第一篇：關于全面推進新型農村合作醫療健康發展的思考

關于全面推進新型農村合作醫療健康發展的思考

高縣政府副縣長 秦培華

加快發展社會事業，全面改善人民生活，是黨的十七大提出的實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。健康是人全面發展的基礎，沒有農民的健康，就沒有全社會的小康。黨的十七屆三中全會提出，到2020年農村基本醫療衛生制度要更加健全。全面推進新型農村合作醫療健康發展，必須堅持把發展作為第一要務，堅持以人為本，統籌兼顧，實事求是地分析矛盾，及時尋找對策，確保新型農村合作醫療制度的全面協調可持續發展，逐步實現農民“病有所醫”的更高要求，促進農村經濟發展與社會和諧。

一是堅持把發展作為第一要務。發展，對于全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化具有決定性意義。2002年10月，黨中央、國務院明確提出：各級政府要積極引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。這是我國統籌城鄉發展、促進農村經濟社會發展的重大舉措。新農合實行農民個人、地方財政和中央財政共同分擔的籌資機制，試點初期，人均籌資30元。自2003年起，中央和地方財政對新農合的投入逐年加大。2008年，中央對中西部地區的參合農民補助為每人每年40元，地方財政也相應提高到40元，農民個人繳費增加到20元。如今，中西部農民基本實現了人均籌資100元，使新農合保障水平有了更大進步。目前，新農合制度框架及運行機制基本形成，新農合對農民健康的保障作用逐步顯現。據衛生部資料顯示，從2003年到2008年上半年，全國累計已有11.6億人次享受到新農合補償，共補償資金847億元。截至2008年6月30日，全國開展新農合的縣（市、區）達到2729個，已覆蓋全部有農業人口的縣（市、區），參合人口達8.15億，參合率為91.54，提前2年實現了在全國農村基本建立起新農合制度的目標。這正是6年來全國上下切實推進新農合制度穩步發展取得的豐碩成果。二是必須堅持以人為本。堅持以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標，從群眾的根本利益出發謀發展、促發展，讓發展的成果惠及全體人民。隨著人們對健康需求的日夜增長，農民“看病貴、看病難”成為最迫切的問題，影響了廣大農民的根本健康利益。實施新型農村合作醫療制度，就是堅持以人為本，始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作出發點和落腳點的一種具體體現。如高縣在實施新農合過程中，在基金監管上實行封閉管理、“五級審查”及“三有三必”投訴制，確保了參合農民基金安全；在醫療機構收費監管上實行新農合補償保底政策，嚴格控制群眾住院自付費用比，限定人均住院總費用和床日費用，保障了參合農民切身利益；在報銷程序上實行縣內“即醫即報”、縣外直接回所在地鄉鎮衛生院報銷的制度，2008年3月實現計算機自動核算管理,簡化了程序，方便了群眾；在醫療補償上實施“大病（單次住院費用萬元以上）特補”，兩年共376人次享受“大病特補”209.23萬元，大大緩解了參合農民的醫療負擔。新農合實施兩年來群眾滿意度達到90%以上。實踐證明，只有堅持以人為本，以農民為中心，嚴格監管，服務農民，才能切實保障農民群眾健康權益，得到他們的真正認可和擁護，推進新農合制度的健康發展。

三是必須堅持統籌兼顧。一是統籌參合農民與定點醫療機構的關系。農民參加新農合，目的是減輕因患病帶來的醫藥費用負擔。同時，醫療機構不能因為實施了新農合而過快提高醫療費用，使農民的醫藥負擔不僅沒有減輕反而加重。二是統籌縣級經辦機構與鄉鎮的關系。縣新農合中心是縣合管委下設的經辦機構，負責全縣新農合的日常工作，鄉鎮行政上屬縣委政府領導，業務上需要縣新農合中心的指導，關系處理不好，很容易造成相互扯皮、推諉脫節現象。三是統籌經辦機構與定點醫療機構的關系。新農合制度帶來的方便和實惠，一定程度上依賴于各定點醫療機構的實施。為此，一方面要加大對各定點醫療機構相關人員的培訓，使其熟悉和掌握新農合政策，嚴把內部管理關。另一方面，要加強定點醫療機構監管，減少和防范新農合基金的安全隱患。只有堅持統籌兼顧，正確處理好新農合實施過程中的各種關系，才能切實消除工作中的“中、梗、阻”，減少矛盾和壓力，推進新農合制度順利實施。

四是必須堅持全面協調可持續發展。新型農村合作醫療的組織實施，不是一成不變、一蹴而就的，而是一個逐步推進、循序漸進的實踐過程。如高縣就是在堅持上級基本原則和要求的前提下，采取穩打穩扎、邊實踐邊探索、一步一個腳印的方式來推進的。2007年3月第一次制訂的實施方案試運行一段時間后，發現基金沉積量較大，本著確保基金安全和讓參合農民最大程度受益的原則，于2007年7月對補償政策作了適當調整：調低了定點醫療機構起付線，提高了補償比；實行補償保底政策；綜合考慮五保、低保、關愛女孩戶、優撫對象等弱勢、特殊群體的實際情況，適當提高補助標準；鑒于農民被犬傷后防疫費用壓力大，將其納入定額補助；對單次住院費用萬元以上者實行了大病特補。2008年，按照國家加大對新農合補償資金投入比例的相關要求，再次對補償標準作了調整，進一步完善補償方案。通過不斷總結實踐、綜合權衡各種因素、適時調整完善實施方案，確保了兩年來新農合制度的穩步實施。農民參合率、補償人次和金額、農民受益率、人均住院補償、參合農民住院率等分別從85.68%、79081人次1026.44萬元、20.72%、507.06元、4.44%提高到86.29%、94649人次2141.43萬元、24.04%、624.96元、7.8%。

