情況適時進行評估和修訂?？h級以上地方各級人民政府要結合實際制定當地債務風險應急處置預案。7.2 預案解釋

本預案由財政部負責解釋。7.3 預案實施時間

本預案自印發之日起實施。

本內容來源于政府官方網站，如需引用，請以正式文件為準。

第二篇：地方政府性債務風險應急處置預案

*州*關于印發*州* 地方政府性債務風險應急處置預案的通知

*鎮，區直各部門，區屬、駐區各單位：

《*州*地方政府性債務風險應急處臵預案》已經區管委會同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

*州*黨政辦公室

2017年7月 日

*州*地方政府性債務 風險應急處置預案

總則 1.1 目的 1.2 工作原則 1.3 編制依據 1.4 適用范圍 組織指揮體系及職責 2.1 應急組織機構 2.2 部門職責 3 預警和預防機制 3.1 預警監測 3.2 信息報告 3.3 分類處臵

3.4 債務風險事件級別 4 應急響應

4.1 分級響應和應急處臵 4.2 地方政府財政重整計劃 4.3 輿論引導 4.4 應急終止 5 后期處臵

5.1 債務風險事件應急處臵記錄及總結 5.2 評估分析 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 資源保障 6.4 安全保障 6.5 技術儲備與保障6.6 責任追究 7 附則 7.1 預案解釋 7.2 預案實施時間1 總則 1.1 目的

建立健全地方政府性債務風險應急處臵工作機制，堅持快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處臵，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定。

1.2 工作原則 1.2.1 分級負責

管委會對全區政府性債務風險應急處臵負總責。區直有關部門在管委會統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處臵的指導。

1.2.2 及時應對

堅持預防為主、預防和應急處臵相結合，加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處臵風險事件。

1.2.3 依法處臵

地方政府性債務風險事件應急處臵應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。

1.3 編制依據

《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發?2014?43號）、《國務院辦公廳關于印發突發事件應急預案管理辦法的通知》（國辦發?2013?101號）、《*州市人民政府辦公廳關于印發*州市地方政府性債務風險

應急處臵預案的通知》（*市府辦發?2017?41號）等。適用范圍

本預案所稱地方政府性債務風險事件，是指地方政府已經或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發財政金融風險，需要采取應急處臵措施予以應對的事件。

本預案所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務。

1.4.1 政府債務風險事件

（1）政府債券風險事件：指由省政府發行并轉貸市縣的一般債券、專項債券還本付息出現違約。

（2）其他政府債務風險事件：指除地方政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現違約。

1.4.2 或有債務風險事件

（1）管委會提供擔保的債務風險事件：指由企事業單位舉借、管委會及有關部門提供擔保的存量或有債務出現風險，管委會需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。

（2）管委會承擔救助責任的債務風險事件：指企事業單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還，政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現風險，為維護經濟安全或社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。組織指揮體系及職責 2.1 應急組織機構 管委會成立區政府性債務管理領導小組（以下簡稱債務管理領導小組），負責領導全區政府性債務日常管理工作。當出現政府性債務風險事件時，根據需要轉為區政府性債務風險應急領導小組（以下簡稱債務應急領導小組），負責組織、協調、指揮債務風險事件應對工作。

債務管理領導小組（債務應急領導小組）由管委會主任任組長，成員單位包括財政、發展改革、審計等部門、單位以及人民銀行分支機構、當地銀監部門，根據工作需要可以適時調整成員單位。

2.2 各級政府和部門職責 2.2.1管委會職責

制定本地區政府性債務風險應急預案，在省財政下達的限額內舉借新債，及時足額償還到期債務本息，對本地區債務風險采取應急響應并依法依規進行問責，并及時向省政府、市政府和有關部門報告債務風險情況。

2.2.2部門職責

財政部門是政府性債務的歸口管理部門，承擔區債務管理領導小組（債務應急領導小組）辦公室職能，負責債務風險日常監控和定期報告，組織提出債務風險應急措施方案，協調成員單位參與應急處臵工作，承擔債務管理領導小組交辦的其他工作。

債務單位行業主管部門是政府性債務風險應急處臵的責任主體，負責定期梳理本行業政府性債務風險情況，督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位債務風險應急預案；當出現債務風險事件時，落實債務還款資金安排，及時向債務應急領導小組報告。

發展改革部門負責評估本地區投資計劃和項目，根據應急需要調整投資計劃，牽頭做好企業債券風險的應急處臵工作。

審計部門負責對政府性債務風險事件開展審計，明確有關單位和人員的責任。

地方金融監管部門負責按照職能分工協調所監管的地方金融機構配合開展政府性債務風險處臵工作。

人民銀行分支機構負責開展金融風險監測與評估，牽頭做好區域性系統性金融風險防范和化解工作，維護金融穩定。

當地銀監部門負責指導銀行業金融機構等做好風險防控，協調銀行業金融機構配合開展風險處臵工作，牽頭做好銀行貸款、信托、非法集資等風險處臵工作。

其他部門（單位）負責本部門（單位）債務風險管理和防范工作，落實政府性債務償還化解責任。預警和預防機制 3.1 預警監測

財政部門應當按照中央和省政府有關要求，建立債務風險應急機制，按照省財政下達的風險預警監測辦法，運用相關指標監測債務規模，定期排查風險，及時實施風險評估和預警，做到風險早發現、早報告、早處臵。管委會及財政部門應當將政府及其部門與其他主體簽署協議承諾用以后財政資金支付的事項，納入監測范圍，防范財政風險。3.2 信息報告

管委會應當建立地方政府性債務風險事件報告制度，發現問題及時報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。

3.2.1 政府債務風險事件報告

財政部門預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，應當提前3個月向區債務管理領導小組報告，同時，研究制定應急處臵預案，經區債務管理領導小組審核后，由管委會提前2個月以上向市政府報告，并抄送市財政。發生突發或重大情況，管委會可以直接向省政府報告，并抄送省財政。

3.2.2 或有債務風險事件報告

政府或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息的，應當提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告，經財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后，由管委會向市政府報告，并抄送上級或市財政。遇突發或重大事件，管委會可以直接向省政府報告，并抄送省財政。

3.2.3 報告內容

包括預計發生違約的地方政府性債務類別、債務人、債權人、期限、本息、原定償還安排等基本信息，風險發生原因，事態發展趨勢，可能造成的損失，已采取及擬采取的應對措施等。

3.2.4 報告方式

一般采取書面報告形式。緊急情況下可采取先電話報告、后書面報告的方式。分類處置 3.3.1 地方政府債券

對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。3.3.2 非政府債券形式的存量政府債務

對非政府債券形式的存量政府債務，經管委會、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可以按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關規定分類處理：

（1）債權人同意在規定期限內臵換為政府債券的，管委會不得拒絕相關償還義務轉移，并應承擔全部償還責任。管委會應當通過預算安排、資產處臵等方式積極籌措資金，償還到期政府債務本息。

（2）債權人不同意在規定期限內臵換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由省財政統一收回。政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。

3.3.3 存量或有債務

（1）存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，各級政府及其部門出具的擔保合同無效，對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

具體金額由管委會、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。2）存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對管委會可能承擔一定救助責任的存量或有債務，管委會可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。

3.3.4 新發生的違法違規擔保債務

對2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照3.3.3第（1）項依法處理。

3.4 債務風險事件級別

按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。當政府性債務風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處臵，防止風險擴散；當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處臵。

政府性債務風險事件監測主體為市級、區級政府。*州*管委會為縣級以上政府派出機構，政府性債務風險事件按照行政隸屬關系由市政府負責監測。

3.4.1 Ⅰ級（特大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）省級政府發行的地方政府債券到期本息兌付出現違約；

（2）管委會需要認定為Ⅰ級債務風險事件的其他情形。3.4.2 Ⅱ級（重大）債務風險事件，是指出現下列情形之一： 1）管委會連續3次以上出現地方政府債券發行流標現象；

（2）管委會地方政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金5%以上（未達到10%），或者利息違約金額占同期應付利息5%以上（未達到10%）；

（3）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成重大群體性事件，影響極為惡劣；

（4）管委會需要認定為Ⅱ級債務風險事件的其他情形。3.4.3 Ⅲ級（較大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）全市地方政府債務本金違約金額占同期全市政府債務應償本金1%以上（未達到5%），或者利息違約金額占同期應付利息1%以上（未達到5%）；

（2）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成較大群體性事件；

（3）管委會需要認定為Ⅲ級債務風險事件的其他情形。3.4.4 Ⅳ級（一般）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）管委會無法支付地方政府債務本息，或者因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出； 2）管委會無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（3）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成群體性事件；

