第一篇：推行政府投資項目代建制管理方式改革情況

推行政府投資項目代建制管理方式改革情況

2000年以來，××市針對長期以來政府投資項目以自營性、分散性和臨時性管理為主的建設管理方式，提出了“投、建、管、用”適當分離的建設管理改革原則，為此，在政府投資公益性項目的建設管理上，采用代建制的方式進行了一些探索，取得了較好的成效。

一、××市推行政府投資

項目代建制總體情況

隨著我國投融資體制改革的深入，政府投資項目的內涵、范圍及其建設管理方式也在不斷發生著變化：具有收益性的政府投資項目，大多數由專業企業按照市場化規律進行有償經營管理；不具收益性或收益很少的政府投資項目，過去則大多采用政府部門或者由使用單位自建基建班子實行傳統的自建自管模式。這種自建自管的方式以使用者（如學校）或者政府各部門為項目建設管理主體，或長期組建基建班子（工程較多的單位），或臨時籌建項目班子（工程較少的單位），具體負責項目組織實施。這種自建自管的方式，無論是在投資控制、質量控制，還是在人才資源的合理使用上，都存在著不可克服的弊端，迫切要求進行改革。××直轄后，固定資產投資規模迅速增加，在這種背景下，如何實施好政府投資公益性項目建設，成為了市政府十分關注的問題。

2000年，為適應××中國三峽博物館和××人民廣場三期工程建設需要，經市政府第36次常務會議決定，由市政府授權市建委在建設系統內抽調專業建設技術管理人員組建××市城市建設發展有限公司（以下簡稱××城建發展公司），專門主管政府投資項目建設。××城建發展公司是××的第一個建設管理代理公司，公司成立后，成功代理了××中國三峽博物館、××人民廣場三期工程等近十個項目的建設。××城建發展公司代理政府投資項目的成功運作，直接推動了代建制在××市的推行。

2003年2月，××市政府印發了《政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》，在我市的政府公益性項目建設管理中全面推行代建制。實行代建制的范圍是：使用各級財政預算內外資金和經有權機關批準收費籌集的資金1000萬元以上，以及1000萬元以下特別重要的政府公益性項目。實行代建制的項目，其項目建成后的使用管理單位，在建設期間是被代理人，負責提供建設條件和外部環境；項目建設管理代理機構是代理人，受被代理人的委托實施建設管理代理。代理機構代表項目使用管理單位對項目實施全過程或若干階段的組織、協調和監督工作。對代建制的實施，由建設、計劃、財政等部門按照各自職責進行監管。

對政府投資公益性項目的建設管理代理機構，××市實行了嚴格的市場準入。市政府規定，必須同時具備四個方面條件的單位，方可向市建委申請從事代理工作：一是具有綜合甲級工程設計資質，或者綜合甲級監理資質，或者本專業施工總承包一級以上資質，或者綜合甲級工程咨詢資質；二是具有相應資產；三是具有與建設管理相適應的組織機構和項目管理體系；四是具有工程建設規模和技術要求相適應的技術、造價、財務和管理等方面的專業人員，并具有從事同類工程管理的經驗。為此，市建委發文，對申請條件進行了細化，將代理機構分為甲、乙兩個等級：甲級可代理所有項目的建設管理；乙級可代理總投資3000萬元以下項目的建設管理。目前，全市共審查批準了21家代理機構。

到目前為止，××市實行代建制的公益性項目超過40個，總投資60多億元。這些項目包括博物館、體育館、政權機關建設、學校、市政基礎設施等。實行代建制后，通過將政府投資公益性項目交給專業機構進行建設管理，改變了以往政府投資項目管理分散性、臨時性、無序性的狀況，消除了機構臨時拼湊、人員不穩定、業務不熟悉、管理不到位、教訓多經驗少等諸多弊端，提高了政府投資公益性項目的整體建設水平。初步理順了政府投資公益性項目中各方主體的責、權、利，從而使政府部門從工程的組織建設上解脫出來，促進了政府職能轉變，使政府投資項目的“建設、監管、使用”實現了適當分離，政府部門從項目的具體實施者，變成了真正對項目實施監督的監管者，同時也形成了監督約束機制，減少了腐敗行為的發生。

