第一篇：深化投資體制改革 推行市政府投資項目管理代建制

我國政府在實施新一輪投資體制改革中，提出對非經營性政府投資項目推行“代建制”。改革的目標是建立“決策科學化、主體多元化、管理專業化、行為規范化”的管理模式和運行機制。核心是切實轉變政府職能，實現政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，確立投資主體地位，形成工程管理市場，通過市場有效提高政府公共資源的配置效率, 防范投資風險，節約投資成本，提高投資效益，提升建設管理水平。目前，“代建制”作為一種新型的政府投資項目管理制度已在全國各地興起并成全面推廣之勢。我市政府投資項目全面推行“代建制”已勢在必行。

一、傳統政府投資項目管理模式的弊端

長期以來，我市政府財政性資金投資項目管理，基本上沿襲傳統管理模式，即:

首先，由建設單位提出項目建議方案，報政府研究決策，政府決定同意建設項目;

第二,組織基建班子。其模式可歸納為幾種：一是政府各部門單位自行組織建設；二是成立臨時機構、專門負責某項工程建設，如**大橋、**工程指揮部等；三是由建設主管部門委托某些國有企業或事業單位代表政府行使某些市政公用基礎設施工程的業主職能，如路橋建設管理處，市政設施維護處，學校、醫院的基建科（處）等；四是由建設行政主管部門行使監督職能和具體負責項目管理職能;

第三,項目前期程序。由發改、建設、國土等部門對相關手續進行審批，并由發改委與財政局進行資金對接后，提出年度政府投資計劃報政府審定，項目年度投資計劃下達后，工程正式動工建設。

這種財政出資、部門管理的“自建式”投資運作模式，對于調動各方面的積極性，保證基建任務的完成，曾發揮重要作用，但其弊端也是顯而易見的，主要表現在：

（一）所有者缺位。政府投資項目主要是政府運用財政資金以拔款方式建設，投資主體是政府。在傳統投資體制下，出資人即政府的工作重心主要放在項目立項、資金審批等前期環節上。而在整個建設實施過程中，沒有一個相應的部門或機構真正代表政府來履行管理和監督責任，“各自為政，多頭管理”，“各負其責”又“不知誰最后負責”，存在著較嚴重的所有者缺位。

（二）概（預）算軟約束，“三超”現象普遍存在。政府投資項目資金主要由政府撥付，建設單位基本上是無償使用資金而享有(或使用)投資成果。概（預）算越大，項目建設標準就越高，這無疑促成了使用單位盡可能爭取追加概（預）算的主觀動機，許多部門從自身小團體利益出發，想方設法擴大建設規?；蛱岣哐b修標準，增加政府投資，導致“超規模、超標準、超摡算”三超現象普遍存在，使工程造價得不到有效控制。對于建設施工及監理單位而言，由于現行收費標準基本上依項目投資規模而定，因而投資規模越大，對建設施工及監理單位就越有利，于是在追加概（預）算的問題上，建設施工甚至監理單位具有推波助瀾的動因。總之，由于在傳統投資體制下，概（預）算是軟性的，于是，政府投資項目經常“三超”便成為現實。

（三）缺乏專業化管理，“三低”現象時有發生。由于臨時組建管理機構（一次性業主），管理人員往往缺乏全面、專業化的基建工作經驗和專業技術知識。在規劃設計審查，工程質量控制，工期控制以及成本控制等方面難以全面達到專業化高標準。因此，難免出現各種管理不善的現象，如決策不夠成熟，隨意調整方案，前期及實施階段各環節之間相互脫節，工程建設周期長，工作效率不高，投資效益低下等。“低水平、低質量、低效益”現象時有發生。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤銷，在建設中積累的經驗教訓不能轉為技術資源，供其他單位或后續項目借鑒。

（四）容易滋生腐敗。傳統模式“投資、建設、管理、使用”四位一體，某些項目政府部門既做運動員，又做裁判員，無法構建有效的制約，缺乏有效的運作及監管機制，容易引發“暗箱操作”，在建設施工、材料設備采購等環節上容易出現腐敗。

由于上述種種弊端，嚴重影響了政府投資的總盤子安排以及資金的使用效率和投資效益。加快推進政府投資項目管理的制度創新，盡快建立符合市場經濟和國際規范的新型管理模式勢在必行。在這種需求背景下，作為國際上比較成熟的一種項目法人運作方式“代建制”應運而生。

所謂“代建制”，是指政府投資項目通過招標方式，選擇社會專業化的項目管理單位（簡稱代建單位）負責項目的投資管理和建設組織實施工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，“代建制”的核心也正是代建單位按照合同約定代行項目建設的法人職責。代建單位工作性質為建設管理和咨詢，其單位性質是企業，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節約的投資中提成，其風險是相應的管理、咨詢風險。“代建制” 管理模式將真正形成依靠市場配置公共資源，遵循市場規則，輔之于行政手段的市場化政府建設項目的管理體系。是對政府投資項目管理模式進行市場化改革的重要舉措，是克服傳統項目管理模式弊端的制度創新。

近年來，全國各地均已開始“代建制”模式的試點工作，并取得顯著成效，目前已漸成全面推廣之勢。1993年開始，廈門市就通過采用招標或直接委托等方式，開始“代建制”的試點。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設的社會公益性工程項目中實施項目代建制度。1999年初，上海浦東咨詢公司受原上海市計委委托，全過程

資計劃、安排建設資金、按計劃及時撥付資金。

3．稽查工程規模標準及實施過程中的重大變更和資金調整計劃，協調工程建設中的重大問題。

4．依法監督

對建設過程中項目管理公司依法監督、查處違規現象。

（二）項目管理公司的權利義務

1．在政府委托的職責范圍內對項目建設進行全方位、全權制、全責制的管理。

2．在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工單位的招標選定及材料設備的采購等整個建設過程中，對項目的投資、質量和工期進行專業化控制與管理。

3．負責對建設資金進行管理，保證建設資金控制專用，并接受政府有關部門的審查和監督。

（三）項目使用單位的權利義務

1．提出功能要求

根據本單位的實際需要及發展規劃提出項目建議書，在項目方案設計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關專業、技術對建筑物的具體要求和指標。

2．協助配合并參與監督

在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續并協助做好工程建設過程中涉及有關部門和單位的相關工作，為工程創造良好的外部條件。在建設過程中提出意見和建議，并監督代建單位的行為，參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其使用和維護。

四、“代建制”的運作模式和組織實施程序

（一）運作模式

1．政府指定專業代建公司模式。由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設，按企業經營管理。如武漢市通過招標選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于具體項目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位。又如上海市實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務、環衛、交通等系統確定了1l家單位為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責任，確立投資公司作為政府業主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設施經營進行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業化管理。工程管理公司根據政府或經政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設計、項目管理、工程監理等工作。

這種模式的優點是政府意愿可以較好地實現。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。這種模式往往在代建制試點階段運用較多。

2．政府常設代建管理機構模式。由政府成立代建管理機構，按事業單位管理，對所有或部分政府投資實行代理建設。如“安徽省公益性項目建設管理中心”、“深圳市建筑工務局”等都是專門組建的政府機構或事業單位。深圳主要借鑒香港等地的做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構，總體思路是按“相對集中，區別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業主”的建設管理模式。工務局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務局負責組織協調、監督管理和建設管理任務，對工程前期工作、設計委托、施工及監理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，并接受建設行政主管部門的監督；使用單位負責提出項目功能設計要求，并派人參與項目的設計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標選擇社會監理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資工程建設的管理，保證建設工程質量，嚴格控制建設投資和施工日期。這樣有利于發揮工務局的人才、專業及經驗優勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。

這種模式的優點是方便協調建設中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設機構，并且政府管理機構無法承擔超概算責任。

3．項目管理公司競爭代建模式。由政府設立準入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，通過招標擇優選擇。如北京市發改委委托專業招標代理機構，通過公開招標選定具備資格的代建單位。

這種模式的優點是引入競爭，避免指定做法的不科學及發生權力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經濟、法律、技術水平和能力，方可與專業公司進行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。

實行“代建制”的關鍵在于選擇具有專業素質的代建單位，用合同管理代替行政管理。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣會存在著激勵和約束問題，并且容易產生腐敗尋租現象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優的選擇。這種模式也正是國務院常務會議通過的《投資體制改革方案》所明確的代建制方式。根據《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》的精神，浙江目前著力推行的也是項目管理公司競爭代建模式。

（二）組織實施程序

代建管理因項目特點不同，在組織實施的具體操作中略有差別。

1．全過程代建的操作——適用于投資規模較小或專業性強的項目。由發改委在使用人提出項目建議書后，確定項目建設的必要性，并委托招標代理機構通過公開招標選擇代建人，投資人、代建人、使用人三方簽訂合同，明確責權利，代建人承

擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰(以初步設計階段的文件為標準)。由代建人提出項目可行性報告，發改委委托咨詢機構通過評估、論證，確定建設項目的建設規模、投資水平和長遠的調整規劃，授權代建人辦理項目立項審批等手續；由代建人(或由發改委委托招標代理機構)通過招標選擇設計單位開展方案設計、初步設計，初步設計和概算審核后，開展施工圖的設計，取得項目規劃許可證和土地使用證，協助使用人辦理土地征用、拆遷等手續；通過招標選擇工程監理單位，組織管理協調施工期工程建設；通過招標選擇施工單位包括工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。