（4）管委會需要認定為Ⅳ級債務風險事件的其他情形。4 應急響應

4.1 分級響應和應急處置

管委會對其舉借的債務負有償還責任。管委會要加強日常風險管理，按照財政部《地方政府性債務風險分類處臵指南》，妥善處理政府性債務償還問題。同時，要加強財政資金流動性管理，避免出現因流動性管理不善導致政府性債務違約。對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的，根據債務風險等級，相應及時實行分級響應和應急處臵。

4.1.1 Ⅳ級債務風險事件應急響應

（1）區債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，對風險事件進行研判，查找原因，明確責任，立足自身化解債務風險。

①以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出前提下，可以采取調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處臵政府資產。對政府提供擔?；虺袚匾戎熑蔚幕蛴袀鶆?，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。

②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務，因政府性基金收入不足造成債務違約的，在保障部門基本運轉和履職需要的前提下，應當通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投資計劃、處臵部門和債務單位可變現資產、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。對部門提供擔保形成的或有債務，政府無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。

③因債權人不同意變更債權債務關系或不同意臵換，導致存量政府債務無法在規定期限內依法轉換成政府債券的，原有債權債務關系不變，由債務單位通過安排單位自有資金、處臵資產等方式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還，可按市場化原則與債權人協商進行債務重組或依法破產，政府在出資范圍內承擔有限責任。對政府或有債務，也按照上述原則處理。

④管委會出現債務風險事件后，在恢復正常償債能力前，除國務院確定的重點項目外，原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設，騰出資金依法用于償債。

（2）區債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。管委會一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付

10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

（3）管委會應當將債務風險應急處臵情況向市政府報備。

4.1.2 Ⅲ級債務風險事件應急響應

除采?、艏墏鶆诊L險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）區債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，將債務風險情況和應急處臵方案專題向市債務管理領導小組報告。

（2）管委會償還省政府代發的到期地方政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，可以申請由上級財政先行代墊償還，事后扣回。

（3）管委會應當將債務風險應急處臵進展情況和處臵結果上報市政府，并抄送市財政。

4.1.3 Ⅱ級債務風險事件應急響應

除采?、艏墶ⅱ蠹墏鶆诊L險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）區債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，匯總有關情況向管委會報告，動態監控風險事件進展，指導和支持管委會化解債務風險。

（2）管委會統籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口并且影響政府正常運轉或經濟社會穩定的，可以向市債務應急領導小組申請救助，申請內容主要包括債務風險情況說決的事項等。

（3）管委會救助申請由市債務應急領導小組提出審核意見，報市政府批準后實施，并立即啟動責任追究程序。

4.1.4 Ⅰ級債務風險事件應急響應

除采?、艏墶ⅱ蠹?、Ⅱ級債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）管委會建立債務風險處臵信息定期向市債務應急領導小組報告的機制，重大事項必須立即報告。

4.2 地方政府財政重整計劃

當發生Ⅳ級、Ⅲ級債務風險事件時，由管委會決定是否實施財政重整計劃，當發生Ⅱ級、Ⅰ級債務風險事件時，由市政府決定是否要對發生風險事件的地方政府實施財政重整計劃。實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內容：

（1）拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待風險解除后再行恢復。2）優化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險事件等級，管委會其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設支出。不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目；不得設立各類需要政府出資的投資基金等，已設立的應當制定分年退出計劃并嚴格落實。二是壓縮政府公用經費。實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；暫停地方自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業單位的補助補貼。暫?；蛉∠胤匠雠_的各類獎勵、對企業的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調整過高支出標準，優先保障國家出臺的教育、社保、醫療、衛生等重大支出政策，地方支出政策標準不得超過國家統一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出后應全部用于償還債務。

（3）處臵政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

（4）申請市級救助。采取上述措施后，風險地區財政收支仍難以平衡的，應當及時向市政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金。5）加強預算審查。實施財政重整計劃以后，管委會涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報市人民代表大會或其常委會審查批準的同時，必須報市政府備案。

（6）改進財政管理。管委會應當實施中期財政規劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。

4.3 輿論引導

根據處臵債務風險事件的需要，啟動應急響應的地方政府或其債務風險應急領導小組應當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發布制度，指定專門的新聞發言人，統一對外發布信息，正確引導輿論。

4.4 應急終止

地方政府性債務風險得到緩解、控制，并實現財政重整目標，經區債務管理領導小組或債務應急領導小組同意，終止應急措施。后期處置

5.1 債務風險事件應急處置記錄及總結

在債務風險事件應急處臵過程中，管委會應當詳盡、具體、準確地做好工作記錄，及時匯總、妥善保管有關文件資料。應急處臵結束后，要及時形成書面總結，向市人民代表大會常委會和市政府報告。

5.2 評估分析 債務風險事件應急處臵情況進行評估。評估內容主要包括：債務風險事件形成原因、應急響應過程、應急處臵措施、應急處臵效果以及對今后債務管理的持續影響等。相關地區應當根據評估結果，及時總結經驗教訓，改進完善應急處臵預案。保障措施 6.1 通信保障

啟動應急響應后應當保持應急指揮聯絡暢通，有關部門應當指定聯絡員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯系方式。

6.2 人力保障

要加強地方政府性債務管理隊伍建設，提高相關人員政策理論、日常管理、風險監測、應急處臵、輿情應對等業務能力。啟動應急響應的后應當部署各有關部門安排人員具體落實相關工作。

6.3 資源保障

發生地方政府性債務風險事件的管委會要統籌本級財政資金、政府及其部門資產、政府債權等可償債資源，為償還債務提供必要保障。

6.4 安全保障

應急處臵過程中，對可能影響公共安全和社會穩定的事件，要提前防范、及時控制、妥善處理；遵守保密規定，對涉密信息要加強管理，嚴格控制知悉范圍。技術儲備與保障

債務應急領導小組可以根據需要，建立咨詢機制，抽調有關專業人員組成債務風險事件應急專家組，參加應急處臵工作，提供技術、法律等方面支持。

6.6 責任追究

6.6.1 違法違規責任范圍

（1）違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的下列行為：

管委會債務余額超過經批準的本地區地方政府債務限額；

管委會及其部門通過發行地方政府債券以外的方式舉借政府債務，包括但不限于通過企事業單位舉借政府債務；

舉借政府債務沒有明確的償還計劃和穩定的償還資金來源；

管委會或其部門違反法律規定，為單位和個人的債務提供擔保；

銀行業金融機構違反法律、行政法規以及國家有關銀行業監督管理規定的；

政府債務資金沒有依法用于公益性資本支出； 增加舉借政府債務未列入預算調整方案報市人民代表大會常委會批準；

未按規定對舉借政府債務的情況和事項作出說明、未在法定期限內向社會公開；

其他違反法律規定的行為。2）違反《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發?2014?43號）等有關政策規定的下列行為：

管委會及其部門在預算之外違法違規舉借債務； 金融機構違法違規向管委會提供融資，要求管委會違法違規提供擔保；

管委會及其部門挪用債務資金或違規改變債務資金用途；

管委會及其部門惡意逃廢債務；

債務風險發生后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況；

其他違反財政部等部門制度規定的行為。6.6.2 追究機制響應

發生地方政府性債務風險事件后，應當適時啟動債務風險責任追究機制，管委會應依法對相關責任人員進行行政問責；銀監部門應對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。

6.6.3 責任追究程序

（1）區債務管理領導小組組織有關部門，對發生地方政府性債務風險的部門、單位開展專項調查或專項審計，核實認定債務風險責任，提出處理意見，形成調查或審計報告，報管委會審定。

（2）有關任免機關、監察機關、銀監部門根據有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。3）管委會將地方政府性債務風險處臵納入政績考核范圍。對實施財政重整的，視債務風險事件形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。附則 7.1 預案解釋

本預案由區財政局負責解釋。7.2 預案實施時間 本預案自印發之日起實施。

第三篇：關于印發地方政府性債務風險分類處置指南的通知

關于印發地方政府性債務風險分類處置指南的通知（財預〔2016〕152號）

按照《國務院辦公廳關于印發〈地方政府性債務風險應急處置預案〉的通知》（國辦函〔2016〕88號）關于“地方政府性債務風險分類處置的具體辦法由財政部另行制定”的規定，我們制定了《地方政府性債務風險分類處置指南》，作為國辦函〔2016〕88號的配套文件。經國務院同意，現印發給你們，請認真組織實施。

財政部

2016年11月3日

地方政府性債務風險分類處置指南

地方政府性債務風險處置，應當堅持法治化、市場化原則，按照《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》及其司法解釋等法律規定，依據不同債務類型特點，分類提出處置措施，明確地方政府償債責任，實現債權人、債務人依法分擔債務風險。

分類處置的基本原則：

（一）對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。

（二）對非政府債券形式的存量政府債務，債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，政府承擔全部償還責任；債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回。

