第一篇：代建制管理模式在政府投資項目中的應用

畢業書

姓名☆☆班號

04行政管理院系遠程與繼續教育學院 同組姓名無指導教導☆☆ 課題內容

農村社會保障制度是社會保障體系的一個重要組成部分,而農村經濟結構的調整,人口老齡化的到來,使中國農村社會保障面臨嚴重的挑戰,加快農村社會保障制度的建設是確保農村經濟可持續發展的重要保證。本文針對我國目前農村社會保障面臨的挑戰進行了分析,就如何建立農村社會保障體系提出了對策建議。課題任務要求

觀點正確，論證充分。結構合理，邏輯嚴密。滿足一定的閱讀量。同組設計者 無

五、主要參考文獻

蔡仁華.中國醫療保障制度改革實用全書[Ｍ] 北京:中國人事出版社,1998 ； 國務院新聞辦公室.中國的勞動和社會保障狀況[Ｊ].社會保障制度,2002(7)； 劉書鶴.農村社會保障的若干問題[Ｊ] 北京:人口研究,2001(5)；

張立榮.中國農村社會保障:現狀分析與對策構想[Ｊ].華中師范大學學報,2000(6)； 蘇振芳社會保障概論[Ｍ] 北京:中國審計出版社,2002。指導教師簽字 教研室主任簽字 年月日 目錄

摘要??????????????????????????????Ⅰ 引言??????????????????????????????1 我國政府投資項目管理體制現狀?????????????????2 1.項目法人型????????????????????????????2 2.工程指揮部型???????????????????????????3 3.基建處型?????????????????????????????3 4.代建型??????????????????????????????3

二、我國政府投資項目管理體制存在的問題???????????????5 1.混淆管理主體和項目業主??????????????????????5 2.管理方式不明確??????????????????????????6 3.管理制度不健全??????????????????????????7

三、代建制是政府投資項目的發展方向?????????????????9 1.代建制是政府投資體制改革的必由之路????????????????9 2.實行代建制初步的效果???????????????????????9 3.政府投資項目代建制的意義和作用??????????????????9 4.代建制運作中存在的問題?????????????????????11 5.各地代建制模式?????????????????????????12 6.關于代建制模式的完善與推廣???????????????????13 結束語??????????????????????????????15 致謝???????????????????????????????16 參考文獻?????????????????????????????17 結構還可以:1 1.1

1.1.1 2.2 2.2.2 3.3 3.3.3 要求收入目錄的必須是兩級目錄 附件標頁碼用羅馬數字 摘要(3號黑體)2004年7月16日，國務院正式批準《關于投資體制改革的決定》，明確對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。此舉，對各地正在進行的政府投資項目代建制試點，無疑具有顯著的推動作用。

本文在分析政府投資項目管理方式改革和代建制的研究現狀的基礎上，對代建制的優勢以及對政府投資項目管理模式進行研究，分析比較我國各地代建制模式的異同。介紹了國內學者專家對政府投資項目管理方式的研究成果以及對目前的政府投資項目代建制的研究現狀。分析了我國政府投資項目管理制度的現狀和存在的問題，提出政府投資項目實行代建制的相關措施，分析代建制的發展趨勢。結合某防震減災中心大樓項目試行代建管理工程和上海市大連路越江隧道建設工程項目實例論證了代建制的好處。本文的研究結論對政府如何進一步加強代理行業的管理具有一定的參考意義；對如何建立代理協會有叫好的借鑒作用；為未來建設項目管理模式普遍實行代建制提出了應注意的若干問題。關鍵詞：代建制;

政府投資;項目（國貿，工程管理關鍵詞需中英文對照,專科2-4個,本科3-5個關鍵詞）,摘要字數要求300-500字, 引言（3號黑體）

政府投資項目是實施政府職能的一種重要手段。政府投資項目對經濟活動起著非常重要的作用，這是由于我國每年的社會固定資產投資中，政府投資項目所占的比重很大。近年來，我國實施積極的財政政策以擴大內需，政府投資數額急劇增長。但是，我國政府投資項目管理體制和管理方式還存在薄弱環節，因而出現諸如效率低下、資源浪費嚴重、滋生腐敗現象等問題。因此，對政府投資項目的管理方式亟需實行改革。作為政府投資項目管理方式改革的產物一代建制，自其推出之同起，就引起了各方的廣泛關注并成為熱烈討論的課題。在實踐中，許多政府投資項目也己經或正在以代建制的方式操作，不少省市甚至已在法律層面上對其進行了定義和規范。但是，無論在理論的層面上，還是在經驗的層面上，目前各有關方面對代建制的實行在認識上仍存在分歧，不少代建單位對自身的定位及改革方向并不清晰。因此，進行代建制的進一步研究、推進代建制的完善和發展已經成為我國政府投資領域的重要議題。引言（300—500字）

正文部分字號宋體小四號，行距1.5倍

正文部分字號宋體小四號，法學專業行距20磅

一、我國政府投資項目管理體制現狀（3號黑體）

我國政府投資項目的管理方式的變革與我國項目的投資主體格局的變化有著密不可分的關系。我國項目的投資主體格局大致可以劃分為兩個階段，第一階段是50年代初至70年代末，為單一的國家投資主體；第二階段是70年代末實行改革開放以來，形成多元化投資主體格局。

在第一階段的不同時期，項目的管理方式分別采取過建設單位自營、甲乙方承發包、投資包干、項目指揮部方式等管理方式。

目前我國政府投資項目管理體制的總的現狀可用一句話來概括，即“各自為政，多頭管理”。政府投資項目的管理主體較多，呈多元化現狀。計委負責項目建議書、可行性研究報告、設計文件與概算審批等；財政部系統負責資金撥付、財務結(決)算，支付審核等；建設行政主管部門負責建設過程中具體施工問題的協調和監管；審計機關負責建設資金審計，重點檢查各地政府及計劃、財政等投資管理部門和項目主管部門是否按國家投資計劃和項目進度撥付、使用資金，資金投向是否符’合規定的用途，專款專用，有無截留、擠占、挪用、損失浪費等問題。