事物的發展往往伴隨著風險和矛盾積聚，新農合制度的實施也不例外。我們既要客觀地肯定其階段性成效，又要實事求是地分析當前新農合制度運行中面臨的主要矛盾，及時尋找對策，確保其可持續性。比如籌資水平的提高與確保農民參合率之間的矛盾。在目前農民參合率還不很理想、且地區差異較大的情況下，要做到既不影響農民的參合積極性，又能盡量滿足基金規模的需求，需要健全籌資機制，保障補償水平的穩定和逐步提高。在農民收入水平還不穩定、不平衡的情況下，根據各地經濟發展水平建立彈性的籌資機制顯得十分必要。又如獲取醫療服務與醫療服務機構能力不足的矛盾。許多基層特別是中西部地區的基層醫療機構的服務能力還不能滿足農民就地接受醫療的需要，制約了新農合制度的深入實施。這需要在準確“定位”醫療機構的基礎上加強建設和監管。要讓醫療機構同時達到自負盈虧和以社會責任為首要目標這兩個自相矛盾的要求，政府的投入尤其是基本建設和確保正常運轉方面的投入必須到位，使醫療機構不必為了生存而想方設法去“創收”，才能實現政府的有效監管，確保其不斷提高服務能力和水平。再如經費不足與地方財政困難的矛盾。配套經費壓力大、運轉經費不足是大多數地方特別是中西部地區面臨的普遍困難。有必要把新農合經辦機構的運轉經費尤其是財力嚴重不足地方運轉經費納入轉移支付體系，解決困難地區運轉經費短缺問題。還有就是基金的風險與有限管理能力的矛盾。現有的籌資增長機制、管理能力、設備配備、財務管理制度建設等還不能完全確保基金安全運行。為此要針對基金的籌集、存儲和支付等環節制定防范措施和科學的管理制度，防范基金運行風險。同時，隨著改革的全面推進和不斷深化，一些改革與新農合制度直接相關，例如戶籍制度改革對參合對象身份的影響、社會保障制度向農村的全面擴展使新農合將面臨轉型、如何與基本醫療保障對接等，需要對新農合的制度建設進行前瞻性研究，確保新農合制度持續運行。

第二篇：關于推進和完善新型農村合作醫療制度的幾點思考

新型農村合作醫療作為大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度，從2004年7月至去年底，我市相繼在XX、XX、XX進行了試點，先后有50萬農民參與，占全市171萬農民的29%，受到了農民的歡迎和好評。今年這項工作已在全市59個鄉鎮全面啟動，參與的農民達132.6萬人，占全市農民總數的85%以上。我市推行這項制度以來，解決了農民看病就醫中的一些實際困難和問題，一定程度上緩解了因病致貧、因病返貧及農民看病難、看病貴的現象。

從委員們目前調研的情況看，這項工作還面臨一些困難和問題，應引起市委、市政府的重視。一是依照國家補助標準，縣級財政籌資困難。今年初按省要求人均籌資40元，縣財政需人均補助5元，完全可以消化。目前要達到國家要求人均籌資50元的目標，有的縣財政一時還難以承受。XX縣反映，現在市里正在測算，如需提高補助標準，縣財政還有一定難度。二是農村衛生事業投入較少，基礎設施和醫療水平較差。1995年到2005年的十年間，我市農村衛生投入4893萬元，農民年人均僅為2.86元。農村醫療資源與城市相比還有很大差距，偏遠的自然村屯還存在缺醫少藥的現象。三是大病費用仍然難以承受，小病還未能就近治療。出于資金運行安全考慮，大病報銷上限1.2萬元，確實給農民帶來了很大實惠，但如需花幾萬元以上，對于一般農民而言，個人應承擔的部分仍然是難以化解的“天文”數字。由于指定的醫院都在鎮政府所在地，路途較遠的農民看病很不方便。

積極發展農村衛生事業，提高農民健康水平，是建設社會主義新農村的一個重要組成部分。為此，委員們對我市推進和完善新型農村合作醫療制度提出以下建議：

1、強化政府主導地位。應在完善、鞏固和提高上下功夫，使覆蓋面更寬、監管更嚴、服務更好、保障更有力。一是政府應進一步明確承諾這項制度是一項長期的制度，廣泛深入地做好宣傳工作，消除部分農民思想上的歷史痕跡和疑慮，讓農民吃上“定心丸”。二是按照國家要求提高補助標準。盡管目前縣財政有困難，但無論如何不能使財政補助資金落空。有條件的地區，應把籌資標準提高到50元以上，暫無條件的地區也絕不能低于40元。對于個人繳納的部分，應借鑒江蘇贛榆縣滾動繳資的經驗，在農民完全自愿的情況下，讓農民用報銷所得費用再預繳下年的資金。三是確保資金的安全運行。應學習江西嚴格、公正、低成本的資金管理經驗，對新型農村合作醫療資金實行管辦分離、封閉運行、嚴防挪用。XX縣作為省里的試點，也有提高報銷上線，規范疾病治療，保障資金安全的經驗，應在其它地區推廣。新型農村合作醫療的籌資和監管應做為考核縣區工作的一項約束性指標。

2、平衡城鄉衛生投入。從構建和諧社會和建設社會主義新農村的高度出發，應逐步改變衛生投入重城輕鄉的局面，使城鄉居民享受相對平等的醫療資源。一是調整市財政衛生投入格局，在城鄉統籌基礎上應多向農村傾斜，特別是偏遠山區醫療設備更差。二是通過爭取和利用國債項目，年內縣級醫院應達到《遼寧省縣（市）醫院臨床技術建設規范》規定的目標，同時利用國債項目向鎮醫院延伸。三是有條件的縣和鎮醫院應積極開辟吸納社會資金的渠道，走出一條國家投入為主、社會投入為輔的多種形式辦院模式的新路子。

