第一篇：加強政府投資項目管理對策研究

關于加強政府性投資項目管理工作

有關情況的匯報

政府性投資項目規模大、與公共利益密切相關，按照公共財政管理的要求，如何進一步做好政府性投資項目管理工作，是當前政府職能轉變過程中十分重要的任務。為進一步提高我縣政府項目管理水平，現就我委調研情況匯報如下：

一、我縣政府性投資項目管理現狀

近年來，我縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創新。就目前我縣政府投資項目管理現狀，大致可歸納為以下幾類：

1．臨時型（即為一次業主）。通常采用這種管理模式的項目比較單一，一般情況下由政府牽頭，抽調有關人員組成一個臨時基建管理工作班子（如工程指揮部）具體實施項目報批、拆遷安置、項目建設與管理等工作，在工程建設任務完成后，基建工作班子相應撤出。

2．基建科室型。一些常年有基建任務的政府職能部門，都設立基建科室，專門配備人員，由其代替政府行使項目業主職能。

3．政府部門型。以財政資金投資為主的交通、建設、水利等部門，由部門組織內部人員成立項目建設工作班子，直接操作項目建設與管理。

4．項目法人型。一些政府投資的基礎設施項目，由政府或政府職能部門設立企業法人（如城市投資公司），由其負責項目建設資金的籌措和項目建設管理。項目建成后，也由該企業負責運營與管理。

5．項目代建型。由使用單位和投資管理部門，招標一家代建單位，由代建單位完成項目前期及建設過程，項目建成后移交給政府或使用單位。

二、當前政府性投資項目管理存在的主要問題

（一）項目前期工作粗糙，決策程序不到位

1、“三邊工程”較多。目前我縣中央、省專項資金補助項目均按基本建設程序履行了報批等有關手續，但由縣、鄉兩級政府實施的水利、市政、交通等項目前期工作不到位，部分項目均是邊審批、邊設計、邊施工，少數項目沒有履行過審批等手續，導致施工過程設計變更頻繁、設備選型和使用不合理。

2、決策程序不到位。根據基本建設管理程序，政府性投資項目一般都要經過項目建議書、可行性研究報告、初步設計審批這樣一個決策過程。但目前我縣多數項目只履行了例行的審批手續，項目不是在初步設計概算編制完成后才確定投資規模和資金方案的，而往往是在項目建議書、可研報告批準前就已經確定了投資規模和建設規模。

3、項目投資超概算。有些項目單位往往是從盡量滿足自身使用功能要求出發，很少能按照“有多少錢辦多少事”

和“合理確定規模再確定資金籌措方案”的原則實施政府項目，投資控制觀念普遍不強，認為“工程先干了再說，資金不夠可以向上爭取”，從而導致投資超概，規模過度超前。

（二）部門管理難度大，責任追究制度不健全

1、項目管理部門工作難度大。發改委作為履行縣政府對項目進行監督管理的主要部門，對政府性投資項目的管理，在職能、時序和手段上履行著重要職責，發改委的工作是基礎，但難度大、也不被人理解。項目前期主要工作就是研究項目建設的可行性和必要性，確定合理的建設規模和投資概算，這都是發改委的職責。但是在現實中，一方面，項目單位都要求壓縮前期工作時間，項目建設規模和標準又涉及項目單位最直接的切身利益，使實際操作中阻力很大；另一方面，有些項目在前期工作或實施過程中受領導的干預和影響，同時，我委對項目監督管理的認識和措施不到位，使得發改委難以有效發揮職能。第三，由于工程招投標管理過程中，發改委不能夠全程參與，客觀上影響了招投標過程投資控制的功能。單純的靠財政部門的預算資金審核、資金撥付管理和審計部門的事后審計，已經難以有效控制項目投資規模和標準。

2、責任追究制度不健全。目前，國家尚未出臺政府性投資項目決策失誤責任追究制度，雖然《***政府性投資項目管理辦法》對違反項目管理的有關行為應承擔的法律責任都有規定，但是具體的操作性和權威性不夠，不能有效控制