項目使用部門作為建設單位又分為兩類，一類是專業性很強的部門行政主管單位，如鐵道、水利和交通部門等，它們往往長年有建設項目，其在各自行業系統內包攬計劃、財政、建設等全部職能；另一類大多是“一次性業主”的房屋建筑項目的建設單位，如文化、教育和衛生等部門。這些單位由于缺少工程建設的專業經驗，致使許多業主行為不規范，導致工程質量低劣、腐敗滋生、建筑市場秩序混亂等問題。另外，政府投資項目絕大多數屬于無收益或非盈利的公共項目，沒有增殖保值、還本付息的壓力，建設單位往往因為缺少投資約束機制而有無限增大投資的傾向，從部門利益和個人政績等出發，也是投資越多越好。使用單位對投資項目的企盼往往會導致“釣魚工程”、“三超工程”的出現。下面簡要介紹一下我國目前采用的幾種政府投資項目的管理方式。目前，國內各地對政府投資項目的主要管理方式有：項目法人型、工程指揮部型、基建處型和代建型等。1．項目法人型（（二級標題4號黑體）

按照國家計委計建設(1996)673號文《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》，經營性建設項目必須組建項目法人，項目法人為依法設立的獨立性機構，對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值、增值，實行全過程負責。最著名的當屬三峽工程，深圳的鹽田港、上海浦東自來水廠、青島麥島污水處理廠、地鐵工程以及各地的高速公路建設等。我國現行的項目法人制有兩種模式，一種是完全按照一計建設(1996)673號規定含義而組建的項目法人，由政府發起，吸引外來資本或民營資本共同組建，項目建成后由項目法人自主經營，自負盈虧，自擔風險，如上海浦東自來水廠、青島麥島污水處理廠；還有一種僅僅是各級政府為了完成一個項目并確保運營而采取的一種企業化運作形式，這些項目法人往往是由政府某個部門為項目而專門組建，所有費用從項目管理費中列支，項目建成后的運營也依靠政府撥款解決，如高速公路項目、青島浮山綠化項目。

2．工程指揮部型

該機構一般臨時從政府有關部門抽調人員組成，負責人通常為政府部門的主管領導，項目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及環境治理工沒有常設的基建管理機構，在實施項目時也常常會臨時組建工程管理班子，一般稱為項目籌建處，管理方式與工程指揮部基本相同。工程指揮部的運轉費用通常在項目管理費中列支。3．基建處型

各個行政部門(如教育、文化、衛生、體育)以及一些項目較多的單位均設有基建處，其編制及職能通常由人事部門在三定方案中予以明確，經費由財政部門核撥。在這種模式下，具體項目的實施一般由后者進行，前者主要是進行常規性的行政性管理。4．代建型

這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國各省市、地區通過探索而出現的對政府投資項目的新型的管理方式，按管理機構的性質分，有政府機關型、事業單位型、企業型。

（1）政府機關型。即由政府主管部門直接負責工程項目建設管理。如陜西省在政府投資項目要統一采購、統一核算、統一建設的改革思想指導下，于1998年4月設立了“陜西省統一建設理辦公室”，現有公務員21人，已完成投資30個億。統建辦統一做政府投資的非經營性重點工程的業主，任務是負責全省政府投資項目的統一建設與管理，把原屬于各廳局(除水利、交通等行業外1的建設項目統一管理、建設，并撤銷設在上述廳局的基建處。統建辦不經手資金，工程圖紙經審查、投資總量經批準后，施工單位報工作量，監理單位現場代表審查簽字，報財政廳，財政廳直接撥給施工單位。工程的質量評定省質量監督站進行，質監站進行全過程質量監督。工程完工后，統建辦向使用方交鑰匙。

（2）事業單位型。即政府設立專門的事業單位，從事建設項目的管理，如上海市浦東新區建設局下設專門的項目建設管理公司，該公司為非營利性機構，專門負責政府投資的部分市政基礎設施項目的實施管理。九十年代中后期以來，北京市政府投資項目也逐漸減少臨時指揮部的形式，成立了一個重大工程建設辦公室，負責北京市幾十項重大項目建設的管理工作。

（3）企業型。即在項目計劃確定以后，由有關政府部門委托或招標選擇一家企業代行業主職能。如重慶市的城市建設發展有限公司，青島市的城市建設發展有限公司、上海按照國家法律法規管理，又是由專業人員管理，也得到了很好的保證。

二、我國政府投資項目管理體制存在的問題 1．混淆管理主體和項目業主 雖然在改革開放之后，對政府投資項目的管理方式出現了一些專業性集中實施的機種組織形式在對政府投資項目的管理方式上沒有什么區別，有著共同的弊病：（1）缺乏專業性

與國外政府投資項目管理設置專門機構不同，我國一般是根據項目的需要臨時設立項目管理班子，管理者多不是專業人才，造成對政府投資項目的管理缺乏專業性，管理質量很難提高。①業主的專業人才力量欠缺。許多政府投資項目，如學校、醫院、自來水廠、污水產生大量的質量、安全問題。

②管理機構重復設置。目前，大量政府投資項目是由使用單位組建項目管理班子，方式同益顯見其弊端，在政府投資項目上實施專業化管理己經勢在必行。（2）存在同位一體化現象

我國目前大量政府投資項目是由使用單位組建項目管理班子，造成投資管理、建設組織實施管理、建設監管和項目使用單位四位一體的現象。①建設的組織實施與項目成果使用單位分不清。目前，項目的業主就是今后的使用單不乏管理者利用職權，貪污腐敗，擾亂了建設市場的正常運行。②建設項目的投資管理、組織實施管理和建設監管同位一體。由于政府投資項目的業主是政府，作為行業或地方的主管機構和部門，可能既負責項目的組織實施，又行使建設市場監管的職責，這無異于運動員與裁判二任于一身，其間規則制定的公正性和規則執行的透明性說不清道不明。對政府投資項目的業主來說，會造成監管不力的局面，一些有關建設市場和建設管理的法律法規對政府投資項目缺乏約束力。業主可能不執行法定建設程序，造成政府投資項目的效果與質量難以控制，這種現象主要是由于政府的政管理職能和具體項目的實施管理職能沒有分清造成的。