該模式的優點是突出了代建人的地位和作用，簡化了三方之間的協調關系，有利于加快建設進度和提高工程總體質量；缺點是建設的投資規模和水平在建設期間有可能發生較大的變更，建設投資在項目建設的階段和具體建設內容的分配上，由代建人負責，有可能造成工程質量的不平衡和相對缺陷。

2．兩階段代建的操作——適用于投資規模較大的政府項目。將代建工作分為兩個階段。第一階段為管理代建(前期代理)，第二階段為工程代建。第一階段由發改委招標選擇管理代建(前期代理)人，在使用人編制完成項目建議書的基礎上，協助使用人編制項目可行性報告，負責組織完成項目可行性報告的評估工作并通過論證，完成立項工作。通過招標落實設計單位，完成項目方案設計、初步設計，初步設計通過內容和概算審核，施工圖設計工作，取得規劃許可證和土地使用證，協助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人(發改委)通過招標選擇確定監理單位。第二階段，按照初步設計所確定的建設標準和內容、投資概算，由發改委招標選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰。授權代建人辦理項目開工申請等手續，取得施工許可證，由工程代建人通過招標選擇施工單位(包括工程分包單位)，組織管理協調工程的施工建設，履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。

該模式的優點在于由于建設項目第一階段的工作，使代建的內容明確，能更好的提高政府投資項目的管理水平和投資效益，強化了投資人的地位和作用，監管能力強，如果組織管理有力，有利于加快建設進度，工程質量有保障。從實施代建制度的背景和法律環境上講，可操作性強，專業化管理的程度較全過程代建模式相對較高；缺點是投資人需要協調的內容較多，相互之間的銜接水平較重要。

3．聯合代建的操作——適用于有一定收益的以及綜合性較強的政府項目。由發改委在項目可行性報告通過論證，基本確定了建設項目的建設規模、投資水平和長遠的調整規劃后，通過公開招標選擇代建人，該代建人的投標必須提供和達到初步設計階段圖紙文件的深度，中標的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰。這種模式對代建人招標時，擴大招標內容，即一般要求代建人需要組成聯合體(如包括投融資、法律、設計、施工多方參加)投標，投標文件延伸到初步設計。

這種模式的優點是通過評審初步設計方案、建設投資概算、工期等，評標效果較好，可以較優地選擇代建人(聯合投標體)；缺點是投資人需要組織強大的顧問機構進行代建人、代建方案的評審、選擇和認定，成本較高，代建前期投入不足將影響投標人的積極性和參與感，并直接關系到項目的成敗。

五、政府投資項目管理推進“代建制”要著重解決的幾個問題

推行政府投資項目管理“代建制”，是當前我國投資體制改革的大趨勢。麗水市政府投資項目管理代建制已經起步，后鋪經濟適用房、接官亭農民公寓項目、及遂昌體育中心主體工程項目的試點工作，為我市推行“代建制”積累了一些經驗。但總體來說，我市此項改革尚處于剛剛起步階段，要全面推行政府投資項目管理的“代建制”，還需要加快構建完善的體制和機制，加大政府投資體制改革的步伐。

（一）明確代建制的范圍。要嚴格區分政府投資項目和非政府投資項目，進一步區分經營性和非經營性政府投資項目，對經營性政府投資項目仍然采用項目法人責任制。對非經營性政府投資項目的建設實施采用代建制，在此基礎上再逐步推廣。這樣界定，符合國務院《關于投資體制改革的決定》和《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》的精神。根據我省的《暫行規定》，非經營性政府投資（公益性）建設項目，主要包括：1．黨政工團、人大政協、公檢法、人民團體機關的辦公業務用房及培訓教育中心等；2．科教文衛體、民政及社會福利等社會事業項目；3．看守所、勞教所、監獄、消防設施、審判用房、技術偵察用房等政法設施；4．環境保護、市政道路、水利設施、風沙治理等公用事業項目；5．其他公用事業項目。并規定投資規模在500萬元以上的上述項目實行代建制。

（二）制定《麗水市政府投資項目實施代建制管理辦法》。實行政府投資項目“代建制”是一項重要的改革，為了確保這項制度的順利實施，我市政府應根據《國務院關于投資體制改革的決定》、《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》和相關法律、法規，結合麗水市的實際情況，按照“投資、建設、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，出臺相應的管理辦法，為項目的代建管理提供依據?！豆芾磙k法》應該對“代建制”的內涵、實施的范圍和原則、各主體的權利和義務、代建程序（包括項目立項、項目建設、項目年度投資計劃、項目竣工及移交等）、資金管理、監督和獎懲等等都要作出明確而具體的規定。從過程來看，要從項目的決策開始，到項目執行組織、項目執行中對人、財、物的管理，到項目后評估等，制定出嚴格管理制度。同時，要完善政府投資

工程招標投標管理制度，政府投資工程投資控制、審計監理制度，政府投資工程財務管理制度等配套制度，讓各方主體，各個環節都能有章可循，有法可依。

（三）加強對代建合同的管理。合同管理是工程項目全過程管理的核心和提高管理水平、經濟效益的關鍵，貫穿于工程實施的全過程和各個方面。加強對代建合同的管理是政府部門對“代建制”管理最有效和有力的核心手段。在實際操作中，有必要為政府投資項目設計專門的項目管理標準合同文本，將要實施的工程的各種邊界條件(如各方協調機制、范圍管理、費用與采購管理、代建單位報酬、出資方提供的條件、各方權利和義務、爭議解決、工程擔保、違約責任等等)事先作約定，以加強對政府投資項目的規范管理。

政府與代建單位簽定合同不是一般的商業行為，在遵循合同法一般原則的基礎上，具有較強的行政性，其合同應該體現公益性和行政優益權兩方面。公益性體現在，行政合同目的是實施行政管理，維護公共利益。優益權體現在，在行政合同履行過程中，行政主體被賦予特權，享有合同履行的監督權、指揮權、單方變更權、解除權以及制裁權。因此，政府在政府投資項目管理中應享有一般建設單位所沒有的特權，有必要強調業主可根據代建人的表現，為了公共利益而解除合同或中止合同。

（四）加強代建單位的培育及管理。代建單位在項目建設管理中起關鍵作用，是建設管理的實施者和政府投資管理部門控制投資意志的貫徹執行者。但面對這種新的管理方式，我市目前有能力接受工程項目全過程委托管理的比較獨立、成熟的企業或企業集團極為短缺。如果參照《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的規定，目前麗水市范圍內還沒有符合代建資格的單位。這對我市政府投資項目“代建制”的全面實施和建筑行業的發展很不利，培養專業的管理公司是我市目前的當務之急。同時對該行業的管理也還是個空白。為改變這一被動局面，在《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的基礎上，我市應該結合本地的實際制定出臺相關的資格評審辦法，科學、合理地設定麗水市代建單位資格評審條件，對本地的代建單位進行培育，促進我市的建筑行業的快速發展。在試行階段我市可以考慮從本地房地產開發企業和監理單位中培養專業管理機構。當然應該看到，目前這些企業僅在某一方面具有專業水平，不一定具有項目全過程管理經驗，因此在推行“代建制”過程中，要鼓勵這類企業接受業主委托和主動參與市場竟標，按照合同約定，對工程項目組織實施全過程的管理和服務，在實踐中逐漸成熟壯大。但是，最終代建市場還是要打破界限，擴大到全社會范圍，將企業交給“看不見的手”調節，以支持保障市場優勝劣汰的良性機制，消除企業主體不平等待遇。實行項目管理公司競爭代建模式要求適度開放市場，打破行業之間和專業之間的壁壘，在代建人的行業、專業選擇上，應當按照能力優先的原則，面向能力相當的大型工程承包商、項目投資公司、咨詢顧問機構等各類法人實體或其聯合體，進行公平公開公正的競爭。同時，隨著條件的逐漸成熟，要進一步完善對代建單位的管理。包括代建單位的市場準入、代建單位資格、代建單位的選擇等都要進行科學、嚴格的管理。

（五）完善招投標制度，加強對招投標全過程監督。實行代建制度，原來由政府機關直接面向市場的許多交易轉由招標投標市場進行，加強招投標的管理被提到越來越重要的地位上。我國《招標投標法》早已施行，但實施以來，過去存在的針對政府投資工程一些特有的問題尚沒有有效地得到克服，尚有一些立法空白。因此，我市應該按照公平、公正、公開的原則，結合麗水市實際，完善政府投資項目招標投標的管理制度和辦法。