項目建設規模和標準，對超概算行為也沒有有效地、明確地處罰規定。

三．幾點建議

（一）建立科學完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學決策。堅持決策方法科學，通過定性與定量相結合，使分析結論準確；堅持決策依據充分，掌握國家有關政策、項目建設條件、技術發展趨勢等全面信息，使決策依據科學；堅持數據資料可靠，在調查研究基礎上注重數據分析，保證結論可靠。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對我縣經濟和社會發展有重大影響的項目，除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環節外，還應廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備。由發改委建立政府性投資項目儲備庫，各項目主管部門或建設單位應于每年10月底前，提出下年度政府性投資項目建設建議，經發改委初審，并邀請各方面專家專門研究后，編制下年度項目建設計劃，報縣政府批準。二是積極開展重大項目前期工作。每年由各行業主管部門向縣發改委申報年度重大項目前期工作計劃，經發改委審核并報請縣政府同意后，發改委下發年度重大項目前期工作計劃，各行業主管部門按照重大項目前期調研、項目建議書、可行性研究報告編制和評審等工作目標開展前期工作。三是落實前期工作經

費。建立重大項目前期工作所需專項經費，由各主管部門提出資金計劃報發改委，發改委報經縣政府同意后，撥付前期工作經費。

第三、嚴格執行基本建設程序。按照基本建設程序，發改委依次對項目建議書、可行性研究報告、初步設計及項目概算進行審批，其中可研報告、初步設計及項目概算需經專家評審，確定合理的建設標準和投資估算后，由發改委批復。對于總投資在500萬元以下或者急需建設的項目，經發改委同意，可以直接編制可研報告、初步設計和項目概算。

（二）建立嚴格規范的投資控制體系

第一、推行限額設計制度。項目初步設計批準的建設規模和投資概算要嚴格限定在可研報告批復的建設規模和投資估算10%之內；施工圖設計的建設規模和預算投資要嚴格限定在初步設計批準的建設規模和投資概算10%之內；項目主管部門和設計單位必須對項目現場作深入調查，把應該考慮到的情況都體現在設計之中，避免漏項；并不斷優化設計方案，使設計概算具有科學性和準確性。

第二、嚴格控制設計變更。各項目建設單位應嚴格按照批準的項目概算進行建設，不得擅自增加或減少建設內容、提高或降低建設標準，確需變更的，應由縣發改委審查論證后，報上級主管部門或縣政府審批，履行相應的變更手續。

（三）建立嚴密防范的監督管理體系。

第一、嚴格執行“五制”。即項目法人制、項目合同制、招投標制、工程監理制、預決算審計制，所有政府性投資項目都必須按國家規定實行公開招標，嚴禁將工程轉包或分包，紀委、發改、財政、審計等部門應全程參與招投標活動，對招投標程序實行全過程監督，確保工程規范建設，資金合理使用。

第二、開展項目竣工驗收。出臺《***政府性投資項目竣工驗收辦法》。項目建成后，應當由發改委牽頭，組織財政、審計等相關部門，按照批準初步設計和概算、施工圖以及工程驗收規范等文件資料，及時組織竣工驗收。規模較大、較復雜的政府性投資項目，還應當先由項目業主組織進行初步驗收或交工驗收。

第三、建立后評價制度。出臺《***政府性投資項目后評價制度》。建立政府投資績效評價指標體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經濟和社會效益，據此對比項目可行性論證的預測結果與實際運營的差距，全面總結項目投資管理經驗，吸取教訓，為改進以后項目決策、管理及監督提供經驗。

第四、建立部門監督機制。借鑒先進地區的項目監管經驗，制定嚴格的監管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內外結合的監管體系，由發改委、財政局、審計局、監察局以及行業主管部門、中介機構和社會公眾組成項目部門監督機制，強化監管機構職能，提高監管人員的素質，對項目實施全過程進行監控。

第二篇：加強政府投資項目管理對策分析

加強政府投資項目管理對策分析

政府投資是國家宏觀經濟調控的必要手段，在社會投資和資源配置中起重要宏觀導向作用，可以彌補市場失靈，協調全社會的重大投資比例關系，進而推動經濟發展和結構優化。近年來，中央加大了對政府投資項目的檢查力度和頻率，發現了一些共性和個性問題。如，項目前期工作質量不高、決策程序不到位、預算約束弱化等，進一步加強政府投資項目管理勢在必行。