二、××城建發展公司管理政府投資工程的主要特點

××城建發展公司經過幾年的發展，已從最初的單一項目管理發展成為專門代表政府管理××市政府投資的重大（重要）建設項目的專業化管理公司。公司所承擔的政府投資公益性項目均嚴格按建設規模和標準組織建設，工程項目建設進展順利，至今無一項目超概算。項目的投資、進度和質量均處在受控狀態，基本做到領導滿意、部門滿意、市民滿意。并逐步形成了一套獨具特色的專業化集中管理經驗。

(一)“投、建、管、用”適當分離

傳統的自建自管模式，無論是采用臨時管理機構，還是常設管理機構，都是一種“建、管、用”合一的管理體制，政府項目的投資主體、建設主體、使用主體及管理主體的適當分離，體現了

現代化專業大生產方式，符合生產力發展的客觀規律，可使政府投資項目管理走向規范化、專業化。

××城建發展公司目前實施的三峽博物館和人民廣場三期景觀工程、機關綜合辦公樓、曾家巖50號廣場景觀工程和五里店立交商業職大道路拓寬工程，均是分別由文化、規劃、機關事務等政府使用部門提出立項申請和功能定位，經主管投資決策的市政府及相關主

管部門市計委、市建委、市財政局等，會同使用單位主管部門進行投資論證和平衡后作出投資決策；再由政府授權××城建發展公司進行專業化的組織管理，包括規劃設計、方案論證、征地拆遷、工程招標、建設監管以及竣工驗收和產權移交，其項目建設管理過程接受計委、建委、財政、審計、監察的監督管理；項目建成后再移交給國有資產管理或政府資產管理部門，進行集中的資產運營管理與使用管理。這種“投、建、管、用”適當分離的管理制度，合理解決了政府投資項目的投資決策管理、項目實施管理、建設監督管理、資產使用管理、投資營運管理方面的矛盾與分工問題，把政府投資項目在建設管理中所涉及到的不同利益主體有效地整合在一起。

（二）政府授權，企業化運作

政府授權是專業化集中管理的一個重要前提。集中統管，專業化組織建設，必然觸及到政府各部門的職能，只有政府出面，出臺有關政策，才能保證原先分散于各部門的各級各類非盈利性政府投資項目實行集中統管。××城建發展公司目前采用“集中統一管理，專業化組織建設”的幾個項目，均是由政府直接授權市建設行政主管部門全面統管，××城建發展公司接受委托，實行獨立運作。公司在政府投資項目的具體組織管理中享有一定的經營管理權，包括提出項目方案構想，參加概算編制或審核、設計方案的優化與審查、征地拆遷補償、工程招投標及合同的訂立、材料設備采購、工程進度款的審核與投放以及工程質量、安全、工期、合同的監控。同時承擔工程管理相應的責任與風險。公司進行企業化運作時，不以追求項目盈利為目標，而以投資目標、進度目標、質量目標、合同和信息管理目標為其項目經營管理的主要目標。

（三）精干高效，專業化管理

在集中管理過程中，重點是推行專業化建設。由專業化管理公司按照工程建設管理專業自身的內在規律實施規范化、標準化、模塊化的系統管理，可有效防止工程建設中出現的質量低劣、成本超標、進度拖延以及合同糾紛等問題。專業化管理的這種作用與功效在××城建發展公司的項目管理實踐中得到了有力的印證。××城建發展公司現有員工約30人，同時負責三峽博物館、體育場、人民廣場三期、曾家巖50號廣場景觀廣場、五里店立交道路拓寬工程、金紫山住宅小區、機關辦公綜合樓以及代管五童路城市干道工程，管理項目總投資約15億（占××市實施代建制項目投資總額的25％），平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設性項目管理機構的人數，節約了管理成本。××城建發展公司人員配置精干，但管理效果反而更好，其主要原因在于專業化程度較高。公司上至高層決策人員，下至一般管理人員均是來自建設系統，屬于長期從事建設行政管理和建設工程項目管理的資深專業技術管理人員，掌握建設管理程序，熟悉建筑法律法規，管理經驗豐富，專業技能熟練。同時，公司的組織構架科學合理，實行國際工程管理慣用的項目矩陣式結構，做到了公司人力資源的優化組合與配置。