3、建立衛生城支農制度。衛生城支農作為改善和提高農村醫療條件及水平的工作，已取得了良好的效果，應把這項工作制度化、規范化。一是市衛生局直屬醫院都應對口幫帶一家縣及鎮醫院，區、局直屬醫院都應對口幫帶一家鎮醫院及村衛生所（室），有條件的社區醫療服務機構也應對口幫帶村衛生所（室）。二是市衛生局和各區、局直屬醫院資深主治醫師或副主任醫師以上、身體健康的醫生每年都應到對口的縣、鎮醫院工作3個月，并實行定期輪換制度。三是城市醫院閑置和更新下來的經檢測尚可繼續使用的醫療設備，應由市衛生局統一協調，根據其對口幫帶的醫院或其他縣、鎮醫院的需求情況進行支援。

4、健全三級醫療服務體系。健全農村三級醫療服務網絡，對開展新型農村合作醫療工作至關重要。一是應明確縣、鎮、村三級醫療機構的標準。按照《鞍山市農村衛生服務體系發展規劃》的要求，年內應達到省里規定的目標。二是新型農村合作醫療應從村衛生所（室）開始，讓農民享受就地就近的醫療服務。“小病不出村，大病才上醫院”。衛生所的運行應借鑒山東海陽市“三制四統一”（即建立鄉醫聘任制、養老保險制、工資績效制，實行統一行政管理、統一業務管理、統一財務管理、統一藥品管理）的經驗。建立農民個人帳戶，個人繳納的資金和財政補助的資金一次性納入個人帳戶。三是市縣財政應落實預防保健經費，加大農村地方病、傳染病和人畜共患疾病的防治力度。四是提高大病報銷的上限，對特別困難的農民采取特別的救助。五是今年內新型農村合作醫療的覆蓋面力爭實現百分之百。

5、加強監管體制建設。新型農村合作醫療制度是尚待進一步完善的制度，更需要加強監管體制的建設。一是市政府應制訂新型農村合作醫療管理辦法或條例，對資金籌集、安排使用、醫療范圍、報銷比例等方面加強監管，待新型農村合作醫療制度成熟后，應進行地方立法。二是新型農村合作醫療工作機構應加強對醫院和患者兩方面的監管，對坑農和欺詐等行為給予嚴懲。三是應進一步整頓醫療機構承包、科室租賃等違規行為，打擊農村的非法行醫行為，營造新型農村合作醫療的良好秩序。四是在政府的指導下，條件成熟時可在一個地區進行醫藥分置經營的試點，為建立起與農民收入水平相適應的農村藥品供應體制和規范農村醫療服務做出努力。

第三篇：積極推進新型農村合作醫療

積極推進新型農村合作醫療

努力解決農牧民“看病難”問題

青海省衛生廳

（二○○六年一月）

各位領導、同志們：

按照黨中央、國務院關于建立新型農村合作醫療制度的總體安排部署，我省自2003年8月開展試點以來，經過3年時間，到2005年11月，在全省39個縣（市）全部推行了新型農村合作醫療制度，覆蓋全省355萬農牧民，提前3年實現了新型農村合作醫療制度由試點轉向全面覆蓋。

根據會議安排，現就我省建立新型農村合作醫療制度的工作情況作一匯報，不妥之處，請批評指正。

一、結合實際，努力解決農牧民“看病難”問題。我省農牧民人口總量小，但貧困面大，貧困程度深。全省39個縣中，有15個國定貧困縣，10個省定貧困縣，占全省總縣數的64%，貧困人口145萬，占農牧民的41%，農牧民“看病難”突出表現為無錢看病。從這個實際情況出發，在抓好試點、總結經驗的基礎上，省委、省政府決定加快工作進度，用三年時間在全省農村牧區建立新型農村合作醫療制度。全省分4批進行試點和擴大推行。為做好工作，省委、省政府成立了省農村衛生工作領導小組，統一組織和協調全省農牧區衛生工作和新型農村合作醫療工作。3年中省政府5次召開常務會議專題研究新型

農村合作醫療工作，召開5次新型農村合作醫療工作會議，專題安排部署工作，并承擔中央補助資金2230萬元，使尚未納入中央財政補助范圍的縣各級財政補助資金及時足額到位。國務院決定2006年起增加中央財政對中西部地區參合農民的補助標準后，省政府決定地方新增補助資金2006年一步到位增加到20元，新增加的10元地方財政補助資金全部由省級財政承擔，全部進入大病統籌基金。省政府印發了《青海省農村牧區新型合作醫療管理辦法（試行）》，省有關部門制定了30多個規范性文件，推動了工作的順利進行。截止2005年12月中旬，全省農牧民參合人數達到266萬人，占應參合人口的84.5%，其中特困人口參合率達到100%。累計為121.48萬參合農牧民補償門診和住院醫藥費用6100萬元。試點縣農牧民應就診而未就診率平均由2002年的58.8%下降至現在的41%，下降了17.8個百分點。第一批試點縣農牧民因病致貧、因病返貧比例平均由2002年的56%下降到目前的43%，下降了13個百分點。

二、主動協調，形成推進新型農村合作醫療工作的合力。省農村衛生工作領導小組每年召開2~3次會議，專題研究農村衛生和新型合作醫療工作。每年組織財政、民政、衛生、審計等部門組成聯合督導檢查組到基層檢查督導工作2-3次，并邀請財政部駐青海專員辦參加監督檢查，形成了領導層的協調機制。