一、政府投資項目管理特點

政府投資，即使用政府性資金進行投資的固定資產投資活動。政府性資金包括財政預算內投資資金、各類專項建設基金、國家主權外債資金及其他政府性資金，投資方式包括直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸、貼息等。與其他固定資產投資相比，政府投資為實現政府職能、滿足社會公共需要服務，須嚴格遵守科學、民主、公開原則。政府投資項目管理主要特點：一是管理范圍大，審批程序多。涉及到項目建設周期內的各個階段，包括項目可行性研究報告（核準申請報告）的編制與審批、初步設計、概預算審查、項目

法人單位的建立、工程招投標及施工管理、竣工驗收等諸多環節。涉及部門多，容易產生推諉扯皮現象，一旦出現問題，責任不好界定。二是管理機構大多數是臨時性。如文教、衛生、政法等項目，大多是成立臨時性基建辦公室，在項目審批后，由政府有關部門抽調人員，組建一個臨時的基建項目管理團隊。待項目任務完成后, 項目隊解散。臨時性太強，容易產生一些遺留問題，管理人員缺乏專業素質，不利于項目管理經驗的積累。三是社會各界和輿論關注度高，管理壓力大。由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化或生活的各個方面，又是使用政府財政資金（納稅人的錢），所以涉及到社會公眾的切身利益，容易成為社會輿論的關注焦點。尤其是當今社會信息網絡化，給政府投資項目決策、管理提出了新的更高要求。

二、政府投資項目管理存在問題

1、項目前期工作質量不高，“重實施、輕前期”現象普遍。前期工作是整個項目實施工作的前提和基礎。實際中，很多項目單位對前期工作重視不夠，為了加快工程進度，邊決策、邊設計、邊施工，未能深化項目前期各項論證工作，各類評估流于形式。導致施工過程中，設計變更頻繁，設備選型和使用不合理，造成很大浪費。甚至有的項目建成之日，就是虧損之時。有的工程（如個別橋梁、公路）使用之日，就是維修之時。

2、決策程序不到位，管理部門工作難度大。從項目管理角度來說，項目可研或核準報告、資金申請報告、初步設計審批過程是一個決策過程。但有時候這成了一個例行的審批手續，是一個“虛”的決策過程。在這一過程中，“可研報告”變為“可批報告”，管理部門對項目的建設規模和投資規模沒有認真審查，有的是審查了但沒有權力提出變更。由于項目單位都要求壓縮前期工作時間，同時項目建設規模和標準涉及項目使用單位最直接的切身利益，給發改部門履行管理職能制造很大阻力。在審批項目時，有的處室在辦公室里從“資料”到“資料”，對項目實地調查不夠，把關不嚴。以致在稽察時發現，有的項目投資計劃下達后，因開工條件不具備，遲遲不能如期開工，有的是已建成的項目再包裝，申請預算內投資資金，有的項目虛夸建設內容和投資規模，套取國家資金。

3、項目投資“三超”現象比較嚴重。大部分政府項目（市政設施項目除外）的建設單位，同時也是項目的使用者和直接的收益者。為了使項目立項得到順利審批通過，在向領導匯報和有關部門申報材料時，偏面強調項目的可行性和必要性，故意少報投資額，其后在實施的過程中卻不斷變更、增加建設內容和規模，擅自提高建設標準，造成既成事實，使審批部門不得不同意追加投資。由于上述原因，導致項目管理中普遍存在超概算、超標準、超規模的“三超”問題。

4、項目的竣工驗收和后評價工作薄弱，缺乏責任追究

機制。按照項目管理要求，項目全部建成后必須進行工程驗收，并由相應部門出具工程竣工驗收報告。實踐中，還有一些項目未能按照要求實行竣工驗收制，項目竣工后評價缺失現象也較為普遍。目前我省尚未出臺政府投資項目決策失誤責任追究制度，對超概算行為也沒有有效地、明確地處罰規定。

三、對策建議

1、優化項目形成機制，提高項目決策科學性。一是加強規劃的約束性，發改部門要進一步加強課題研究，創新思路，科學規劃，統籌布局項目，建立項目儲備庫，形成“課題—規劃—項目”政府投資項目形成機制，并提高規劃的約束性，沒有列入相關規劃或項目儲備庫的項目原則上不予受理。二是對關系百姓民生、經濟社會發展的重點項目要實行事前公示制度，廣泛聽取各方面意見，提高項目決策科學性。