（三）對清理甄別認定的存量或有債務，不屬于政府債務，政府不承擔償債責任。屬于政府出具無效擔保合同的，政府僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；屬于政府可能承擔救助責任的，地方政府可以根據具體情況實施一定救助，但保留對債務人的追償權。此外，對2014年修訂的預算法施行以后地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照

（三）依法處理。

目錄

1.地方政府債券

1.1

債務范圍

1.2

償債責任界定

1.3

償債責任履行

2.銀行貸款

2.1

存量政府債務中的銀行貸款

2.1.1

債務范圍

2.1.2

償債責任界定

2.1.3

償債責任履行

2.2

存量或有債務中的銀行貸款

2.2.1

存量擔保債務中的銀行貸款

2.2.1.1

債務范圍

2.2.1.2

償債責任界定

2.2.1.3

償債責任履行

2.2.2

存量救助債務中的銀行貸款

2.2.2.1

債務范圍

2.2.2.2

償債責任界定

2.2.2.3

償債責任履行

3.建設—移交（BT）類債務

3.1

存量政府債務中的BT類債務 3.1.1

債務范圍

3.1.2

償債責任界定

3.1.3

償債責任履行

3.2

存量或有債務中的BT類債務

3.2.1

存量擔保債務中的BT類債務

3.2.1.1

債務范圍

3.2.1.2

償債責任界定

3.2.1.3

償債責任履行

3.2.2

存量救助債務中的BT類債務

3.2.2.1

債務范圍

3.2.2.2

償債責任界定

3.2.2.3

償債責任履行

4.企業債券類債務

4.1

存量政府債務中的企業債券類債務

4.1.1

債務范圍

4.1.2

償債責任界定

4.1.3

償債責任履行

4.2

存量或有債務中的企業債券類債務

4.2.1

存量擔保債務中的企業債券類債務

4.2.1.1

債務范圍

4.2.1.2

償債責任界定

4.2.1.3

償債責任履行 4.2.2

存量救助債務中的企業債券類債務

4.2.2.1

債務范圍

4.2.2.2

償債責任界定

4.2.2.3

償債責任履行

5.信托類債務

5.1

存量政府債務中的信托類債務

5.1.1

債務范圍

5.1.2

償債責任界定

5.1.3

償債責任履行

5.2

存量或有債務中的信托類債務

5.2.1

存量擔保債務中的信托類債務

5.2.1.1

債務范圍

5.2.1.2

償債責任界定

5.2.1.3

償債責任履行

5.2.2

存量救助債務中的信托類債務

5.2.2.1

債務范圍

5.2.2.2

償債責任界定

5.2.2.3

償債責任履行

6.個人借款類債務

6.1

存量政府債務中的個人借款類債務

6.1.1

債務范圍

6.1.2

償債責任界定 6.1.3

償債責任履行

6.2

存量或有債務中的個人借款類債務

6.2.1

存量擔保債務中的個人借款類債務

6.2.1.1

債務范圍

6.2.1.2

償債責任界定

6.2.1.3

償債責任履行

6.2.2

存量救助債務中的個人借款類債務

6.2.2.1

債務范圍

6.2.2.2

償債責任界定

6.2.2.3

償債責任履行

1.地方政府債券

1.1

債務范圍

是指2009年以來發行的地方政府債券，包括截至2014年底地方政府性債務存量中的地方政府債券、2015年以來發行的地方政府一般債券和專項債券。

1.2

償債責任界定

地方政府債券由地方政府依法承擔全部償還責任。

1.3

償債責任履行

地方政府應當統籌安排預算資金妥善償還到期地方政府債券。其中，一般債券主要以一般公共預算收入償還，專項債券以對應的政府性基金或專項收入償還。

2.銀行貸款

2.1 存量政府債務中的銀行貸款

2.1.1

債務范圍

2.1.1.1

政府存量債務中的銀行貸款：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府債務范圍的銀行貸款。

2.1.2

償債責任界定

2.1.2.1 債務單位：融資平臺公司等債務單位舉借的銀行貸款，由簽訂借款合同的債務人（貸款借款人）依法承擔償債責任。

2.1.2.2 償債責任轉移：對清理甄別認定為政府負有償還責任債務的銀行貸款，經地方政府、債權人、債務人協商一致，可以按照合同法第八十四條等有關規定分類處置：

凡債權人同意按照國家有關存量地方政府債務依法轉化為政府債券的要求，在規定期限內將相關債務置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移。相關償還義務轉移給地方政府的，債務人應當將政府前期注入支持債務人舉債的補貼收入、資產或資產變現收入等返還給地方政府。

因債權人不同意在規定期限內將相關債務依法置換成政府債券，導致合同義務無法轉移的，仍由債務人依法承擔償債責任，相關債務對應的地方政府債務限額由中央統一收回。

2.1.3

償債責任履行

2.1.3.1 對合同義務仍由融資平臺公司等原債務人承擔的銀行貸款，債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。債務人無法償還到期銀行貸款的，債務人與債權人可以平等協商通過債務展期等方式進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。

2.1.3.2 對按照2.1.2.2將相關償還義務由原債務人轉移給地方政府的銀行貸款，地方政府應當通過預算安排、資產處置等多種方式積極籌措資金，償還到期本金和利息。

2.1.3.3 經省級政府部門或市縣級政府申請，省級政府在債券置換政策期限內，發行地方政府債券置換2.1.3.2所列尚未償還的銀行貸款。如因政府債券未如期發行原因，導致銀行貸款未能在規定期限內置換的，地方政府繼續在今后承擔償還責任；如因債權人違約，導致銀行貸款未能在規定期限內置換的，由原債務人承擔償還責任。

2.1.3.4 對2.1.3.2所列銀行貸款本金，如在置換債券資金到位前到期，在保障支付需要的前提下，地方政府可以通過庫款墊付，或與債權人協商將銀行貸款適當延期至置換債券資金到位之時。

2.1.3.5 對2.1.3.2所列銀行貸款利息，在保證必要的基本民生支出和政府有效運轉支出的基礎上，如預算確實不足以安排的，地方政府應當與債權人平等協商，依法按照市場化原則處置，經債權人同意后可以采取降低利率水平、利息掛賬等方式處置。

2.2

存量政府或有債務中的銀行貸款

2.2.1

存量擔保債務中的銀行貸款

2.2.1.1

債務范圍

2.2.1.1.1存量擔保債務中的銀行貸款：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府擔保債務范圍的銀行貸款。其中，政府擔保債務，是指由政府提供擔保，當被擔保人無力償還債務時，政府需承擔擔保責任或相應民事賠償責任的債務，下同。

2.2.1.2

償債責任界定

2.2.1.2.1 債務單位：融資平臺公司等銀行貸款的債務人依法承擔銀行貸款的償債責任。

2.2.1.2.2地方政府：按照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》（以下簡稱擔保法司法解釋）第三條“國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的，擔保合同無效”規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，政府對銀行貸款的擔保無效。按照第七條“主合同有效而擔保合同無效……債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一”，由于政府不具有除外債轉貸之外的擔保人資格，債權人接受政府擔保存在過錯。因此，除外國政府和國際經濟組織貸款外，政府對銀行貸款的擔保過錯承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一。政府擔保額小于債務人不能清償部分的二分之一，以擔保額為限。

對于地方政府負有擔保責任的外國政府和國際經濟組織貸款，地方政府依法承擔相關擔保責任。

2.2.1.3

償債責任履行

2.2.1.3.1融資平臺公司等銀行貸款的債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

2.2.1.3.2按照擔保法司法解釋第一百三十一條，債務人將存款、現金、有價證券、交通工具等可以執行的動產和其他方便執行的財產償還債務后剩余不能清償的部分（下同），地方政府除對外國政府和國際經濟組織貸款應當依法承擔相關擔保責任之外，最多在不超過債務人不能清償部分二分之一金額內承擔民事賠償責任。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、地方財政承受能力等協商確定。

2.2.1.3.3地方政府賠償可以依法定程序直接安排財政資金，也可以與債權人、債務人協商后采取用政府前期注入融資平臺公司等債務人的資產抵扣等方式。地方政府履行民事賠償責任后，保留對債務人的追償權。

2.2.1.3.4對債務人償還債務、地方履行民事賠償責任等確有困難的銀行貸款，債務人與債權人可以平等協商通過債務展期等方式進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。涉及公立學校、公立醫院等公益事業單位以及水電氣熱等公用事業企業資產處置的，要堅持“嚴格依法、保障民生”的原則，不得影響提供必要的公共服務（下同）。債務處置確實形成的損失，由各方協商處理或依法相應承擔。

2.2.2

存量救助債務中的銀行貸款

2.2.2.1

債務范圍

2.2.2.1.1存量救助債務中的銀行貸款：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府救助債務范圍的銀行貸款。其中，政府救助債務，是指政府不負有法定償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務，下同。

