第一篇：實(shí)施“代建制”管理,推進(jìn)政府投資管理改革

實(shí)施“代建制”管理，推進(jìn)政府投資管理改革

為了有效解決北京市政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，政府對項(xiàng)目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)缺乏約束等問題，市政府從2002年起開始實(shí)施“代建制”試點(diǎn)，取得了明顯效果。進(jìn)入2004年，市政府將加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大范圍實(shí)行。我們就此采訪了市發(fā)改委投資處副處長李三忠。李三忠處長就目前北京市實(shí)施“代建制”的必要性、“代建制”管理的優(yōu)勢、北京市實(shí)施“代建制”管理的試點(diǎn)情況，以及下一步的打算等回答了記者的提問。

記：請問什么是代建制？為什么要在政府投資項(xiàng)目中采用代建制？代建制要解決目前政府投資中的哪些矛盾？

李：公益性政府投資項(xiàng)目“代建制”，就是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（以下簡稱代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。

在當(dāng)前我市政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，政府缺乏約束項(xiàng)目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)等行為的有效手段，致使“三超”現(xiàn)象極為嚴(yán)重，目前幾乎百分之百的政府投資項(xiàng)目都存在著“三超”問題，有的建設(shè)項(xiàng)目超投資達(dá)一倍以上。

造成政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”的原因，表面上是由于部分項(xiàng)目單位專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，但其深層次的原因在于缺乏政府投資約束機(jī)制。在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，項(xiàng)目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者，政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，在法律地位上實(shí)際上沒有過程控制和追究責(zé)任的權(quán)力，政府對政府投資的監(jiān)管實(shí)際上處于失控狀態(tài)。這一問題突出地反映了我市現(xiàn)行政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制已到了非改不可的地步。解決政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”問題，根本出路在于深化投資體制改革，對公益性建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行“代建制”。

記：實(shí)行“代建制”的關(guān)鍵是什么？

李：實(shí)行“代建制”的關(guān)鍵在于用公開競爭制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用經(jīng)濟(jì)合同來約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務(wù)。通過對公益性政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施“代建制”管理，從根本上解決政府投資項(xiàng)目“三超” 問題。

記：實(shí)行代建制能夠給政府帶來什么效益？目前北京市是否已具備了實(shí)施代建制管理的條件？

李：與現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制相比，對公益性政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“代建制”管理，具有明顯的優(yōu)勢：

1、能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用，從機(jī)制上確保防止“三超”行為的發(fā)生，（1）代建單位通過招標(biāo)產(chǎn)生，能夠降低政府投資項(xiàng)目總體成本，體現(xiàn)了市場競爭意識。（2）代建單位具有豐富的項(xiàng)目專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，有助于提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理水平。（3）代建單位與政府、使用單位三方簽訂《代建合同》，通過合同約束三方的行為，有利于排除項(xiàng)目實(shí)施中的各種干擾（主要是項(xiàng)目單位提出的“三超”要求），符合法制理念。（4）代建單位須依照《代建合同》的約定，向政府繳納一定比例（10％-30％）的履約銀行保函，為從經(jīng)濟(jì)上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障。（5）對項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后決算投資低于批準(zhǔn)投資的，可按財(cái)政相關(guān)規(guī)定，從節(jié)余資金中給予代建單位進(jìn)行提成獎勵，從機(jī)制上鼓勵代建單位加強(qiáng)管理、降低成本。

2、能夠規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理行為，增強(qiáng)了項(xiàng)目使用單位的責(zé)任意識。在“代建制”項(xiàng)目中，項(xiàng)目使用單位主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能需求和實(shí)行工程質(zhì)量、工期、資金合理使用的監(jiān)督。（1）由項(xiàng)目使用單位提出功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使得建設(shè)項(xiàng)目能夠滿足使用單位要求。（2）項(xiàng)目使用單位從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，有助于減少建設(shè)實(shí)施過程中對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)變動的隨意性。（3）能夠使項(xiàng)目使用單位集中力量加強(qiáng)對建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，把項(xiàng)目使用單位從決策角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為。

3、有助于加快實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。對“代建制”項(xiàng)目，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體執(zhí)行實(shí)施依靠市場機(jī)制管理，有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為，減少“三超”現(xiàn)象。

目前，北京市實(shí)施“代建制”管理的條件已經(jīng)成熟。

首先，政府投資項(xiàng)目“三超” 問題已經(jīng)引起了市委、市政府、市人大、市政協(xié)和廣大人民群眾的極大關(guān)注。當(dāng)前政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象的面之廣、規(guī)模之大，已經(jīng)到了改革開放以來最嚴(yán)重的時(shí)候，每年都有大量的人大代表建議、政協(xié)委員提案和專家來信，提出改進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理的要求，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)對此也多次批示，要求盡快找到解決問題的辦法。盡快實(shí)施“代建制”管理，從機(jī)制上徹底解決這一問題，已成為刻不容緩的選擇。第二，實(shí)施“代建制”管理符合國家投資體制改革方向。由國家發(fā)改委起草、經(jīng)國務(wù)院原則通過的《投資體制改革方案》明確指出：“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。”我市試行“代建制”的思路與國家投資體制改革的方向是一致的。

第三，試點(diǎn)效果非常明顯。

第四，已經(jīng)進(jìn)行了大量的前期準(zhǔn)備工作。北京市發(fā)改委已向社會公開政府實(shí)施代建制的信息，并正在籌建代建單位庫。

記：北京市從2002年就開始進(jìn)行代建制試點(diǎn)，效果如何？

李：從2002年起，市發(fā)改委已經(jīng)在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心等項(xiàng)目中實(shí)行了“代建制”試點(diǎn)，截止目前，回龍觀醫(yī)院已經(jīng)竣工交

付使用，北京市疾病預(yù)防控制中心已完成代建單位招標(biāo)、簽訂《代建合同》，市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心已經(jīng)完成征地和編制完可行性研究報(bào)告。從結(jié)果上看，效果非常明顯：項(xiàng)目專業(yè)管理水平明顯提高，可行性研究報(bào)告等項(xiàng)目前期工作明顯深入，初步設(shè)計(jì)方案按照可研報(bào)告要求反復(fù)修改，代建單位管理行為極為慎重，工程質(zhì)量、工期和資金使用完全符合合同要求，建設(shè)實(shí)施中的臨時(shí)改動基本杜絕。

記：當(dāng)前在國外或國內(nèi)其他地區(qū)（如香港、深圳）是由工務(wù)局實(shí)施政府投資項(xiàng)目，這種做法與代建制相比利弊各是什么？