我廳定期與各部門主動聯系溝通，建立了多部門的互動合作機制。財政部門制定基金管理制度，落實補助資金，為基層解決工作經費220萬元。編制部門在全省事業編制零增長的情況下，解決了州、縣合管辦的人員編制140名，并在農村稅費改革后調整鄉鎮財政所職能，由鄉鎮財政所承擔新型農村合作醫療工作。民政部門核定特困醫療救助對象，資助23.96萬名救助對象參加新型農村合作醫療。我們把特困人口醫療救助制度和新型農村合作醫療制度緊密結合，由縣、鄉合管辦承擔醫療救助費用補償工作，對特困人口醫療救助費用補償實行“一站式”服務，使特困人口的合作醫療、特困救助費用補償在合管辦一個地方一次辦清。審計部門將新農合基金納入審計計劃，每年進行專項審計。發展改革部門積極安排農村衛生基礎建設項目，藥監部門加強農村藥品市場監管，扶貧部門在扶貧整村推進中建設村衛生室，宣傳、農牧等部門積極開展新農合政策宣傳，形成了新型農村合作醫療工作的合力。

三、農民參與，暢通農牧民群眾表達意愿的渠道。一是在縣、鄉新型農村合作醫療管理委員會、監督委員會中農牧民代表達到四分之一以上，讓農牧民直接參與管理。二是各縣建立新型農村合作醫療農牧民監督員制度，省衛生廳直接聘請39名農民監督員，發放監督證，發放一定的誤工補貼，賦予他們調查情況、檢查監督合管辦和定點醫療機構的權利。我廳每年召開2次監督員會議，直接聽取農牧民意見、建議，并請農民監督員參加省政府召開的新型農村合作醫療工作會議，暢通了與農牧民群眾的直接聯系渠道。三是充分尊重農牧民意愿。每一項新的政策、制度出臺前都充分聽取農牧民和基層干部的意見，采納他們合理的要求，使制定的政策體現農牧民的要求，符合群眾意愿，具有較強的針對性和可操作性，得到群眾擁護。近期調查，農牧民群眾對新型農村合作醫療的滿意率平均達93.4%。98%的農牧民持續參合。實踐證明，新型農村合作醫療制度是農牧民的健康保障制度，只有充分體現農牧民的意愿，符合農牧民的利益，農牧民直接參與，才能有效推進。

四、完善政策，不斷提高農牧民群眾受益程度。試點以來，省政府辦公廳先后轉發了《關于進一步加強農村牧區新型合作醫療管理的意見》和《關于調整新型農村合作醫療有關政策的意見》，及時調整和完善了有關政策、措施。一是在農牧民參合金收繳上實行了滾動籌資的辦法，在農民自愿情況下，補償費用時提前預繳下一參合金，并允許經濟實力較好的村集體代繳農牧民參合金。二是取消了在縣內的逐級轉診，讓參合農牧民自主選擇縣內的定點醫療機構就診。對邊遠地區，選擇就近的外縣、外省的醫療機構作為定點醫院，方便農牧民就近就醫。三是取消了參合農牧民在縣、鄉醫療機構醫療費用補償的起付線。四是對外出務工人員，允許他們在務工地區就醫，返回家鄉后按同級別醫療機構補償標準予以補償。五是放寬基本用藥范圍，增加用藥品種。六是將八種常見慢性病門診費用納入大病補償范圍，給予一定額度的補償。七是擴大了定點醫療機構范圍，將符合條件的二級以上營利性醫療機構也納入定點醫療機構范圍。八是對符合計劃生育規定的新出生人口，當年當月參加新型農村合作醫療，發生大病費用后按規定予以補償。九是對孕產婦住院分娩實行限價報銷制度。十是將特困殘

疾人、五保戶、特困人口的費用補償比例提高了3-5個百分點，同時提高了封頂線。新型農村合作醫療試點以來，農牧民群眾受益面保持在52%左右。

五、因地制宜，探索符合實際的運行模式。我省地域遼闊，地區之間自然環境、人口分布、交通狀況、衛生服務條件等有較大差異。我們因地制宜，針對各區域的不同情況進行了探索。在籌資方式上，牧業區采取鄉籌縣管，農業區采取村籌鄉收縣管，半農半牧區采取鄉、村共籌縣管，同時結合各類地區生產生活特點把握適當的籌資時機；在費用補償方式上，牧業區實行定期定點報帳，農業區實行醫療機構墊付補償，而半農半牧區兩種方式結合補償方式；在補償模式上，對一般群體實行家庭帳戶+大病統籌+慢病（大病）治療+大額補助，對特困群體實行家庭帳戶+大病統籌+慢病（大病）治療+特困救助+大額補助，住院費用實行分級補償，大病（慢性病）門診費用和特困救助實行分段補償，初步形成了適合農業區、半農半牧區、牧業區三種不同生產生活方式的運行模式。

六、發揮特色，為農牧民提供方便低廉的服務。我省將符合條件的中（藏）醫院全部納入定點醫療機構范圍。對鄉村醫生和鄉鎮衛生院自采、自種、自用的中草藥和藏藥，納入了補償范圍。擴大中（藏）藥用藥范圍，并將符合規定的藏藥制劑也納入用藥目錄。對運用中（藏）醫服務和使用符合規定范圍的中（藏）藥的，大病補償比例提高了5個百分點。

全省各級醫療衛生機構除提供醫療服務外，對參合農牧民提供了免收掛號費，減免10%的診查、B超、心電圖、透視拍

片、檢驗、麻醉和手術費用的“一免七減”優惠服務，受到了農牧民群眾的好評。

雖然我省實現了新型農村合作醫療制度的全面覆蓋，但這僅僅是完成了新型農村合作醫療制度建設的第一步，工作中還有不少困難和問題。今后，我們在鞏固成效、健全制度、完善機制、持續發展上下功夫，認真學習借鑒兄弟省市的先進經驗，進一步完善政策措施，健全管理制度，加強農村衛生服務體系建設，提高技術水平和服務效能，為完善新型農村合作醫療制度，提高農牧民群眾健康水平，建設社會主義新農村服務。