通過分析目前我國政府投資項目管理方式所存在的問題，可以得出這樣的結論：我國政府投資項目管理體制往往行政手段過多，權力過于集中，也就是說，政府投資項目的業主虛位，政府投資、建設、財政、審計、國資等部門或使用單位均是政府投資項目管理的外部控制與監督系統，是市場與法規的管理者，如果擔當業主，又直接管理項目，角色不清，既是裁判員，又當運動員，混淆了項目的管理主體和業主，造成角色錯位。2．管理方式不明確

長期以來，我國政府投資項目存在著花錢大敞口，投資無底洞，工期馬拉松的重大實施、生產經營、債務償還和資產的保值增殖，實行全過程負責。目前，我國政府投資項目的管理方式中，項目法人制是主要形式之一，但項目法人如何組建，采取何種形式，沒有明確規定。非經營性政府投資項目是否適用項目法制，是建設單位、建設管理部門、還是財政部門來充當業主，各地都各有做法。3．管理制度不健全 長期以來，政府投資過分追求經濟增長目標，政府投資項目的效益和效率缺少一套嚴格和健全的制度來進行保護及約束。同時造成由于政府投資項目管理的“制度缺失”而失去監督約束機制。

（1）尚未建立科學的決策機制

政府投資項目的評價決策與一般的民間投資項目的評價有根本性區別。一般民間投的辦法，搞好政府投資項目的決策管理。這一點對我國這樣的經濟較落后，財政建設資金較緊張的情況下尤為重要。

（2）建設程序管理不嚴

建設程序是指建設全過程中各項工作必須遵循的先后順序；這個先后順序是指建設審一遍，給項目業主帶來了不必要的負擔，也增加了整個政府的行政成本。（3）財政資金分散支付 對于政府投資項目的支付，過去我國實行的是分散支付的體制，即由財政部門將資市場嚴重的腐敗行為有關，但與政府投資項目的支付制度不盡完善也不無關系。（4）政府采購尚未完全涵蓋政府投資項目領域

服務機構)，設計的采購大多由項目建設單位直接指定，項目管理的采購還未開展。（5）缺少項目后評價體系

隨著我國社會主義市場經濟和投資體制改革的發展，市場機制對企業投資行為的約束也同益強化，而對政府進行的投資項目，仍缺乏有效的評價約束機制。為了提高財政經常發生一些重要的貪污腐敗案件，其中很大一部分都與政府投資項目有關。這與我國政府投資項目管理體制的不健全不無關系，因此改革我國現行的政府投資項目的管理體制已經迫在眉睫。代建制是政府投資項目的發展方向

1．代建制是政府投資體制改革的必由之路

1998年朱镕基總理明確提出要對財稅、糧食流通、住房、醫療和投融資體制進行改工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資保險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制。” 2．實行代建制初步的效果

目前，全國各地紛紛掀起了“代建制”試點熱潮，實際上是與一些地方己經取得的辦法解決超出款的現象，是以往政府投資工程所無法做到的。3．政府投資項目代建制的意義和作用

代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位負責項目的投資管理顯優勢：（1）規范政府行為。將政府行為納入法治范圍，對建立健全更加完善的市場機制少腐敗，減少可能的尋租環節，促進廉政建設，創造良好市場環境，樹立政府良好形象。

（2）有助于政府職能轉變，轉變政府管理社會事務的手段方式。在基本建設項目管理領域引入市場機制，將投資與建設管理分開已在理論上基本形成共識，新公共管理和委托代理理論就這個問題的解決也提出了如何將職能分解的理論治理機制，但我國的改革實踐進行了二十多年，公共建設領域的管理模式依然落后，改革困難重重。加入“WTO”和市場經濟的發展對政府管理權限和行為規范提出新的挑戰，政府在經濟管理中常常表現出的“越位”、“錯位”和“缺位”現象也到了非改革不可的地步。

（3）有助于遏制腐敗，提高項目實施質量。政府對工程項目的管理，具有出資人如資金撥付、工程決算、審計等受到建設方的嚴格監督。因此，代建制的設計和研究對于推動工程建設領域乃至政府行政手段的改革都具有重要意義。（4）抑制了“三超”

(超投資、超規模、超標準)痼疾。實行代建制后，再追加財政預算就不大可能。因此建設者必須考慮好如何在現有預算內保證建設質量。

（5）克制了拖欠工程款現象。政府投資項目工程款的拖欠，很大程度上來自于工程進一步探索。

4．代建制運作中存在的問題

雖然代建制的施行在相關地區都取得了一定程度的成功，但是，由于它畢竟還不是很完善，缺乏足夠成熟的理論依據和實踐經驗，因此客觀上還存在一些問題。

(1)在代建制的實施過程中，有些項目的“建設”和“使用”并沒有實現真J下的項目的順利實施。

(2)在許多地方，由于對代建工作實施監管的具體管理主管部門不明確，因此就無實施的過程中出現問題，也無法及時發現和糾正，為將來項目的順利實施埋下隱患。

(3)絕大多數地方在實施代建制的相關文件中沒有明確設置代建費取費下限和嚴格水平上。

(4)代建單位的項目管理水平還需要進一步提高。一方面表現在代建單位在項目上較突出。5．各地代建制模式 目前，我國許多城市己經意識到對現行政府投資項目管理方式進行改革的必要性和府投資項目管理體制和運行機制，提高投資效益和建設管理水平引。本文就三地試點城市上海、重慶和深圳三種模式作一比較。（1）上海模式

上海模式主要由政府主管部門、業主(投資方)、代建單位、設計和施工承建商四個投資者(業主)，通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。

上海市政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大究、初步設計、項目管理、工程監理等工作。（2）重慶模式

重慶市政府主要對項目立項、投資、建設、使用、資產管理各環節推行專業化分工，的資產運營和使用管理。

重慶市按“投、建、管、用”適當分離的建設管理原則，提出一整套改革思路。主程實施“專業化集中管理”的道路。（3）深圳模式

深圳市政府主要借鑒香港等地的做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。

深圳市工務局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工象。6．關于代建制模式的完善與推廣

通過綜合分析與研究，結合《建設工程項目管理試行辦法》，筆者認為，在代建制定是代建制實施的基礎，代理合同的完善是代建制管理的保障。

（正文部分本科不少于10000字、專科不少于7000字，正文結構不少于3個部分）結束語

代建制在我國是市場經濟條件下優化政府投資項目管理的重要舉措和嘗試，現在剛處于起步階段，實施中還存在很多亟待解決的問題，比如配套的法律、法規及具體實施辦法尚不完善、代建單位的培育尚不成熟等等，但代建制在我國政府投資項目管理領域的確是一個顯著的進步，其前景是光明的。