同時要加大對招投標的監管力度。政府投資項目依法必須進行招投標的，都應該進入有形市場進行招投標活動，由政府有關部門依照法律、法規和有關制度的規定，對相應的工程招投標活動實施監督或共同監督。除了嚴格按照招標評審工作程序，完善評標專家管理制度，加大對有形建筑市場的監管力度之外，招投標中的幾個重要環節必須改進：一是推行合理最低價中標，將投標人之間競爭的內容直接鎖定在價格上；二是實行工程量清單計價模式，提供一個由市場形成工程價格的平臺。要加強對政府投資項目招投標活動的全過程監管，既要依法對工程招投標活動實施監督，又要加大對中標后工程實施全過程的監督檢查，實行事前、事中、事后的全過程監督管理，督促建設項目各方主體嚴格履行合同。

（六）要本著“先行試點，逐步推廣”的原則，循序漸進穩步推廣“代建制“模式。實施“代建制”的目的在于政府借此實現財政投資績效最大化，實現公共資源通過市場配置效率最大化。制度是合理的，如果盲目激進的推進，恐欲速則不達，會出現副作用，有悖于國家提倡“代建制”的初衷。根據我市的實際情況，要在原有試點的基礎上擴大非經營性政府投資項目“代建制”的試點實踐，積累政府相關部門對“代建制”項目的管理技術和經驗，提高代建單位進行工程管理的競爭能力，為我市全面推行非經營性政府投資項目的“代建制”管理積累經驗和夯實條件。在此基礎上，再逐步推廣。

第二篇：深化投資體制改革推行市政府投資項目管理代建制

我國政府在實施新一輪投資體制改革中，提出對非經營性政府投資項目推行“代建制”。改革的目標是建立“決策科學化、主體多元化、管理專業化、行為規范化”的管理模式和運行機制。核心是切實轉變政府職能，實現政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，確立投資主體地位，形成工程管理市場，通過市場有效提高政府公共資源的配置效率,防范投資風險，節約投資成本，提高投資效益，提升建設管理水平。目前，“代建制”作為一種新型的政府投資項目管理制度已在全國各地興起并成全面推廣之勢。我市政府投資項目全面推行“代建制”已勢在必行。

一、傳統政府投資項目管理模式的弊端

長期以來，我市政府財政性資金投資項目管理，基本上沿襲傳統管理模式，即:

首先，由建設單位提出項目建議方案，報政府研究決策，政府決定同意建設項目;

第二,組織基建班子。其模式可歸納為幾種：一是政府各部門單位自行組織建設；二是成立臨時機構、專門負責某項工程建設，如**大橋、**工程指揮部等；三是由建設主管部門委托某些國有企業或事業單位代表政府行使某些市政公用基礎設施工程的業主職能，如路橋建設管理處，市政設施維護處，學校、醫院的基建科（處）等；四是由建設行政主管部門行使監督職能和具體負責項目管理職能;

第三,項目前期程序。由發改、建設、國土等部門對相關手續進行審批，并由發改委與財政局進行資金對接后，提出政府投資計劃報政府審定，項目投資計劃下達后，工程正式動工建設。

這種財政出資、部門管理的“自建式”投資運作模式，對于調動各方面的積極性，保證基建任務的完成，曾發揮重要作用，但其弊端也是顯而易見的，主要表現在：

（一）所有者缺位。政府投資項目主要是政府運用財政資金以拔款方式建設，投資主體是政府。在傳統投資體制下，出資人即政府的工作重心主要放在項目立項、資金審批等前期環節上。而在整個建設實施過程中，沒有一個相應的部門或機構真正代表政府來履行管理和監督責任，“各自為政，多頭管理”，“各負其責”又“不知誰最后負責”，存在著較嚴重的所有者缺位。

（二）概（預）算軟約束，“三超”現象普遍存在。政府投資項目資金主要由政府撥付，建設單位基本上是無償使用資金而享有(或使用)投資成果。概（預）算越大，項目建設標準就越高，這無疑促成了使用單位盡可能爭取追加概（預）算的主觀動機，許多部門從自身小團體利益出發，想方設法擴大建設規?；蛱岣哐b修標準，增加政府投資，導致“超規模、超標準、超摡算”三超現象普遍存在，使工程造價得不到有效控制。對于建設施工及監理單位而言，由于現行收費標準基本上依項目投資規模而定，因而投資規模越大，對建設施工及監理單位就越有利，于是在追加概（預）算的問題上，建設施工甚至監理單位具有推波助瀾的動因?？傊捎谠趥鹘y投資體制下，概（預）算是軟性的，于是，政府投資項目經?！叭北愠蔀楝F實。

（三）缺乏專業化管理，“三低”現象時有發生。由于臨時組建管理機構（一次性業主），管理人員往往缺乏全面、專業化的基建工作經驗和專業技術知識。在規劃設計審查，工程質量控制，工期控制以及成本控制等方面難以全面達到專業化高標準。因此，難免出現各種管理不善的現象，如決策不夠成熟，隨意調整方案，前期及實施階段各環節之間相互脫節，工程建設周期長，工作效率不高，投資效益低下等?！暗退?、低質量、低效益”現象時有發生。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤銷，在建設中積累的經驗教訓不能轉為技術資源，供其他單位或后續項目借鑒。

（四）容易滋生腐敗。傳統模式“投資、建設、管理、使用”四位一體，某些項目政府部門既做運動員，又做裁判員，無法構建有效的制約，缺乏有效的運作及監管機制，容易引發“暗箱操作”，在建設施工、材料設備采購等環節上容易出現腐敗。

由于上述種種弊端，嚴重影響了政府投資的總盤子安排以及資金的使用效率和投資效益。加快推進政府投資項目管理的制度創新，盡快建立符合市場經濟和國際規范的新型管理模式勢在必行。在這種需求背景下，作為國際上比較成熟的一種項目法人運作方式“代建制”應運而生。

所謂“代建制”，是指政府投資項目通過招標方式，選擇社會專業化的項目管理單位（簡稱代建單位）負責項目的投資管理和建設組織實施工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，“代建制”的核心也正是代建單位按照合同約定代行項目建設的法人職責。代建單位工作性質為建設管理和咨詢，其單位性質是企業，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節約的投資中提成，其風險是相應的管理、咨詢風險?！按ㄖ啤惫芾砟Ｊ綄⒄嬲纬梢揽渴袌雠渲霉操Y源，遵循市場規則，輔之于行政手段的市場化政府建設項目的管理體系。是對政府投資項目管理模式進行市場化改革的重要舉措，是克服傳統項目管理模式弊端的制度創新。

近年來，全國各地均已開始“代建制”模式的試點工作，并取得顯著成效，目前已漸成全面推廣之勢。1993年開始，廈門市就通過采用招標或直接委托等方式，開始“代建制”的試點。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財

政性投融資建設的社會公益性工程項目中實施項目代建制度。1999年初，上海浦東咨詢公司受原上海市計委委托，全過程代理建設上海市收教收治綜合基地項目，開始了上海市財政投資項目以“代建制”形式委托中介機構進行建設的試點。在2001年就先后出臺《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規定》。北京市從2002年10月開始，對全額使用政府投資的公益性建設項目進行“代建制”試點。目前，北京市提出包括奧運項目在內，凡是北京市新批的公益性政府投資建設項目，將百分之百的實行“代建制”管理。據不完全統計，重慶、黑龍江、山東、江蘇、四川、湖南、安徽、貴州、福建、云南、深圳以及浙江等都相繼進行了多形式的“代建制”試點，并出臺了一些關于“代建制”的管理規定。

國家對實行政府投資項目管理“代建制”非常重視。2004年9月財政部出臺了《財政部關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》。2004年7月國務院頒步實施《關于投資體制改革的決定》，指明了政府投資體制改革的方向，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐?！稕Q定》明確指出：“對非經營性政府投資項目加快實行代建制”。

2005年2月《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》頒布實施，為我省各市、縣人民政府投資項目實行代建制管理提供了參照標準。經省政府批準選擇華強學校作為第一個試點項目。2005年我市遂昌縣對投資2754萬元的體育中心主體工程試行項目“代建制”。

各地試點項目的建設實踐說明“代建制”與過去的“自建式”相比，在項目建設管理過程中能夠發揮獨特的作用，效果比較顯著，優勢十分明顯。

二、“代建制”的優勢

（一）為出資人補位，使投資概（預）算成為剛性指標。從制度設計的角度來看，“代建制”的基本架構大致如下：一是運用市場競爭機制，以招標為手段，確定專業代建單位，并通過高度專業化的管理體系保證投資效率和項目建設質量；二是在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場合約關系，以法律為手段使合約主體間的權利、責任、義務形成剛性約束，從而使投資概（預）算等成為剛性指標，項目的投資、質量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經確定，便不得隨意改動，從而能有效的遏制“三超”現象。三是賦予代建人項目法人地位，使其為出資人補位，從而化解所有者缺位的矛盾，這是使“代建制”行之有效的根本保證。

（二）提高政府投資項目管理水平和工作效率?！按ㄖ啤毕?，通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的咨詢機構。它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率，從而有效的解決“三低”問題。

（三）發揮市場競爭機制作用，使政府的項目管理向市場化轉變。“代建制”的實施，有助于加快實現政府職能的轉變，政府主要把握產業政策和宏觀決策，項目具體執行實施依靠市場機制管理。代建制采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