（四）突出重點，把住關鍵環節

重視前期工作管理。積極組織圖紙審查和設計優化，通過圖紙會審，尋找設計缺陷，在不影響原有功能、標準、檔次和安全的前提下，進行合理的設計優化和方案調整，以充分挖掘投資潛力。

準確估算投資成本。在傳統的自建自管模式中，項目業主一方面因自身專業技能較低無法準確估算項目投資概算和預算，另一方面，在項目設計和建設階段容易擅自擴大規模及提高標準而導致投資成本越來越高。公司在吸取過去項目成本管理的教訓基礎上，在項目進展的每一階段均組織造價控制專家，認真仔細地分析和估算各階段投資成本，從而作出正確合理的投資決策和資金安排方案。

加強招投標管理。招投標是控制項目投資、質量、進度及合同的一個重要環節。實施招標、評標兩條線分離的招投標制度，施工招標中，全部項目均實行工程量清單報價，在滿足質量、工期要求的前提下，實行合理低價評價制和低價中標制。

強化施工過程監控。健全工程監控機制，按照業主、監理、施工各自的職能和作用構建了工程的系統管理監控機制。一是以項目業主為主的監督協調機制；二是以監理公司及業主代表為主的現場雙重監管機制；三是以業主和項目開戶銀行為主的項目資金監管機制。

實行工程保險和擔保制度。對所管理的政府投資項目無論是勘察、設計、施工、監理，還是材料設備供應等單位都實行了投標擔保和履約擔保制度，有效地保證了項目順利實施。

建立全員目標責任制度。在工程項目管理上推行全員目標責任制。通過目標分解，明確每個項目在每一階段、每一環節應達到的具體質量、工期及投資子目標，并層層落實到每一個具體員工，大大提高了建設項目管理的效率。

重視各方面意見的溝通。傳統自建自用方式雖有弊端，但建設過程中所需協調溝通的關系相對較少。而對于“投、建、管、用”分離的專業化集中管理模式來說，工程建設中所涉及的外部關系相對復雜。××城建發展公司在項目實施管理過程中比較注重同各方面的溝通與協調，尤其是與使用單位在專業建議方面的溝通，確保了工程的順利進行。

三、存在的問題

雖然我們對政府投資公益性項目實施代建制的嘗試，在一定程度上解決了以往政府投資項目“投資、建設、監管、使用”不分的問題，實行了專業化組織實施、規范化實施管理，提高了工程建設管理整體水平，但在推行代建制的過程中，也還存在一些需要解決的問題。

一是項目使用管理單位和代理機構的責、權、利不夠明確。二是需要進一步明確政府部門對代建行為的監管職責。特別是建設主管部門等政府部門如何對代建行為依法實施有效的監管，以保證代理質量和代理市場規范、有序、健康發展。三是代理費偏低，代理機構缺乏內在動力。四是代理機構的總體素質和水平不高。

四、下一步工作打算

（一）健全完善我市關于代建制的法規制度

通過制定完善代理辦法、標準的代理合同文本、代理招標投標辦法等，進一步明確項目使用管理單位和代理機構的責、權、利，明確代理機構應代理哪些工作，落實代理機構在市場、質量、安全方面的權利和責任，便于代理機構更好地履行對投資、質量、進度、安全的控制職責。

（二）進一步明確政府部門對代建行為的監管

我們打算和計劃、財政、審計等部門一起深入研究，進一步明確各部門的監管職責、監管方法、監管程序，以便于在日常工作中加強對代建行為的監督檢查。

（三）保證代理機構的合理收費

積極建議有關部門對收費標準考慮調整，同時提倡在選擇代理機構時，主要應考察其項目管理的水平、公司的業績以及項目班子的構成等，而不應將費用高低作為選擇代理機構的主要依據。

（四）提高代理機構的總體素質

一方面要加強對代理機構和人員的教育，另一方面要實行嚴格的清出制度，對不合格的代理機構和人員要堅決清除出代理市場。

（五）全面推行代建制

采取更加有效的措施，在區縣政府投資的公益性項目中，全面推行代建制。

第二篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設經理制(CM制)。CM制是業主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是一名優秀建設經理所必須具備的素質。現在所說的代建制則是指項目業主(使用單位)通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現代代建制都更具科學性和先進性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區別