本文在分析政府投資項目管理方式改革和代建制的研究現狀的基礎上，對代建制的優勢以及發達國家和地區政府投資項目管理模式進行了研究，并對我國各地代建制模式進行了分析比較，主要得出如下結論：

1．結合國內學者專家對政府投資項目管理方式的研究成果對目前的政府投資項目代建制的研究現狀進行了分析，意識到代建制的設計和研究對于推動工程建設領域乃至政府行政手段的改革都具有重要意義。

2．分析了我國政府投資項目管理制度的現狀，并對其存在的問題進行了詳細闡述，主要存在的問題有：(1)混淆管理主體和項目業主；(2)管理方式不明確；(3)管理制度不健全。

3．提出政府投資項目代建制的優勢主要在于：(1)規范政府行為；(2)有助于政府職能轉變；(3)有助于遏制腐敗，提高項目實施質量；(4)抑制了“三超”(超投資、超規模、超標準)痼疾；

(5)克制了拖欠工程款現象。同時就上海、重慶和深圳三種模式進行簡單闡述并進行分析比較研究，分析了代建制的發展趨勢。鑒于筆者的水平有限和時問倉促，關于政府投資項目代建制模式的諸多問題還有待進一步研究：

1．從現代企業制度等方面研究如何建立代建單位的相關企業制度，指導有資質、有實力的房地產開發企業、工程總承發包公司等企業積極地參與到代建制項目巾來，在壯大代建單位隊伍的同時提升企業的綜合實力。

2．從產權理論、尋租理論等方面進一步研究政府部門人員的行為，加以相應監督機制的設計，減少違規行為的發生，更好地發揮其委托主體的作用。

3．從項目管理的角度研究代建項目的全過程管理，引入科學的決策方法，指導代建單位的管理工作，加快其與國際慣例的接軌。（結束語300—500字）致謝

本論文是在導師☆☆教授的指導下完成的。從論文的選題、結構到資料的整理等工作都得到了導師的悉心指導。在撰寫論文的過程中，導師淵博的學識，嚴謹的治學態度，豐富的實踐經驗，循循善誘的指導方式，令學生終生受益，謹此表示學生最衷心的感謝。

在攻讀本科的這幾年時間內，不可避免地存在著工作、家庭、學習的矛盾，但得到了單位領導、同事、家人、同學的大力支持和幫助，為此向他們致謝。

最后向本論文的評閱人和參加答辯工作的各位老師致以誠摯的謝意。參考文獻

[3] 張乃華．推進政府投資體制改革應注意的問題．宏觀經濟管理，2002.12, 39—40;

(期刊)[9] 李義冠.美國刑事審判制度.北京：法律出版社，1999年。（教材）

第二篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設經理制(CM制)。CM制是業主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是一名優秀建設經理所必須具備的素質。現在所說的代建制則是指項目業主(使用單位)通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現代代建制都更具科學性和先進性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區別

目前，發達國家工程總承包的主要方式有：

（1）設計-建造總承包

承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責；

（2）設計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業受業主委托，按合同約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業不直接參與工程的建設，但協助業主進行工程管理，如在項目決策階段，為業主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務。

代建制與以上兩者的突出區別在于：代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業主監督下對建設資金的支配權)，同時承擔相應的責任(包括投資保值責任)。而不論總承包商，還是項目管理企業都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任。因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

三、代建制與工程建設監理的區別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設監理的廣，一般既包括施工，也包括設計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規定的項目管理范圍內，作為代理人，全面對施工合同進行管理，其在管理中起主導作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進行。而工程項目業主僅派少量人員在工程現場，收集工程建設信息、對工程項目的實施進行跟蹤和監督。

2、代建制與工程建設監理的區別

工程建設監理一般主要應用在施工階段。監理工程師受業主委托，依據承發包合同對施工承包商進行監督和管理。這種監督和管理僅作為業主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業主方的管理仍以業主為主導，監理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股。現在，政府在上項目時與過去相比，已經理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領導喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質量標準和實際要求，常常給項目建設帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，在代建制下，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調的人員。有時候，盡管業主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的咨詢機構。它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流

程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關系進入擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發展的歷史情結，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發揮充分作用

競爭是激發活力和創新的源泉。代建制采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在透明的環境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發生。

6、政府對項目的監管更加規范有力

政府投資建設項目容易“超投資、超規模、超標準”，除了建設單位管理經驗不足這個淺層因素外，關鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設單位、施工單位及其他與項目有關的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調控制約手段。

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產生互相監督工作的關系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監督，有利于自覺規范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發展改革、財政、審計、監察等部門運用稽察、審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規定程序報發展改革部門審批；

（2）發展改革部門批復項目建議書，并在項目建議書批復中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發展改革部門委托具有相應資質的社會招標代理機構，按照國家和地方有關規定，通過招標確定具備條件的前期工作代理單位，發展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關規定，對項目勘察、設計進行公開招投標，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關規定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準面積一定比例（如5%），需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規定程序報原審批部門審批；

（5）發展改革部門會同規劃、建設等部門，對政府投資代建項目的初步設計及概算投資進行審核批復；

（6）發展改革部門委托具有相應資質的招標代理機構，依據批準的項目初步設計及概算投資編制招標文件，并組織建設實施代建單位的招投標；

（7）發展改革部門與建設實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設實施代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設實施代建單位應提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據項目行業特點，在項目招標文件中確定；

（8）建設實施代建單位按照國家和地方有關規定，對項目施工、監理和重要設備材料采購進行公開招標，并嚴格按照批準的建設規模、建設內容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，確保工程質量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協議隨意變更建設規模、建設標準、建設內容和總投資額，因技術、水文、地質等原因必須進行設計變更的，應由建設實施代建單位提出，經監理和使用單位同意，報發展改革部門審批后，再按有關程序規定向其它相關管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關規定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務決算審批手續，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業主”，由“項目法人”（或“項目業主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業主”）的手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協助、配合，增加工程建設中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和實現公共工程建設的專業化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現行投資體制進行任何改革。項目管理者聯盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。“三方代建合同”，除規定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規定政府主管部門“的權限和義務：對代建單位（受托人）的監督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監督權、知情權，對所建設完成的工程和采購設備的所有權；協助義務、自籌資金供給義務。