（四）有利于遏制腐敗?！按ㄖ啤钡膶嵭袑⒋蚱片F行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在透明的環境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發生。

（五）有利于加強和規范政府對投資項目的監管?！按ㄖ啤睂⒃鰪婍椖拷ㄔO各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產生互相監督工作的關系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監督，有利于自覺規范投資管理行為?！按ㄖ啤庇欣谡訌妼ν顿Y項目的監管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發展改革、財政、審計、監察等部門運用稽查、審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。

三、“代建制”各方當事人之間的法律關系

投資方關注的是項目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項目建設實施工程的效率和效益，使用單位關注的是項目建成后的質量、性能。投資方負責投融資，代建單位負責建設管理。為了實現責權利統一，從資產所有權來看，投資方具有資產的歸屬權、使用權、控制權、收益權和處置權，實行“代建制”需要將投資方的部分權利轉移到代建人，即將資產的控制權從所有權中分離，即代建單位具有與勘察設計、施工承包商的依法招標投標、合同談判簽訂權、付款控制權、關鍵(重要)設備、材料確定權、合同索賠權。當然為減少投資風險，投資部門應對上述代建人行為具有否決權，以維護政府的投資效益?！按ㄖ啤敝腥礁髯缘臋嗬土x務：

（一）政府投資部門的權利義務

1．審批審核

審批項目可行性研究報告，初步設計，審核設計規模、標準、預算。

2．計劃督促

下達投資計劃、安排建設資金、按計劃及時撥付資金。

3．稽查工程規模標準及實施過程中的重大變更和資金調整計劃，協調工程建設中的重大問題。

4．依法監督

對建設過程中項目管理公司依法監督、查處違規現象。

（二）項目管理公司的權利義務

1．在政府委托的職責范圍內對項目建設進行全方位、全權制、全責制的管理。

2．在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工單位的招標選定及材料設備的采購等整個建設過程中，對項目的投資、質量和工期進行專業化控制與管理。

3．負責對建設資金進行管理，保證建設資金控制專用，并接受政府有關部門的審查和監督。

（三）項目使用單位的權利義務

1．提出功能要求

根據本單位的實際需要及發展規劃提出項目建議書，在項目方案設計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關專業、技術對建筑物的具體要求和指標。

2．協助配合并參與監督

在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續并協助做好工程建設過程中涉及有關部門和單位的相關工作，為工程創造良好的外部條件。在建設過程中提出意見和建議，并監督代建單位的行為，參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其使用和維護。

四、“代建制”的運作模式和組織實施程序

（一）運作模式

1．政府指定專業代建公司模式。由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設，按企業經營管理。如武漢市通過招標選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于具體項目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位。又如上海市實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務、環衛、交通等系統確定了1l家單位為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責任，確立投資公司作為政府業主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設施經營進行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業化管理。工程管理公司根據政府或經政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設計、項目管理、工程監理等工作。

這種模式的優點是政府意愿可以較好地實現。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。這種模式往往在代建制試點階段運用較多。

2．政府常設代建管理機構模式。由政府成立代建管理機構，按事業單位管理，對所有或部分政府投資實行代理建設。如“安徽省公益性項目建設管理中心”、“深圳市建筑工務局”等都是專門組建的政府機構或事業單位。深圳主要借鑒香港等地的做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構，總體思路是按“相對集中，區別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業主”的建設管理模式。工務局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務局負責組織協調、監督管理和建設管理任務，對工程前期工作、設計委托、施工及監理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，并接受建設行政主管部門的監督；使用單位負責提出項目功能設計要求，并派人參與項目的設計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標選擇社會監理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資工程建設的管理，保證建設工程質量，嚴格控制建設投資和施工日期。這樣有利于發揮工務局的人才、專業及經驗優勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。

這種模式的優點是方便協調建設中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設機構，并且政府管理機構無法承擔超概算責任。

3．項目管理公司競爭代建模式。由政府設立準入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，通過招標擇優選擇。如北京市發改委委托專業招標代理機構，通過公開招標選定具備資格的代建單位。

這種模式的優點是引入競爭，避免指定做法的不科學及發生權力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經濟、法律、技術水平和能力，方可與專業公司進行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。

實行“代建制”的關鍵在于選擇具有專業素質的代建單位，用合同管理代替行政管理。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣會存在著激勵和約束問題，并且容易產生腐敗尋租現象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優的選擇。這種模式也正是國務院常務會議通過的《投資體制改革方案》所明確的代建制方式。根據《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》的精神，浙江目前著力推行的也是項目管理公司競爭代建模式。

（二）組織實施程序

代建管理因項目特點不同，在組織實施的具體操作中略有差別。

1．全過程代建的操作——適用于投資規模較小或專業性強的項目。由發改委在使用人提出項目建議書后，確定項目建設的必要性，并委托招標代理機構通過公開招標選擇代建人，投資人、代建人、使用人三方簽訂合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰(以初步設計階段的文件為標準)。由代建人提出項目可行性報告，發改委委托咨詢機構通過評估、論證，確定建設項目的建設規模、投資水平和長遠的調整規劃，授權代建人辦理項目立項審批等手續；由代建人(或由發改委委托招標代理機構)通過招標選擇設計單位開展方案設計、初步設計，初步設計和概算審核后，開展施工圖的設計，取得項目規劃許可證和土地使用證，協助使用人辦理土地征用、拆遷等手續；通過招標選擇工程監理單位，組織管理協調施工期工程建設；通過招標選擇施工單位包括工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。

該模式的優點是突出了代建人的地位和作用，簡化了三方之間的協調關系，有利于加快建設進度和提高工程總體質量；缺點是建設的投資規模和水平在建設期間有可能發生較大的變更，建設投資在項目建設的階段和具體建設內容的分配上，由代建人負責，有可能造成工程質量的不平衡和相對缺陷。

2．兩階段代建的操作——適用于投資規模較大的政府項目。將代建工作分為兩個階段。第一階段為管理代建(前期代理)，第二階段為工程代建。第一階段由發改委招標選擇管理代建(前期代理)人，在使用人編制完成項目建議書的基礎上，協助使用人編制項目可行性報告，負責組織完成項目可行性報告的評估工作并通過論證，完成立項工作。通過招標落實設計單位，完成項目方案設計、初步設計，初步設計通過內容和概算審核，施工圖設計工作，取得規劃許可證和土地使用證，協助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人(發改委)通過招標選擇確定監理單位。第二階段，按照初步設計所確定的建設標準和內容、投資概算，由發改委招標選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰。授權代建人辦理項目開工申請等手續，取得施工許可證，由工程代建人通過招標選擇施工單位(包括工程分包單位)，組織管理協調工程的施工建設，履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。

該模式的優點在于由于建設項目第一階段的工作，使代建的內容明確，能更好的提高政府投資項目的管理水平和投資效益，強化了投資人的地位和作用，監管能力強，如果組織管理有力，有利于加快建設進度，工程質量有保障。從實施代建制度的背景和法律環境上講，可操作性強，專業化管理的程度較全過程代建模式相對較高；缺點是投資人需要協調的內容較多，相互之間的銜接水平較重要。

3．聯合代建的操作——適用于有一定收益的以及綜合性較強的政府項目。由發改委在項目可行性報告通過論證，基本確定了建設項目的建設規模、投資水平和長遠的調整規劃后，通過公開招標選擇代建人，該代建人的投標必須提供和達到初步設計階段圖紙文件的深度，中標的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰。這種模式對代建人招標時，擴大招標內容，即一般要求代建人需要組成聯合體(如包括投融資、法律、設計、施工多方參加)投標，投標文件延伸到初步設計。

這種模式的優點是通過評審初步設計方案、建設投資概算、工期等，評標效果較好，可以較優地選擇代建人(聯合投標體)；缺點是投資人需要組織強大的顧問機構進行代建人、代建方案的評審、選擇和認定，成本較高，代建前期投入不足將影響投標人的積極性和參與感，并直接關系到項目的成敗。

五、政府投資項目管理推進“代建制”要著重解決的幾個問題

推行政府投資項目管理“代建制”，是當前我國投資體制改革的大趨勢。麗水市政府投資項目管理代建制已經起步，后鋪經濟適用房、接官亭農民公寓項目、及遂昌體育中心主體工程項目的試點工作，為我市推行“代建制”積累了一些經驗。但總體來說，我市此項改革尚處于剛剛起步階段，要全面推行政府投資項目管理的“代建制”，還需要加快構建完善的體制和機制，加大政府投資體制改革的步伐。

（一）明確代建制的范圍。要嚴格區分政府投資項目和非政府投資項目，進一步區分經營性和非經營性政府投資項目，對經營性政府投資項目仍然采用項目法人責任制。對非經營性政府投資項目的建設實施采用代建制，在此基礎上再逐步推廣。這樣界定，符合國務院《關于投資體制改革的決定》和《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》的精神。根據我省的《暫行規定》，非經營性政府投資（公益性）建設項目，主要包括：1．黨政工團、人大政協、公檢法、人民團體機關的辦公業務用房及培訓教育中心等；2．科教文衛體、民政及社會福利等社會事業項目；3．看守所、勞教所、監獄、消防設施、審判用房、技術偵察用房等政法設施；4．環境保護、市政道路、水利設施、風沙治理等公用事業項目；5．其他公用事業項目。并規定投資規模在500萬元以上的上述項目實行代建制。