目前，發達國家工程總承包的主要方式有：

（1）設計-建造總承包

承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責；

（2）設計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業受業主委托，按合同約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業不直接參與工程的建設，但協助業主進行工程管理，如在項目決策階段，為業主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務。

代建制與以上兩者的突出區別在于：代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業主監督下對建設資金的支配權)，同時承擔相應的責任(包括投資保值責任)。而不論總承包商，還是項目管理企業都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任。因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

三、代建制與工程建設監理的區別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設監理的廣，一般既包括施工，也包括設計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規定的項目管理范圍內，作為代理人，全面對施工合同進行管理，其在管理中起主導作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進行。而工程項目業主僅派少量人員在工程現場，收集工程建設信息、對工程項目的實施進行跟蹤和監督。

2、代建制與工程建設監理的區別

工程建設監理一般主要應用在施工階段。監理工程師受業主委托，依據承發包合同對施工承包商進行監督和管理。這種監督和管理僅作為業主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業主方的管理仍以業主為主導，監理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股。現在，政府在上項目時與過去相比，已經理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領導喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質量標準和實際要求，常常給項目建設帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，在代建制下，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調的人員。有時候，盡管業主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的咨詢機構。它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流

程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關系進入擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發展的歷史情結，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發揮充分作用

競爭是激發活力和創新的源泉。代建制采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在透明的環境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發生。

6、政府對項目的監管更加規范有力

政府投資建設項目容易“超投資、超規模、超標準”，除了建設單位管理經驗不足這個淺層因素外，關鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設單位、施工單位及其他與項目有關的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調控制約手段。

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產生互相監督工作的關系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監督，有利于自覺規范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發展改革、財政、審計、監察等部門運用稽察、審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規定程序報發展改革部門審批；

（2）發展改革部門批復項目建議書，并在項目建議書批復中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發展改革部門委托具有相應資質的社會招標代理機構，按照國家和地方有關規定，通過招標確定具備條件的前期工作代理單位，發展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關規定，對項目勘察、設計進行公開招投標，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關規定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準面積一定比例（如5%），需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規定程序報原審批部門審批；

（5）發展改革部門會同規劃、建設等部門，對政府投資代建項目的初步設計及概算投資進行審核批復；

（6）發展改革部門委托具有相應資質的招標代理機構，依據批準的項目初步設計及概算投資編制招標文件，并組織建設實施代建單位的招投標；

（7）發展改革部門與建設實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設實施代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設實施代建單位應提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據項目行業特點，在項目招標文件中確定；

（8）建設實施代建單位按照國家和地方有關規定，對項目施工、監理和重要設備材料采購進行公開招標，并嚴格按照批準的建設規模、建設內容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，確保工程質量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協議隨意變更建設規模、建設標準、建設內容和總投資額，因技術、水文、地質等原因必須進行設計變更的，應由建設實施代建單位提出，經監理和使用單位同意，報發展改革部門審批后，再按有關程序規定向其它相關管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關規定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務決算審批手續，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業主”，由“項目法人”（或“項目業主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業主”）的手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協助、配合，增加工程建設中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和實現公共工程建設的專業化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現行投資體制進行任何改革。項目管理者聯盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。“三方代建合同”，除規定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規定政府主管部門“的權限和義務：對代建單位（受托人）的監督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監督權、知情權，對所建設完成的工程和采購設備的所有權；協助義務、自籌資金供給義務。

優點：可以發揮三方當事人的積極性，實現三方當事人的相互制約。可以防止公共工程招標中的腐敗行為，實現對公共工程建設施工和項目投資資金的專業化管理，保證工程質量和投資計劃的執行，實現政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設領域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業的管理機構——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機構和使用單位的公務人員與設計、施工等單位的直接利益關聯。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經營性項目，按照建設（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設，建成竣工驗收后移交給建設（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當前在政府投資建設的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經驗”，致使投資失控、工期拖延、質量不保等現象屢有發生。如項目使用單位經常為了使用功能的增加而隨意更改設計，再向政府申請追加投資，結果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉變為“各環節彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應資質的項目管理公司，作為項目建設期的法人，負責項目建設的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權力，這便意味著權力從該環節的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發揮作用，關鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監督。三是以制度規范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現 “政府監管、業主投資、代建管理、各負其責”的目標。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權力、利益隔離