李：與設(shè)立工務(wù)局進(jìn)行政府投資項(xiàng)目專項(xiàng)管理的設(shè)想相比，“代建制”的優(yōu)勢非常突出：

（1）更符合國家投資體制改革方向。（2）體現(xiàn)了市場競爭意識，避免搞壟斷。（3）不需要增設(shè)新的機(jī)構(gòu)，避免了機(jī)構(gòu)、職能重疊。（4）能夠從機(jī)制上防止超概算行為的發(fā)生。而工務(wù)局模式最大的弱點(diǎn)在于缺乏超概算行為的責(zé)任追究經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力。

記：請您介紹一下市政府在實(shí)施“代建制”管理上下一步的打算。

李：根據(jù)國家投資體制改革方案的部署，2004年，我們要重點(diǎn)推進(jìn)政府投資管理改革，打破傳統(tǒng)的政府投資直接撥款的模式，實(shí)現(xiàn)政府投資管理模式由被動的審批管理向搞好項(xiàng)目儲備、前期研究和加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對新批準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目要依法實(shí)現(xiàn)百分之百招標(biāo)，對公益性項(xiàng)目要試行 “代建制”，對政府投資的重點(diǎn)項(xiàng)目要上網(wǎng)公布，讓社會監(jiān)督。為了使在公益性政府投資項(xiàng)目中推行代建制管理做到有據(jù)可依，有關(guān)工作做到規(guī)范、有序、銜接，在深入研究并多次征求國家發(fā)改委以及市法制辦、市編辦、市財(cái)政局、市國土資源房管局、市規(guī)劃委等市有關(guān)部門的意見的基礎(chǔ)上，市發(fā)改委已于2003年12月向市政府上報(bào)了《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理試行辦法》。

第二篇：新疆維吾爾自治區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理暫行辦法

新疆維吾爾自治區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理暫行辦法

自治區(qū)主席：努爾·白克力

二○○九年四月八日

第一條 為深化投資體制改革，提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理水平和投資效益，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，結(jié)合自治區(qū)實(shí)際，制定本辦法。

第二條 國家補(bǔ)助以及自治區(qū)本級政府投資500萬元以上或者占項(xiàng)目總投資80％以上的下列建設(shè)項(xiàng)目，按照本辦法規(guī)定實(shí)行代建制：

（一）國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體的辦公建筑物及附屬設(shè)施；

（二）教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、體育、消防、廣播電視、民政、社會保障等建設(shè)項(xiàng)目；

（三）拘留所、看守所、勞教所、監(jiān)獄等；

（四）國家和自治區(qū)規(guī)定實(shí)行代建制的其他項(xiàng)目。

前款所列項(xiàng)目涉及國家安全、國家秘密、應(yīng)對突發(fā)事件或者具有特殊專業(yè)技術(shù)要求的，經(jīng)自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門批準(zhǔn)，可以不實(shí)行代建制。

第三條 本辦法所稱代建制，是指采取招標(biāo)方式選擇專業(yè)化管理單位（以下簡稱代建單位），負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施和管理工作，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后交付使用單位的制度。

第四條 實(shí)行代建制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持下列原則：

（一）分類實(shí)施，逐步推廣；

（二）公開、公平、公正；

（三）專業(yè)化、市場化；

（四）強(qiáng)化投資監(jiān)督和責(zé)任追究。

第五條 自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門負(fù)責(zé)代建制的組織實(shí)施和監(jiān)督管理工作。財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、監(jiān)察等主管部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)代建制的相關(guān)管理和監(jiān)督工作。第六條 自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法第二條規(guī)定，在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)或者在下達(dá)的政府投資計(jì)劃批準(zhǔn)文件中，確定該項(xiàng)目是否實(shí)行代建制；實(shí)行代建制的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法第十條規(guī)定明確代建組織形式。批準(zhǔn)文件應(yīng)當(dāng)抄送同級財(cái)政、建設(shè)等有關(guān)主管部門。

第七條 代建單位由自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門通過招標(biāo)確定；本辦法第二條第二款所列項(xiàng)目實(shí)行代建制的，可以采取直接委托方式確定代建單位。確定代建單位前，自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門應(yīng)當(dāng)要求其出具符合本辦法第八條規(guī)定條件的相關(guān)資料。

第八條 代建單位應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）具有法人資格；

（二）具有甲級工程咨詢、甲級工程設(shè)計(jì)、甲級監(jiān)理、一級以上施工總承包等資質(zhì)之一；

（三）具有與承擔(dān)代建責(zé)任相適應(yīng)的資金、組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理能力；

（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他條件。

第九條 自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)主管部門，對代建單位的信譽(yù)、業(yè)績等情況進(jìn)行評價(jià)，并向社會公布。

第十條 代建項(xiàng)目可以采取全過程代建的組織形式實(shí)施，也可以采取前期工作代理或者建設(shè)實(shí)施代建的組織形式實(shí)施。

采取全過程代建的，代建責(zé)任自項(xiàng)目建議書獲得批準(zhǔn)之日開始至項(xiàng)目保修期終結(jié)；采取前期工作代理的，代理責(zé)任為承擔(dān)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)的編制；采取建設(shè)實(shí)施代建的，代建責(zé)任自初步設(shè)計(jì)的組織實(shí)施開始至項(xiàng)目保修期終結(jié)。代建單位在代建責(zé)任期間，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第十一條 建設(shè)項(xiàng)目使用單位、代建單位應(yīng)當(dāng)簽訂代建合同，明確雙方權(quán)利、義務(wù)。代建合同應(yīng)當(dāng)向自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門備案。

第十二條 建設(shè)項(xiàng)目使用單位應(yīng)當(dāng)履行下列責(zé)任：

（一）組織編報(bào)項(xiàng)目建議書，并根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模和總投資額，提出項(xiàng)目使用功能配置和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；

（二）組織編報(bào)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件；

（三）負(fù)責(zé)自籌資金的籌措，并按照代建合同約定存入項(xiàng)目專項(xiàng)資金賬戶；

（四）代建合同約定以及本辦法規(guī)定的其他責(zé)任。

第十三條 代建單位應(yīng)當(dāng)履行下列責(zé)任：

（一）會同使用單位組織編報(bào)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件；

（二）辦理項(xiàng)目規(guī)劃許可、施工圖設(shè)計(jì)文件審查、施工許可、質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗(yàn)收備案等手續(xù)；

（三）組織實(shí)施項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位和主要材料、設(shè)備采購等招標(biāo)工作，并將招標(biāo)文件、招投標(biāo)情況書面報(bào)告以及中標(biāo)合同報(bào)送自治區(qū)發(fā)展和改革、建設(shè)等主管部門備案；

（四）負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工、采購等合同的簽訂和管理工作；

（五）根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模和總投資額，編制基建支出預(yù)算，按規(guī)定程序報(bào)批后，向財(cái)政主管部門申請撥款；

（六）按規(guī)定向有關(guān)主管部門報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金使用等報(bào)表、資料；