謝謝大家。

第四篇：推進新型農村合作醫療制度研究

推進新型農村合作醫療制度研究

南京農業大學張兵教授主持完成的國家社會科學基金項目《推進農村新型合作醫療制度研究》（項目批準號為07BJY097），最終成果為研究報告《推進新型農村合作醫療制度研究》。課題組成員有：王翌秋、孟德鋒、呂美曄、王舒娟、楚永生、曹陽、汪晶晶、林元潔。

新型農村合作醫療制度是當前我國農村醫療保障制度的主要內容，也是我國醫療服務體系的重要內容。在當前農村居民“看病難、看病貴”、“因病致貧、因病返貧”現象的背景下，新型農村合作醫療制度承載著減輕農村居民疾病經濟負擔、促進醫療衛生資源利用公平、促進居民健康水平等歷史使命。我國政府從2003年開始在300多個縣試點實施新型農村合作醫療制度，2007年進入全面推廣階段，從目前該政策的實施情況來看，運行較為順利，在全國農村地區實現了90%以上的覆蓋率，國家補貼金額逐年提高，患者醫療支出報銷比例也逐步提高，越來越多的農民患者從中受益。但是，該政策要達到既定的目標，在覆蓋面的廣度和深度、政策效果及可持續性、成本控制、科學管理、質量保證等方面均面臨著種種挑戰。這項成果正是在這樣的背景下，以在江蘇省的實地調查為例，從需求角度分析如何推進新型農村合作醫療制度健康發展，提出現階段推進新型農村合作醫療制度過程中可能遇到的問題以及相應的對策。

這項成果根據世界衛生組織對政府衛生系統的要求，提出推進新型農村合作醫療必須遵循的三個原則：一是推進新型農村合作醫療制度必須促進農村居民健康公平和醫療服務利用的公平，使窮人從中受益；二是推進新型農村合作醫療制度必須減少農戶的醫療支出，減輕他們的疾病經濟負擔；三是推進新型農村合作醫療制度必須使農村居民自愿持續參加，使制度的運行維持在一個高覆蓋率的水

平。成果圍繞以上內容展開研究，主要內容為：

第一，新型農村合作醫療制度演變和發展的背景描述。成果勾畫了我國農村醫療衛生改革和發展的面貌，總結了江蘇省新型農村合作醫療制度的演變和發展，通過政策演變的回顧和梳理，可以看出，新中國成立后，我國醫療衛生事業取得了舉世矚目的成就，但80年代后我國農村醫療事業發展緩慢，鄉鎮衛生院人才流失、資金短缺、合作醫療由于失去了集體經濟的支撐和自身管理方面存在問題而逐漸衰退，農村居民喪失了醫療保障的覆蓋。新型農村合作醫療從2003年在全國開始試點以來，覆蓋率逐年提高，運行較為順利，并獲得了一定成效。

第二，農戶健康風險的主要影響因素及健康風險的應對策略。成果分析了農村居民的健康風險及其影響因素，重點探討了良好的健康狀況對人們生存和發展的重要性，分析了農戶健康風險的影響因素及應對策略。研究結果表明，較好的社會經濟狀況有利于緩解農村居民的健康風險，低收入組居民較之于中等收入組和高收入組居民健康風險的影響因素更多，來源更廣泛，與其他應對健康風險的手段或措施相比較，新型農村合作醫療制度是農村居民應對健康經濟風險的一種重要方式。

第三，新型農村合作醫療制度的公平性問題。成果討論了我國醫療衛生事業的公平性，在現有研究的基礎上綜述了衡量健康公平和醫療利用公平的指標和計算方法，并以江蘇省為例，考察了江蘇省新型農村合作醫療制度在促進醫療公平中的作用。研究結果表明，調查地區農村居民醫療衛生資源的利用存在不公平，疾病加劇了貧窮，醫療支出更多地集中于收入較低的人群，這導致居民患病后產生的醫療費用進一步地加大了人群的貧富差距，然而，在實行新農合的經濟補償后，這種不公平程度有所改善。

第四，新型農村合作醫療制度的政策影響。成果從新型農村合作醫療目前的政策效果角度討論了目前該制度運行對農民醫療服務利用、健康狀況和健康相關行為的影響。研究結果表明，調查地區新型農村合作醫療的政策影響集中地表現在它減輕了患者的疾病經濟負擔，因此，從需求的角度來看，新型農村合作醫療對其既定的政策目標起到了作用，并獲得了一定的成效。

第五，農戶參加新型農村合作醫療的影響因素。新型農村合作醫療制度遵循自愿參加的原則，農民是合作醫療資金籌集的主要力量，因此，分析影響農戶參加合作醫療的因素對于提高新型農村合作醫療覆蓋率具有重要意義，也是推進新型農村合作醫療制度持續實施的關鍵。成果利用新型農村合作醫療制度試點初期的調查數據，分析了農戶參加新農合的影響因素，結果表明，新型農村合作醫療以戶為單位參加的制度安排抹平了農民的個體特征對選擇行為的影響，有效地防止了逆向選擇行為的發生，一些經濟因素和制度因素（家庭人均純收入、村干部對政策的重視程度和制度設計的差異）則是影響農民參與新型合作醫療的重要因素。

保持優良的健康狀況和獲得基本的醫療服務是人的一項基本權利，理論和實踐經驗表明，醫療市場存在嚴重的外部性、信息不對稱和不確定性特征，政府在其中具有重要作用。成果的重要觀點是，在目前居民“看病難、看病貴”、醫療衛生公平性差的背景下，我國醫療衛生改革必將更加重視政府的作用，醫療保健市場的市場失靈和醫療衛生服務的準公共產品特性決定了我國醫療衛生改革的方向必須是堅持發揮政府的主導作用。作者認為，良好的健康狀態對人們生存和發展具有重要意義，農村居民健康風險在老年人、單身女性和低收入者中表現得尤為突出，處于較差社會經濟狀況的居民抗風險的能力更弱。由收入、教育和職