2.2.2.2

償債責任界定

2.2.2.2.1 債務單位：融資平臺公司等銀行貸款的債務人依法承擔銀行貸款的償債責任。

2.2.2.2.2地方政府：地方政府在法律上不承擔救助債務的償債責任，可以根據具體情況實施一定救助，但保留對債務人的追償權。

2.2.2.3

償債責任履行

2.2.2.3.1債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

2.2.2.3.2 對公立學校、公立醫院等公益事業單位以及水電氣熱等公用事業企業不能清償的銀行貸款本息，地方政府可以給予一定救助。具體救助金額由地方政府根據財政承受能力等確定。對其他企事業單位原則上不予救助。

2.2.2.3.3地方政府救助可以依法定程序直接安排財政資金，也可以與債權人、債務人協商后采取政府前期注入債務人的資產抵扣等方式。地方政府救助后，保留對債務人的追償權。

2.2.2.3.4對債務人償還債務、地方政府救助等確有困難的銀行貸款，債務人與債權人應當依法按照市場化原則處理，可以平等協商通過債務展期等方式實施債務重組，也可以通過企業破產等方式處置。債務處置確實形成的損失，由各方協商處理或依法相應承擔。

3.建設—移交（BT）類債務

3.1

存量政府債務中的BT類債務

3.1.1

債務范圍

3.1.1.1

存量政府債務中的BT類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府債務范圍的BT債務、拖欠工程款等應付工程款類債務。

3.1.1.2

存量政府債務中的BT類債務余額：清理甄別認定截至2014年末地方政府性債務時，BT項目已經竣工決算的，按清理甄別認定的債務余額確定政府債務余額；尚未辦理竣工決算的，按決算認定的項目回購金額確定政府債務余額，但不得超過清理甄別已經認定的債務余額。

3.1.2

償債責任界定

3.1.2.1

債務單位：融資平臺公司等債務單位舉借的BT類債務，由簽訂合同的債務人依法承擔償債責任。

3.1.2.2

地方政府：地方政府或其部門舉借BT類債務的，由地方政府依法承擔償債責任。

3.1.2.3

償債責任轉移：對清理甄別認定為政府負有償還責任債務的由3.1.2.1所列債務單位舉借的BT類債務，經地方政府、債權人、債務人協商一致，可以按照合同法第八十四條等有關規定分類處置：

凡債權人同意按照國家有關存量地方政府債務依法轉化為政府債券的要求，在規定期限內將相關債務置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移。相關償還義務轉移給地方政府的，債務人應將政府前期注入支持債務人舉債的補貼收入、資產或資產變現收入等返還給地方政府。

因債權人不同意在規定期限內將相關債務依法置換成政府債券，導致合同義務無法轉移的，仍由債務人依法承擔償債責任，相關債務對應的地方政府債務限額由中央統一收回。

3.1.3

償債責任履行

3.1.3.1

對合同義務仍由融資平臺公司等原債務人承擔的BT類債務，原債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。債務人無法償還到期BT類債務的，債務人與債權人可以平等協商通過債務展期等方式進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。

3.1.3.2

對合同義務由地方政府及其部門承擔的BT類債務，以及按照3.1.2.3將相關償還義務由原債務人轉移給地方政府的BT類債務，地方政府應當督促債務人將地方政府前期注入支持債務人舉債的補貼收入或資產變現收入等償債，尚有不足的，通過預算安排、資產處置等多種方式積極籌措資金償還。

3.1.3.3

地方政府償還3.1.3.2所列BT類債務，應當按照“邊規范、邊償還”的原則組織重新審核，對BT回購款明顯高于BT項目成本和合理利潤的，要與債權人協商修訂合同，相應核減政府債務余額。

3.1.3.4

經省級政府部門或市縣級政府申請，省級政府在債券置換政策期限內，發行地方政府債券置換3.1.3.2所列尚未償還的BT類債務。如因政府債券未如期發行原因，導致BT類債務未能在規定期限內置換的，地方政府繼續在今后承擔償還責任；如因債權人違約，導致BT類債務未能在規定期限內置換的，由原債務人承擔償還責任。

3.1.3.5

對3.1.3.4所列BT類債務本金，如在置換債券資金到位前到期，在保證支付需要的前提下，地方政府可以通過庫款墊付，或者與債權人協商對BT類債務適當延期至置換債券資金到位之時。

3.1.3.6

地方政府若償還3.1.3.2所列BT類債務本金或利息可能影響必要的基本民生支出和政府有效運轉支出的，經與債權人協商，在保證必要的基本民生支出和政府有效運轉支出及保障債權人合法權益的基礎上，可以對尚未竣工項目暫停建設、終止合同，確需建設的通過其他低成本資金安排。

3.2

存量或有債務中的BT類債務

3.2.1

存量擔保債務中的BT類債務

3.2.1.1

債務范圍

3.2.1.1.1

存量擔保債務中的BT類債務包括：清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府擔保債務范圍的BT類債務。

3.2.1.2

償債責任界定

3.2.1.2.1

債務單位：融資平臺公司等BT類債務的債務人依法承擔BT類債務的償債責任。

3.2.1.2.2

地方政府：按照擔保法、擔保法司法解釋有關規定，政府對BT類債務的擔保無效。政府對BT類債務的擔保過錯依法承擔民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一。政府擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

3.2.1.3

償債責任履行

3.2.1.3.1

融資平臺公司等BT類債務的債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

3.2.1.3.2

對債務人BT類債務不能清償的部分，地方政府可以在最多不超過債務人不能清償部分二分之一金額內承擔民事賠償責任。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、地方財政承受能力等協商確定。

3.2.1.3.3

地方政府賠償可以依法定程序直接安排財政資金，可以與債權人、債務人協商后采取用政府前期注入融資平臺公司等債務人的資產抵扣等方式。地方政府履行民事賠償責任后，保留對債務人的追償權。

3.2.1.3.4

對債務人償還債務、地方政府履行民事賠償責任等確有困難的BT類債務，債務人與債權人可以平等協商通過債務展期等方式進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。債務處置確實形成的損失，由各方協商處理或依法相應承擔。

3.2.2

存量救助債務中的BT類債務

3.2.2.1

債務范圍

3.2.2.1.1

存量救助債務中的BT類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府救助債務范圍的BT類債務。

3.2.2.2

償債責任界定

3.2.2.2.1

債務單位：融資平臺公司等BT類債務的債務人依法承擔BT類債務的償債責任。

3.2.2.2.2

地方政府：地方政府在法律上不承擔救助債務的償債責任，可以根據具體情況實施一定救助，但保留對債務人的追償權。

3.2.2.3

償債責任履行

3.2.2.3.1

債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

3.2.2.3.2

對公立學校、公立醫院等公益事業單位以及水電氣熱等公用事業企業不能清償的BT類債務本息，地方政府可以給予一定救助。具體救助金額由地方政府根據財政承受能力等確定。對其他企事業單位原則上不予救助。

3.2.2.3.3

地方政府救助可以依法定程序直接安排財政資金，也可以與債權人、債務人協商后采取政府前期注入債務人的資產抵扣等方式。地方政府救助后，保留對債務人的追償權。

3.2.2.3.4

對債務人償還債務、地方救助等確有困難的BT類債務，債務人與債權人應當依法按照市場化原則處理，可以平等協商通過債務展期等方式實施債務重組，也可以通過企業破產等方式處置。債務處置確實形成的損失，由各方協商處理或依法相應承擔。

4.企業債券類債務

4.1

存量政府債務中的企業債券類債務

4.1.1

債務范圍

4.1.1.1 存量政府債務中的企業債券類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府債務范圍的企業債券、中期票據、短期融資券等企業發行的各類債券。

4.1.2

償債責任界定

4.1.2.1 債務單位：融資平臺公司等債務單位舉借的企業債券類債務，由債務人（發行人）依法承擔償債責任。

4.1.2.2 償債責任轉移：對清理甄別認定為政府負有償還責任債務的企業債券類債務，經地方政府、債權人、債務人協商一致，可以按照合同法第八十四條等有關規定分類處置：

經地方政府同意，債務人可以通過召開債權人會議等方式，向債權人發出在規定期限內將企業債券類債務置換為地方政府債券、相應轉移相關償還義務的要約公告。凡債權人響應要約，同意按照國家有關存量地方政府債務依法轉化為政府債券的要求，在規定期限內將相關債務置換為地方政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移。相關償還義務轉移給地方政府的，債務人應將政府前期注入支持債務人舉債的補貼收入、資產或資產變現收入等返還給地方政府。

因債權人不同意在規定期限內將相關債務依法置換成政府債券，導致合同義務無法轉移的，仍由債務人依法承擔償債責任，相關債務對應的地方政府債務限額由中央統一收回。

4.1.3

償債責任履行

4.1.3.1 對合同義務仍由融資平臺公司等原債務人承擔的企業債券類債務，原債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