優點：可以發揮三方當事人的積極性，實現三方當事人的相互制約。可以防止公共工程招標中的腐敗行為，實現對公共工程建設施工和項目投資資金的專業化管理，保證工程質量和投資計劃的執行，實現政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設領域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業的管理機構——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機構和使用單位的公務人員與設計、施工等單位的直接利益關聯。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經營性項目，按照建設（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設，建成竣工驗收后移交給建設（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當前在政府投資建設的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經驗”，致使投資失控、工期拖延、質量不保等現象屢有發生。如項目使用單位經常為了使用功能的增加而隨意更改設計，再向政府申請追加投資，結果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉變為“各環節彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應資質的項目管理公司，作為項目建設期的法人，負責項目建設的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權力，這便意味著權力從該環節的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發揮作用，關鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監督。三是以制度規范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現 “政府監管、業主投資、代建管理、各負其責”的目標。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權力、利益隔離

第三篇：JSCORS在地籍測量項目中應用

JSCORS在地籍測量項目中應用

【摘 要】簡要闡述了JSCORS系統的構成及應用原理，討論了在常熟地籍控制測量中如何使用JSCORS及如何對JSCORS施測的控制點進行檢查，并介紹了筆者在使用JSCORS中的心得體會。

【關鍵詞】JSCORS；江蘇衛星定位連續運行系統；圖根控制

JSCORS是一種新的測量方法，新的RTK技術。原來使用RTK進行測量，至少需要具備兩臺衛星定位接收機，一臺為參考站，一臺為流動站，從參考站發出差分信息到流動站，流動站可以得到高精度的坐標成果。應用JSCORS以后，出外測量只要帶一臺流動站即可，流動站直接從CORS系統中接收差分信息。它極大地提高了儀器的使用效率，節省了人力資源。文章主要介紹JSCORS的使用原理及在地籍測量項目中應用。JSCORS的應用原理[1]

JSCORS項目是江蘇省測繪局“十一五”的重點項目，由江蘇省測繪局牽頭聯合江蘇省氣象局、地震局和省公安局等部門，由江蘇省測繪工程院具體實施，武漢大學提供技術和監理服務，并于2006年7月正式啟動，2006年底完成。JSCORS通過在全省范圍內建設70個左右連續運行參考站，在江蘇省域內建立一個高精度、高時空分辨率、高效率、高覆蓋率的全球導航衛星系統綜合信息服務網絡。把GNSS（全球導航定位系統）這一新技術應用于大地測量、工程測量、地震監測、地面沉降監測等領域。它是衛星導航定位技術、測繪學、氣象學、地理信息系統、計算機技術及現代通信技術相結合的新技術。

JSCORS系統主要有3部分構成：參考站系統、數據處理中心和用戶部分（如圖1）。其中最重要的部分是數據處理中心，它包括JSCORS系統中數據的傳輸、接收、處理、播發等功能。

（1）參考站系統

參考站系統用來進行衛星信號的捕獲、跟蹤、采集與傳輸，另外還對系統設備的完好性進行監測，是整個系統的感覺器官。截止2008年9月JSCORS網共包含70個參考站，其中江蘇省境內67個，上海市境內3個，參考站間最長間距83km，最短間距12km，平均間距50km。每個參考站均包含觀測墩、GNSS接收機、室外天線、機柜、UPS、防電涌設備、通訊設備等組成，其中防電涌設備包括避雷針，電力線保護器和天饋線避雷器等。

參考站系統與數據處理中心之間有通訊線相連，數據實時的傳送到數據中心。

（2）數據處理中心

數據處理中心包括系統控制中心和數據通訊系統，系統控制中心的作用是數據分流與處理、系統管理與維護、服務生產與用戶管理，它是整個系統的心臟。數據通訊系統的作用主要是利用寬帶把參考站GNSS觀測數據傳輸至系統控制中心，利用公眾移動通訊網（GSM、GPRS、CDMA等）把系統差分信息傳輸至用戶，利用Internet網絡把定制后的原始觀測數據傳輸給事后須精密處理的用戶，它是整個系統的血管。

（3）用戶部分

用戶部分就是按照用戶需求以及用戶設備的配置情況進行不同精度的定位，如米級、分米級、厘米級和毫米級等，是建設JSCORS的最終目的。JSCORS系統的運用

JSCORS系統和RTK實時衛星定位系統一樣，利用GPS差分定位技術，獲取實時差分定位解。用戶須在CORS中心購買一個用戶號，一臺GPS衛星定位接收機（如徠卡、天寶、拓普慷、南方、中海達等），需添置一個CORS系統差分信息接收器，還要如同手機用戶一樣，在移動或聯通（GSM、GPRS、CDMA等）購買一個電話卡，這樣CORS系統差分信息接收器就和手機一樣，可以通過移動或聯通（GSM、GPRS、CDMA等）的無線網絡，接收來自CORS中心的差分信息。

和以往的RTK技術一樣，因為地理條件的差異，每個項目都要建立一個坐標系統，將GPS測量獲得的WGS84坐標轉換至項目所采用的平面直角坐標。轉換參數的獲取可以有以下幾種方法：

利用所在測區的3個以上已知點進行坐標系統的七參數轉換，首先在WGS84坐標系下利用CORS測出各個點的WGS84坐標，其次利用各個點的WGS84坐標及其相應的平面直角坐標及高程，在儀器中進行坐標轉換來建立當地的CORS坐標系統。

（1）也可以利用當地附近的C級網的精確WGS84坐標和平面直角坐標及高程進行轉換，求得7個轉換參數，來建立當地的CORS坐標系統。

（2）JSCORS系統的參考站是建立在覆蓋全省范圍內的70個左右連續運行參考站，參考站的差分信息是以江蘇省C級網的坐標系統為基礎。有了JSCORS以后，就不需要架設參考站了，每臺雙頻GPS衛星定位接收機都能作為流動站進行工作。設置好配置集后，在流動站的工作狀態下，在得到流動站導航解后，打開CORS信息接收機，登陸JSCORS信息系統平臺，接收來自CORS系統基站的實時差分信息。在獲得cm級的實時RTK定位解的情況下，一般測量10個歷元的坐標平均值作為結果。JSCORS用于常熟地籍項目圖根控制測量