業狀況一組變量反映的社會經濟狀況對健康風險的影響表現出一致性，良好的社會經濟狀況有利于緩解居民健康風險，較好的經濟狀況可以部分地抹平其他因素給健康帶來的風險，但經濟狀況較差的居民則不具備這種收入平滑風險的能力。由于參加新型農村合作醫療能有效地減輕患者的疾病經濟負擔，因此，從政策需要的角度來看，新型農村合作醫療制度能滿足農村居民防范健康經濟風險的需要，是目前農村居民應對疾病經濟風險的一個重要方式。作者認為，新農合也承載著促進醫療公平性的歷史使命，目前我國醫療衛生資源仍存在不公平分布，經濟狀況差的人，健康狀況也較差，醫療衛生服務利用的可得性也較差。因此，為了了解新農合的公平性及其在促進醫療衛生資源公平性中的作用，作者比較了調查地區農村居民無醫療支出的初始狀態、發生醫療支出后和新農合補償后三種情景下醫療經濟負擔的公平性，結果發現，新農合能緩解農戶由于患病而擴大的收入差距，新農合對醫療衛生資源的公平利用有促進作用。作者認為，在討論某一政策影響或經濟刺激對結果變量的影響時，關鍵在于科學方法的選擇。成果采用了工具變量法、倍差法、匹配法等專門應用于政策評價的計量方法，克服了單一采用時間序列數據或截面數據進行樣本比較的局限性，對新型農村合作醫療的政策效果進行了科學的評價，因此成果的結論也更為可靠。

這項成果對未來公共衛生政策的制定提供了信息，為目前農村醫療改革提供政策評價的依據，因此具有深遠的學術價值和社會價值。成果提出了現階段大力推進新型農村合作醫療制度的一些建議：首先，從總的方向上來說，應繼續在廣大農村地區大力推廣新型農村合作醫療制度，繼續加強政府在推進新型農村合作醫療制度中的作用。由于新型農村合作醫療以保險原理為制度設計的基礎，同時也強調制度的保障功能，因此既要重點防范農戶的大病風險，又不能忽視保小病，既要遵循保險大數原則的基本法則，又要保持較高的政策覆蓋率，實現農村居民人人享有醫療保障的目標。其次，重視新型農村合作醫療制度在促進農村醫療衛

生資源的公平性中的作用，財政補貼應繼續加大力度向低收入地區、低收入農戶傾斜，并對低收入農戶實行新農合與醫療救助相結合的政策。再次，完善政府農村公共服務供給、提高農村居民生活環境、提高農村衛生人員業務素質、進一步建設和完善醫療服務體系、醫療保障體系和藥品供給體系，加強對藥品的管理和監督，提高醫療服務質量，醫療衛生各個部門通力合作，促進農民健康。切實減輕農戶疾病經濟負擔，真正使最需要的人受益。最后，要堅持自下而上的需求導向，進一步完善新農合制度安排，加強政府新農合制度的宣傳和管理能力，對參合居民就診報銷的程序和規范性要求進行指導，探尋外出務工人員新農合報銷制度，增加農民對新農合制度的滿意度。

第五篇：關于新型農村合作醫療制度的幾點思考[模版]

關于新型農村合作醫療制度的幾點思考 前言

一、新型農村合作醫療制度實施現狀

我國新型農村合作醫療制度試點工作始于2003年，截至2006年試點范圍擴大到全國40%的縣（市、區），2007年試點范圍推進到80%以上的縣（市、區），已提前一年基本在全國范圍內建立起新型農村合作醫療制度。宜昌市新型農村合作醫療制度試點工作自2003年開展以來，總體進展順利，運行健康有序，取得了明顯成效，呈現出以下幾個特點：一是“新”的特點明顯，有效的實現了農村衛生管理體制的創新；二是保障力度不斷加強，有效的緩解了農村居民“因病致貧、因病返貧”的狀況；三是受益面不斷擴大，新型農村合作醫療制度的優越性逐步顯現；四是衛生投入不斷增加，有效促進了市、鄉（鎮）兩級醫療事業的發展。

但是，新型農村合作醫療制度在推行中還存在不少問題，需要我們認真對待，并在實踐中加以解決。這些問題主要體現在以下幾個方面：

（一）政策宣傳不夠深入。不少農民對新型農村合作醫療制度在思想認識上仍然存在疑慮、偏差。調查結果顯示，當前農民參合意愿不強，導致這種現象的原因是多方面的，主觀上，農民健康投資觀念、共濟觀念以及風險觀念淡薄；同時，存在對新型農村合作醫療管理者不信任和對政策穩定性的懷疑。客觀上，衛生院醫療衛生設施、提供的服務不能滿足農民住院增長的衛生需求；農民的文化素質、家庭經濟狀況、家庭結構等各方面都對參合意愿有一定影響。在經濟條件還不富裕的邊遠村，農民希望有新農合，但對醫療消費又存在著僥幸心理，與吃飯、穿衣、孩子上學等剛性支出相比，看病花錢是次要的、隨機的，對潛在的醫療風險缺乏足夠認識。此外，由于政府責任履行存在著在制度設計上缺乏對新型合作醫療制度持續發展的思考，制度投入上，很大程度上只是在執行上級政府的命令和指示，沒有較好地為明確城鄉統籌，城鄉一體化的遠期發展目標，以及達到這些目標的工作措施和政策保障。使農民感受不到“參保究竟給我能帶來多大好處”，從而削弱了新型農村合作醫療制度的吸引力。