4.1.3.2 債務人無法償還到期企業債券類債務的，按照市場化原則處理，也可以依法進行企業破產等。政府在對債務人的出資范圍內承擔有限責任。

4.1.3.3 對按照4.1.2.2將相關償還義務由原債務人轉移給地方政府的企業債券類債務，地方政府應當督促債務人將地方政府前期注入支持債務人發債的補貼收入或資產變現收入等償債，尚有不足的，通過預算安排、資產處置等多種方式積極籌措資金償還。

4.1.3.4 經省級政府部門或市縣級政府申請，省級政府在債券置換政策期限內，發行地方政府債券置換4.1.3.3所列尚未償還的企業債券類債務。如因政府債券未如期發行原因，導致企業債券類債務未能在規定期限內置換的，地方政府繼續在今后承擔償還責任；如因企業債券類債務管理政策變化，導致企業債券類債務未能在規定期限內置換的，由原債務人承擔償還責任。

4.1.3.5 對4.1.3.4所列企業債券類債務本金，如在置換債券資金到位前到期，在保證支付需要的前提下，地方政府可以通過庫款墊付。

4.1.3.6 對4.1.3.3所列企業債券類債務利息，地方政府在保證必要的基本民生支出和政府有效運轉支出的基礎上，如預算確實不足安排的，依法按照市場化原則處置，經債權人會議同意可以協商采取降低利率水平、利息掛賬等方式處置。

4.2

存量或有債務中的企業債券類債務

4.2.1

存量擔保債務中的企業債券類債務

4.2.1.1

債務范圍

4.2.1.1.1

政府擔保債務存量中的企業債券類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府擔保債務范圍的企業債券類債務。

4.2.1.2

償債責任界定

4.2.1.2.1

債務單位：融資平臺公司等企業債券類債務的債務人依法承擔企業債券類債務的償債責任。

4.2.1.2.2

地方政府：按照擔保法、擔保法司法解釋有關規定，政府對企業債券類債務的擔保無效。政府對企業債券類債務的擔保過錯依法承擔民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一。政府擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

4.2.1.2.3

依法界定政府責任后，應當及時告知債務人，由債務人向市場做好信息披露工作。

4.2.1.3

償債責任履行

4.2.1.3.1

融資平臺公司等企業債券類債務的債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

4.2.1.3.2

對企業債券類債務不能清償的部分，地方政府可以在最多不超過債務人不能清償部分二分之一金額內承擔民事賠償責任。具體金額由地方政府、債權人、債務人等參照政府承諾擔保金額、地方財政承受能力等協商確定。

4.2.1.3.3

地方政府賠償可以依法定程序直接安排財政資金，也可以與債權人、債務人協商后采取用政府前期注入融資平臺公司等債務人的資產抵扣等方式。地方政府履行民事賠償責任后，保留對債務人的追償權。

4.2.1.3.4

對債務人償還債務、地方政府履行民事賠償責任等確有困難的企業債券類債務，鼓勵債務人按照企業債券類債務有關管理政策進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。債務處置確實形成的損失，由相關各方協商處理或依法相應承擔。

4.2.2

存量救助債務中的企業債券類債務

4.2.2.1

債務范圍

4.2.2.1.1

存量救助債務中的企業債券類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府救助債務范圍的企業債券類債務。

4.2.2.2

償債責任界定

4.2.2.2.1

債務單位：融資平臺公司等企業債券類債務的債務人依法承擔企業債券類債務的償債責任。

4.2.2.2.2

地方政府：地方政府在法律上不承擔救助債務的償債責任，可以根據具體情況實施一定救助，但保留對債務人的追償權。

4.2.2.3

償債責任履行

4.2.2.3.1

債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

4.2.2.3.2

對水電氣熱等公用事業企業不能清償的企業債券類債務本息，地方政府可以給予一定救助。具體救助金額由地方政府根據財政承受能力等確定。對其他企業原則上不予救助。

4.2.2.3.3

地方政府救助可以依法定程序直接安排財政資金，也可以與債權人、債務人協商后采取政府前期注入債務人的資產抵扣等方式。地方政府救助后，保留對債務人的追償權。

4.2.2.3.4

對債務人償還債務、地方政府救助等確有困難的企業債券類債務，鼓勵債務人按照企業債券類債務有關管理政策進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。債務處置確實形成的損失，由相關各方協商處理或依法相應承擔。

5.信托類債務

5.1

存量政府債務中的信托類債務

5.1.1

債務范圍

5.1.1.1 存量政府債務中的信托類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府存量債務范圍的信托類債務。

5.1.2

償債責任界定

5.1.2.1 債務單位：融資平臺公司等債務單位舉借的信托類債務，由債務人依法承擔償債責任。

5.1.2.2 地方政府：地方政府或其部門舉借的信托類債務，由地方政府依法承擔償債責任。

5.1.2.3 償債責任轉移：對清理甄別認定為政府負有償還責任債務的由5.1.2.1所列債務單位舉借的信托類債務，經地方政府、債權人、債務人協商一致，可以按照合同法第八十四條等有關規定分類處置：

經地方政府同意，債務人可以向債權人發出在規定期限內將信托類債務置換為地方政府債券、相應轉移相關償還義務的要約公告。凡債權人響應要約，同意按照國家有關地方政府債務存量依法置換為政府債券的要求，在規定期限內將相關債務置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移。相關償還義務轉移給地方政府的，債務人應將政府前期注入支持債務人舉債的補貼收入、資產或資產變現收入等返還給地方政府。

因債權人不同意在規定期限內將相關債務依法置換成政府債券，導致合同義務無法轉移的，仍由債務人依法承擔償債責任，相關債務對應的地方政府債務限額由中央統一收回。

5.1.2.4 對按信托法第十一條等規定認定為自始無效的信托，由信托公司、投資者、債務人等各方按照信托法、合同法等依法承擔相應責任。

5.1.3

償債責任履行

5.1.3.1 對合同義務仍由融資平臺公司等原債務人承擔的信托類債務，原債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。債務人無法償還到期信托類債務的，債務人與債權人可以平等協商通過債務展期等方式進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。

5.1.3.2 對合同義務由地方政府及其部門承擔的信托類債務，以及按照5.1.2.3將相關償還義務由原債務人轉移給地方政府的信托類債務，地方政府應當督促債務人將地方政府前期注入支持債務人舉債的補貼收入或資產變現收入等償債，尚有不足的，通過預算安排、資產處置等多種方式積極籌措資金償還。

5.1.3.3 地方政府償還5.1.3.2所列信托類債務，應當按照“邊規范、邊償還”的原則組織重新審核，對利息或承諾回報水平過高的，要與債權人協商修訂合同。

5.1.3.4 經省級政府部門或市縣級政府申請，省級政府在債券置換政策期限內，發行地方政府債券置換5.1.3.2所列尚未償還的信托類債務。如因政府債券未如期發行原因，導致信托類債務未能在規定期限內置換的，地方政府繼續在今后承擔償還責任；如因債權人違約，導致信托類債務未能在規定期限內置換的，由原債務人承擔償還責任。

5.1.3.5 對5.1.3.4所列信托類債務本金，如在置換債券資金到位前到期，在保證支付需要的前提下，地方政府可以通過庫款墊付；或與信托委托人、受托人協商適當延期至置換債券資金到位之時。

5.1.3.6 地方政府若償還5.1.3.2所列信托類債務本金或利息可能影響必要的基本民生支出和政府有效運轉支出的，經與債權人協商，在保證必要的基本民生支出和政府有效運轉支出及保障債權人合法權益的基礎上，可以協商修訂合同降低利息或承諾回報水平，或者終止合同。

5.2

存量或有債務中的信托類債務

5.2.1

存量擔保債務中的信托類債務

5.2.1.1

債務范圍

5.2.1.1.1

政府存量擔保債務中的信托類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府擔保債務范圍的信托類債務。

5.2.1.2

償債責任界定

5.2.1.2.1

債務單位：融資平臺公司等信托類債務的債務人依法承擔信托類債務的償債責任。

5.2.1.2.2

地方政府：按照擔保法、擔保法司法解釋有關規定，政府對信托類債務的擔保無效。政府對信托的擔保過錯依法承擔民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一。政府擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

5.2.1.3

償債責任履行

5.2.1.3.1

融資平臺公司等信托類債務的債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

5.2.1.3.2

對債務人信托類債務不能清償的部分，地方政府可以在最多不超過債務人不能清償部分二分之一金額內承擔民事賠償責任。具體金額由地方政府、債權人、債務人、受托人等參照政府承諾擔保金額、地方財政承受能力等協商確定。