在常熟地籍控制測量項目中，首先利用原有C、D、E級GPS控制點成果，按規范和設計書的要求，采用快速靜態的方法加密了一級導線；圖根控制測量若用常規導線測量的方法必然進展緩慢，效率低下，因此決定采用JSCORS做圖根控制測量。

3.1 JSCORS測量的主要作業流程

首先利用測區附近的C、D、E級GPS點或已施測的GPS一級導線點的WGS84坐標和項目所采用的平面直角坐標及高程進行轉換，求得7個轉換參數，來建立當地的CORS坐標系統。如圖2所示

參數建立好后，正確安置儀器設備，把雙頻GPS接收機工作模式設置為動態作業模式，選擇流動站配置集，接收機開始解算整周模糊度，整周模糊度一經確定，主測量面板上所顯示坐標質量在0.010-0.050，表明儀器初始化工作完成。登陸JSCORS信息系統平臺，接收機在獲得cm級的實時RTK定位解的情況下，接收參考站所發射的各種觀測信息，再對其與參考站間基線進行解算，實時獲得該點坐標，一般測量10個歷元的坐標平均值作為結果。

3.2 為掌握JSCORS在本測區應用的可靠性，我們進行了多種比對試驗

（1）已知點比對試驗

在測區的首級控制點（靜態GPS點）和加密控制點（快速靜態GPS點）上采用JSCORS施測坐標，采用控制測量動態作業模式，操作員手扶跟蹤桿，視圓氣泡穩定，GPS信號及網絡差分信號收斂，得到JSCORS固定解后，觀測10個歷元；使用儀器為徠卡GPS接收機、通訊模塊；使用接收機廠商提供的隨機商用軟件進行數據處理。比對試驗結果如圖3：

比對數據坐標較差△D最大誤差2.4cm，最小誤差0.7cm，中誤差±1.77cm，均小于規范要求。E級GPS靜態測量點、按一級導線要求采用快速靜態方法進行施測的GPS點，兩類點的坐標與JSCORS施測的坐標差值沒有系統差別；精度統計表明：JSCORS可以用來進行圖根控制測量，精度與快速靜態或一級導線相當。比較結果說明快速靜態GPS測量與同系統中的JSCORS測量內符合精度良好，證明JSCORS技術完全可以滿足常熟地籍項目圖根控制測量的技術要求。

（2）不同時段測量比較

眾所周知，JSCORS測量各測點精度獨立，互不關聯，有全測區精度均勻的優點，但其粗差存在很強的不確定性，為保證作業質量，做圖根控制測量時應選擇不同時段，施測兩遍，兩次測量原始觀測數據信息匯總及較差分布見表1：

施測總點數為294個，觀測值總數為588個，兩次觀測數據比較結果如下：點位中誤差為M=±1.46cm，其中坐標差最小的為0.9cm，最大的為3.1cm，說明JSCORS能夠滿足圖根控制測量的要求。

（3）全站儀邊長比較

相對常規測量來說，JSCORS只考慮點位精度，絕對精度高，但每個點具有獨立性，其相對精度較低，在工程應用中，為確保圖根控制測量的精度，有效控制粗差，采用全站儀對JSCORS測量的圖根點邊長檢測是必要的。邊長檢測信息匯總及較差分布見表2.表中邊長誤差最小的為0.001米，最大的為0.047米，中誤差為M=±0.011米；檢測結果一方面證明了JSCORS點精度滿足圖根控制要求，另一方面也證實了JSCORS外符合精度的可靠性。

3.3 通過實例可以得到以下幾點結論，供應用JSCORS技術進行地籍控制測量時參考

（1）JSCORS技術因高效率、靈活、誤差不積累、厘米級的高精度越來越受到測繪人員的青睞。

（2）與靜態、快速靜態GPS測量相比較，JSCORS無足夠的幾何檢核條件，筆者認為不宜用來作首級控制。在使用JSCORS布設加密圖根控制點時要加強檢核，采用在不同時間段觀測兩次的方式施測，取中數使用，這樣不但避免了粗差，而且使點位精度得到提高。

（3）在碎部測量時，每次在圖根控制點上架設全站儀定向時，加測定向邊的平距，若有條件再施測一個圖根控制點的坐標作為檢核，符合精度要求方可使用，這樣再一次保證了JSCORS圖根控制測量成果的可靠性，又使原本獨立的各圖根點產生了聯系。

參考文獻：

[1]安艷輝，史照良.全球衛星導航定位系統連續運行參考站網的技術探討--以JSCORS徐州試點工程為例[J].現代測繪，2006（6）.[2]國家質量技術監督局.GB/T18314―2001全球定位系統（GPS）測量規范[S].北京：中國標準出版社，2001.

第四篇：政府投資項目“代建制”模式研究

政府投資項目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項目建設的“代建制”管理模式，提出政府法定機構“集中代建”是主導發展方向。首次引入政府法定機構的概念，并對不同代建模式的風險進行了比較研究，進一步明確政府投資項目“集中代建”的優勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項目主要是指以政府財政基本建設資金為投資主體，或者以政府財政擔保由國有控投企業出面貸款而成為投資主體興建的固定資產投資項目，這些項目主要集中在基礎設施建設和公益性的公共建筑和相關設施上，關乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項目的“代建制”管理模式是上世紀九十年代，在廈門等城市試點后，才逐漸在全國十幾個省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務院關于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個省、自治區、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有37個開始了代建制試點工作，并已取得了一定的成績，試點范圍正在逐步擴大。

然而不同的城市在推進政府項目代建制模式過程中，根據各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發展方向。

一、政府法定機構直接管理（“集中代建”），二、完全市場運作（市場化“企業代建”），三、國有投資公司下的企業代建模式（“企業代建”）。針對這三種“代建制”模式優劣，國內文獻各持觀點，莫衷一是。經過多年的實踐和近幾年深入地研究、探索，并用經濟學模型證明，政府法定機構代建模式無疑是政府投資項目管理的主導模式，國有企業代建制模式是它的必要補充，并長期共存，相互競爭，共同發展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設項目，由政府建設行政主管部門設立專門機構（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構通過公開招標選擇有資格項目管理單位（代建單位），負責項目全壽命周期內一定壽命段的建設管理，建成后，交付使用單位或管養部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設項目，項目投資中無政府資金的不在此范圍內。該比例可以根據各地區、各部門實際情況來定。比如江蘇省規定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機關不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機構，該機構可以是政府法定機構（公務局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關系。