（二）醫療補償水平偏低。農民不愿看病、不敢看病現象仍然存在。從筆者調查的情況看，農民普遍反映報銷的比例偏低，一般只能達到醫療總費用的20％左右，不能根本解決農民“因病致貧”的問題。造成報銷比例偏低的主要因素有三：一是湖北省衛生廳制定的《湖北省新型農村合作醫療基本藥物目錄》規定的可報銷目錄品種太單調、范圍太小，不能滿足臨床治療的需要，導致很大一部分用藥不在報銷范圍，影響農民受益。二是縣級以上醫院實際使用的藥品不在上述藥品目錄中的很多，致使不可報銷的費用增加，從而降低報銷比例。三是受醫療技術水平的局限等多種因素的共同影響，轉診率較高，區外治療起付線高，報銷比例低，加之區外定點醫療機構超范圍用藥過多、超標準收費等等原因，區外轉診患者的實際報銷比例較低。

（三）醫療行為不夠規范。從調查情況看，具體表現為“降低標準收入院、擴大范圍做檢查、不按梯次亂用藥、誘導需求亂用藥”。參合農民發生的藥品費用在獲得合作醫療報銷后，有的藥品還是高于藥店零售價格，在一定程度上影響了農民參加合作醫療的積極性。農民抱怨“藥費太貴”是農民對新型農村合作醫療“不滿意的主要原因之一”。多數農民認為參加新農合后住院報銷那點錢就被醫院賺去了。

（四）鄉村衛生院醫療條件較差。鄉村衛生院條件差，難以承擔起在新型合作醫療中的重要作用。縣醫院、鄉鎮衛生院和村衛生所是農村的三級衛生服務網絡。鄉鎮衛生院是新型合作醫療中的一級醫院。參保農民必須首先到鄉鎮衛生院就診，然后才能逐級轉診到上級醫院。但近年來國家在醫療衛生方面的投入主要用于大城市醫院的建設和醫療設備投資，對農村衛生院的投資很少。多數縣鄉兩級財政較困難，鄉鎮的衛生款往往不能足額到位。鄉鎮衛生院資金不足，設施、設備條件極其簡陋，人員素質不高，醫技人員嚴重缺乏，診療技術嚴重落后。80％的鄉鎮醫院沒有檢驗、急救和交通工具，醫療設備就是聽診器、血壓計和溫度計，連一些基本的工作都無法開展。這些問題的存在直接削弱了群眾參加合作醫療的積極性，導致部分農民對現有醫療條件不滿意，對醫護人員缺乏信任感。在醫療服務體系上，醫療隊伍、醫療服務方式和醫療水平有待改進，需要引起衛生主管部門和政府的高度重視。

正文

（一）宏觀制度研究

首先，我們要比較一下新型農村合作醫療保險制度和舊合作醫療制度的區別，兩者的區別關鍵在一個“新”字，與過去實行的舊合作醫療制度有許多不同點, 鐘建英認為主要有五點不同：

一是新型合作醫療保險是政府主導下的農民醫療互助共濟制度，由政府組織、引導、支持；而過去的合作醫療則主要依靠鄉村社區自行組織；

二是新型合作醫療保險的資金來源，主要靠以政府投入為主的多方籌資，中央和地方財政每年都要安排專項資金予以支持“具體的籌資比例為：中央財政和地方財政各占1/3,農民個人繳納1/3,鄉村集體經濟組織有條件的也要給予資金扶持;而過去的合作醫療資金,主要靠個人繳納和村級集體經濟補貼,政府各級財政不負籌資責任”；

三是新型合作醫療保險以“大病統籌”為主，重點解決農民因患大病而出現的因病致貧、因病返貧問題；而過去的合作醫療主要解決小傷小病，抗風險能力差；

四是新型合作醫療保險實行以縣為單位進行統籌和管理的體制，一個縣的人口,大縣有一百多萬,小縣也有二三十萬,統籌的范圍大,互助共濟的作用就大；而過去的合作醫療一般都以村為單位(2000左右人口)統籌,少數以鄉為單位(二三萬人口)統籌,互助共濟的能力較小； 五是在建立新型合作醫療保險制度的同時，還要建立醫療救助制度，設立由政府投資和社會各界捐助等多渠道籌資的專項基金，對農村貧困家庭和“五保戶”進行醫療救助，另外，在經濟發達的農村，還鼓勵農民參加商業醫療保險。

對于新型農村合作醫療保險制度的宏觀框架，許多專家學者紛紛指出其缺點與弊端所在，并提出來許多建議和措施。我總結發現，他們共同的關注點主要在以下幾個方面：醫療衛生管理體制改革滯后，農村醫療衛生服務條件差；合作醫療資金管理存在漏洞；缺乏相關法律規范；新型農村合作醫療體系的宣傳力度不夠；政府在農村合作醫療保障問題上的職責不夠明確。馬姣艷還認為新型合作醫療某種意義上形成新的壟斷，導致藥價過高。

對有些意見筆者卻不太同意，一是有人認為多數農民生活比較困難，繳納新型農村合作醫療資金有一定難度，地方政府無力全面承擔救助任務。筆者覺得這一說法太夸大了，從制度中我們可以看到，農民一年只需每人交10元錢，就可參加合作醫療，我相信絕大多數農民都

是有這個能力的，這對農民來說根本算不上什么負擔。二是農民對新型農村合作醫療保險的理解和接受難，少數群眾對這一制度持懷疑態度，存在僥幸心理和等待、觀望的思想。這樣的說法簡直就是無稽之談，合作醫療都已經實施這么多年了，廣大群眾早就體會到了它的實惠和好處，據我所知，就連很多離鄉多年已經搬到城里居住的城鎮人口，都紛紛參加了合作醫療。盡管這項制度還有它不完善的地方，但確實是一項惠民的好政策，得到廣大農民的擁護和積極參與。

針對以上新農合制度存在的不足和問題，許多學者也紛紛提出了自己的建議和對策。加強法制建設；加大對農民的宣傳力度；根據農村的不同情況，選擇適合的醫療保障模式；轉變增長觀念，明確政府在農村醫療衛生事業中的職責；完善合作醫療管理制度，規范對合作醫療基金的運作和監管；改善農村醫療衛生服務條件，積極為最廣大的農民服務。馬姣艷認為要適當引入合作醫療競爭機制，打破醫療壟斷，確保最廣大農民利益。