5.2.1.3.3

地方政府賠償可以依法定程序直接安排財政資金，也可以與債權人、債務人協商后采取用政府前期注入融資平臺公司等債務人的資產抵扣等方式。地方政府履行民事賠償責任后，保留對債務人的追償權。

5.2.1.3.4

對債務人償還債務、地方政府履行民事賠償責任等確有困難的信托類債務，通過按照《信托公司管理辦法》第四十九條設立的信托賠償準備金墊付，其中，對債務人延遲兌付本息的，融資平臺公司籌措資金后參照有關罰息規定給投資者予以補償；或依法通過企業破產等市場化方式處置。債務處置確實形成的損失，由各方協商處理或依法相應承擔。

5.2.2

存量救助債務中的信托類債務

5.2.2.1

債務范圍

5.2.2.1.1

存量救助債務中的信托類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府救助債務范圍的信托類債務。

5.2.2.2

償債責任界定 5.2.2.2.1

債務單位：融資平臺公司等信托類債務的債務人依法承擔信托類債務的償債責任。

5.2.2.2.2

地方政府：地方政府在法律上不承擔救助債務的償債責任，可以根據具體情況實施一定救助，但保留對債務人的追償權。

5.2.2.3

償債責任履行

5.2.2.3.1

債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

5.2.2.3.2

對公立學校、公立醫院等公益事業單位以及水電氣熱等公用事業企業不能清償的信托類債務本息，地方政府可以給予一定救助。具體救助金額由地方政府根據財政承受能力等確定。對其他企事業單位原則上不予救助。

5.2.2.3.3

地方政府救助可以依法定程序直接安排財政資金，也可以與債權人、債務人協商后采取政府前期注入債務人的資產抵扣等方式。地方政府救助后，保留對債務人的追償權。

5.2.2.3.4

對債務人償還債務、地方政府救助等確有困難的信托類債務，債務人與債權人應當依法按照市場化原則處理，可以平等協商通過債務展期等方式實施債務重組，也可以通過企業破產等方式處置。債務處置確實形成的損失，由各方協商處理或依法相應承擔。

6.個人借款類債務

6.1

存量政府債務中的個人借款類債務

6.1.1

債務范圍

6.1.1.1 存量政府債務中的個人借款類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府債務范圍的面向個人的集資、借款類債務。

6.1.2

償債責任界定

6.1.2.1 債務單位：融資平臺公司等債務單位舉借的個人借款類債務，由債務人依法承擔償債責任。

6.1.2.2 地方政府：地方政府或其部門舉借個人借款類債務的，由地方政府依法承擔償債責任。

6.1.2.3 償債責任轉移：對清理甄別認定為政府負有償還責任債務的由6.1.2.1所列債務單位舉借的個人借款類債務，經地方政府、債權人、債務人協商一致，可以按照合同法第八十四條等有關規定分類處置：

凡債權人同意按照國家有關地方政府債務存量依法轉化為政府債券的要求，在規定期限內將相關債務置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移。相關償還義務轉移給地方政府的，債務人應當將政府前期注入支持債務人舉債的補貼收入、資產或資產變現收入等返還給地方政府。

因債權人不同意在規定期限內將相關債務依法置換成政府債券，導致合同義務無法轉移的，仍由債務人依法承擔償債責任，相關債務對應的地方政府債務限額由中央統一收回。

6.1.3

償債責任履行

6.1.3.1 對合同義務仍由融資平臺公司等原債務人承擔的個人借款類債務，原債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。其中，對存在違法違規集資情況的，原債務人應當及時退還尚未使用的集資所得資金。

6.1.3.2 債務人無法償還到期個人借款類債務的，由債務人與債權人平等協商通過債務展期等方式進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。

6.1.3.3 對合同義務由地方政府及其部門承擔的個人借款類債務，以及按照6.1.2.3將相關償還義務由原債務人轉移給地方政府的個人借款類債務，地方政府應當督促債務人將地方政府前期注入支持債務人舉債的補貼收入或資產變現收入等償債，尚有不足的，通過預算安排、資產處置等多種方式積極籌措資金償還。

6.1.3.4 經省級政府部門或市縣級政府申請，省級政府在債券置換政策期限內，發行地方政府債券置換6.1.3.3所列尚未償還的個人借款類債務。如因政府債券未如期發行原因，導致個人借款類債務未能在規定期限內置換的，地方政府繼續在今后承擔償還責任；如因債權人違約，導致個人借款類債務未能在規定期限內置換的，由原債務人承擔償還責任。

6.1.3.5 對6.1.3.4所列個人借款類債務本金，如在置換債券資金到位前到期，在保證支付需要的前提下，地方政府可以通過庫款墊付，或者與債權人協商將個人借款類債務適當延期至置換債券資金到位之時。

6.1.3.6 地方政府若償還6.1.3.3所列個人借款類債務本金或利息可能影響必要的基本民生支出和政府有效運轉支出的，經與債權人協商，在保證必要的基本民生支出和政府有效運轉支出及保障債權人合法權益的基礎上，可以協商修訂合同降低利率或承諾回報水平，對尚未竣工項目暫停建設、終止合同，確需建設的通過其他低成本資金安排。

6.1.3.7 對個人借款類債務中還未支出使用的資金，要與債權人進行協商及時償還。對債務利息高于國家規定的銀行同類貸款年利率上限（36%）的，超出部分的利息不受法律保護，政府不承擔償付責任。涉及非法集資的，地方政府要果斷采取措施，依法妥善處置，維護人民群眾的合法權益，防止引發群體性事件。

6.2

存量或有債務中的個人借款類債務

6.2.1

存量擔保債務中的個人借款類債務

6.2.1.1

債務范圍

6.2.1.1.1

存量擔保債務中的個人借款類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府擔保債務范圍的個人借款類債務。

6.2.1.2

償債責任界定

6.2.1.2.1

債務單位：融資平臺公司等個人借款類債務的債務人依法承擔個人借款類債務的償債責任。

6.2.1.2.2

地方政府：按照擔保法、擔保法司法解釋有關規定，政府對個人借款類債務的擔保無效。政府對個人借款類債務的擔保過錯依法承擔民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一。

6.2.1.3

償債責任履行

6.2.1.3.1

融資平臺公司等個人借款類債務的債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。其中，對存在違法違規集資情況的，應當及時退還尚未使用的集資所得資金。

6.2.1.3.2

對債務人個人借款類債務不能清償的部分，地方政府可以在最多不超過債務人不能清償部分二分之一金額內承擔民事賠償責任。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、地方財政承受能力等協商確定。

6.2.1.3.3

地方政府賠償可以依法定程序直接安排財政資金，也可以與債權人、債務人協商后采取用政府前期注入融資平臺公司等債務人的資產抵扣等方式。地方政府履行民事賠償責任后，保留對債務人的追償權。

6.2.1.3.4

對債務人償還債務、地方政府履行民事賠償責任等確有困難的個人借款類債務，債務人與債權人可以平等協商通過債務展期等方式進行債務重組，也可以依法通過企業破產等市場化方式處置。債務處置確實形成的損失，由各方協商處理或依法相應承擔。

6.2.2

存量救助債務中的個人借款類債務

6.2.2.1

債務范圍

6.2.2.1.1

存量救助債務中的個人借款類債務：是指清理甄別認定的截至2014年末地方政府性債務中，已經納入政府救助債務范圍的個人借款類債務。

6.2.2.2

償債責任界定 6.2.2.2.1

債務單位：融資平臺公司等個人借款類債務的債務人依法承擔個人借款類債務的償債責任。

6.2.2.2.2

地方政府：地方政府在法律上不承擔救助債務的償債責任，可以根據具體情況實施一定救助，但保留對債務人的追償權。

6.2.2.3

償債責任履行

6.2.2.3.1

債務人要加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。

6.2.2.3.2

對公立學校、公立醫院等公益事業單位以及水電氣熱等公用事業企業不能清償的個人借款類債務本息，地方政府可以給予一定救助。具體救助金額由地方政府根據財政承受能力等確定。對其他企事業單位原則上不予救助。

6.2.2.3.3

對于債權人是不特定社會公眾的個人集資債務，為避免造成較大的社會不良影響，政府可以實行臨時應急救助。地方財政安排墊資償還的，應當由企業、事業單位等債務人事后通過經營收益、資產處置收入等歸還。

6.2.2.3.4

地方政府救助可以依法定程序直接安排財政資金，也可以與債權人、債務人協商后采取政府前期注入債務人的資產抵扣等方式。地方政府救助后，保留對債務人的追償權。

6.2.2.3.5

對債務人償還債務、地方政府救助等確有困難的個人借款類債務，債務人與債權人應當依法按照市場化原則處理，可以平等協商通過債務展期等方式實施債務重組，也可以通過企業破產等方式處置。債務處置確實形成的損失，由各方協商處理或依法相應承擔。