3.政府建設行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責的歸口管理，一改有些地方由發改委和財政部門的多頭管理。本文認為發改委可以是“代建制”改革的倡導者和方案的制定者，實施過程的指導者和監督者，財政部門可以是每一項具體業務的監控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設行政主管部門管理有其長期固有的技術優勢和專業人才配備優勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實施段，根據業主的需要，其實就是政府部門對項目的要求不同而選擇不同的壽命段進行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫院、校舍等的使用人；管養單位就是基礎設施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業養護單位。

代建制能使“投資、建設、使用、管理”分離，優化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學決策水平，集中智慧。專家論證，專業化管理，充分發揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規范各參建單位的行為，用合同、標準、行業規范制約，更好地控制質量、工期，合理控制投資，發揮項目效益。

二、政府法定機構與代建制

政府法定機構是指各級政府機關下設的受政府機構委托行使一定行政職能的各類事業單位或參照公務員管理的事業單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構名稱不同，管轄內容尚有差異，單位性質也略有不同，我們將國內的建筑公務局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構的共性抽象出來，統稱為適應代建制管理成立的政府法定機構。此類代政府行使行政專業職能的機構，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機構這個概念引入就是要表明，經過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領域市場失靈是最為常見的。而且，設立這樣的法定機構，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責任。避免了有些地方由發改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項目特別是城市基礎設施建設項目，是城市生命線，應該有一個政府法定機構來負責，這種性質的單位一是人員穩定、職能固定。二是由于其性質決定了是政府的一個專門建設管理的執行機構，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責任。機構穩定的特點使得它對政府投資項目的質量終身制不能免責，非常有利于全壽命期內的管理和質量追蹤。

政府法定機構的發展模式，已經從根本上將“投資、建設、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產投資的自行建設弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責任人仍然是法定機構，不能免責，這就避免了代建公司由于不穩定的問題而造成責任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發展的主導方向

按照市場方式選擇代建企業簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關系。這種形式下的代建企業性質決定了追求利潤最大化。代建企業為政府投資項目節約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風險。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導致不合理的市場分配行為。

道德風險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔由此造成的后果。道德風險產生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構，代理人就是代理企業。

實際情況是代建企業大都追求利潤最大化，在這種目標的驅使下，要期望它為政府把關是不合邏輯的，也只有政府法定機構才能真正擔當起政府投資項目的代建這一社會責任。

政府法定機構管理項目是政府投資項目“代建制”模式發展的主導方向，它的優勢在于以下幾個方面：

（一）由于它是一個政府行政機關下屬的一個常設單位，承擔投資項目管理，具有長期性、穩定性和可追溯性。

（二）由于它是財政解決運營經費的法定機構，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區別。

（三）代建制模式下政府法定機構的存在使專業技術、管理人才相對穩定，充分發揮機構的人才集聚效應。

（四）代建制模式下政府法定機構非常有利于發揮公共協調和決策優勢。

（五）代建制模式下政府法定機構建立，有利于監察執法部門集中監督，更好地防止權力尋租，抵制腐敗。

當然，政府法定機構模式為主導方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關的法律、政策法規、規章還不配套，還沒有一部關于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構內部如何創新機制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內需和大部制改革之際，更需廣大建設管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規使“代建制”管理模式健康發展。

（作者系蘇州市建設局副局長、高級工程師）

第五篇：政府投資項目代建制的法律問題（本站推薦）

政府投資項目代建制的法律問題

實施“代建制”的法律問題主要包括：代建制的含義、政府投資項目實行代建制的范圍、代建制組織管理、代建單位的資格條件及選擇、代建合同的性質、代建合同三方的權利義務、代建項目組織實施程序、代建項目建設管理的監督檢查等。

一、目前政府投資項目的管理模式、弊端及其成因

傳統的項目管理模式通常有以下幾種類型：

１、臨時性管理機構。特點是建立工程項目指揮部，作為政府的項目業主，負責對項目的全過程管理。

２、專業性管理機構。政府或事業單位成立項目管理部門或委托企業代行業主職責，對政府項目進行管理。

３、項目法人制度。這種方式是應國家發改委１９９６年通知的要求，一般在經營性的基礎設施項目中實行。在項目策劃時根據項目內容，指定相關政府部門利用已有或新建國有或國有控股公司承擔項目法人職責。這類法人既承擔項目建設管理職責，又承擔項目建成后的營運管理職責。

上述模式為當時體制下的政府項目管理作出了貢獻，但在實踐中弊端也日益顯露：

１、專業知識缺乏，工程隱患多

項目的領導人一般都由單位或行政的領導擔任，人員參差不齊，缺乏必要的法律、經濟、合同等管理知識和管理經驗。

２、機構設置重復與人才浪費嚴重

大量組建臨時項目管理班子，一方面是機構設置重復，另一方面是隨著項目完工而解體，或融入項目建成后的運營管理主體中，使得專業化的項目管理人才被浪費。

３、“三超”問題突出

傳統模式下，“超投資、超規模、超標準”原因，表面是專業管理經驗不足，深層次的原因在于，項目使用單位、承建單位與監理單位都是“三超”受益者。

４、腐敗滋生蔓延

“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，無制約、不透明，在建設施工、材料設備采購等環節易出現腐敗。

二、代建制的概念、運作模式

政府投資項目“代建制”，就是指政府通過招標的方式，選擇具有獨立法人資格的專業項目管理公司（以下簡稱代建單位），代理建設單位負責有關工程項目建設的前期和實

施階段的工作（或提供咨詢服務）。嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。

代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。其工作性質為工程建設管理和咨詢，其單位性質是企業，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節約的投資中提成，其風險是承擔相應的管理、咨詢風險、不承擔具體的工程風險，類似于會計師事務所只承擔審計風險，不承擔企業做假帳所引發的全部風險。實踐中運作模式有：

１、政府專業代建公司模式

即由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設，按企業經營管理。優點是政府意愿可以較好地實現。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。