2、把好政府資金投向關，充分發揮政府投資價值。政府投資根本目的是實現政府職能、滿足社會公共需要服務，按照公共財政的支出原則，盡量減少一般經營性項目的政府投資，對能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金。政府為進行經濟調節，推進科技進步和高技術產業化等，設置的專項資金，事先要深入研究投向和項目篩選條件，重點投向市場不能有效配置資源的經濟領域，發揮政府投資“四兩撥千斤作用”。

3、加強項目前期調研和論證工作，嚴把項目審批關。一是要加強項目實地調查研究，杜絕虛報、假報現象；二是提高項目咨詢和設計的質量，設計的節約是最大的節約，通過建立相應的擇優和責任追究機制，選擇水平好、負責任的咨詢和設計單位；三是深化項目評估論證工作，委托具有相應資質的工程咨詢機構進行深度評估，按照項目評估審查的環節，將具體責任劃塊分工，具體的環節有明確的責任人負責，責任落實到人，今后一旦出現問題，嚴格按照程序直接追究責任到個人；四是按照國家、省投資體制改革有關文件規定，嚴把規劃選址、土地預審、環評批復、貸款承諾等重要關口。美國政府投資管理70%的要義集中在前期管理，尤其是設計和功能定位。一般的項目需要1-2年論證，有的大型項目需要十年、二十年，立項時間雖長，但效果明顯，在美國隨處可見幾十年、上百年的政府工程。美國政府對項目前期工作的重視值得我們學習借鑒。

4、嚴格執行“三算”控制，有效控制超概算現象?！叭恪笨刂?，即估算控制概算，概算控制預算，預算控制決算，環環相扣。為有效控制超概算現象，借鑒其他省市做法，建議：在項目可行性研究報告（核準報告）批準后，初步設計投資概算超可研投資估算5%以上的，須重新進行設計；初步設計投資概算超可研投資估算10%以上的，須重新編報可研報告；項目預算超過批準概算５％以上的，財政部門將預算退

回建設單位進行調整；確需調整概算須報原批準部門審批；在項目建設過程中，嚴格控制不合理的設計變更和額外簽證，從嚴審批把關。

5、加強項目后續管理，克服“重審批、輕管理”現象。利用“861”行動計劃信息平臺，建立政府投資項目信息庫，實施重點項目月報制度、季度通報和督查制度，及時掌握項目建設進展情況，及時發現和解決項目建設中存在的問題。通過省、市、縣三級發改委聯合，發改、國土、規劃、環保、財政等部門的聯動，共同加強項目后續管理，對建設進度慢的項目加大督查力度。同時，營造公開、公正、公平、透明的招投標環境，對招投標活動進行事前、事中、事后監督，包括從招投標工作的實施方案、招標公告、投標人資格確定，到事后的合同簽訂、工程變更等全過程。

6、完善政府項目管理制度，積極開展“后評價”工作。浙江、甘肅等省已制定政府投資項目管理辦法，建議待國家出臺《政府投資條例》后，我省抓緊貫徹落實，研究出臺《安徽省政府投資項目管理辦法》，進一步健全科學、民主的政府投資項目決策和實施程序，進一步完善責任追究制度，從制度上對隨意擴大和浪費政府投資的行為進行約束。同時，在抓好項目竣工驗收工作的基礎上，積極開展項目后評價活動，通過對項目工程造價、資產交付使用率、建設周期、工程質量、環境影響等指標綜合性分析，全面評價政府性投資

項目的經濟和社會效益、經驗與教訓等，總結和提升項目管理經驗，為今后建設同類項目發揮借鑒作用，建立快捷的信息反饋機制，為完善政府投資監管體系和責任追究制度服務。

第三篇：政府投資項目管理現狀、問題及對策

政府投資項目管理現狀、問題及對策

政府投資項目是一個在我國改革開放中出現的新的概念。政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展, 使用財政性資金以及用財政性資金作為還貸來源或還貸擔保的借貸性資金投資建設的項目。隨著中央擴大投資拉動內需政策的出臺，我國每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎性設施建設，投資規模的急劇擴大，給投資管理帶來了新的考驗。因此采取有效措施加強政府投資項目的管理，對管好用好建設資金、提高政府投資效益具有非常現實而重要的意義。

