第一篇：江蘇省省級政府投資項目代建制暫行規定

江蘇省省級政府投資項目代建制暫行規定 2007年01月30日 15時42分 699 主題分類: 計劃物價

“政府投資” 江蘇省省級政府投資項目代建制暫行規定 蘇發改投資發[2006]1473號 第一章 總則

第一條 為了建立政府投資項目投資責任約束機制，實現項目建設和使用的建管分離，降低投資成本，提高建設管理水平和投資效益，根據《國務院關于投資體制改革的決定》，制定本規定。

第二條 推行政府投資項目代建制按照“先行試點，逐步推廣“的原則進行。

第三條 本規定所稱代建制，是指政府通過招標等方式選擇專業化的項目管理單位（以下簡稱代建單位），負責項目的投資管理和實施工程建設管理，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

第四條 在本省行政區域內，總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額30％以上或者使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金500萬元以上的非經營性項目，應當實行代建制。涉及國家安全、國家秘密的項目除外。

本規定所稱財政性建設資金，主要包括：財政預算內基本建設資金；財政預算內其他各項支出中用于基本建設投資的資金；納入財政預算管理的專項建設基金中用于基本建設投資的資金；非稅收入中用于基本建設投資的資金。

本規定所稱政府融資性建設資金是指政府信用擔保的和需用財政性資金歸還的債務性建設資金。

第五條 省發展改革委負責牽頭組織實施省級政府投資項目代建制工作及對代建單位資格審查和管理；省財政廳參與代建制工作并對代建制項目的財務活動實施全過程跟蹤與監督管理；省建設廳負責對代建項目的工程建設活動進行監管，審計、監察、城建檔案等行政主管部門按照各自職責配合做好相關工作。

第六條 實行代建制的項目，可以采用全過程代建和建設階段代建兩種方式。全過程代建的，在項目建議書批復后選定代建單位實施代建；建設階段代建的，在項目初步設計完成后選定代建單位實施代建。

第七條 實行代建制的項目，代建單位應當對項目的勘察、設計、監理、施工和主要材料、設備采購依法進行招標。

代建單位不得擅自將代建項目轉讓給其他單位代建。

第二章 項目使用單位和代建單位職責

第八條 項目使用單位的主要職責：

（一）組織編報項目建議書，提出項目的性質、選址、功能、規模、標準、工期、質量。全過程代建的，項目建議書中提出對代建單位的資質和經驗要求，擬訂選擇代建單位的招標方案。建設階段代建的，項目可行性研究報告中提出對代建單位的資質和經驗要求，擬訂選擇代建單位的招標方案；

（二）參與或組織項目相關設計編報工作。全過程代建的，參與項目可行性研究報告、項目初步設計和項目施工圖設計。建設階段代建的，組織編報項目可行性研究報告和項目初步設計，參與項目施工圖設計；

（三）負責自籌資金的籌措；

（四）協助代建單位辦理與項目相關的審批手續；

（五）委托代建單位辦理或負責辦理規劃許可、施工許可、質量監督、安全監督、竣工驗收和產權產籍登記等法定建設手續。

（六）監督工程建設進展情況；

（七）參與工程交工與竣工驗收。

第九條 項目代建單位的主要職責：

（一）組織項目相關設計編報工作。全過程代建的，組織編報項目可行性研究報告、項目初步設計文件和項目施工圖設計；建設階段代建的，組織編報項目施工圖設計；

（二）受項目使用單位委托辦理建設工程招標、規劃許可、施工許可、質量監督、安全監督、交工驗收、竣工驗收和產權產籍登記等法定建設手續。依法承擔建設單位的質量責任和安全生產責任；

（三）作為招標人自行或委托招標代理機構招標選擇項目勘察、設計、監理、施工單位和主要設備、材料供應商；

（四）負責項目實施過程中各項合同的洽談與簽訂工作，對所簽訂的合同實行全過程管理；

（五）按項目進度編報年度投資計劃，定期向省發展改革委報送項目進展情況，向省財政廳報送建設資金使用情況，向省建設廳報送工程進度、工程質量和施工安全情況；

（六）向省財政廳報送建設資金支出預算、決算和建設資金撥付等報告；

（七）整理、匯編和移交工程建設檔案；

（八）按批準的資產價值辦理資產交付手續；

（九）按照代建合同的約定在建設期間行使項目建設單位的其它職責。

第十條 項目代建單位應當具備以下條件：

（一）具有獨立的事業或企業法人資格；

（二）具有與從事項目建設管理相匹配的組織機構、管理能力、專業技術人員和管理人員；

（三）具有與代建項目規模相應的設計、監理、工程咨詢、施工總承包、房地產開發一項或多項資質。

第十一條 項目代建單位或者與代建單位有上下隸屬關系的法人不得承擔代建項目的勘察、設計或施工。項目代建單位具有與代建項目相應招標、監理資質的，可以承擔代建項目的招標、監理工作。