２、政府專業管理機構模式

由政府成立代建管理機構，按事業單位管理，對所有政府投資實行代理建設。優點是方便協調建設中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設機構，并且政府管理機構無法承擔超概算責任。

３、項目管理公司競爭代建模式

由政府設立準入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，由政府通過招標擇優選擇。優點是引入競爭，避免指定做法的不科學、發生權力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經濟、法律、技術專業技術能力，方可與專業公司進行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。

實行“代建制”的關鍵在于選擇具有專業素質的代建單位、用合同管理代替行政管理。從性質上講，代建單位是企業，如果是“鎖定”的行政隸屬關系，會激勵不足，約束不力。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣存在激勵和約束問題，并且容易產生腐敗尋租現象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優的選擇。

三、代建制當事人各方之間的法律關系

投資方關注的是項目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項目建設實施工程的效率和效益，使用單位關注的是項目建成后的質量、性能。投資方負責投融資，代建單位負責建設管理。為了實現責權利統一，從資產所有權來看，投資方具有資產的歸屬權、使用權、控制權、收益權和處置權。實行代建制需要將投資方的部分權利轉移到代建人，即將資產的控制權從所有權中分離，即代建單位具有與勘察設計、施工承包商的依法招標投標、合同談判簽訂權等、付款控制權、關鍵（重要）設備、材料確定權、合同索賠權。當然為減少投資風險，投資部門應對上述代建人行為具有否決權，以維護政府的投資效益。代建制中三方各自的職責：

１、政府投資部門的權利義務

①審批審核

審批項目可行性研究報告，初步設計，審核設計規模標準預算。

②計劃督促

下達投資計劃、安排建設資金、按計劃及時撥付資金。

③稽查工程規模標準及實施過程中的重大變更和資金調整計劃，協調工程建設中的重大問題。

④依法監督

對建設過程中項目管理公司依法監督、查處違規現象。

２、項目管理公司的權利義務

①在政府委托的職責范圍內對項目建設進行全方位、全權制、全責制的管理。

②在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工單位的招標選定及材料設備的采購等整個建設過程中，對項目的投資、質量和工期進行專業化控制與管理。

③負責對建設資金進行管理，保證建設資金控制專用，并接受政府有關部門的審查和監督。

３、項目使用單位的權利義務

①提出功能要求

根據本單位的實際需要及發展規劃提出項目建議書，在項目方案設計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關專業、技術對建筑物的具體要求和指標。

②協助配合并參與監督

在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續并協助做好工程建設過程中涉及有關部門和單位的相關工作，為工程創造良好的外部條件。在建設過程中提出意見和建議，并監督代建單位的行為，參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其使用和維護。

四、代建制需要理順的幾個法律問題

１、代建制與項目法人責任制的關系

國家發改委１９９６年《關于在工程建設項目中實行項目法人責任制的暫行規定》要求，在經營性的基礎設施項目中一般實行項目法人責任制的，項目法人是法律意義上的建設單位。因此，在具體工作關系上，代建單位、項目法人、投資公司（或政府有關部門）存在密切關系。

２、與基本建設的財務管理規定的“建設單位管理費”的關系

２００２年９月２７日，財政部下發的《基本建設財務管理規定》明確建設單位管

理費是階段性、局部性的費用，不包括從項目立項起至開工之日的前期工作的管理費用，不包含在原單位發工資的工作人員工資、基本養老保險、基本醫療保險費和失業保險費。

項目代建費應包括代建單位在項目前期、建設準備、實施、驗收階段發生的成本、應交的稅費（如營業稅及附加、所得稅）和合理的利潤。因此代建費只是項目代建費的一個組成部分（大致相當于實施階段的成本），而不是全部。項目代建費確定的標準和方法可以：在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列出費用明細及取費依據，并請評標專家就代建費作出專項評審。但要注意防止惡意競爭，低于成本中標現象。

３、項目代建階段宜界定為：從項目批復立項至保修期結束

按一般工程建設慣例，項目在竣工交付后，還有一年左右的保修期。如此安排，一方面便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權利和義務；另一方面，便于使用單位在代建單位的指導下，逐步熟悉并掌握建成項目的正確使用和管理要求。

代建階段不宜進一步細分。實際操作過程中，若將代建階段再細分為前期工作代建和實施代建，首先不便于代建單位的統籌規劃，在基本建設的規律的基礎上，最充分的發揮代建管理的作用。其次，不利于培育項目管理這個市場主體。一個完整的項目是從項目的前期研究一直到項目后評價。項目管理需要將價值工程理論和壽命周期成本理論的應用貫穿項目的始終。再次，不便于強化對政府投資的管理，難以追溯違約責任。

４、合同模式問題

投資主管部門、項目管理單位、項目實施單位（設計、施工、供貨單位）之間的合同模式有兩種。

在模式１中，政府部門直接和項目管理單位、項目實施單位簽訂合同。這種情況下，代建單位與實施單位只有管理關系，項目管理公司的合同費用一般按照項目總投資的百分比來計算。這種收費方式就無法使代建單位對整個項目的投資進行有效地控制。因此，最好約定：假如超出概算，則超出部分由項目管理公司承擔，假如比概算有節余，則項目管理單位可以在節余部分進行提成。

投資主管部門和代建單位簽訂委托－代理合同，項目單位再與其它施工單位（設計、施工、供貨）簽訂合同。這種情況下，項目管理單位與實施單位既有管理關系又有合同關系，比較有利于項目的管理。但代建單位容易以賺取合同差價為目的，并且，投資主管部門處于信息不對稱的一面。因此，投資主管部門在簽訂合同時，應明確所有建設的內容，以有效地簽訂承包合同。

五、對代建制立法的幾點建議

１、提高代建制立法的位階

２、規定關于代建制的總的指導原則

３、對代建制的含義進行立法上的界定

４、建立“代建單位”資質確認標準和主管機構，明確其職責范圍，如確定代建制的行業范圍、負責全省范圍內代建單位的統一管理。鑒于“代建制”的固有特征，建議該主管機構由國家發改委會同建設廳等相關單位聯合設立

５、規定“代建制”運行的程序。從原則邁向制度構建。

６、明確“代建合同”的法律性質，明確共有的基本條款。完