第三篇：政府投資項目“代建制”模式研究

政府投資項目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項目建設的“代建制”管理模式，提出政府法定機構“集中代建”是主導發展方向。首次引入政府法定機構的概念，并對不同代建模式的風險進行了比較研究，進一步明確政府投資項目“集中代建”的優勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項目主要是指以政府財政基本建設資金為投資主體，或者以政府財政擔保由國有控投企業出面貸款而成為投資主體興建的固定資產投資項目，這些項目主要集中在基礎設施建設和公益性的公共建筑和相關設施上，關乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項目的“代建制”管理模式是上世紀九十年代，在廈門等城市試點后，才逐漸在全國十幾個省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務院關于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個省、自治區、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有37個開始了代建制試點工作，并已取得了一定的成績，試點范圍正在逐步擴大。

然而不同的城市在推進政府項目代建制模式過程中，根據各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發展方向。

一、政府法定機構直接管理（“集中代建”），二、完全市場運作（市場化“企業代建”），三、國有投資公司下的企業代建模式（“企業代建”）。針對這三種“代建制”模式優劣，國內文獻各持觀點，莫衷一是。經過多年的實踐和近幾年深入地研究、探索，并用經濟學模型證明，政府法定機構代建模式無疑是政府投資項目管理的主導模式，國有企業代建制模式是它的必要補充，并長期共存，相互競爭，共同發展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設項目，由政府建設行政主管部門設立專門機構（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構通過公開招標選擇有資格項目管理單位（代建單位），負責項目全壽命周期內一定壽命段的建設管理，建成后，交付使用單位或管養部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設項目，項目投資中無政府資金的不在此范圍內。該比例可以根據各地區、各部門實際情況來定。比如江蘇省規定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機關不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機構，該機構可以是政府法定機構（公務局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關系。

3.政府建設行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責的歸口管理，一改有些地方由發改委和財政部門的多頭管理。本文認為發改委可以是“代建制”改革的倡導者和方案的制定者，實施過程的指導者和監督者，財政部門可以是每一項具體業務的監控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設行政主管部門管理有其長期固有的技術優勢和專業人才配備優勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實施段，根據業主的需要，其實就是政府部門對項目的要求不同而選擇不同的壽命段進行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫院、校舍等的使用人；管養單位就是基礎設施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業養護單位。

代建制能使“投資、建設、使用、管理”分離，優化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學決策水平，集中智慧。專家論證，專業化管理，充分發揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規范各參建單位的行為，用合同、標準、行業規范制約，更好地控制質量、工期，合理控制投資，發揮項目效益。

二、政府法定機構與代建制

政府法定機構是指各級政府機關下設的受政府機構委托行使一定行政職能的各類事業單位或參照公務員管理的事業單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構名稱不同，管轄內容尚有差異，單位性質也略有不同，我們將國內的建筑公務局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構的共性抽象出來，統稱為適應代建制管理成立的政府法定機構。此類代政府行使行政專業職能的機構，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機構這個概念引入就是要表明，經過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領域市場失靈是最為常見的。而且，設立這樣的法定機構，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責任。避免了有些地方由發改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項目特別是城市基礎設施建設項目，是城市生命線，應該有一個政府法定機構來負責，這種性質的單位一是人員穩定、職能固定。二是由于其性質決定了是政府的一個專門建設管理的執行機構，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責任。機構穩定的特點使得它對政府投資項目的質量終身制不能免責，非常有利于全壽命期內的管理和質量追蹤。

政府法定機構的發展模式，已經從根本上將“投資、建設、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產投資的自行建設弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責任人仍然是法定機構，不能免責，這就避免了代建公司由于不穩定的問題而造成責任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發展的主導方向

按照市場方式選擇代建企業簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關系。這種形式下的代建企業性質決定了追求利潤最大化。代建企業為政府投資項目節約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風險。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導致不合理的市場分配行為。

道德風險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔由此造成的后果。道德風險產生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構，代理人就是代理企業。