此外，還有一些較為新穎的觀點，趙丕和李學軍認為建立新型合作醫療制度的困境在于多方博弈。一是中央政府財政支農與農民利益的博弈困境；二是地方與中央政府的利益博弈困境，主要有三點，“地方套中央的錢”，新型農村合作醫療宣傳、落實的困境，定點醫院是否成為壟斷的困境。而對于如何解決這樣的困境，他們并沒有提出實質的解決辦法，只是提出了一些象征性的措施，如加大對農村衛生的投入以及衛生扶貧、衛生支農的力度，建立新型農村合作醫療制度。

關于新農合的籌資問題，許多學者提出了多元籌資渠道的建議，而肖湘雄等特別提到了西部農民參加新型農村合作醫療的非貨幣型籌資方式：一是以土地合作為主其他資源為輔的新型農村合作醫療籌資方式；二是以勞務合作為主其他資源為輔的新型農村合作醫療籌資方式；三是以外援為主的新型農村合作醫療籌資方式；四是三種籌資方式的集成模式。

（二）商業保險參與新農合的研究

關于商業保險能不能參加新農合制度，主要有兩種聲音，占主流的觀點認為，應該大力鼓勵商業保險參與新農合，也有一部分的學者則持否定態度。

汪早立等認為目前我國大多數農村地區特別是中西部農村地區經濟水平十分有限,現階段將農民的健康保障納入商業保險的條件尚不成熟,以保險的市場運作方式建立農民醫療保障制

度,還為時尚早。他們認為主要原因有三點：一是保險公司的運行狀況和信譽很難取得農民的信任；二是保險公司缺乏政府對新型農村合作醫療的組織、引導、支持功能；三是保險公司難以適應新型農村合作醫療的特殊性。

我覺得商業保險可以參與新農合，但新農合不能完全商業保險化。對商業保險參與新農合持否定態度的人是比較保守的，缺乏對實踐的調查認知，他們列出的三點主要原因是缺乏說服力的。其一，保險公司成立幾十年以來，它的信譽和功能已經得到了農民的承認，越來越多的農民已經逐漸信任保險公司并參保；其二，商業保險參與新農合并不等于是新農合制度商業保險化，商業保險參與而不是起主導作用，具體的參與模式可以和政府一起研究。

有關統計表明，到2005年6月底，全國共有6家保險公司在江蘇、河南等8個省（區）的68個縣（市區）開展了農民醫療保險工作，涉及參合農民1765萬人，試點地區平均參保率為84%。其中，38個縣（市、區）被各級政府列入試點范圍，占全國641個新農合試點縣（市、區）的6%。2003年以來，保險公司累計為518.86萬人次提供了醫療補償服務。

衛敏認為，兩年多來，保險業主要以三種方式參與新農合。第一種是基金管理方式，第二種是保險合同方式，第三種是混合方式。她認為商業保險參與的優勢體現在以下五個方面：

1.有利于加強政府公共管理職能；2.有利于節約政府成本；3.有利于控制運行風險；4.有利于為農民提供更加方便!快捷的服務；5.有利于保證資金的安全。

同時，衛敏認為，保險業參與新農合試點的發展過程中也存在一些問題,主要表現在：首先,新農合在試點工作階段面臨的困難和問題,也成為保險公司參與新農合必須要面對的基本現實。農村醫療服務基礎設施條件差,專業人員素質較低等問題，農村醫療救助制度不完善,貧困人口醫療救助問題得不到解決。加之新農合籌資水平低,籌資成本高,而由于缺乏對定點醫療機構的監管,醫藥費用卻上漲過快，所有這些,使得保險公司參與新農合面臨一系列困難和挑戰。其次,保險公司參與新農合缺少政策定位和支持，保險公司參與新農合以及以何種方式參與新農合,都是新的嘗試和探索。第三,保險公司應進一步慎重選擇和探索參與新農合的方式，以保險合同參與新農合的方式值得探討。

此外，有人提出借鑒國外的模式——微型保險組織（以下簡稱微保組織）。趙亮認為，200

2年我國政府開始建立的以大病統籌為主的新型醫療合作制度，其局限性也不斷顯現出來。這就需要我們探討建立新的農村醫療制度來補充新型合作醫療制度。從國外，尤其是一些發展中國家的實踐來看，微型保險組織模式值得借鑒。微保組織的優勢表現在以下方面：體現社會公平；代表需求方的利益；降低經營成本；加強了對醫療中心的監管提升社會保障水平。就在中國的可行性而言，從國外的實踐經驗來看，微保組織多成立于一些剛達到溫飽的地區，所以這種模式比較適合我國中西部欠發達的貧困地區。另外我們不得不注意，微保組織建立在互信互助的基礎上，會員之間的信息充分是非常必要的，此外組織內部會員的年齡結構要相對均衡，這在客觀上就要求組織內部人員的流動性較低。

結論

由于我國幅員遼闊，經濟發展很不平衡，各地都紛紛因地制宜，對新農合進行了新的探索和嘗試，形成了各自的特色。但我覺得表面上看是一件好事，實際上對于國家新農合的制度設計卻未必是件好事。其一，制度設計當然是盡量簡單合理就好，而不應分割成太多塊，太過復雜。如果同一個制度在不同的地方都各有特色，各成體系，實際上是不利于整個制度的制度設計和協調發展，隨著地區差異逐漸的縮小，其弊端必將阻礙制度的進一步發展。其二，社會保障的核心理念是平等、公正，無論是東部地區還是西部地區，作為同一個國家的公民，理應受到平等的待遇，而不應讓各個地方“各具特色”，損害社會保障的公平性。作者:組長孫鵬

組員尤偉泉、楊偉光、姜蒙蒙、林釗伊、夏巧云、沈歆煬