（七）編制項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，報(bào)送財(cái)政主管部門；

（八）整理、匯編并向使用單位移交工程建設(shè)資料、檔案；

（九）代建合同約定以及本辦法規(guī)定的其他責(zé)任。

第十四條 代建單位不得與投標(biāo)單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系；不得將代建工作轉(zhuǎn)由其他單位承擔(dān)。

第十五條 代建項(xiàng)目實(shí)行履約保證金制度。具體事宜由使用單位、代建單位在代建合同中約定。

代建單位應(yīng)當(dāng)按照代建合同約定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和概算投資進(jìn)行建設(shè)管理，控制項(xiàng)目總投資額，確保工程質(zhì)量和工期。

第十六條 代建單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)所實(shí)施的代建組織形式，每月向自治區(qū)發(fā)展和改革主管部門、財(cái)政主管部門報(bào)送《項(xiàng)目前期工作進(jìn)度月報(bào)》或者《項(xiàng)目進(jìn)度月報(bào)》。

第十七條 代建項(xiàng)目建成后，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和代建合同約定進(jìn)行竣工驗(yàn)收；經(jīng)驗(yàn)收合格的，方可交付使用。

建設(shè)項(xiàng)目使用單位應(yīng)當(dāng)對代建項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金使用等實(shí)施監(jiān)督，并參與工程竣工驗(yàn)收。

第十八條 代建單位應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定向使用單位履行代建項(xiàng)目交付責(zé)任：

（一）實(shí)行前期工作代理的，自項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)獲得批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)，移交項(xiàng)目前期代理工作全部資料；

（二）實(shí)行全過程代建或者建設(shè)實(shí)施代建的，自項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之日起90日內(nèi)，按照核準(zhǔn)的資產(chǎn)價(jià)值辦理資產(chǎn)移交手續(xù)和代建工作全部資料。

第十九條 代建單位應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目籌劃、建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)的文件資料進(jìn)行收集、分類、整理、歸檔，并在辦理項(xiàng)目資產(chǎn)移交手續(xù)時(shí)，一并向使用單位或者有關(guān)部門移交工程檔案、財(cái)務(wù)檔案及相關(guān)資料。

第二十條 代建管理費(fèi)按照不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定，計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本，并按照工程進(jìn)度和代建合同約定向代建單位撥付。

第二十一條 代建單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和自治區(qū)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)會計(jì)制度；項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)按照國家和自治區(qū)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理規(guī)定實(shí)行專款專用。

第二十二條 代建項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、工程質(zhì)量符合代建合同約定，并通過財(cái)務(wù)決算審批和竣工驗(yàn)收后，決算投資比代建合同約定投資有節(jié)余的，可以從節(jié)余資金中提取不超過20％的資金獎勵代建單位，但是最高不得超過200萬元。具體事宜根據(jù)代建項(xiàng)目總投資額、建設(shè)施工條件等綜合因素，在代建項(xiàng)目招投標(biāo)文件或者代建合同中確定。

因代建單位管理原因造成投資增加的，增加的投資由代建單位負(fù)責(zé)承擔(dān)。

第二十三條 代建單位違反本辦法第十五條第二款規(guī)定，擅自變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和概算投資的，造成的損失或者增加的投資由代建單位以履約保證金補(bǔ)償；履約保證金不足的，扣減代建項(xiàng)目管理費(fèi)；代建項(xiàng)目管理費(fèi)不足的，以代建單位自有資金支付。

代建單位構(gòu)成前款所列情形之一的，三年內(nèi)不得參與政府投資項(xiàng)目代建活動。

第二十四條 自治區(qū)發(fā)展和改革、財(cái)政、建設(shè)等主管部門及其工作人員在代建項(xiàng)目管理和監(jiān)督工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的，由本部門或者行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二十五條 違反本辦法規(guī)定的其他行為，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定追究責(zé)任。

第二十六條 本辦法第二條規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目，可以參照本辦法實(shí)行代建制。

第二十七條 本辦法自2009年9月1日起施行。新疆維吾爾自治區(qū)人民政府令第160號

《新疆維吾爾自治區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理暫行辦法》已經(jīng)2009年3月23日自治區(qū)第十一屆人民政府第7次常務(wù)會議討論通過，現(xiàn)予公布，自2009年9月1日起施行。

第三篇：政府投資項(xiàng)目代建制

政府投資項(xiàng)目代建制

項(xiàng)目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。

一、項(xiàng)目代建制概述 建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用CM制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計(jì)、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗(yàn)和良好信譽(yù)，是一名優(yōu)秀建設(shè)經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)?，F(xiàn)在所說的代建制則是指項(xiàng)目業(yè)主(使用單位)通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學(xué)性和先進(jìn)性。

二、與工程總承包和工程項(xiàng)目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達(dá)國家工程總承包的主要方式有：

（1）設(shè)計(jì)-建造總承包

承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)；

（2）設(shè)計(jì)-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運(yùn)行需承擔(dān)全部責(zé)任。

工程項(xiàng)目委托管理指工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過程或若干階段的管理和服務(wù)。項(xiàng)目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進(jìn)行工程管理，如在項(xiàng)目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目策劃、編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告；在工程實(shí)施階段為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)管理、采購管理、施工管理和試運(yùn)行等服務(wù)。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán))，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(包括投資保值責(zé)任)。而不論總承包商，還是項(xiàng)目管理企業(yè)都不具備項(xiàng)目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因而，項(xiàng)目使用單位無法從項(xiàng)目建設(shè)中超脫出來。

三、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設(shè)監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設(shè)計(jì)，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項(xiàng)目管理范圍內(nèi)，作為代理人，全面對施工合同進(jìn)行管理，其在管理中起主導(dǎo)作用，除工程項(xiàng)目的重大決策外，一般的管理工作和項(xiàng)目決策均由代建方進(jìn)行。而工程項(xiàng)目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場，收集工程建設(shè)信息、對工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

工程建設(shè)監(jiān)理一般主要應(yīng)用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對施工承包商進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補(bǔ)充或輔助，或者說，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導(dǎo)，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項(xiàng)目代建制的作用

1、項(xiàng)目決策更加科學(xué)深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項(xiàng)目稱之為“三拍”項(xiàng)目，什么意思呢？就是說上項(xiàng)目拍拍腦袋，干項(xiàng)目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股。現(xiàn)在，政府在上項(xiàng)目時(shí)與過去相比，已經(jīng)理性很多，不少項(xiàng)目在前期也開始進(jìn)行可行性研究，但不可否認(rèn)，仍有不少項(xiàng)目在決策時(shí)還是比較草率，不切實(shí)際、盲目攀比、跟風(fēng)上項(xiàng)目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當(dāng)一批項(xiàng)目所做的可行性研究報(bào)告實(shí)際上是“可批性”報(bào)告。同時(shí)，不少政府部門的領(lǐng)導(dǎo)喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項(xiàng)目前期工作時(shí)間，可行性研究深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際要求，常常給項(xiàng)目建設(shè)帶來不便、埋下隱患。