（二）制定《麗水市政府投資項目實施代建制管理辦法》。實行政府投資項目“代建制”是一項重要的改革，為了確保這項制度的順利實施，我市政府應根據《國務院關于投資體制改革的決定》、《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》和相關法律、法規，結合麗水市的實際情況，按照“投資、建設、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，出臺相應的管理辦法，為項目的代建管理提供依據?！豆芾磙k法》應該對“代建制”的內涵、實施的范圍和原則、各主體的權利和義務、代建程序（包括項目立項、項目建設、項目投資計劃、項目竣工及移交等）、資金管理、監督和獎懲等等都要作出明確而具體的規定。從過程來看，要從項目的決策開始，到項目執行組織、項目執行中對人、財、物的管理，到項目后評估等，制定出嚴格管理制度。同時，要完善政府投資工程招標投標管理制度，政府投資工程投資控制、審計監理制度，政府投資工程財務管理制度等配套制度，讓各方主體，各個環節都能有章可循，有法可依。

（三）加強對代建合同的管理。合同管理是工程項目全過程管理的核心和提高管理水平、經濟效益的關鍵，貫穿于工程實施的全過程和各個方面。加強對代建合同的管理是政府部門對“代建制”管理最有效和有力的核心手段。在實際操作中，有必要為政府投資項目設計專門的項目管理標準合同文本，將要實施的工程的各種邊界條件(如各方協調機制、范圍管理、費用與采購管理、代建單位報酬、出資方提供的條件、各方權利和義務、爭議解決、工程擔保、違約責任等等)事先作約定，以加強對政府投資項目的規范管理。

政府與代建單位簽定合同不是一般的商業行為，在遵循合同法一般原則的基礎上，具有較強的行政性，其合同應該體現公益性和行政優益權兩方面。公益性體現在，行政合同目的是實施行政管理，維護公共利益。優益權體現在，在行政合同履行過程中，行政主體被賦予特權，享有合同履行的監督權、指揮權、單方變更權、解除權以及制裁權。因此，政府在政府投資項目管理中應享有一般建設單位所沒有的特權，有必要強調業主可根據代建人的表現，為了公共利益而解除合同或中止合同。

（四）加強代建單位的培育及管理。代建單位在項目建設管理中起關鍵作用，是建設管理的實施者和政府投資管理部門控制投資意志的貫徹執行者。但面對這種新的管理方式，我市目前有能力接受工程項目全過程委托管理的比較獨立、成熟的企業或企業集團極為短缺。如果參照《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的規定，目前麗水市范圍內還沒有符合代建資格的單位。這對我市政府投資項目“代建制”的全面實施和建筑行業的發展很不利，培養專業的管理公司是我市目前的當務之急。同時對該行業的管理也還是個空白。為改變這一被動局面，在《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的基礎上，我市應該結合本地的實際制定出臺相關的資格評審辦法，科學、合理地設定麗水市代建單位資格評審條件，對本地的代建單位進行培育，促進我市的建筑行業的快速發展。在試行階段我市可以考慮從本地房地產開發企業和監理單位中培養專業管理機構。當然應該看到，目前這些企業僅在某一方面具有專業水平，不一定具有項目全過程管理經驗，因此在推行“代建制”過程中，要鼓勵這類企業接受業主委托和主動參與市場竟標，按照合同約定，對工程項目組織實施全過程的管理和服務，在實踐中逐漸成熟壯大。但是，最終代建市場還是要打破界限，擴大到全社會范圍，將企業交給“看不見的手”調節，以支持保障市場優勝劣汰的良性機制，消除企業主體不平等待遇。實行項目管理公司競爭代建模式要求適度開放市場，打破行業之間和專業之間的壁壘，在代建人的行業、專業選擇上，應當按照能力優先的原則，面向能力相當的大型工程承包商、項目投資公司、咨詢顧問機構等各類法人實體或其聯合體，進行公平公開公正的競爭。同時，隨著條件的逐漸成熟，要進一步完善對代建單位的管理。包括代建單位的市場準入、代建單位資格、代建單位的選擇等都要進行科學、嚴格的管理。

（五）完善招投標制度，加強對招投標全過程監督。實行代建制度，原來由政府機關直接面向市場的許多交易轉由招標投標市場進行，加強招投標的管理被提到越來越重要的地位上。我國《招標投標法》早已施行，但實施以來，過去存在的針對政府投資工程一些特有的問題尚沒有有效地得到克服，尚有一些立法空白。因此，我市應該按照公平、公正、公開的原則，結合麗水市實際，完善政府投資項目招標投標的管理制度和辦法。

同時要加大對招投標的監管力度。政府投資項目依法必須進行招投標的，都應該進入有形市場進行招投標活動，由政府有關部門依照法律、法規和有關制度的規定，對相應的工程招投標活動實施監督或共同監督。除了嚴格按照招標評審工作程序，完善評標專家管理制度，加大對有形建筑市場的監管力度之外，招投標中的幾個重要環節必須改進：一是推行合理最低價中標，將投標人之間競爭的內容直接鎖定在價格上；二是實行工程量清單計價模式，提供一個由市場形成工程價格的平臺。要加強對政府投資項目招投標活動的全過程監管，既要依法對工程招投標活動實施監督，又要加大對中標后工程實施全過程的監督檢查，實行事前、事中、事后的全過程監督管理，督促建設項目各方主體嚴格履行合同。

（六）要本著“先行試點，逐步推廣”的原則，循序漸進穩步推廣“代建制“模式。實施“代建制”的目的在于政府借此實現財政投資績效最大化，實現公共資源通過市場配置效率最大化。制度是合理的，如果盲目激進的推進，恐欲速則不達，會出現副作用，有悖于國家提倡“代建制”的初衷。根據我市的實際情況，要在原有試點的基礎上擴大非經營性政府投資項目“代建制”的試點實踐，積累政府相關部門對“代建制”項目的管理技術和經驗，提高代建單位進行工程管理的競爭能力，為我市全面推行非經營性政府投資項目的“代建制”管理積累經驗和夯實條件。在此基礎上，再逐步推廣。

第三篇：中山市政府投資項目代建制管理暫行規定

中山市政府投資項目代建制管理暫行規定

印發中山市政府 投資項目代建制 管理暫行規定的通知 中府〔2009〕137號

火炬區管委會，各鎮政府、區辦事處，市屬各單位：

現將《中山市政府投資項目代建制管理暫行規定》印發給你們，請貫徹執行。

中山市人民政府

二○○九年十二月三十一日

第一章 總 則

第一條 為進一步深化投資體制改革，提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益，規范政府投資建設程序，按照“投資、建設、管理、使用、監督”彼此分離、互相制約的原則，根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）、《廣東省政府投資省屬非經營性項目代建管理辦法（試行）》（粵府〔2006〕12號）及相關法律規定，結合我市實際，制定本規定。

第二條 本規定所稱代建制，是指投資主體通過招標等方式選擇社會專業化的項目建設管理單位（以下簡稱“代建單位”），由代建單位負責項目的投資管理和建設組織實施工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的制度。

第三條 實行代建制的建設工程項目范圍：

（一）黨政機關、人大政協、司法機關、事業單位、人民團體等辦公業務用房項目；

（二）教科文衛體、民政及社會福利等社會事業項目；

（三）勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所和收容教育所、審判用房、技術偵察用房等政法設施項目；

（四）市政道路、交通建設項目；

（五）環境保護項目；

（六）其他政府投資項目。

總投資3000萬元及以上的建設工程項目，實行代建制?？偼顿Y低于上述標準的建設工程項目，可通過若干同類項目捆綁后實行代建制或由市政府投資項目管理中心或市政工程建設中心組織建設。

第四條 市政府成立代建項目管理機構，具體負責市政府投資建設工程代建項目的組織和協調管理工作。第五條 市有關部門依照現行職責分工和程序對代建項目實施管理和監督。

第六條 建設工程項目代建形式：

（一）全過程代建，是指建設工程項目從項目建議書批復后開始，由代建單位負責項目可行性研究、設計、施工、竣工驗收并交付使用，直至工程保修期結束。

（二）建設實施階段代建，是指建設工程項目從初步設計及項目概算批復后開始，由代建單位負責項目施工圖設計、施工、竣工驗收并交付使用，直至工程保修期結束。

第七條 代建項目執行基本建設程序，遵守有關投資項目管理的各項規定。

第二章 代建單位的資格條件

第八條 代建單位必須具備下列基本條件：

（一）具有獨立法人資格；

（二）具有總承包資質、或甲級工程設計資質、或甲級監理資質、或綜合甲級工程咨詢資質、或一級房地產開發資質；

（三）具有相應的建設管理組織機構和項目管理能力；

（四）具有相應的資金實力；

（五）具有與工程同類或者相近項目的管理經驗，滿足項目管理需要的自有管理、技術、財務等方面的專業人員。

第九條 市發展改革部門會同市財政、建設等部門制定代建單位的招標投標管理辦法，明確代建單位的條件以及招標的操作程序。

第十條 代建單位有下列情況之一的，不得參與代建項目招標：

（一）已被依法責令停業或停止承接工程任務的；

（二）企業出現嚴重的信用和信譽危機又未能提供相應擔保的；

（三）近3年發生過建設工程安全、質量重大責任事故的；

（四）無法履行代建職責的其他情形。

第三章 職責與分工

第十一條 市發展改革部門牽頭會同有關部門制訂項目代建制的實施細則，負責代建項目的綜合協調和投資管理；并會同有關部門對項目建議書提出審查意見報市政府審定，審批項目可行性研究報告、項目概算，下達投資計劃。