實際情況是代建企業大都追求利潤最大化，在這種目標的驅使下，要期望它為政府把關是不合邏輯的，也只有政府法定機構才能真正擔當起政府投資項目的代建這一社會責任。

政府法定機構管理項目是政府投資項目“代建制”模式發展的主導方向，它的優勢在于以下幾個方面：

（一）由于它是一個政府行政機關下屬的一個常設單位，承擔投資項目管理，具有長期性、穩定性和可追溯性。

（二）由于它是財政解決運營經費的法定機構，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區別。

（三）代建制模式下政府法定機構的存在使專業技術、管理人才相對穩定，充分發揮機構的人才集聚效應。

（四）代建制模式下政府法定機構非常有利于發揮公共協調和決策優勢。

（五）代建制模式下政府法定機構建立，有利于監察執法部門集中監督，更好地防止權力尋租，抵制腐敗。

當然，政府法定機構模式為主導方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關的法律、政策法規、規章還不配套，還沒有一部關于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構內部如何創新機制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內需和大部制改革之際，更需廣大建設管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規使“代建制”管理模式健康發展。

（作者系蘇州市建設局副局長、高級工程師）

第四篇：政府投資項目代建制的法律問題（本站推薦）

政府投資項目代建制的法律問題

實施“代建制”的法律問題主要包括：代建制的含義、政府投資項目實行代建制的范圍、代建制組織管理、代建單位的資格條件及選擇、代建合同的性質、代建合同三方的權利義務、代建項目組織實施程序、代建項目建設管理的監督檢查等。

一、目前政府投資項目的管理模式、弊端及其成因

傳統的項目管理模式通常有以下幾種類型：

１、臨時性管理機構。特點是建立工程項目指揮部，作為政府的項目業主，負責對項目的全過程管理。

２、專業性管理機構。政府或事業單位成立項目管理部門或委托企業代行業主職責，對政府項目進行管理。

３、項目法人制度。這種方式是應國家發改委１９９６年通知的要求，一般在經營性的基礎設施項目中實行。在項目策劃時根據項目內容，指定相關政府部門利用已有或新建國有或國有控股公司承擔項目法人職責。這類法人既承擔項目建設管理職責，又承擔項目建成后的營運管理職責。

上述模式為當時體制下的政府項目管理作出了貢獻，但在實踐中弊端也日益顯露：

１、專業知識缺乏，工程隱患多

項目的領導人一般都由單位或行政的領導擔任，人員參差不齊，缺乏必要的法律、經濟、合同等管理知識和管理經驗。

２、機構設置重復與人才浪費嚴重

大量組建臨時項目管理班子，一方面是機構設置重復，另一方面是隨著項目完工而解體，或融入項目建成后的運營管理主體中，使得專業化的項目管理人才被浪費。

３、“三超”問題突出

傳統模式下，“超投資、超規模、超標準”原因，表面是專業管理經驗不足，深層次的原因在于，項目使用單位、承建單位與監理單位都是“三超”受益者。

４、腐敗滋生蔓延

“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，無制約、不透明，在建設施工、材料設備采購等環節易出現腐敗。

二、代建制的概念、運作模式

政府投資項目“代建制”，就是指政府通過招標的方式，選擇具有獨立法人資格的專業項目管理公司（以下簡稱代建單位），代理建設單位負責有關工程項目建設的前期和實

施階段的工作（或提供咨詢服務）。嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。

代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。其工作性質為工程建設管理和咨詢，其單位性質是企業，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節約的投資中提成，其風險是承擔相應的管理、咨詢風險、不承擔具體的工程風險，類似于會計師事務所只承擔審計風險，不承擔企業做假帳所引發的全部風險。實踐中運作模式有：

１、政府專業代建公司模式

即由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設，按企業經營管理。優點是政府意愿可以較好地實現。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。

２、政府專業管理機構模式

由政府成立代建管理機構，按事業單位管理，對所有政府投資實行代理建設。優點是方便協調建設中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設機構，并且政府管理機構無法承擔超概算責任。

３、項目管理公司競爭代建模式

由政府設立準入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，由政府通過招標擇優選擇。優點是引入競爭，避免指定做法的不科學、發生權力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經濟、法律、技術專業技術能力，方可與專業公司進行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。