實(shí)行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達(dá)到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項(xiàng)目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現(xiàn)。同時(shí)，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項(xiàng)目進(jìn)度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項(xiàng)目資金的籌措和使用計(jì)劃，排出項(xiàng)目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為。這將改變當(dāng)前因政府實(shí)施項(xiàng)目過多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項(xiàng)目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項(xiàng)目的管理一般是行政式的管理，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人一般由單位負(fù)責(zé)人兼任，基建班子也都是從單位中臨時(shí)抽調(diào)的人員。有時(shí)候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團(tuán)隊(duì)中連一個(gè)行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項(xiàng)目的管理必然是低水平的管理，并進(jìn)而影響工作效率的優(yōu)化。同時(shí)，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產(chǎn)生不利影響。

代建制下，通過招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流

程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項(xiàng)目控制得到真正落實(shí)

在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，缺乏有效的控制機(jī)制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關(guān)系進(jìn)入擠進(jìn)項(xiàng)目的施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商，使嚴(yán)格的質(zhì)量控制成為難以達(dá)到的目標(biāo)；由于躍進(jìn)式或趕超式發(fā)展的歷史情結(jié)，政府官員偏好于搶工期，以項(xiàng)目提前竣工作為進(jìn)度控制的目標(biāo)，而不顧是否科學(xué)合理。

代建制為政府投資項(xiàng)目引入嚴(yán)格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機(jī)制，在滿足項(xiàng)目功能的前提下，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項(xiàng)目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項(xiàng)目的實(shí)施一般不能無故干涉。

4、競爭機(jī)制發(fā)揮充分作用

競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購，競爭充分，無論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實(shí)行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設(shè)項(xiàng)目容易“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，除了建設(shè)單位管理經(jīng)驗(yàn)不足這個(gè)淺層因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機(jī)制。項(xiàng)目建設(shè)單位、施工單位及其他與項(xiàng)目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，會按照一些政策加以限定，但對少報(bào)多建、追加投資、超標(biāo)裝修等建設(shè)過程中的問題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

代建制將增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識。通過職責(zé)分工，項(xiàng)目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項(xiàng)目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強(qiáng)對投資項(xiàng)目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。同時(shí)，項(xiàng)目審批部門根據(jù)國家政策審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃；財(cái)政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達(dá)的資金使用計(jì)劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門運(yùn)用稽察、審計(jì)、監(jiān)察等手段，對項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項(xiàng)目組織實(shí)施程序

（1）使用單位提出項(xiàng)目需求，編制項(xiàng)目建議書，按規(guī)定程序報(bào)發(fā)展改革部門審批；

（2）發(fā)展改革部門批復(fù)項(xiàng)目建議書，并在項(xiàng)目建議書批復(fù)中確定該項(xiàng)目實(shí)行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)進(jìn)行公開招投標(biāo)，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達(dá)到國家有關(guān)規(guī)定，如果報(bào)審的初步設(shè)計(jì)概算投資超過可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準(zhǔn)面積一定比例（如5%），需修改初步設(shè)計(jì)或重新編制可行性研究報(bào)告，并按規(guī)定程序報(bào)原審批部門審批；

（5）發(fā)展改革部門會同規(guī)劃、建設(shè)等部門，對政府投資代建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)及概算投資進(jìn)行審核批復(fù)；

（6）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算投資編制招標(biāo)文件，并組織建設(shè)實(shí)施代建單位的招投標(biāo)；

（7）發(fā)展改革部門與建設(shè)實(shí)施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項(xiàng)目代建合同》，建設(shè)實(shí)施代建單位按照合同約定在建設(shè)實(shí)施階段代行使用單位職責(zé)，《項(xiàng)目代建合同》生效前，建設(shè)實(shí)施代建單位應(yīng)提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，在項(xiàng)目招標(biāo)文件中確定；

（8）建設(shè)實(shí)施代建單位按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項(xiàng)目施工、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購進(jìn)行公開招標(biāo)，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和概算投資，進(jìn)行施工組織管理，嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴(yán)禁在施工過程中利用施工洽商或者補(bǔ)簽其他協(xié)議隨意變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和總投資額，因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進(jìn)行設(shè)計(jì)變更的，應(yīng)由建設(shè)實(shí)施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報(bào)發(fā)展改革部門審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向其它相關(guān)管理部門報(bào)審；

（9）政府投資代建制項(xiàng)目建成后，必須按國家有關(guān)規(guī)定和《項(xiàng)目代建合同》約定進(jìn)行嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收，辦理政府投資財(cái)務(wù)決算審批手續(xù)，工程驗(yàn)收合格后，方可交付使用。

六、項(xiàng)目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點(diǎn)采用的模式。在政府投資主管部門下面，設(shè)立具有法人資格的建設(shè)工程“項(xiàng)目法人”，或者指定一個(gè)部門作為“項(xiàng)目業(yè)主”，由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)工程管理公司作為“代建單位”，再由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實(shí)質(zhì)，是委托代建單位對項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

特點(diǎn)：項(xiàng)目建成后的“使用單位”不是“合同當(dāng)事人”；項(xiàng)目投資資金的管理權(quán)仍然掌握在投資人（“項(xiàng)目法人”、“項(xiàng)目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點(diǎn)：可以實(shí)現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和對公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項(xiàng)目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點(diǎn)一：相當(dāng)于政府投資主管部門自己作為建設(shè)單位“包攬”項(xiàng)目工程建設(shè)，然后將項(xiàng)目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點(diǎn)二：使用單位不是“合同當(dāng)事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設(shè)中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點(diǎn)采用的模式。政府投資主管部門采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)項(xiàng)目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實(shí)質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

特點(diǎn)：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”；投資和資金的管理權(quán)掌握在使用單位手中。

優(yōu)點(diǎn)：可以實(shí)現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和實(shí)現(xiàn)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點(diǎn)一：投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，實(shí)際上未對現(xiàn)行投資體制進(jìn)行任何改革。項(xiàng)目管理者聯(lián)盟，項(xiàng)目管理問題。

缺點(diǎn)二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實(shí)際上不可能對項(xiàng)目投資資金的運(yùn)用和工程建設(shè)施工進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點(diǎn)采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責(zé)任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。“三方代建合同”，除規(guī)定代建單位的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任外，還明確規(guī)定政府主管部門“的權(quán)限和義務(wù)：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；提供建設(shè)資金的義務(wù)。

“使用單位”的權(quán)利和義務(wù)：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，對所建設(shè)完成的工程和采購設(shè)備的所有權(quán)；協(xié)助義務(wù)、自籌資金供給義務(wù)。