市監察部門參與推進代建制的實施，負責對相關職能部門履行職責情況進行檢查，對違紀違法問題組織查處。

市財政部門對代建項目的財務活動實施管理和監督，負責安排項目基建支出預算，按進度撥付建設資金，并對建設資金使用績效進行跟蹤評價，審查工程預、結（決）算。

市建設行政主管部門負責對代建項目的勘察、設計、施工、監理等建設行為及工程的質量、安全等實施監管，負責審查代建項目的初步設計。

市審計部門對代建項目實施全過程審計監督，負責對項目的前期審計、項目概（預）算執行審計和項目竣工決算審計，以及對代建管理機構、代建單位、施工、勘察、設計、監理、采購等單位與建設有關的財務收支的真實、合法、效益情況的審計監督。

第十二條 市代建項目管理機構的主要職責：

（一）審查代建單位的基本條件，依照法律、法規組織開展代建單位的招標工作，對代建單位的中標結果進行確認；負責代建項目監理招標工作；

（二）與代建單位簽訂項目代建合同，并依法履行合同；

（三）協調代建單位和使用單位關系，向市發展改革、財政、建設等部門報告項目進展情況，協調工程建設中的重大問題，并將代建過程中發生的違規行為及時報告有關行政主管部門；

（四）審查代建單位編制的項目投資計劃和基建支出預算；

（五）對代建單位的資金撥付申請提出審查意見；

（六）參與代建項目的竣工驗收；

（七）組織資產移交。

第十三條 使用單位的主要職責：

（一）根據項目建議書確定的建設規模和總投資額，在可行性研究階段提出項目使用需求意見，明確項目使用績效目標；

（二）參與項目設計審查，在初步設計階段對設計方案提出具體的使用功能配置要求；

（三）參與確定代建單位及項目招標活動，監督工程建設；

（四）參與有關合同的洽談；

（五）協助代建單位辦理有關手續，參與工程中間驗收和竣工驗收；

（六）對代建單位編制的項目投資計劃提出意見；

（七）對工程設計變更的合理性提出意見；

（八）根據代建單位編制并經市代建項目管理機構審查的代建項目基建支出預算，向市財政部門提出基建支出預算申請。

第十四條 代建單位的主要職責：

（一）采用全過程代建的項目，代建單位負責組織項目可行性研究報告、初步設計、施工圖設計、概算預算編制及相關報批工作；負責辦理項目規劃、土地、拆遷、施工、環保、消防、水電、園林、綠化、市政等有關報批手續；負責工程勘察設計、施工和材料設備采購等招標工作，并將招標投標情況和中標通知書報市代建項目管理機構備案；

（二）采用建設實施階段代建的項目，代建單位負責組織項目施工圖設計、預算編制及相關報批工作，負責辦理建筑許可證等工程實施中有關手續；負責工程施工和材料設備采購等招標工作，并將招標投標情況和中標通知書報市代建項目管理機構備案；

（三）在執行代建合同期間，履行建設單位職責，辦理項目建設有關報批手續；

（四）負責工程合同的洽談及簽訂，負責合同履行的全過程管理；

（五）按項目進度要求上報投資建議計劃，并按月向業主單位和有關部門上報工程進度和資金使用情況；

（六）審核、簽證工程進度報表及提出進度撥款申請；

（七）向市建設行政主管部門及市代建項目管理機構報告工程質量安全情況；

（八）負責施工中出現的工程設計變更的報批手續，并嚴格按合同控制項目概算；

（九）組織工程中間驗收和竣工驗收，并將驗收結果報告市代建項目管理機構；

（十）協助編制項目竣工決算報告，經市代建項目管理機構審查并經市審計部門進行竣工決算審計后報市財政部門審批。負責項目竣工驗收，把項目有關技術資料整理匯編及移交，并按批準的資產價值向使用單位辦理資產交付手續。

第四章 項目組織實施

第十五條 使用單位按《中山市市級財政性資金投資項目管理暫行辦法》（中府〔2006〕62號）的規定編制項目建議書，由市發展改革部門會市財政部門審查并報市政府同意后，按基本建設程序辦理項目建議書審批手續。

市發展改革部門在批復項目建議書時，把采用代建制的方式和代建單位的選擇方式納入批復內容；項目建議書與可行性研究報告合并審批的，在批復項目可行性研究報告時，把采用代建制的方式和代建單位的選擇方式納入批復內容。

第十六條 采用全過程代建的項目，項目建議書批復后，由市代建項目管理機構按照國家、省、市關規定，通過招標等方式確定代建單位，并與代建單位簽訂《項目代建合同》。

采用建設實施階段代建的項目，初步設計及項目概算批復后，由市代建項目管理機構按照國家、省、市有關規定，通過招標等方式確定代建單位，并與代建單位簽訂《項目代建合同》。

第十七條 代建項目實行履約擔保制度，在代建合同生效前，代建單位應向市代建項目管理機構提供《項目代建合同》約定工程總投資5%-10%的銀行履約保函。

市發展改革部門會市財政部門、建設行政主管部門、審計部門制定統一的《項目代建合同》規范文本。

第十八條 采用全過程代建的項目，代建單位依照已批準的項目建議書及合同開展項目前期工作，并組織編制項目可行性研究報告，項目建設規模、標準、方案和投資規模報市發展改革部門審批；可行性研究報告估算投資如超過經批準的項目建議書投資額，需報市政府同意。

代建單位根據批準的可行性研究報告組織編制初步設計及項目概算。項目概算投資不得超過可行性研究報告批準的估算總投資。項目概算投資超過經批準的可行性研究報告估算總投資10%的，需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規定程序報批。

第十九條 市發展改革部門審批項目概算前，須委托造價咨詢中介機構進行審查。代建單位應以批準的項目概算作為投資控制最高限額。

第二十條 代建單位應嚴格按照合同約定做好代建項目投資、質量、工期的控制工作，確保投資不超過項目概算，確保工程質量，按期交付使用。在項目施工過程中，因各種原因確需進行設計變更或增減工程量的，須按照《關于進一步加強市級財政性資金投資項目工程變更管理的通知》（中府辦〔2008〕9號）有關規定，由代建單位提出，監理和使用單位同意，經市審計部門審計，由初步設計和項目概算審批部門商市財政部門批準后方可調整。涉及增加項目概算投資的，由市發展改革部門報市政府同意后方可調整。

第二十一條 代建單位必須按照國家和省的有關規定，對項目的勘察、設計、施工和設備材料采購進行招投標。代建單位及與其有直接利害關系的單位不得承擔代建項目的勘察、設計、施工、監理、設備材料供應等工作。

第二十二條 代建項目建成后，必須按國家、省、市的有關規定以及代建合同的約定進行竣工驗收，工程竣工驗收合格，進行竣工決算審計后，方可交付使用。

代建單位應在竣工驗收合格后3個月內向市財政部門申請辦理項目決算審批手續。項目決算投資經審核不超過委托代建合同約定投資、竣工驗收合格和不超過約定工期的，代建單位的銀行履約保函約束即可解除。

第二十三條 自工程竣工驗收合格之日起，代建單位應在6個月內按市財政部門批準的資產價值向使用單位辦理資產移交手續。

代建單位要按照《中華人民共和國檔案法》的有關規定，建立有關檔案。項目建設各階段的文件資料，要嚴格按照規定收集、整理、歸檔。在向使用單位辦理資產移交手續時，一并將工程檔案、財務檔案及相關資料向使用單位和有關部門移交。

第二十四條 項目維護在工程保修期內由代建單位負責，工程保修期結束后由使用單位負責。

第五章 項目投資計劃與資金管理

第二十五條 項目代建合同簽訂后，代建單位根據實際工作進度和資金需求，提出投資計劃和基建支出預算，報市代建項目管理機構審查。投資計劃由市代建項目管理機構報請市發展改革部門審核?；ㄖС鲱A算由市代建項目管理機構送交項目使用單位，由使用單位向市財政部門申報項目基建支出預算。