實行“代建制”的關鍵在于選擇具有專業素質的代建單位、用合同管理代替行政管理。從性質上講，代建單位是企業，如果是“鎖定”的行政隸屬關系，會激勵不足，約束不力。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣存在激勵和約束問題，并且容易產生腐敗尋租現象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優的選擇。

三、代建制當事人各方之間的法律關系

投資方關注的是項目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項目建設實施工程的效率和效益，使用單位關注的是項目建成后的質量、性能。投資方負責投融資，代建單位負責建設管理。為了實現責權利統一，從資產所有權來看，投資方具有資產的歸屬權、使用權、控制權、收益權和處置權。實行代建制需要將投資方的部分權利轉移到代建人，即將資產的控制權從所有權中分離，即代建單位具有與勘察設計、施工承包商的依法招標投標、合同談判簽訂權等、付款控制權、關鍵（重要）設備、材料確定權、合同索賠權。當然為減少投資風險，投資部門應對上述代建人行為具有否決權，以維護政府的投資效益。代建制中三方各自的職責：

１、政府投資部門的權利義務

①審批審核

審批項目可行性研究報告，初步設計，審核設計規模標準預算。

②計劃督促

下達投資計劃、安排建設資金、按計劃及時撥付資金。

③稽查工程規模標準及實施過程中的重大變更和資金調整計劃，協調工程建設中的重大問題。

④依法監督

對建設過程中項目管理公司依法監督、查處違規現象。

２、項目管理公司的權利義務

①在政府委托的職責范圍內對項目建設進行全方位、全權制、全責制的管理。

②在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工單位的招標選定及材料設備的采購等整個建設過程中，對項目的投資、質量和工期進行專業化控制與管理。

③負責對建設資金進行管理，保證建設資金控制專用，并接受政府有關部門的審查和監督。

３、項目使用單位的權利義務

①提出功能要求

根據本單位的實際需要及發展規劃提出項目建議書，在項目方案設計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關專業、技術對建筑物的具體要求和指標。

②協助配合并參與監督

在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續并協助做好工程建設過程中涉及有關部門和單位的相關工作，為工程創造良好的外部條件。在建設過程中提出意見和建議，并監督代建單位的行為，參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其使用和維護。

四、代建制需要理順的幾個法律問題

１、代建制與項目法人責任制的關系

國家發改委１９９６年《關于在工程建設項目中實行項目法人責任制的暫行規定》要求，在經營性的基礎設施項目中一般實行項目法人責任制的，項目法人是法律意義上的建設單位。因此，在具體工作關系上，代建單位、項目法人、投資公司（或政府有關部門）存在密切關系。

２、與基本建設的財務管理規定的“建設單位管理費”的關系

２００２年９月２７日，財政部下發的《基本建設財務管理規定》明確建設單位管

理費是階段性、局部性的費用，不包括從項目立項起至開工之日的前期工作的管理費用，不包含在原單位發工資的工作人員工資、基本養老保險、基本醫療保險費和失業保險費。

項目代建費應包括代建單位在項目前期、建設準備、實施、驗收階段發生的成本、應交的稅費（如營業稅及附加、所得稅）和合理的利潤。因此代建費只是項目代建費的一個組成部分（大致相當于實施階段的成本），而不是全部。項目代建費確定的標準和方法可以：在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列出費用明細及取費依據，并請評標專家就代建費作出專項評審。但要注意防止惡意競爭，低于成本中標現象。

３、項目代建階段宜界定為：從項目批復立項至保修期結束

按一般工程建設慣例，項目在竣工交付后，還有一年左右的保修期。如此安排，一方面便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權利和義務；另一方面，便于使用單位在代建單位的指導下，逐步熟悉并掌握建成項目的正確使用和管理要求。

代建階段不宜進一步細分。實際操作過程中，若將代建階段再細分為前期工作代建和實施代建，首先不便于代建單位的統籌規劃，在基本建設的規律的基礎上，最充分的發揮代建管理的作用。其次，不利于培育項目管理這個市場主體。一個完整的項目是從項目的前期研究一直到項目后評價。項目管理需要將價值工程理論和壽命周期成本理論的應用貫穿項目的始終。再次，不便于強化對政府投資的管理，難以追溯違約責任。