優(yōu)點(diǎn)：可以發(fā)揮三方當(dāng)事人的積極性，實(shí)現(xiàn)三方當(dāng)事人的相互制約。可以防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為，實(shí)現(xiàn)對公共工程建設(shè)施工和項(xiàng)目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計(jì)劃的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個(gè)靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個(gè)專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)——廣東省代建項(xiàng)目管理局，有效隔離了代建管理機(jī)構(gòu)和使用單位的公務(wù)人員與設(shè)計(jì)、施工等單位的直接利益關(guān)聯(lián)。（《人民日報(bào) 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設(shè)工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項(xiàng)目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目，按照建設(shè)（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標(biāo)方式選定專業(yè)工程項(xiàng)目管理單位（代建人），委托其進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，建成竣工驗(yàn)收后移交給建設(shè)（使用）單位的項(xiàng)目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門對實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當(dāng)前在政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設(shè)，這種方式被稱為“項(xiàng)目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗(yàn)”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項(xiàng)目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計(jì)，再向政府申請追加投資，結(jié)果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設(shè)項(xiàng)目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點(diǎn)之一就是將在全國范圍內(nèi)推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個(gè)解決建筑領(lǐng)域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于實(shí)際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個(gè)招投標(biāo)政府不參與，而是由代建方實(shí)施招投標(biāo)，避免權(quán)力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚?shí)施有效監(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運(yùn)行，盡快制定《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》，編制《政府投資項(xiàng)目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進(jìn)行管理的投資項(xiàng)目各方利益主體的行為，以實(shí)現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負(fù)其責(zé)”的目標(biāo)。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權(quán)力、利益隔離

第四篇：推行政府投資項(xiàng)目代建制管理方式改革情況

推行政府投資項(xiàng)目代建制管理方式改革情況

2000年以來，××市針對長期以來政府投資項(xiàng)目以自營性、分散性和臨時(shí)性管理為主的建設(shè)管理方式，提出了“投、建、管、用”適當(dāng)分離的建設(shè)管理改革原則，為此，在政府投資公益性項(xiàng)目的建設(shè)管理上，采用代建制的方式進(jìn)行了一些探索，取得了較好的成效。

一、××市推行政府投資

項(xiàng)目代建制總體情況

隨著我國投融資體制改革的深入，政府投資項(xiàng)目的內(nèi)涵、范圍及其建設(shè)管理方式也在不斷發(fā)生著變化：具有收益性的政府投資項(xiàng)目，大多數(shù)由專業(yè)企業(yè)按照市場化規(guī)律進(jìn)行有償經(jīng)營管理；不具收益性或收益很少的政府投資項(xiàng)目，過去則大多采用政府部門或者由使用單位自建基建班子實(shí)行傳統(tǒng)的自建自管模式。這種自建自管的方式以使用者（如學(xué)校）或者政府各部門為項(xiàng)目建設(shè)管理主體，或長期組建基建班子（工程較多的單位），或臨時(shí)籌建項(xiàng)目班子（工程較少的單位），具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織實(shí)施。這種自建自管的方式，無論是在投資控制、質(zhì)量控制，還是在人才資源的合理使用上，都存在著不可克服的弊端，迫切要求進(jìn)行改革?！痢林陛牶?，固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅速增加，在這種背景下，如何實(shí)施好政府投資公益性項(xiàng)目建設(shè)，成為了市政府十分關(guān)注的問題。

2000年，為適應(yīng)××中國三峽博物館和××人民廣場三期工程建設(shè)需要，經(jīng)市政府第36次常務(wù)會議決定，由市政府授權(quán)市建委在建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)抽調(diào)專業(yè)建設(shè)技術(shù)管理人員組建××市城市建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡稱××城建發(fā)展公司），專門主管政府投資項(xiàng)目建設(shè)?！痢脸墙òl(fā)展公司是××的第一個(gè)建設(shè)管理代理公司，公司成立后，成功代理了××中國三峽博物館、××人民廣場三期工程等近十個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)?！痢脸墙òl(fā)展公司代理政府投資項(xiàng)目的成功運(yùn)作，直接推動了代建制在××市的推行。

2003年2月，××市政府印發(fā)了《政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，在我市的政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中全面推行代建制。實(shí)行代建制的范圍是：使用各級財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金和經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收費(fèi)籌集的資金1000萬元以上，以及1000萬元以下特別重要的政府公益性項(xiàng)目。實(shí)行代建制的項(xiàng)目，其項(xiàng)目建成后的使用管理單位，在建設(shè)期間是被代理人，負(fù)責(zé)提供建設(shè)條件和外部環(huán)境；項(xiàng)目建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)是代理人，受被代理人的委托實(shí)施建設(shè)管理代理。代理機(jī)構(gòu)代表項(xiàng)目使用管理單位對項(xiàng)目實(shí)施全過程或若干階段的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。對代建制的實(shí)施，由建設(shè)、計(jì)劃、財(cái)政等部門按照各自職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。

對政府投資公益性項(xiàng)目的建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)，××市實(shí)行了嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入。市政府規(guī)定，必須同時(shí)具備四個(gè)方面條件的單位，方可向市建委申請從事代理工作：一是具有綜合甲級工程設(shè)計(jì)資質(zhì)，或者綜合甲級監(jiān)理資質(zhì)，或者本專業(yè)施工總承包一級以上資質(zhì)，或者綜合甲級工程咨詢資質(zhì)；二是具有相應(yīng)資產(chǎn)；三是具有與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理體系；四是具有工程建設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價(jià)、財(cái)務(wù)和管理等方面的專業(yè)人員，并具有從事同類工程管理的經(jīng)驗(yàn)。為此，市建委發(fā)文，對申請條件進(jìn)行了細(xì)化，將代理機(jī)構(gòu)分為甲、乙兩個(gè)等級：甲級可代理所有項(xiàng)目的建設(shè)管理；乙級可代理總投資3000萬元以下項(xiàng)目的建設(shè)管理。目前，全市共審查批準(zhǔn)了21家代理機(jī)構(gòu)。

到目前為止，××市實(shí)行代建制的公益性項(xiàng)目超過40個(gè)，總投資60多億元。這些項(xiàng)目包括博物館、體育館、政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)、學(xué)校、市政基礎(chǔ)設(shè)施等。實(shí)行代建制后，通過將政府投資公益性項(xiàng)目交給專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)管理，改變了以往政府投資項(xiàng)目管理分散性、臨時(shí)性、無序性的狀況，消除了機(jī)構(gòu)臨時(shí)拼湊、人員不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)不熟悉、管理不到位、教訓(xùn)多經(jīng)驗(yàn)少等諸多弊端，提高了政府投資公益性項(xiàng)目的整體建設(shè)水平。初步理順了政府投資公益性項(xiàng)目中各方主體的責(zé)、權(quán)、利，從而使政府部門從工程的組織建設(shè)上解脫出來，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府投資項(xiàng)目的“建設(shè)、監(jiān)管、使用”實(shí)現(xiàn)了適當(dāng)分離，政府部門從項(xiàng)目的具體實(shí)施者，變成了真正對項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督的監(jiān)管者，同時(shí)也形成了監(jiān)督約束機(jī)制，減少了腐敗行為的發(fā)生。