第三章 代建項目實施程序

第十二條 項目使用單位提出項目需求，編報項目建議書，明確擬采用的代建方式，省發展改革委審批項目建議書，會同有關部門審查、確定代建方式。全過程代建的，項目建議書中應提出選擇項目代建單位的招標方案，省發展改革委在項目建議書批復中審定招標方案。建設階段代建的，項目可行性研究報告中應提出選擇項目代建單位的招標方案，省發展改革委在項目可行性研究報告批復中審定招標方案。

第十三條 由項目代建單位或項目使用單位組織編報項目可行性研究報告，省發展改革委審批項目可行性研究報告。全過程代建的，由項目代建單位根據項目代建初步合同組織編報。建設階段代建的，由項目使用單位根據項目建議書批復組織編報。

第十四條 由項目代建單位或項目使用單位根據批復的項目可行性研究報告組織編報項目初步設計和概算，省發展改革委審批項目初步設計和概算，項目代建費納入初步設計概算。全過程代建的，由項目代建單位組織編報。建設階段代建的，由項目使用單位組織編報。

第十五條 項目代建單位的招標由省發展改革委會同省財政廳作為招標人或者授權項目建設單位的主管部門作為招標人。全過程代建的，項目代建單位的招標工作在項目建議書批復后進行。建設階段代建的，項目代建單位的招標工作在項目初步設計編制完成并經審查通過后進行。

由項目使用單位的主管部門作為招標人的，項目代建單位的招標文件經省發展改革委和省財政廳審查后方可發布。

第十六條 項目代建單位的招標采用綜合評估法進行評標。招標文件中的商務標應包括代建項目的代建費、工程費等指標。

第十七條 中標人確定后，招標人應當向中標人發出中標通知書，同時將中標結果通知所有未中標人。

由項目使用單位的主管部門作為招標人的，招標人將評標報告報送省發展改革委和省財政廳審查認可后方可發出中標通知書。

第十八條 招標人應當與中標人依據招標文件和中標人的投標文件簽訂相關代建合同。全過程代建的，簽訂項目代建初步合同，在項目初步設計和概算批復后簽訂項目代建合同；建設階段代建的，按照項目初步設計和概算批復直接簽訂項目代建合同。

代建合同內容包括項目建設規模、內容、標準、質量、工期、投資等控制要求，并明確項目實施的招標方案和雙方的責任、權利、義務、獎懲等法律關系。

由項目使用單位的主管部門作為招標人的，項目代建合同經省發展改革委和省財政廳審查認可后方可簽訂。

項目代建初步合同或項目代建合同簽訂后，中標人應及時向省財政廳出具銀行資金保函。

第十九條 代建項目分部、分項工程和整個工程完工后，項目代建單位必須按照國家有關法律、法規的規定和代建合同的約定分別進行交工和竣工驗收并依法辦理相關手續。

第二十條 自竣工驗收通過之日起三個月內，項目代建單位向項目使用單位辦理建設檔案、竣工資料、資產等移交手續，將項目的管理和使用權交給項目使用單位；省財政廳將銀行資金保函返還項目代建單位。

第四章 代建項目資金管理

第二十一條 項目代建費由項目代建單位提出申請，省財政廳根據項目實施進度分期向代建單位撥付代建費。項目竣工驗收前撥付額不超過代建費總額的75%；項目代建單位將項目管理和使用權移交項目使用單位一個月內，代建費撥付額不超過代建費總額的90%；其余代建費在代建項目竣工驗收合格之日起期滿一年后一次性付清。