第四篇：獨家 《地方政府性債務風險應急處置預案》(國辦函〔2016〕88號文)深度解讀

獨家 《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕

88號文）深度解讀

牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，是《預案》的總體目標。為實現這一目標，《預案》從風險監控、預警、響應、重整、評估、處置和保障等多個方面，做了詳盡的規定和安排，筆者總結概括為“一個意義、三大原則、四項內容和一處亮點”，下面做具體闡述。意義：《預案》是完善地方政府債務管理的重要一環

（一）一脈相承，《預案》是政府債務管理政策演進的自然結果

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，這是我國未來幾乎所有改革的邏輯起點，其中第五項內容專門闡述了深化財稅體制改革。財稅體制改革涉及三個方面：改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。特別提到“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，作為改進預算管理制度的一項重要工作內容。

《中華人民共和國預算法》（2014年修正）中規定，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督?！?《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）是我國債務管理的綱領性文件，對于控制和化解地方政府性債務風險，用一整個章節來闡述，具體要求是“建立地方政府性債務風險預警機制。建立債務風險應急處置機制。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制?！?《關于2015年中央和地方預算執行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》是財政部的工作總結和計劃，對于切實做好2016年財政改革與管理工作，提出了加強地方政府債務管理的要求，特別提到“健全風險評估和預警機制。綜合運用各類風險指標，評估各地債務風險，并對高風險地區進行預警，指導督促地方建立債務風險應急處置機制。” 綜上所述，《預案》的出臺，是落實中央十八屆三中全會深化財稅改革精神的重要體現，是加強地方政府債務管理一系列文件的自然延續，是中央對于地方政府債務風險防范工作的具體部署和應急指南。

（二）水到渠成，《預案》是落實地方政府債務管理改革的必然選擇

2015年，是我國地方政府債務管理的改革元年。這一年中央在加強地方政府債務管理方面，做了大量的工作：（1）清理核實2014年末地方政府存量債務。2014年末全國地方政府債務余額15.4萬億元，債務率約為86%，低于100%的風險警戒線，風險總體可控。（2）確定2015年地方政府債務限額。2015年8月，國務院報送《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》，對地方政府債務余額實行限額管理。此次提請審議的2015年地方政府債務限額是16萬億元。（3）發行2015年新增地方政府債券。2015年全國人代會批準的年初預算安排新增地方政府債券總額度6000億元，總計發行地方債3.84萬億。（4）發行地方政府債券置換存量債務。2015年，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務本金。將地方融資成本從平均約10%降至3.5%左右，預計將為地方節省利息2000億元。

總體來看，我國的地方政府債務管理改革，在限額管理、存量債務置換、規范舉債融資機制等方面取得了積極成效，實現了風險總體可控。但面對局部地區償債能力弱，債務率超出警戒線，違法違規融資擔保等現象，亟需中央出臺風險管理和防范的政策，及時避免債務風險事件的發生。鑒于此，迫于現實的需求，《預案》的出臺完善了我國地方政府債務風險管理鏈條上的關鍵一環。

原則：落實《預案》需堅持的三大基本原則

（一）分級負責 省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。這與43號文中提到的地方政府舉債主體相一致（經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。）43號文提到“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，在《預案》中繼續得到了體現，中央有指導的義務，不承擔救助的責任，即“國務院有關部門在國務院統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導”?？偨Y分級負責的原則，可簡單表述為“中央不負責、省級負總責、省以下各負其責”。

（二）及時應對

防患于未然，是中央出臺《預案》的初衷和指導思想。因此，對于風險的及時應對，需要堅持（1）預防先行。地方各級政府應當堅持預防為主、預防和應急處置相結合。（2）嚴格監控。加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。（3）機制保障。縣級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組，負責組織、協調、指揮風險事件應對工作。

（三）依法處置

地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。從《預算》的編制就能集中體現出法治的精神，《預案》所涉及到的法律和法規非常多，主要包括：《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《國務院辦公廳關于印發突發事件應急預案管理辦法的通知》等。內容：《預案》所涵蓋的四項重要內容

（一）明確適用范圍和組織機構

《預案》適用范圍分為兩大類四小類，分別是（1）納入限額管理的地方政府債務，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務；（2）清理甄別認定的存量或有債務，包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。

《預案》對地方政府債務管理設立專門的組織機構?？h級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組，作為非常設機構，負責領導本地區政府性債務日常管理。本級政府主要負責人任領導小組的組長，財政部門承擔辦公室職能。相比當前債務管理的混亂現狀，這樣的組織機構安排，規格提升、分工明確、統籌協調功能也大大增強，是中央強化地方政府債務管理意識的體現。

（二）建立四級風險事件響應機制

按照風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級。不同等級的風險事件，都制定了不同的量化指標相對應，便于風險的有效識別。政府性債務風險事件監測主體為省級、設區的市級、縣級政府。

對于風險化解的責任主體而言，市縣政府是風險防范和化解的主體。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。如此風險化解的層級安排，能有效地將地方政府債務風險控制在一定范圍內，避免發生區域性系統性的風險。

（三）實施地方政府債務的分類處置

根據依法處置的原則，《預案》嚴格依據相關法律的規定，區分不同債務類型，分類提出債務違約處置措施，明確地方政府償債責任，實現債權人、債務人依法分擔債務風險。具體包括：（1）地方政府債券。地方政府依法承擔全部償還責任。（2）非政府債券形式的存量政府債務。根據債權人是否同意在規定期限內置換為政府債券，分兩種情況處理。對于債權人而言，將高利率的債務置換為低利率的政府債券，會涉及到大量的利潤損失。因此，此類債務的分類處置，必將引起債權人、債務人和政府之間新一輪的博弈。（3）存量或有債務。明確規定，此類債務不屬于政府債務，地方政府及其部門不承擔償債責任。對于擔保債務，僅依法承擔適當民事賠償責任，最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；對于存量救助債務，地方政府根據具體情況救助，但保留對債務人的追償權。（4）新發生的違法違規擔保債務。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后，地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照存量或有擔保債務依法處理。

（四）建立責任追究機制

責任追究機制的啟動：發生Ⅳ級（一般）以上債務風險事件后，應當適時啟動債務風險責任追究機制，地方政府應依法對相關責任人員進行行政問責；銀監部門應對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。

責任追究機制的核心，是將地方政府債務風險處置納入政績考核范圍?！额A案》中規定的責任追究力度大，并對責任人進行跨任期追究，這對于地方政府主要領導具有一定的約束力。具體內容是：對實施財政重整的市縣政府，視債務風險事件形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。屬于在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬于已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。

亮點：財政重整計劃是地方政府債務風險應對的一劑良方 《預案》在明確預警、監控、分類和分級響應等風險預防工作外，對于一旦發生的債務風險事件，也提出了具體可操作的風險解決流程，這是《預案》中的一大亮點，即財政重整計劃。財政部表示，對于債務高風險地區實施財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍采用的做法。實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態?！额A案》規定了財政重整的措施，主要包括：

一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。可暫停部分財稅優惠政策，待危機解除后再行恢復。二是優化支出結構。除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。主要通過壓縮基本建設支出、壓縮政府公用經費、控制人員福利開支、清理各類對企事業單位的補助補貼、調整過高支出標準、暫停土地出讓收入各項政策性計提等六個方面，優化地方政府的財政支出。

三是處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

四是申請省級救助。主要措施有代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結束后，由省級政府自行決定是否收回相關資金。五是加強預算審查。實施財政重整計劃以后，相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準的同時，必須報上級政府備案。

六是改進財政管理。相關市縣政府應當實施中期財政規劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府債務風險政策措施的銜接。

總體來看，上述六大財政重整計劃，包含了開源、節流、處置資產和申請救助等四項債務償還應對策略，還有加強預算審查和改進財政管理兩項保障措施。上述財政重整舉措中，前三項是實施財政重整計劃的相關市縣政府的自我救贖，第四項申請省級救助是通過外部途徑解決，這體現了《預案》分級負責的原則。同時，如果地方政府在實施前三項財政重整計劃后，尚未能化解債務風險，實質上表明該地方政府已經財政“破產”。小結與前瞻

《預案》的出臺，是改進預算管理制度的重要舉措。從《預算法》修正案頒布至今兩年左右的時間，我國預算管理改革成效顯著。然而，黨的十八屆三中全會確定的財稅體制改革任務，還有完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度等兩項工作進展緩慢，其中最重要的是建立事權和支出責任相適應的制度，即協調好中央和地方財權事權相匹配的問題。