二、××城建發(fā)展公司管理政府投資工程的主要特點(diǎn)

××城建發(fā)展公司經(jīng)過幾年的發(fā)展，已從最初的單一項(xiàng)目管理發(fā)展成為專門代表政府管理××市政府投資的重大（重要）建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)化管理公司。公司所承擔(dān)的政府投資公益性項(xiàng)目均嚴(yán)格按建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)組織建設(shè)，工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展順利，至今無一項(xiàng)目超概算。項(xiàng)目的投資、進(jìn)度和質(zhì)量均處在受控狀態(tài)，基本做到領(lǐng)導(dǎo)滿意、部門滿意、市民滿意。并逐步形成了一套獨(dú)具特色的專業(yè)化集中管理經(jīng)驗(yàn)。

(一)“投、建、管、用”適當(dāng)分離

傳統(tǒng)的自建自管模式，無論是采用臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)，還是常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，都是一種“建、管、用”合一的管理體制，政府項(xiàng)目的投資主體、建設(shè)主體、使用主體及管理主體的適當(dāng)分離，體現(xiàn)了

現(xiàn)代化專業(yè)大生產(chǎn)方式，符合生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，可使政府投資項(xiàng)目管理走向規(guī)范化、專業(yè)化。

××城建發(fā)展公司目前實(shí)施的三峽博物館和人民廣場三期景觀工程、機(jī)關(guān)綜合辦公樓、曾家?guī)r50號廣場景觀工程和五里店立交商業(yè)職大道路拓寬工程，均是分別由文化、規(guī)劃、機(jī)關(guān)事務(wù)等政府使用部門提出立項(xiàng)申請和功能定位，經(jīng)主管投資決策的市政府及相關(guān)主

管部門市計(jì)委、市建委、市財(cái)政局等，會同使用單位主管部門進(jìn)行投資論證和平衡后作出投資決策；再由政府授權(quán)××城建發(fā)展公司進(jìn)行專業(yè)化的組織管理，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案論證、征地拆遷、工程招標(biāo)、建設(shè)監(jiān)管以及竣工驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)移交，其項(xiàng)目建設(shè)管理過程接受計(jì)委、建委、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察的監(jiān)督管理；項(xiàng)目建成后再移交給國有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門，進(jìn)行集中的資產(chǎn)運(yùn)營管理與使用管理。這種“投、建、管、用”適當(dāng)分離的管理制度，合理解決了政府投資項(xiàng)目的投資決策管理、項(xiàng)目實(shí)施管理、建設(shè)監(jiān)督管理、資產(chǎn)使用管理、投資營運(yùn)管理方面的矛盾與分工問題，把政府投資項(xiàng)目在建設(shè)管理中所涉及到的不同利益主體有效地整合在一起。

（二）政府授權(quán)，企業(yè)化運(yùn)作

政府授權(quán)是專業(yè)化集中管理的一個(gè)重要前提。集中統(tǒng)管，專業(yè)化組織建設(shè)，必然觸及到政府各部門的職能，只有政府出面，出臺有關(guān)政策，才能保證原先分散于各部門的各級各類非盈利性政府投資項(xiàng)目實(shí)行集中統(tǒng)管?！痢脸墙òl(fā)展公司目前采用“集中統(tǒng)一管理，專業(yè)化組織建設(shè)”的幾個(gè)項(xiàng)目，均是由政府直接授權(quán)市建設(shè)行政主管部門全面統(tǒng)管，××城建發(fā)展公司接受委托，實(shí)行獨(dú)立運(yùn)作。公司在政府投資項(xiàng)目的具體組織管理中享有一定的經(jīng)營管理權(quán)，包括提出項(xiàng)目方案構(gòu)想，參加概算編制或?qū)徍?、設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化與審查、征地拆遷補(bǔ)償、工程招投標(biāo)及合同的訂立、材料設(shè)備采購、工程進(jìn)度款的審核與投放以及工程質(zhì)量、安全、工期、合同的監(jiān)控。同時(shí)承擔(dān)工程管理相應(yīng)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。公司進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作時(shí)，不以追求項(xiàng)目盈利為目標(biāo)，而以投資目標(biāo)、進(jìn)度目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、合同和信息管理目標(biāo)為其項(xiàng)目經(jīng)營管理的主要目標(biāo)。

（三）精干高效，專業(yè)化管理

在集中管理過程中，重點(diǎn)是推行專業(yè)化建設(shè)。由專業(yè)化管理公司按照工程建設(shè)管理專業(yè)自身的內(nèi)在規(guī)律實(shí)施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的系統(tǒng)管理，可有效防止工程建設(shè)中出現(xiàn)的質(zhì)量低劣、成本超標(biāo)、進(jìn)度拖延以及合同糾紛等問題。專業(yè)化管理的這種作用與功效在××城建發(fā)展公司的項(xiàng)目管理實(shí)踐中得到了有力的印證。××城建發(fā)展公司現(xiàn)有員工約30人，同時(shí)負(fù)責(zé)三峽博物館、體育場、人民廣場三期、曾家?guī)r50號廣場景觀廣場、五里店立交道路拓寬工程、金紫山住宅小區(qū)、機(jī)關(guān)辦公綜合樓以及代管五童路城市干道工程，管理項(xiàng)目總投資約15億（占××市實(shí)施代建制項(xiàng)目投資總額的25％），平均每個(gè)項(xiàng)目不足4人，大大少于過去臨時(shí)性或常設(shè)性項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的人數(shù)，節(jié)約了管理成本?！痢脸墙òl(fā)展公司人員配置精干，但管理效果反而更好，其主要原因在于專業(yè)化程度較高。公司上至高層決策人員，下至一般管理人員均是來自建設(shè)系統(tǒng)，屬于長期從事建設(shè)行政管理和建設(shè)工程項(xiàng)目管理的資深專業(yè)技術(shù)管理人員，掌握建設(shè)管理程序，熟悉建筑法律法規(guī)，管理經(jīng)驗(yàn)豐富，專業(yè)技能熟練。同時(shí)，公司的組織構(gòu)架科學(xué)合理，實(shí)行國際工程管理慣用的項(xiàng)目矩陣式結(jié)構(gòu)，做到了公司人力資源的優(yōu)化組合與配置。

（四）突出重點(diǎn)，把住關(guān)鍵環(huán)節(jié)

重視前期工作管理。積極組織圖紙審查和設(shè)計(jì)優(yōu)化，通過圖紙會審，尋找設(shè)計(jì)缺陷，在不影響原有功能、標(biāo)準(zhǔn)、檔次和安全的前提下，進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)優(yōu)化和方案調(diào)整，以充分挖掘投資潛力。