第二十六條 市發展改革部門審核批復市代建項目管理機構上報的投資計劃，抄送代建單位和使用單位。

市財政部門審核批復使用單位上報的項目基建支出預算，抄送代建單位、市代建項目管理機構和市審計部門。

第二十七條 代建單位根據項目進展情況提出撥款申請，送市代建項目管理機構審查后報市財政部門。

第二十八條 代建項目資金撥付實行財政直接支付方式。

第二十九條 代建單位必須嚴格執行國家、省、市的基建財務會計制度，設立資金專戶，對代建項目單獨建賬核算，完整反映代建項目所發生的各項開支費用和財產物資購置的情況。

第三十條 代建項目管理費為代建單位在項目前期、實施、驗收階段發生的管理費用（包括代建管理服務費、利潤和稅金），不包括代建單位自行承擔代建項目可行性研究報告編制、招標代理等咨詢服務費用。代建項目管理費計入項目初步設計概算。

采用全過程代建的項目總投資2億元以下項目，代建管理服務費為批準工程概算總投資的2%；總投資超過2億元項目的代建管理服務費分段累進計算，2億元部分按2%計算，超出2億元部分按1.5%計算；采用建設實施階段代建的項目，代建管理服務費應不高于全過程代建管理服務費的70%，具體在代建合同中雙方約定。項目代建管理服務費在項目實施階段支付60%，項目建成交付使用后支付30%，工程保修期結束后支付10%。

第三十一條 代建管理服務費一經確定，原則上不再因項目投資規模的調整而調整，不再因人工、物價、稅率、匯率、利率等因素的變動而調整。但當核定的投資有下列情況之一，且導致項目投資超過原定范圍正負20%以上時，由代建單位提出，經市代建項目管理機構同意，并由市發展改革部門會同財政、行業主管部門批準后，可參照第三十條規定作相應調整。

（一）不可抗力；

（二）國家重大政策調整；

（三）因使用單位要求，內容、標準等設計方案有重大變更；

（四）因受地質等自然條件制約，施工圖設計時有重大技術調整。

代建項目建設資金財務管理的具體辦法由市財政部門會同市發展改革、審計等有關部門另行制訂。

第六章 監督與獎懲

第三十二條 市代建項目管理機構應將代建項目工作進展情況及時向市發展改革、財政、監察、建設、審計等部門通報，并依法接受有關職能部門和公眾的監督。

第三十三條 代建項目如為政府重大投資項目，應當在相關合同中列明須經審計部門審計后方可辦理工程結算和竣工決算。

第三十四條 代建單位應嚴格按照項目代建合同約定履行義務，不得向他人轉讓代建業務。

第三十五條 代建單位未能完全履行代建合同，擅自變更建設內容、建設規模、建設標準，以及因代建單位原因致使工期延長、投資增加或工程質量不合格，所造成的損失或產生的投資增加額一律從代建單位的履約保證金中賠付；履約保證金額不足的，相應扣減代建項目管理費；代建項目管理費不足的，由代建單位以自有資金賠償。

第三十六條 受政府部門委托對項目進行咨詢、評審的中介機構，應客觀公正提出評審意見，對評估意見嚴重失實并造成重大損失的中介機構，經查實由市發展改革部門向全市通報，并依法追究責任人的責任。

第三十七條 市代建項目管理機構及有關部門工作人員在代建項目實施過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的，依法給予行政處分，有違法所得的，沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十八條 代建單位在代建工作中與市代建項目管理機構或勘察、施工、監理、設備材料供應單位串通、弄虛作假、謀取不正當利益或降低工程質量的，依法追究代建單位和責任人的責任；構成犯罪的，依法追究相關責任人的刑事責任。

第三十九條 代建項目實行投資節余獎勵制度。項目竣工決算審核批準后，如決算投資比合同約定投資有節余，可按不超過節余投資10％的比例對代建單位進行獎勵，獎勵金額計入項目建設成本。

第七章 附 則

第四十條 各鎮區的非經營性政府投資項目實行代建制管理可參照本規定執行。

第四十一條 市屬國有企業的投資項目參照本規定執行。

第四十二條 本規定自發布之日起實施。

第四篇：昆山市政府投資項目實行代建制管理暫行辦法

昆山市政府投資項目實行代建制管理暫行辦法

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【頒布單位】昆山市人民政府 【法規文號】昆政辦發〔2008〕93號 【頒布日期】2008年9月16日 【實施日期】2008年9月16日

為了積極推進政府投資項目代建制，規范代建制工程的決策程序和組織實施程序，提高我市政府投資項目的建設管理水平，控制工程造價，提高財政資金使用效益，特制定本辦法。

第一條 本辦法所稱的代建制是指政府投資項目由政府根據項目類型委托具備項目建設管理條件的單位，作為項目建設期間代甲方，根據經批準的項目概算和代建合同，代理組織和管理項目建設，保證項目功能要求、質量和進度，合理控制項目投資規模的項目管理模式。

第二條 本辦法所稱的政府投資代建項目主要是指本市范圍內項目使用單位不具備自行管理項目建設條件的，并且使用政府性資源投資的概算達到500萬元以上的新建、擴建、改建等房屋建筑及附屬項目、構筑物和投資概算達到300萬元以上的裝飾項目。其他政府投資的市政基礎設施、水利、交通道路和園林綠化等項目仍由目前建設單位按建設程序組織實施。

上述限額以下的房屋建筑及附屬項目、構筑物和裝飾項目，可由項目使用單位自行實施，也可申請實施代建。

第三條 本辦法所稱的政府性資源是指：

1．使用財政性資金投資的建設項目； 2．使用國債資金投資的建設項目；

3．使用國有資產抵押的金融貸款資金投資的建設項目； 4．其他利用政府性資源投資的建設項目。

第四條 昆 山市政府工程代建工作領導小組（以下簡稱“領導小組”）是市政府投資項目代建制管理的領導機構，主要職責包括制訂代建制管理的重大政策，審查確定實行代建 制的具體項目，根據項目類型確定代建單位，協調政府投資項目代建過程中相關部門職能，落實政府投資項目建設資金，協調解決政府投資項目代建過程中的重大問 題和研究政府投資項目代建管理體制改革等。領導小組下設辦公室，由市建設局、發改委、財政局、規劃局、監察局、審計局等單位組成，辦公室設在市建設局，負責擬定政府投資項目的代建方案，并上報領導小組批準后落實執行，負責政府投資項目代建過程中的日常管理，包括代建合同的簽訂和鑒證，項目概算、預算和決算的初審，參與竣工驗收，負責項目建設資料管理等工作。

第五條 市政府投資項目實行代建制應遵循以下原則：

1．規范管理原則，實行代建制的政府投資項目必須按照項目建設的各項規范程序實施建設，不得簡化程序、違反程序實施建設。

2．逐步推進原則，目前政府投資代建項目由領導小組指定國有公司負責代建，待代建市場成熟后，可擴大代建范圍，擇優引進市場專業代建公司實施政府投資項目的代建。

3． 職權明晰原則，項目使用單位負責提出項目建設要求；項目代建單位負責具體實施項目建設；市監察局負責對項目建設程序的規范性實施監督；市建設局負責對項目 建設的行業管理；市財政局負責對代建項目資金實施監督管理；市審計局等其他有關行政主管部門按照各自職責做好相關監督、指導、管理工作。

第六條 代建單位應建立與建設管理相適應的組織機構和項目管理體系，擁有與工程建設規模和技術要求相適應的技術、造價、財務和管理等方面的專業人員，并具有從事同類工程建設管理的資質和經驗。

第七條 項目代建單位確定后，項目使用單位與代建單位簽訂代建合同，領導小組辦公室對代建合同予以鑒證。

第八條 項目使用單位的主要職責：

1．編制項目建議書，闡明項目的建設性質、用途、功能配置和建設內容，列出項目建設分項估算，初步確定項目投資總估算，并報領導小組辦公室。由領導小組辦公室組織市財政局等相關行政主管部門及專家進行初審，著重對項目建設的功能配置、建設內容及投資估算進行審核。領導小組辦公室將初審意見報領導小組，由領導小組審定并確定項目代建方式。項目建議書一經審定，項目使用單位原則上不得再自行提出項目建設內容變更申請。

2．根據經批準的項目建議書編制可行性研究報告，由市發改委組織相關行政主管部門和專家對可行性研究報告開展論證，通過論證的可行性報告須按照規范建設程序報批。

3．負責辦理土地使用手續。

4．負責辦理報建、環保、消防、動遷及市政接用等審批手續；委托經市拆遷辦資質審核通過的社會中介拆遷公司實施拆遷。

5．參與項目設計的審查工作和施工、監理等招標活動，負責申請辦理政府采購手續。6．根據確定的施工圖監督項目建設。7．初審代建單位提出的涉及項目功能的變更意見，確需變更的按規定辦理項目變更審批手續。

8．按照政府投資項目財務決算審批程序辦理資產的接交使用手續和項目資料的歸檔工作。第九條 代建單位的主要職責：

1．開展工程勘察、規劃設計等，編制項目初步設計方案和項目概算，嚴格控制項目概算不超估算，并將有關方案報領導小組辦公室審批。概算超過估算10%以上的，由領導小組辦公室重新組織論證。

2．根據立項批復的初步設計方案細化設計，組織編制施工圖設計，編制全面預算，報市財政局審核，配合開展預算評審工作，確保預算金額不超過經批準的概算金額。預算金額超過經批準的概算金額5%以上的，由領導小組辦公室重新組織論證，并報領導小組審批。3．組織項目施工、監理等招標活動，負責簽訂施工合同和監理合同等。