第二十二條 項目代建單位應嚴格執行國家和省有關建設項目的財務會計制度，設立代建項目專項資金賬戶，專款專用，嚴格建設資金管理。

第二十三條 項目建設資金由省財政廳根據項目代建單位報送的建設工程和材料、設備招標結果，撥付給項目代建單位或直接撥付給勘察、設計、施工、監理單位和材料、設備供應商。

項目代建單位在項目代建合同簽訂后可向省財政廳申請撥付不超過代建合同約定項目投資額10%的建設資金，作為建設啟動資金和代建單位簽訂各項工程合同的保證金。

第二十四條 對省財政廳指定實行建設資金財政專戶管理的項目，項目使用單位應當將自籌資金劃入財政專戶。原則上自籌資金按照項目實施進度需要與政府投資資金同比例按時劃入財政專戶。

第五章 代建項目的獎懲規定

第二十五條 項目代建單位應當按批準的建設規模、建設內容、建設標準組織實施。對于決算節余或超支的建設資金按以下規定處理：

（一）決算投資比代建合同約定的項目投資有節余，從項目節余資金中提取不超過30%的資金獎勵給代建單位，但最高額不超過200萬元，其余節余資金按原投資比例返還各出資方；

（二）決算投資超出代建合同約定項目投資的超支資金由項目代建單位自行承擔。

經省發展改革委和省財政廳認可的、因不可抗力造成的節余或超支除外。

第二十六條 項目代建單位未經批準擅自調整建設規模、建設內容、建設標準，擅自進行重大設計變更，致使代建項目達不到設計要求的，或者項目代建單位管理不善致使工程質量達不到合同要求的，其項目竣工決算節余資金全額上繳財政，超支資金全部由項目代建單位承擔，同時對項目代建單位處以銀行資金保函額50％的罰款并扣減20%的代建費。為達到設計要求或工程質量要求而采取補救措施所發生的工程費用，由代建單位承擔。

第二十七條 項目代建單位不能按照代建合同約定工期交付代建項目的，每延遲一天按項目代建單位銀行保函額的0.1％扣減代建費用，因不可抗力的原因造成的延誤除外。

第二十八條 在政府有關部門對代建項目進行的稽察、審計、監督檢查中發現項目代建單位存在違紀違法行為的，該項目代建單位三年內不得參與政府投資項目的代建投標。

第二十九條 受政府部門委托參與對代建項目、代建單位進行咨詢、評審的中介機構，應客觀公正提出評審意見，對評審意見嚴重失實并造成重大損失的，省發展改革委將視情況給予通報批評或限制其承擔政府投資項目，并依法追究其法人和責任人的責任。

第三十條 有關獎懲的具體事項，應按照有關法律法規和建設項目管理的有關規定在項目代建合同中約定。

第三十一條 國家工作人員在代建項目管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依據有關規定給予行政處分。

第六章 附則

第三十二條 本規定的相關配套管理辦法由省發展改革委會同省財政廳和省建設廳另行制定。

第三十三條 各設區的市和各縣（市）政府投資項目實行代建制管理可參照本規定執行。

第三十四條 本規定自頒布之日起施行。

二○○六年十二月二十八日

第二篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設經理制(CM制)。CM制是業主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是一名優秀建設經理所必須具備的素質。現在所說的代建制則是指項目業主(使用單位)通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現代代建制都更具科學性和先進性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區別

目前，發達國家工程總承包的主要方式有：

（1）設計-建造總承包

承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責；

（2）設計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業受業主委托，按合同約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業不直接參與工程的建設，但協助業主進行工程管理，如在項目決策階段，為業主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務。

代建制與以上兩者的突出區別在于：代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業主監督下對建設資金的支配權)，同時承擔相應的責任(包括投資保值責任)。而不論總承包商，還是項目管理企業都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任。因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

三、代建制與工程建設監理的區別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設監理的廣，一般既包括施工，也包括設計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規定的項目管理范圍內，作為代理人，全面對施工合同進行管理，其在管理中起主導作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進行。而工程項目業主僅派少量人員在工程現場，收集工程建設信息、對工程項目的實施進行跟蹤和監督。

2、代建制與工程建設監理的區別

工程建設監理一般主要應用在施工階段。監理工程師受業主委托，依據承發包合同對施工承包商進行監督和管理。這種監督和管理僅作為業主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業主方的管理仍以業主為主導，監理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股。現在，政府在上項目時與過去相比，已經理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領導喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質量標準和實際要求，常常給項目建設帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，在代建制下，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調的人員。有時候，盡管業主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的咨詢機構。它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流