４、合同模式問題

投資主管部門、項目管理單位、項目實施單位（設計、施工、供貨單位）之間的合同模式有兩種。

在模式１中，政府部門直接和項目管理單位、項目實施單位簽訂合同。這種情況下，代建單位與實施單位只有管理關系，項目管理公司的合同費用一般按照項目總投資的百分比來計算。這種收費方式就無法使代建單位對整個項目的投資進行有效地控制。因此，最好約定：假如超出概算，則超出部分由項目管理公司承擔，假如比概算有節余，則項目管理單位可以在節余部分進行提成。

投資主管部門和代建單位簽訂委托－代理合同，項目單位再與其它施工單位（設計、施工、供貨）簽訂合同。這種情況下，項目管理單位與實施單位既有管理關系又有合同關系，比較有利于項目的管理。但代建單位容易以賺取合同差價為目的，并且，投資主管部門處于信息不對稱的一面。因此，投資主管部門在簽訂合同時，應明確所有建設的內容，以有效地簽訂承包合同。

五、對代建制立法的幾點建議

１、提高代建制立法的位階

２、規定關于代建制的總的指導原則

３、對代建制的含義進行立法上的界定

４、建立“代建單位”資質確認標準和主管機構，明確其職責范圍，如確定代建制的行業范圍、負責全省范圍內代建單位的統一管理。鑒于“代建制”的固有特征，建議該主管機構由國家發改委會同建設廳等相關單位聯合設立

５、規定“代建制”運行的程序。從原則邁向制度構建。

６、明確“代建合同”的法律性質，明確共有的基本條款。完

第五篇：政府投資項目代建制的發展趨勢

政府投資項目“代建制”的發展趨勢

隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目的建設管理模式正由“建設、監管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，通過推行政府投資項目“代建制”的管理模式，實現政府投資項目專業化建設管理，并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

據了解，近年以來，全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點。筆者通過對各地試點情況和實踐經驗的比較分析，認為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實踐經驗來看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務局統管了所有的代建項目，權力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現了政府投資項目計劃不能完成的現象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過招投標，統一由工務局代建，實質上是既沒有被代理單位，又沒有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。

“代建制”與“交鑰匙”總承包的區別

“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國際上廣泛運用的現代項目管理模式有著很大區別。

項目“代建制”最早起源于美國的建設經理制ＣＭ制。ＣＭ制是業主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用ＣＭ制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理。

現在所推行的“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。而政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經過規定的程序，委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其它企業，代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設。

工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行竣工驗收等實行全過程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包即設計一采購一施工總承包，簡稱ＥＰＣ要求總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務。

顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談。“代建制”是對建設管理費用的承包，代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利包括在業主監督下對建設資金的支配權，同時承擔相應的責任包括投資保值責任。而總承包是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任，因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

“代建制”模式的完善與推廣

通過綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認為，在“代建制”模式中應該存在五大主體：政府、業主／投資方、代建單位、設計和施工承建商、使用單位／運營單位。這五大主體之間的關系是：政府成立投資公司作為項目業主／投資方，政府主管部門負責對建設項目和建設市場進行監管；業主／投資方按照招商合同負責選擇代建單位，并對建設項目進行融資和按照合同撥付建設款項，接受財政部門審核；代建單位按照與業主簽定的合同負責項目的建設管理，并接受政府和業主／投資方的監管；設計和施工承建商按照合同負責進行項目的設計與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運營單位最終使用或運營竣工后的項目，并在使用或運用過程中接受政府和業主／投資方監管。

在整個操作過程中，代建單位、設計和施工承建商和運營單位一般都需要通過市場公開招投標確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關鍵，相關法律法規的制定是“代建制”實施的基礎，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設代理市場，培育代建主體，制定規章制度，完善代理合同，加強政府監督，吸引眾多合規的專業工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選

擇。“代建制”是隨著市場經濟的發展和社會分工的擴大以及社會經濟發展水平的不斷提高，項目實施的專業化要求，技術含量日益增加而逐漸被世界發達國家廣泛應用的一種工程建設項目實施管理方式，是以專業的項目管理公司代替政府龐大的臨時管理組織。它使項目管理技術、管理手段、管理思想更專業、更先進；政府不用組織相應的管理機構，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹；通過市場的方式轉移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經濟發展的必然要求，是政府投資項目建設管理體制改革的必然趨勢。