4．嚴格按照施工圖組織施工，控制投資規模和建設規模，保證項目建設質量和工期按計劃完成。

5．申請開立專門的基建賬戶，設立項目基建賬，合理核算項目建設成本。

6．負責編制項目進度支付憑證，按項目進度向市財政局申請并合理分配項目資金；根據項目建設需要和市政府市場化運作的要求，積極籌措金融貸款和其他社會資金，保證項目建設進度。

7．項目建設過程中，只有當發生以下事項時，代建單位可提出項目變更意見，并對重大變更組織開展專家論證后，提請項目使用單位辦理變更審批手續：（1）重大政策調整；

（2）項目建設的基礎條件發生重大變化；（3）發生不可抗力事件。

8．組織工程階段驗收和竣工驗收，對工程質量負有終身責任。

9．編制工程決算報告，匯總決算材料，報市財政局審核，配合開展項目決算審計。10．在項目資金結算完畢后，負責基建帳號的銷戶和基建賬的結賬工作。

11．協助項目使用單位按照政府投資項目財務決算審批程序，辦理資產的移交使用手續，督促施工單位在規定的維護保養期內做好維護保養工作。

12．做好項目資料的歸檔移交工作。第十條 市財政局負責項目資金的撥付、管理與監督，組織開展項目概預算和決算的審計，指導代建單位基建賬務的會計核算，參與代建項目各環節的監督。

第十一條 市財政局按照市政府有關規定按進度撥付項目建設資金。代建拼盤項目的拼盤資金須按工程進度同步納入市財政局扎口管理；有金融貸款資金的項目應實行信用額度、提貸審批的方式實施撥款，由市財政局根據工程進度在提貸單上簽署意見后方可提貸撥款。

第十二條 項目代建費用是項目建設成本的組成部分，由基準費用和獎懲費用組成，由市財政局負責核定。

市財政局根據代建合同約定的項目投資預算，按照超額累進的方式核定代建單位代建基準費用。國有公司代建項目的基準費用核定標準為：項目投資預算在1000萬元（含1000萬元）以下的基準費用按投資預算的3%計算；投資預算在1000萬元至5000萬元（含5000萬元）的部分，基準費用按投資預算的2%計算；投資預算在5000萬元至1億元（含1億元）的部分，基準費用按投資預算的1%計算；投資預算在1億元至3億元（含3億元）的部分，基準費用按投資預算的0.5%計算；投資預算超3億元的部分，基準費用按投資預算的0.3%計算。以后市場專業代建公司的代建費用待簽代建合同時另行制定標準。

第十三條 項目代建費用在市財政批準的項目代建基準費用的基礎上，執行以下獎懲制度： 1．合同約定的代建項目投資預算與經審批的變更成本之和即項目投資控制目標，代建單位應將實際造價控制在投資控制目標內。如項目決算送審造價低于投資控制目標，則節余部分的20%作為對代建單位的獎勵，其余80%部分上繳財政；如項目決算送審總額超出投資控制目標，則按超出比例相應扣減代建基準費用。

2．代建單位未能恪盡職守，導致工期延長、工程質量不符合驗收要求或功能建設未達到預期目標的，在代建合同中約定扣減標準。對于獲得蘇州市級、省級和國家級工程優質質量獎的項目，對代建單位分別按節余部分的5%、10%、15%給予獎勵；對于決算送審總額超出投資控制目標的項目，原則上不予獎勵。

3．代建項目應嚴格執行先審批、后變更的管理規定，如有先變更、后審批的事項發生，該筆變更成本不得計入投資控制目標范圍內。

第十四條 代建單位未嚴格執行公開招投標有關規定的，或未能按照規定程序報批，擅自變更設計、施工方案的，由代建單位向領導小組辦公室書面說明情況，領導小組辦公室根據有關規定向領導小組提出處理意見，包括中止代建合同的執行。在此處理過程中，市財政局暫停項目建設資金撥款。

第十五條 在項目代建過程中，凡發現政府工作人員有收受賄賂、玩忽職守、貪污挪用等行為的，依法給予行政處分；構成犯罪的，移交司法部門追究刑事責任。

第十六條 本辦法由領導小組辦公室負責解釋。第十七條 昆山開發區、花橋經濟開發區、昆山高新區、旅游度假區和各鎮可參照本辦法規定的程序，自行選擇代建單位開展政府投資項目的代建工作。

第十八條 本辦法自發布之日起實施。

第五篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設經理制(CM制)。CM制是業主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是一名優秀建設經理所必須具備的素質。現在所說的代建制則是指項目業主(使用單位)通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現代代建制都更具科學性和先進性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區別

目前，發達國家工程總承包的主要方式有：

（1）設計-建造總承包

承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責；

（2）設計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業受業主委托，按合同約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業不直接參與工程的建設，但協助業主進行工程管理，如在項目決策階段，為業主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業主提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務。

代建制與以上兩者的突出區別在于：代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業主監督下對建設資金的支配權)，同時承擔相應的責任(包括投資保值責任)。而不論總承包商，還是項目管理企業都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任。因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

三、代建制與工程建設監理的區別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設監理的廣，一般既包括施工，也包括設計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規定的項目管理范圍內，作為代理人，全面對施工合同進行管理，其在管理中起主導作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進行。而工程項目業主僅派少量人員在工程現場，收集工程建設信息、對工程項目的實施進行跟蹤和監督。

2、代建制與工程建設監理的區別

工程建設監理一般主要應用在施工階段。監理工程師受業主委托，依據承發包合同對施工承包商進行監督和管理。這種監督和管理僅作為業主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業主方的管理仍以業主為主導，監理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股?，F在，政府在上項目時與過去相比，已經理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領導喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質量標準和實際要求，常常給項目建設帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業咨詢機構完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，在代建制下，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調的人員。有時候，盡管業主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的咨詢機構。它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流

程。委托這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關系進入擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發展的歷史情結，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發揮充分作用

競爭是激發活力和創新的源泉。代建制采用多道環節的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優的技術方案、服務和產品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在透明的環境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發生。

6、政府對項目的監管更加規范有力

政府投資建設項目容易“超投資、超規模、超標準”，除了建設單位管理經驗不足這個淺層因素外，關鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設單位、施工單位及其他與項目有關的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調控制約手段。

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產生互相監督工作的關系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監督，有利于自覺規范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，并下達項目建設計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發展改革、財政、審計、監察等部門運用稽察、審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規定程序報發展改革部門審批；

（2）發展改革部門批復項目建議書，并在項目建議書批復中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發展改革部門委托具有相應資質的社會招標代理機構，按照國家和地方有關規定，通過招標確定具備條件的前期工作代理單位，發展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關規定，對項目勘察、設計進行公開招投標，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關規定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準面積一定比例（如5%），需修改初步設計或重新編制可行性研究報告，并按規定程序報原審批部門審批；

（5）發展改革部門會同規劃、建設等部門，對政府投資代建項目的初步設計及概算投資進行審核批復；

（6）發展改革部門委托具有相應資質的招標代理機構，依據批準的項目初步設計及概算投資編制招標文件，并組織建設實施代建單位的招投標；

（7）發展改革部門與建設實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設實施代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設實施代建單位應提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據項目行業特點，在項目招標文件中確定；

（8）建設實施代建單位按照國家和地方有關規定，對項目施工、監理和重要設備材料采購進行公開招標，并嚴格按照批準的建設規模、建設內容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，確保工程質量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協議隨意變更建設規模、建設標準、建設內容和總投資額，因技術、水文、地質等原因必須進行設計變更的，應由建設實施代建單位提出，經監理和使用單位同意，報發展改革部門審批后，再按有關程序規定向其它相關管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關規定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務決算審批手續，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業主”，由“項目法人”（或“項目業主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業主”）的手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協助、配合，增加工程建設中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和實現公共工程建設的專業化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現行投資體制進行任何改革。項目管理者聯盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”?！叭酱ê贤?，除規定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規定政府主管部門“的權限和義務：對代建單位（受托人）的監督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監督權、知情權，對所建設完成的工程和采購設備的所有權；協助義務、自籌資金供給義務。

優點：可以發揮三方當事人的積極性，實現三方當事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠酥械母瘮⌒袨?，實現對公共工程建設施工和項目投資資金的專業化管理，保證工程質量和投資計劃的執行，實現政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設領域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業的管理機構——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機構和使用單位的公務人員與設計、施工等單位的直接利益關聯。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經營性項目，按照建設（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設，建成竣工驗收后移交給建設（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當前在政府投資建設的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經驗”，致使投資失控、工期拖延、質量不保等現象屢有發生。如項目使用單位經常為了使用功能的增加而隨意更改設計，再向政府申請追加投資，結果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉變為“各環節彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應資質的項目管理公司，作為項目建設期的法人，負責項目建設的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權力，這便意味著權力從該環節的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發揮作用，關鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監督。三是以制度規范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現 “政府監管、業主投資、代建管理、各負其責”的目標。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權力、利益隔離