程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關系進入擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發展的歷史情結，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發揮充分作用

競爭是激發活力和創新的源泉。代建制采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在透明的環境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發生。

6、政府對項目的監管更加規范有力

政府投資建設項目容易“超投資、超規模、超標準”，除了建設單位管理經驗不足這個淺層因素外，關鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設單位、施工單位及其他與項目有關的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調控制約手段。

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產生互相監督工作的關系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監督，有利于自覺規范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發展改革、財政、審計、監察等部門運用稽察、審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規定程序報發展改革部門審批；

（2）發展改革部門批復項目建議書，并在項目建議書批復中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發展改革部門委托具有相應資質的社會招標代理機構，按照國家和地方有關規定，通過招標確定具備條件的前期工作代理單位，發展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關規定，對項目勘察、設計進行公開招投標，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關規定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準面積一定比例（如5%），需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規定程序報原審批部門審批；

（5）發展改革部門會同規劃、建設等部門，對政府投資代建項目的初步設計及概算投資進行審核批復；

（6）發展改革部門委托具有相應資質的招標代理機構，依據批準的項目初步設計及概算投資編制招標文件，并組織建設實施代建單位的招投標；

（7）發展改革部門與建設實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設實施代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設實施代建單位應提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據項目行業特點，在項目招標文件中確定；

（8）建設實施代建單位按照國家和地方有關規定，對項目施工、監理和重要設備材料采購進行公開招標，并嚴格按照批準的建設規模、建設內容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，確保工程質量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協議隨意變更建設規模、建設標準、建設內容和總投資額，因技術、水文、地質等原因必須進行設計變更的，應由建設實施代建單位提出，經監理和使用單位同意，報發展改革部門審批后，再按有關程序規定向其它相關管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關規定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務決算審批手續，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業主”，由“項目法人”（或“項目業主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業主”）的手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協助、配合，增加工程建設中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和實現公共工程建設的專業化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現行投資體制進行任何改革。項目管理者聯盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。“三方代建合同”，除規定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規定政府主管部門“的權限和義務：對代建單位（受托人）的監督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監督權、知情權，對所建設完成的工程和采購設備的所有權；協助義務、自籌資金供給義務。

優點：可以發揮三方當事人的積極性，實現三方當事人的相互制約。可以防止公共工程招標中的腐敗行為，實現對公共工程建設施工和項目投資資金的專業化管理，保證工程質量和投資計劃的執行，實現政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設領域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業的管理機構——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機構和使用單位的公務人員與設計、施工等單位的直接利益關聯。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經營性項目，按照建設（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設，建成竣工驗收后移交給建設（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當前在政府投資建設的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經驗”，致使投資失控、工期拖延、質量不保等現象屢有發生。如項目使用單位經常為了使用功能的增加而隨意更改設計，再向政府申請追加投資，結果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉變為“各環節彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應資質的項目管理公司，作為項目建設期的法人，負責項目建設的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權力，這便意味著權力從該環節的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發揮作用，關鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監督。三是以制度規范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現 “政府監管、業主投資、代建管理、各負其責”的目標。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權力、利益隔離

第三篇：政府投資項目代建制的發展趨勢

政府投資項目“代建制”的發展趨勢

隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目的建設管理模式正由“建設、監管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，通過推行政府投資項目“代建制”的管理模式，實現政府投資項目專業化建設管理，并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

據了解，近年以來，全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點。筆者通過對各地試點情況和實踐經驗的比較分析，認為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實踐經驗來看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務局統管了所有的代建項目，權力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現了政府投資項目計劃不能完成的現象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過招投標，統一由工務局代建，實質上是既沒有被代理單位，又沒有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。

“代建制”與“交鑰匙”總承包的區別

“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國際上廣泛運用的現代項目管理模式有著很大區別。

項目“代建制”最早起源于美國的建設經理制ＣＭ制。ＣＭ制是業主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用ＣＭ制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理。

現在所推行的“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。而政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經過規定的程序，委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其它企業，代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設。

工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行竣工驗收等實行全過程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包即設計一采購一施工總承包，簡稱ＥＰＣ要求總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務。

顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談。“代建制”是對建設管理費用的承包，代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利包括在業主監督下對建設資金的支配權，同時承擔相應的責任包括投資保值責任。而總承包是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任，因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