準(zhǔn)確估算投資成本。在傳統(tǒng)的自建自管模式中，項(xiàng)目業(yè)主一方面因自身專業(yè)技能較低無法準(zhǔn)確估算項(xiàng)目投資概算和預(yù)算，另一方面，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)階段容易擅自擴(kuò)大規(guī)模及提高標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致投資成本越來越高。公司在吸取過去項(xiàng)目成本管理的教訓(xùn)基礎(chǔ)上，在項(xiàng)目進(jìn)展的每一階段均組織造價(jià)控制專家，認(rèn)真仔細(xì)地分析和估算各階段投資成本，從而作出正確合理的投資決策和資金安排方案。

加強(qiáng)招投標(biāo)管理。招投標(biāo)是控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量、進(jìn)度及合同的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。實(shí)施招標(biāo)、評標(biāo)兩條線分離的招投標(biāo)制度，施工招標(biāo)中，全部項(xiàng)目均實(shí)行工程量清單報(bào)價(jià)，在滿足質(zhì)量、工期要求的前提下，實(shí)行合理低價(jià)評價(jià)制和低價(jià)中標(biāo)制。

強(qiáng)化施工過程監(jiān)控。健全工程監(jiān)控機(jī)制，按照業(yè)主、監(jiān)理、施工各自的職能和作用構(gòu)建了工程的系統(tǒng)管理監(jiān)控機(jī)制。一是以項(xiàng)目業(yè)主為主的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制；二是以監(jiān)理公司及業(yè)主代表為主的現(xiàn)場雙重監(jiān)管機(jī)制；三是以業(yè)主和項(xiàng)目開戶銀行為主的項(xiàng)目資金監(jiān)管機(jī)制。

實(shí)行工程保險(xiǎn)和擔(dān)保制度。對所管理的政府投資項(xiàng)目無論是勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理，還是材料設(shè)備供應(yīng)等單位都實(shí)行了投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保制度，有效地保證了項(xiàng)目順利實(shí)施。

建立全員目標(biāo)責(zé)任制度。在工程項(xiàng)目管理上推行全員目標(biāo)責(zé)任制。通過目標(biāo)分解，明確每個(gè)項(xiàng)目在每一階段、每一環(huán)節(jié)應(yīng)達(dá)到的具體質(zhì)量、工期及投資子目標(biāo)，并層層落實(shí)到每一個(gè)具體員工，大大提高了建設(shè)項(xiàng)目管理的效率。

重視各方面意見的溝通。傳統(tǒng)自建自用方式雖有弊端，但建設(shè)過程中所需協(xié)調(diào)溝通的關(guān)系相對較少。而對于“投、建、管、用”分離的專業(yè)化集中管理模式來說，工程建設(shè)中所涉及的外部關(guān)系相對復(fù)雜。××城建發(fā)展公司在項(xiàng)目實(shí)施管理過程中比較注重同各方面的溝通與協(xié)調(diào)，尤其是與使用單位在專業(yè)建議方面的溝通，確保了工程的順利進(jìn)行。

三、存在的問題

雖然我們對政府投資公益性項(xiàng)目實(shí)施代建制的嘗試，在一定程度上解決了以往政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”不分的問題，實(shí)行了專業(yè)化組織實(shí)施、規(guī)范化實(shí)施管理，提高了工程建設(shè)管理整體水平，但在推行代建制的過程中，也還存在一些需要解決的問題。

一是項(xiàng)目使用管理單位和代理機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利不夠明確。二是需要進(jìn)一步明確政府部門對代建行為的監(jiān)管職責(zé)。特別是建設(shè)主管部門等政府部門如何對代建行為依法實(shí)施有效的監(jiān)管，以保證代理質(zhì)量和代理市場規(guī)范、有序、健康發(fā)展。三是代理費(fèi)偏低，代理機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)在動力。四是代理機(jī)構(gòu)的總體素質(zhì)和水平不高。

四、下一步工作打算

（一）健全完善我市關(guān)于代建制的法規(guī)制度

通過制定完善代理辦法、標(biāo)準(zhǔn)的代理合同文本、代理招標(biāo)投標(biāo)辦法等，進(jìn)一步明確項(xiàng)目使用管理單位和代理機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利，明確代理機(jī)構(gòu)應(yīng)代理哪些工作，落實(shí)代理機(jī)構(gòu)在市場、質(zhì)量、安全方面的權(quán)利和責(zé)任，便于代理機(jī)構(gòu)更好地履行對投資、質(zhì)量、進(jìn)度、安全的控制職責(zé)。

（二）進(jìn)一步明確政府部門對代建行為的監(jiān)管

我們打算和計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)等部門一起深入研究，進(jìn)一步明確各部門的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管方法、監(jiān)管程序，以便于在日常工作中加強(qiáng)對代建行為的監(jiān)督檢查。

（三）保證代理機(jī)構(gòu)的合理收費(fèi)

積極建議有關(guān)部門對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)考慮調(diào)整，同時(shí)提倡在選擇代理機(jī)構(gòu)時(shí)，主要應(yīng)考察其項(xiàng)目管理的水平、公司的業(yè)績以及項(xiàng)目班子的構(gòu)成等，而不應(yīng)將費(fèi)用高低作為選擇代理機(jī)構(gòu)的主要依據(jù)。

（四）提高代理機(jī)構(gòu)的總體素質(zhì)

一方面要加強(qiáng)對代理機(jī)構(gòu)和人員的教育，另一方面要實(shí)行嚴(yán)格的清出制度，對不合格的代理機(jī)構(gòu)和人員要堅(jiān)決清除出代理市場。

（五）全面推行代建制

采取更加有效的措施，在區(qū)縣政府投資的公益性項(xiàng)目中，全面推行代建制。

第五篇：政府投資項(xiàng)目“代建制”模式研究

政府投資項(xiàng)目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項(xiàng)目建設(shè)的“代建制”管理模式，提出政府法定機(jī)構(gòu)“集中代建”是主導(dǎo)發(fā)展方向。首次引入政府法定機(jī)構(gòu)的概念，并對不同代建模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了比較研究，進(jìn)一步明確政府投資項(xiàng)目“集中代建”的優(yōu)勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項(xiàng)目主要是指以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體，或者以政府財(cái)政擔(dān)保由國有控投企業(yè)出面貸款而成為投資主體興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性的公共建筑和相關(guān)設(shè)施上，關(guān)乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項(xiàng)目的“代建制”管理模式是上世紀(jì)九十年代，在廈門等城市試點(diǎn)后，才逐漸在全國十幾個(gè)省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質(zhì)量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和副省級省會城市中，已有37個(gè)開始了代建制試點(diǎn)工作，并已取得了一定的成績，試點(diǎn)范圍正在逐步擴(kuò)大。

然而不同的城市在推進(jìn)政府項(xiàng)目代建制模式過程中，根據(jù)各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發(fā)展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發(fā)展方向。