1994年的分稅制改革，奠定了此后中央與地方的關系格局，對中國經濟和社會發展產生了深遠影響。同時，二十多年未曾改變的規則和框架，也導致我國政府間事權與支出責任劃分、收入安排、轉移支付等領域仍存在不容忽視的問題。在財稅體制改革深入推進的過程中，改進預算管理制度率先有了成效，后續亟待政府事權和支出責任相適應制度的建立，這是預算管理改革、地方政府債務管理改革、乃至政府和社會資本合作等一系列改革措施成功的政治基礎和制度保障。本文作者王小文，現就職于中國投資咨詢有限責任公司南京辦事處。本文為作者獨立觀點，不代表中國投資咨詢立場。

第五篇：財政部解讀《地方政府性債務風險應急處置預案》

財政部解讀《地方政府性債務風險應急處置預案》

近日，國務院辦公廳發布《關于印發〈地方政府性債務風險應急處置預案〉的通知》(國辦函〔2016〕88號)。同時，經國務院批準，財政部印發《關于印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。

一、問：出臺《預案》和《指南》的背景是什么? 答：實施地方政府債務風險防控，有利于提高地方政府動態監測、實時預警的能力，提前妥善做好政府債務風險事件應急政策儲備，推進風險防控工作科學化、精細化，確保債權人和債務人合法權益，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線?！吨腥A人民共和國預算法》規定，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)要求，“建立債務風險應急處置機制。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制”。黨的十八屆五中全會明確提出建立風險識別和預警機制，以可控方式和節奏主動釋放風險，重點提高財政、金融等方面風險防控能力。

按照黨中央、國務院決策部署，財政部全面貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，積極構建規范的地方政府舉債融資機制，嚴格實施限額管理，要求地方政府舉債不得突破全國人大或其常委會批準的限額，依法設置地方政府債務的“天花板”;將政府債務全部分類納入一般公共預算和政府性基金預算管理，改變了以往政府債務游離于預算之外的局面，主動接受人大監督;開展風險評估和預警，督促高風險地區切實化解風險;發行政府債券置換存量債務，有效緩解地方政府到期債務償還壓力，減輕地方政府利息負擔;加大專項檢查力度，堅決制止違法違規擔保融資行為等，既發揮了政府規范舉債對經濟社會發展的積極作用，又有利于防范財政金融風險，地方政府債務管理取得了積極成效，風險總體可控。但當前地方政府債務領域也出現了一些新的問題，主要是局部地區償債能力有所弱化，個別地區債務率超出警戒標準，違法違規融資擔?，F象時有發生，一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等，需要引起重視。

圖之于未萌，慮之于未有。建立地方政府性債務風險應急處置機制，是落實黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及預算法相關規定，提升國家治理體系和治理能力

現代化水平，全面依法治國，深化財稅體制改革，防范和化解財政金融風險的重要舉措?！额A案》的出臺將有力推動此項工作開展。

二、問：出臺《預案》的目的以及工作原則是什么? 答：建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定。

《預案》明確，建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制主要遵循以下原則：一是分級負責。省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。國務院有關部門在國務院統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導?？缡?區、市)政府性債務風險應急處置由相關地區協商辦理。二是及時應對。地方各級政府應當堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。三是依法處置。地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。

三、問：《預案》主要包括哪些內容? 答：《預案》和《指南》牢固樹立和貫徹落實五大發展理念，適應和引領經濟發展新常態，堅持總體國家安全觀，在準確研判當前和今后一段時期我國地方政府性債務風險狀況的基礎上，堅持問題導向，依據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規和政策規定，遵循市場化、法治化原則，對地方政府性債務風險應急處置做出系統性安排，充分考慮各方合法權益，明確風險防控底線，建立預警和分級響應機制，嚴格風險事件責任追究，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

一是依法明確適用范圍。依據預算法等法律和政策規定界定《預案》和《指南》的適用范圍：納入限額管理的地方政府債務，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務;清理甄別認定的存量或有債務，包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。

二是建立分級響應機制。按照風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級(一般)、Ⅲ級(較大)、Ⅱ級(重大)、Ⅰ級(特大)四個等級。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解;對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級

政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。

三是實施分類應急處置。堅持法治化、市場化原則，嚴格依據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》及其司法解釋等法律規定，區分不同債務類型，分類提出債務違約處置措施，明確地方政府償債責任，實現債權人、債務人依法分擔債務風險。

四是嚴格落實責任追究。風險事件發生后，適時啟動責任追究機制，對地方政府有關責任人進行行政問責和追究法律責任，對銀行業金融機構相關負責人嚴格依法追責，增強地方政府和銀行業金融機構領導干部的風險意識、責任意識，防范財政金融風險。

四、問：《預案》中提出的地方政府財政重整包括哪些內容? 答：財政重整是指高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。實施債務高風險地區財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍采用的做法。地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供?！额A案》規定了財政重整的主要措施。包括：

一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待危機解除后再行恢復。

二是優化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務風險等級,本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。

三是處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

四是申請省級救助。采取上述措施后，風險地區財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結束后，由省級政府自行決定是否收回相關資金。

五是加強預算審查。實施財政重整計劃以后，相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準的同時，必須報上級政府備案。確有不適當之處，需要撤銷批準預算的決議的，上級政府應當依法按程序提請本級人民代表大會常務委員會審議決定。

六是改進財政管理。相關市縣政府應當實施中期財政規劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府債務風險政策措施的銜接。

五、問：《預案》中提出將對地方政府性債務進行分類處置，請問如何處置? 答：《預案》依據預算法、擔保法、合同法及其司法解釋等法律規定，區分不同債務類型提出處置原則，實現債權人、債務人依法合理分擔債務風險。

一是地方政府債券。地方政府依法承擔全部償還責任。

二是非政府債券形式的存量政府債務。新預算法實施后，地方政府舉債只能采取發行政府債券方式，為此《預案》對非政府債券形式的存量政府債務處置進行了明確。債務人為地方政府及其部門的，必須在國務院規定的期限內置換成政府債券，地方政府承擔全部償還責任。債務人為企事業單位等的，經地方政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可以按照合同法有關規定分類處理。即，債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，并承擔全部償還責任;債權人不同意在國務院規定的期限內將償債義務轉移給地方政府的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回，地方政府作為出資人在出資范圍內承擔有限責任，依法實現債權人的風險和收益相匹配。

三是存量或有債務。具體包括：

——存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照擔保法及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一;擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。

——存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。

四是新發生的違法違規擔保債務。對新預算法實施以后地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照上述第三類情況中的存量擔保債務依法處理。

另外，經國務院同意，財政部專門制定了《指南》，進一步區分存量債務中的銀行貸款、企業債券、信托、BT等不同類型，分門別類明確具體處置措施，作為《預案》配套文件印發實施。

六、問：《預案》中為什么要提出責任追究?責任追究的范圍、響應機制和程序是什么? 答：防范和化解地方政府性債務風險事關全局。按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)關于建立考核問責機制的規定，《預案》中專門對違法違規責任范圍、追究響應機制、責任追究程序進行了明確。

一是違法違規責任范圍。包括違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的行為;違反國發〔2014〕43號文件等有關政策規定的行為;其他違反財政部等部門制度規定的行為。

二是追究機制響應。發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件，應當適時啟動債務風險責任追究機制，地方政府應當依法對相關責任人員進行行政問責;在地方政府統一領導下，當地銀監部門應當對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。

三是責任追究程序。有關任免機關、監察機關、銀監部門根據省級政府審定的有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究;對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍。對實施財政重整的市縣政府，視債務風險形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。屬于在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔;屬于已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。

七、問：貫徹落實《預案》應當把握的主線是什么? 答：一是堅持法治意識。地方政府債務風險應急處置涉及債權和債務關系。要充分認識地方政府債務管理與一般管理事務的差異性，全面貫徹依法治國的精神，堅持嚴格依據法律法規規定，妥善應對和處理各種可能出現的風險事件，保護好債權人和債務人合法權益。

二是樹立風險意識。要主動適應和引領新常態，把防風險擺在各項工作突出位置。要按照《預案》要求，加強動態監測和實時預警，準確研判可能出現的地方政府債務風險及

其原因，對癥下藥，綜合施策，力爭把各類風險化解在源頭，防止風險加劇或轉化，并依法加強對金融機構的風險警示和提醒。

三是增強責任意識。地方政府債務風險防控事關總體國家安全。要堅持守土有責，妥善處理好促進經濟發展和防范債務風險的關系，處理好金融創新和國家安全的關系，把職責范圍內可能引發的風險防控好，不能把防風險的責任推給上面、留給后面或轉嫁他人。

四是強化大局意識。地方政府債務風險防控涉及中央與地方、財政與金融、政府部門與社會主體、當前地方經濟增長和國家可持續發展等之間的關系，錯綜復雜。加強地方政府債務風險防控，要站位更高一層，堅持從全局視角、整體思路出發研究制定各項政策，維護國家持久安全穩定。

來源：中國政府網