“代建制”模式的完善與推廣

通過綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認為，在“代建制”模式中應該存在五大主體：政府、業主／投資方、代建單位、設計和施工承建商、使用單位／運營單位。這五大主體之間的關系是：政府成立投資公司作為項目業主／投資方，政府主管部門負責對建設項目和建設市場進行監管；業主／投資方按照招商合同負責選擇代建單位，并對建設項目進行融資和按照合同撥付建設款項，接受財政部門審核；代建單位按照與業主簽定的合同負責項目的建設管理，并接受政府和業主／投資方的監管；設計和施工承建商按照合同負責進行項目的設計與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運營單位最終使用或運營竣工后的項目，并在使用或運用過程中接受政府和業主／投資方監管。

在整個操作過程中，代建單位、設計和施工承建商和運營單位一般都需要通過市場公開招投標確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關鍵，相關法律法規的制定是“代建制”實施的基礎，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設代理市場，培育代建主體，制定規章制度，完善代理合同，加強政府監督，吸引眾多合規的專業工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選

擇。“代建制”是隨著市場經濟的發展和社會分工的擴大以及社會經濟發展水平的不斷提高，項目實施的專業化要求，技術含量日益增加而逐漸被世界發達國家廣泛應用的一種工程建設項目實施管理方式，是以專業的項目管理公司代替政府龐大的臨時管理組織。它使項目管理技術、管理手段、管理思想更專業、更先進；政府不用組織相應的管理機構，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹；通過市場的方式轉移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經濟發展的必然要求，是政府投資項目建設管理體制改革的必然趨勢。

第四篇：政府投資項目“代建制”的具體操作

政府投資項目“代建制”的具體操作

所謂代建制，是將有條件的財政性資金投資項目交給專業項目管理公司建設，實行交鑰匙工程。長期以來，財政性資金投資項目都是由政府一手包攬，政企不分，這種狀況必須及時改變。對政府投資的非經營性城市基礎設施及社會公益性項日，在建設過程中要按照市場經濟的運行機制，通過項目法人招標的形式選擇有實力的企業組織實施，政府職能重點放在項目決策、資金運籌和監督管理方面。

(一)項目管理公司的基本職能

初步設想如下：選擇若干新上的財政性資金投資項目進行試點，通過項目法人招標的形式確定對應的項目管理公司(一般是一個項目由一家公司負責)，由其負責項目的全過程管理，建成后對政府實行交鑰匙工程。政府也可以委托項目管理公司負責項目建成后的物業管理及資產保值增值。這些項目應符合以下條什，專業技術性比較簡單，主要是一些文化、教育，衛生和社會團體項目；項目使用單位缺乏足夠的基建力量和管理經驗，總投資在3000萬元以上(政府財政全額投資或部分投資)，建設規模在10000平方米以上。

項目管理公司的定位是資產經營管理公司，并不一定參加項目的工程建設，人員要精干，做到高效運作。因此，在這個意義上看，項目管理公司是受政府委托代理甲方的權利義務，其工作職能主要包括：組織有關單位編制并報批項目建議書、可行性研究報告、初步設計和建筑施工圖；負責項目開工前的征地拆遷、三通一平、繳納稅費及辦理有關報建手續：組織建設工程招投標和施工監理工作，選擇施工單位和監理單位；編制項目的投資計劃利財務用款計劃，報政府主管部門審批；組織編制項目概算、預算和決算文什；項目完工后將建成的固定資產移交給政府。

項目管理公司的利潤來自兩部分，一是建設單位管理費，二是實行投資包干責任制的節余資金分成部分。具體操作如下： 建設單位管理費指項目管理公司為進行財政性資金投資項目籌建、建設、驗收等工作所發生的管理費用，建議按項目總投資x2.5％或單項工程費用x3％的標準計算。項目總投資應以發改委或建設部審定的投資概算為基礎，最終以財政局委托財政投資評審中心審定的項目決算為準。建設單價管理費應根據項目建設進度以及財政性資金劃撥進度，每年劃撥給項目管理公司相應的資金額度，最終結算時多退少補。