一、政府法定機(jī)構(gòu)直接管理（“集中代建”），二、完全市場運(yùn)作（市場化“企業(yè)代建”），三、國有投資公司下的企業(yè)代建模式（“企業(yè)代建”）。針對這三種“代建制”模式優(yōu)劣，國內(nèi)文獻(xiàn)各持觀點(diǎn)，莫衷一是。經(jīng)過多年的實(shí)踐和近幾年深入地研究、探索，并用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型證明，政府法定機(jī)構(gòu)代建模式無疑是政府投資項(xiàng)目管理的主導(dǎo)模式，國有企業(yè)代建制模式是它的必要補(bǔ)充，并長期共存，相互競爭，共同發(fā)展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設(shè)項(xiàng)目，由政府建設(shè)行政主管部門設(shè)立專門機(jī)構(gòu)（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇有資格項(xiàng)目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)一定壽命段的建設(shè)管理，建成后，交付使用單位或管養(yǎng)部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目投資中無政府資金的不在此范圍內(nèi)。該比例可以根據(jù)各地區(qū)、各部門實(shí)際情況來定。比如江蘇省規(guī)定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財(cái)政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機(jī)關(guān)不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以是政府法定機(jī)構(gòu)（公務(wù)局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關(guān)系。

3.政府建設(shè)行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責(zé)的歸口管理，一改有些地方由發(fā)改委和財(cái)政部門的多頭管理。本文認(rèn)為發(fā)改委可以是“代建制”改革的倡導(dǎo)者和方案的制定者，實(shí)施過程的指導(dǎo)者和監(jiān)督者，財(cái)政部門可以是每一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)的監(jiān)控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設(shè)行政主管部門管理有其長期固有的技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)人才配備優(yōu)勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項(xiàng)開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實(shí)施段，根據(jù)業(yè)主的需要，其實(shí)就是政府部門對項(xiàng)目的要求不同而選擇不同的壽命段進(jìn)行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養(yǎng)部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫(yī)院、校舍等的使用人；管養(yǎng)單位就是基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護(hù)單位。

代建制能使“投資、建設(shè)、使用、管理”分離，優(yōu)化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學(xué)決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚(yáng)民主，聽取各方意見；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質(zhì)量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項(xiàng)目效益。

二、政府法定機(jī)構(gòu)與代建制

政府法定機(jī)構(gòu)是指各級政府機(jī)關(guān)下設(shè)的受政府機(jī)構(gòu)委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機(jī)構(gòu)名稱不同，管轄內(nèi)容尚有差異，單位性質(zhì)也略有不同，我們將國內(nèi)的建筑公務(wù)局（署、處）、建管中心、公益性項(xiàng)目中心等機(jī)構(gòu)的共性抽象出來，統(tǒng)稱為適應(yīng)代建制管理成立的政府法定機(jī)構(gòu)。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機(jī)構(gòu)，并非中國獨(dú)有，只是稱呼不同。性質(zhì)相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機(jī)構(gòu)這個(gè)概念引入就是要表明，經(jīng)過多年的研究證實(shí)，政府投資項(xiàng)目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個(gè)領(lǐng)域市場失靈是最為常見的。而且，設(shè)立這樣的法定機(jī)構(gòu)，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標(biāo)確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責(zé)任。避免了有些地方由發(fā)改委、財(cái)政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項(xiàng)目特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，是城市生命線，應(yīng)該有一個(gè)政府法定機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，這種性質(zhì)的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質(zhì)決定了是政府的一個(gè)專門建設(shè)管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責(zé)任。機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的特點(diǎn)使得它對政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量終身制不能免責(zé)，非常有利于全壽命期內(nèi)的管理和質(zhì)量追蹤。

政府法定機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設(shè)、管理、使用”進(jìn)行了分離，回避了原來國有資產(chǎn)投資的自行建設(shè)弊端，也回避了指揮部制這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實(shí)踐和理論研究證實(shí)，重大政府投資項(xiàng)目，關(guān)系民生的實(shí)事項(xiàng)目，影響本地正常運(yùn)營的公益項(xiàng)目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接代建，而一般性、非重要項(xiàng)目可以由法定機(jī)構(gòu)通過市場招標(biāo)形式委托有實(shí)力的代建公司實(shí)施，但是對政府投資的直接責(zé)任人仍然是法定機(jī)構(gòu)，不能免責(zé)，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責(zé)任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發(fā)展的主導(dǎo)方向

按照市場方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關(guān)系。這種形式下的代建企業(yè)性質(zhì)決定了追求利潤最大化。代建企業(yè)為政府投資項(xiàng)目節(jié)約資金，降低投入天生動力不足，與政府項(xiàng)目管理有目標(biāo)差異，而政府法定機(jī)構(gòu)與政府在項(xiàng)目管理目標(biāo)上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關(guān)系由于目標(biāo)上的差異，以及信息不對等必然存在兩個(gè)核心問題——逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進(jìn)行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經(jīng)濟(jì)效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導(dǎo)致不合理的市場分配行為。

道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時(shí)損害了委托人的利益，而且并不承擔(dān)由此造成的后果。道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標(biāo)差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機(jī)構(gòu)，代理人就是代理企業(yè)。

實(shí)際情況是代建企業(yè)大都追求利潤最大化，在這種目標(biāo)的驅(qū)使下，要期望它為政府把關(guān)是不合邏輯的，也只有政府法定機(jī)構(gòu)才能真正擔(dān)當(dāng)起政府投資項(xiàng)目的代建這一社會責(zé)任。

政府法定機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目“代建制”模式發(fā)展的主導(dǎo)方向，它的優(yōu)勢在于以下幾個(gè)方面：

（一）由于它是一個(gè)政府行政機(jī)關(guān)下屬的一個(gè)常設(shè)單位，承擔(dān)投資項(xiàng)目管理，具有長期性、穩(wěn)定性和可追溯性。

（二）由于它是財(cái)政解決運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的法定機(jī)構(gòu)，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經(jīng)濟(jì)利益和利潤追求，這是與代建項(xiàng)目管理公司的最大區(qū)別。

（三）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)的存在使專業(yè)技術(shù)、管理人才相對穩(wěn)定，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)的人才集聚效應(yīng)。

（四）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調(diào)和決策優(yōu)勢。

（五）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權(quán)力尋租，抵制腐敗。

當(dāng)然，政府法定機(jī)構(gòu)模式為主導(dǎo)方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關(guān)的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關(guān)于政府投資項(xiàng)目的代建管理辦法；項(xiàng)目管理的市場還沒有完全培育，項(xiàng)目管理公司良莠不齊；政府法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部如何創(chuàng)新機(jī)制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個(gè)值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內(nèi)需和大部制改革之際，更需廣大建設(shè)管理者積極探索，深入實(shí)踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。

（作者系蘇州市建設(shè)局副局長、高級工程師）