根據財政部《基本建設財務管理若干規定》(財基字[1998]4號)非經營性項目實行投資包干責任制的，其包干節余按投資來源比例分別用于歸還貸款和進行分配。其中，國家財政性投資形成的包干節余，30％上交同級財政部門，20％上交主管部門用于基本建設投資管理方面的支出，50％作為項目管理公司的分成收入。

(二)“代建制”下的項目管理模式

1．業主管理模式

業主管理模式是傳統的基本建設項目建設管理模式，即由業主(項目管理公司)自行選擇工程的設計、材料供應、設備供應、施工、安裝調試、監理等單位并分別與之簽署合同，負責對整個項目的建設過程進行管理。在業主管理模式下，業主通過對各類合同的管理來最終達到項目管理的目的。

在業主管理模式下，由于各個合同分別簽訂，所有合同均由業主(或其受托人)負責管理，就產生了各個合同之間接口的問題。從風險管理角度而言，由于各個合同主體均對業主負責，就會產生一定的合同接口風險。因此，在業主管理模式下要求各個項目合同主體相互緊密配合才能保證整個項目得以順利完成。因此在起草、簽訂合同時需要特別注意使各個與項目建設有關的合同之間能夠做到相互銜接，緊密配合。但是項目建設過程中還是會產生一些無法預知的問題，通過合同完全劃分各個合同主體的責任或風險界線并不現實，大量不同的合同及合同主體的存在，不可避免地造成責任相互交叉或落空，由此產生的風險及責任則只能由業主承擔。總的來說，在業主管理模式下，業主必將承擔一些無法轉嫁或難以轉嫁的項目建設風險，容易造成投資難以控制、工期難以確定、質量難以保證的缺陷。

2．EPC模式

為減少業主管理模式下業主所承擔的風防，在基礎設施項目及社會公益性建設過程中產生了工程總承包(EPC)模式的項目建設管理模式。EPC模式是指業主將包括項目設計(包括概念設計)、設備采購、土建施工、設備安裝、技術服務、技術培訓直至整個項目建成投產的全過程均交由獨立的建設承包商負責的一種模式，承包商將在“固定工期、固定價格及保證性能質量”的基礎上完成項目建設工作。

EPC模式一般具有如下特點：

由于交鑰匙承包模式下的承包商兼具業主管理模式下項目管理公司的一部分職能及施工單位的職能，并對業主承擔全面的管理責任，因此，它必須對整個建設過程進行充分有效的協調。一般地，交鑰匙承包模式下的承包商對項目所涉行業的技術有較充分的掌握和理解，并具有很強的項目施工管理能力。而業主將通過合同管理對承包商進行監督和管理。

交鑰匙承包模式就其字面含義，即為在項目完工并可投入運行時方才移交給業主，承包商提供的服務應包括自項目開工起至項目完工投產止L的全過程服務。在此情況下，業主對工程建設的參與應當僅限于合同管理及對施工質量的監督管理。承包商對工程建設過程享有較充分的自主權，業主除按合同規定外不得進行任何干預。

交鑰匙承包模式是一項固定工期的建設模式，承包商對項目的整體交付時間承擔責任，除非合同另有規定，否則業主不得要求承包商提前推遲工朗。因此，業主對工程項目的投產基本上有一個比較準確的評估，從而使整個項目的建設工期更有保證。

交鑰匙承包模式也是一種固定價格的建設模式，合同價格在整個合同期內一般是固定不變的，除非出現合同中規定的范圍變更或不可抗力等有限的原因外，否則合同價格不得予以調整。因此，業主對工程造價有一個比較客觀的了解，使工程投資控制能得到有效保證。在交鑰匙承包模式下，業主承擔的責任主要包括征地、項目報批、繳納稅費、籌措資金并按合同進行支付。由于承包商獨立承擔了全過程的建設任務，從而使業主有更多的精力與時間放在與政府主管部門、項目使用單位以及其他合同方的協調溝通，大大提高了工作效率。

(三)《項目代建協議》基本框架

《項目代建協議》是最重要的商務合同，它規定了項目管理公司和政府部門在財政性投資項目建設過程中的權利與責任。《項目代建協議》確定了各方在協議中分擔風險的方式和范圍以及一旦在項目壽命期內發生意外事件，政府應提供的支持和各方應采取的行動。

《項目代建協議》應以時間順序來規定合同各方的權利和責任，也就是說，從土地獲得、設計、建設到最后移交。對項目的好處是可以將《項目代建協議》作為一件工具和合同執行工作的流程圖，用以指導工作執行情況。以下是《項目代建協議》的基本框架：

1．土地獲得和使用

《項目代建協議》中將規定，政府應按時間向項目管理公司移交建設用地使用權；建設用地所處的狀態應該是沒有任何種類和性質的留置、抵押、抵押權益、環境污染。項目管理公司得到的劃撥土地使用權，在征得政府批準前，只能用于項目建設，不能挪作它用。

2．設計

《項目代建協議》將規定設計標準和設計規范以及適用法律；項目設計程序，如審查、批準及設計改變的程序；設計的責任等。

對于政府部門在招標文件規定的初步設計標準和技術規范，包括建設規模、使用功能等，項目管理公司在投標文件中應該進行審核，任何錯誤和遺漏所造成的后果將由項目管理公司承擔。對工程設計，政府可保留審查和批準的權利。

在建設期的任何時候，為了加快建設進度、降低建設成本或提高施工質量，需要對初步設計進行改動的，由項目管理公司書面向政府主管部門提出，經政府審查認為改動確有必要，政府應該批準改動。但未經政府批準，項目管理公司不能自行改動初步設計。

3．建設

《項目代建協議》中將規定，項目管理公司負責建設工程的所有活動，并承擔相應的風險。需要特別強調的條款是：(1)質量保證和質量控制；(2)政府監督和檢查的權利；(3)項目計劃和進度日期；(4)重大問題和工程進度改變報告制度；(5)項目管理公司對建設承包商和建設監理人的責任；(6)交付圖紙和技術細節以及完工后的清理。

在控制質量方面，政府應要求項目管理公司在整個建設工程期間，向政府持續提供完整的有關已完成或正在進行的建設工程每一部分的質量控制結果文件。在不影響正常施工的情況下，政府有權檢查項目管理公司或建設承包商的質量控制過程和方法。政府代表可以對施工現場進行檢查，若發現建設工程或所用材料有任何實質性缺陷，應立即要求項目管理公司拆除不合格的建設工程，重建合乎技術規范要求的工程，或更換有缺陷的材料。如果政府發現了施工質量問題，建設承包商應改正缺陷。

4．完工驗收

《項目代建協議》將規定進行工程驗收的程序、方法和標準，以確認工程建設是否滿足設計和建設要求。政府在收到項目管理公司的驗收請求后，應確認工程是否已達到設計標準。如果己達標準，政府將負責驗收并向項目管理公司頒發完工證書。如果不符合標準，項目管理公司應該采取措施使工程達到設計標準。對于無法達到設計標準的項目，政府應對項目管理公司進行懲罰，或者罰款，或者拒收項目。

5．建設單位管理費及包干節余獎勵

在《項目代建協議》中，政府應對項目管理公司的收入做出保證，對建設單位管理費及包干節余獎勵作出詳細規定。

6．移交

《項目代建協議》中將規定移交的范圍、程序及標準。移交的范圍除了項目設施以外，還應包括設計圖紙、電腦軟件以及其他為項目今后運營所必需的一切文什、資料軟件等。

7．建設期內的合同責任

政府通常的責任包括授權條款，對項目管理公司盡量提供稅費方面的優惠；協助項目及有關事項獲得批準；當發生實質性法規變化時為項目管理公司做出補償等等。

項目管理公司通常的責任包括：遵守政府部門制定的各項法規，符合安全和環保標準；在項目建設過程中，使用本地有競爭力的服務和產品等。

（華東工程咨詢）

第五篇：政府投資項目“代建制”模式研究

政府投資項目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項目建設的“代建制”管理模式，提出政府法定機構“集中代建”是主導發展方向。首次引入政府法定機構的概念，并對不同代建模式的風險進行了比較研究，進一步明確政府投資項目“集中代建”的優勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項目主要是指以政府財政基本建設資金為投資主體，或者以政府財政擔保由國有控投企業出面貸款而成為投資主體興建的固定資產投資項目，這些項目主要集中在基礎設施建設和公益性的公共建筑和相關設施上，關乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項目的“代建制”管理模式是上世紀九十年代，在廈門等城市試點后，才逐漸在全國十幾個省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務院關于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個省、自治區、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有37個開始了代建制試點工作，并已取得了一定的成績，試點范圍正在逐步擴大。

然而不同的城市在推進政府項目代建制模式過程中，根據各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發展方向。

一、政府法定機構直接管理（“集中代建”），二、完全市場運作（市場化“企業代建”），三、國有投資公司下的企業代建模式（“企業代建”）。針對這三種“代建制”模式優劣，國內文獻各持觀點，莫衷一是。經過多年的實踐和近幾年深入地研究、探索，并用經濟學模型證明，政府法定機構代建模式無疑是政府投資項目管理的主導模式，國有企業代建制模式是它的必要補充，并長期共存，相互競爭，共同發展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設項目，由政府建設行政主管部門設立專門機構（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構通過公開招標選擇有資格項目管理單位（代建單位），負責項目全壽命周期內一定壽命段的建設管理，建成后，交付使用單位或管養部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設項目，項目投資中無政府資金的不在此范圍內。該比例可以根據各地區、各部門實際情況來定。比如江蘇省規定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機關不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機構，該機構可以是政府法定機構（公務局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關系。

3.政府建設行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責的歸口管理，一改有些地方由發改委和財政部門的多頭管理。本文認為發改委可以是“代建制”改革的倡導者和方案的制定者，實施過程的指導者和監督者，財政部門可以是每一項具體業務的監控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設行政主管部門管理有其長期固有的技術優勢和專業人才配備優勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實施段，根據業主的需要，其實就是政府部門對項目的要求不同而選擇不同的壽命段進行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫院、校舍等的使用人；管養單位就是基礎設施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業養護單位。

代建制能使“投資、建設、使用、管理”分離，優化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學決策水平，集中智慧。專家論證，專業化管理，充分發揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規范各參建單位的行為，用合同、標準、行業規范制約，更好地控制質量、工期，合理控制投資，發揮項目效益。

二、政府法定機構與代建制

政府法定機構是指各級政府機關下設的受政府機構委托行使一定行政職能的各類事業單位或參照公務員管理的事業單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構名稱不同，管轄內容尚有差異，單位性質也略有不同，我們將國內的建筑公務局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構的共性抽象出來，統稱為適應代建制管理成立的政府法定機構。此類代政府行使行政專業職能的機構，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機構這個概念引入就是要表明，經過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領域市場失靈是最為常見的。而且，設立這樣的法定機構，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責任。避免了有些地方由發改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項目特別是城市基礎設施建設項目，是城市生命線，應該有一個政府法定機構來負責，這種性質的單位一是人員穩定、職能固定。二是由于其性質決定了是政府的一個專門建設管理的執行機構，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責任。機構穩定的特點使得它對政府投資項目的質量終身制不能免責，非常有利于全壽命期內的管理和質量追蹤。

政府法定機構的發展模式，已經從根本上將“投資、建設、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產投資的自行建設弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責任人仍然是法定機構，不能免責，這就避免了代建公司由于不穩定的問題而造成責任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發展的主導方向

按照市場方式選擇代建企業簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關系。這種形式下的代建企業性質決定了追求利潤最大化。代建企業為政府投資項目節約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風險。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導致不合理的市場分配行為。

道德風險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔由此造成的后果。道德風險產生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構，代理人就是代理企業。

實際情況是代建企業大都追求利潤最大化，在這種目標的驅使下，要期望它為政府把關是不合邏輯的，也只有政府法定機構才能真正擔當起政府投資項目的代建這一社會責任。

政府法定機構管理項目是政府投資項目“代建制”模式發展的主導方向，它的優勢在于以下幾個方面：

（一）由于它是一個政府行政機關下屬的一個常設單位，承擔投資項目管理，具有長期性、穩定性和可追溯性。

（二）由于它是財政解決運營經費的法定機構，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區別。

（三）代建制模式下政府法定機構的存在使專業技術、管理人才相對穩定，充分發揮機構的人才集聚效應。

（四）代建制模式下政府法定機構非常有利于發揮公共協調和決策優勢。

（五）代建制模式下政府法定機構建立，有利于監察執法部門集中監督，更好地防止權力尋租，抵制腐敗。

當然，政府法定機構模式為主導方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關的法律、政策法規、規章還不配套，還沒有一部關于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構內部如何創新機制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內需和大部制改革之際，更需廣大建設管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規使“代建制”管理模式健康發展。

（作者系蘇州市建設局副局長、高級工程師）