一、政府投資項目管理現狀

近年來，*縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創新。分析*縣政府投資項目管理現狀，大致可歸納為以下幾個特點：

（一）項目投向，基本合理。十一五以來，*縣政府投資基本上投向兩大類：即城建、交通、水利等工程性基礎設施和教育、衛生、體育及文化等社會性基礎設施。目前*縣政府投資項目行業主管部門大體上可分為兩類：一類是常年項目建設的建設、交通、水利、教育等部門，另一類是非常年項目建設的衛生、文體、旅游等部門。

（二）資金撥付，方式多樣。項目建設資金撥付采用三種方式：一是列入投資計劃的一般性項目，由行業主管部門提出申請，財政部門審核后，將資金撥到行業主管部門，再下撥給項目業主；二是重點建設項目，由項目業主向縣政府提出申請，經財政部門審核、縣政府領導批復后，財政部 門將資金撥到項目業主，再支付給施工單位；三是直接支付方式。由施工單位提出申請，監理單位核實，項目業主確認，報財政部門審核后，直接撥付給受款單位。政府投資項目建設資金來源中，經營性項目以銀行貸款為主，純公益性項目由財政性資金承擔。

（三）制度建設，探索創新。近年來，*縣在政府投資項目管理上，無論是制度建設方面，還是項目融資方面，一直在努力創新探索。相繼出臺了《*縣政府投資項目管理辦法》、《*縣重大項目前期工作管理辦法》、《*縣重點建設項目管理辦法》等文件，使*縣政府投資項目管理有章可循。

二、政府投資項目管理中存在的問題

（一）前期工作不盡人意。前期工作是項目實施的前提和基礎，關系到投資項目的成敗。重項目數量、輕前期工作現象在*縣政府投資領域普遍存在：一是決策機制不完善。項目決策在項目建設周期中處于十分重要的地位，決策的正確與否，主要是體現在“四性”上，即把握投資機會的準確性、建設方案比選的全面性、項目實施的可行性和經濟效益的合理性，而只有堅持決策科學化、民主化，才能符合“四性”要求。從調查情況看，*縣相當部分項目決策科學化和民主化不足，項目決策主要由各級領導研究作出，前期調研分析不充分，決策所需的信息不全面，缺乏戰略、綜合和長遠考慮。二是項目儲備工作薄弱。目前*縣項目儲備工作存在“數量少、質量差、渠道窄、工作粗”等突出問題，數量少表現為未開展政府投資項目專項規劃編制，迄今為止沒有建立政府投資項目儲備庫；質量差表現為有的行業主管部門即使有一些項目打算，但納入規劃的項目很少，絕大多數僅 停留在取項目名稱大概輪廓上，缺少項目規模、建設內容和基本投資估算等內容，未形成真正意義上的項目儲備資料；渠道窄表現為僅僅憑經驗和感覺提出項目，而缺乏科學的、全面的、多渠道的項目挖掘機制；工作粗表現為沒有真正把項目儲備列入重要議事日程，未落實具體工作人員，未明確工作責任，只是為了應付就隨便報幾個了事，有的連項目名稱都提不出來。三是投資計劃嚴肅性不強。投資計劃管理是政府投資項目管理重要內容，但部分行業主管部門每年所申報的政府投資項目計劃不全面、不合理，往往出現執行偏差。有些未列入投資計劃的項目往往臨時動議拍板建設，而一些已列入投資計劃的項目卻得不到有效實施。

（二）項目管理模式落后。從調查情況來看，*縣政府投資項目管理模式，以組建工程建設指揮部、籌建處、基建辦為主。這種臨時性非法人建管機構存在不少問題：一是難以實現專業化管理。項目管理具有很強的專業性、技術性，而臨時組建項目管理機構，由于缺少專業人才，不熟悉基本建設程序和相關法律、法規,缺乏項目管理專業知識和經驗, 難以開展專業化管理和落實責任。二是投資約束機制尚未建立。這種臨時性建管機構是“投資、建設、管理、使用”四位一體的典型模式，建設單位與使用單位利益密切相關，不利于相互制約，也缺乏控制投資的約束機制和動力機制。同時由于大量采用臨時性建管機構形式，分散了監管部門的力量，難以進行有效監管，容易孳生腐敗。三是不利于提高項目管理水平。普遍存在“只有一次性教訓形不成二次經驗”的現象，一個項目建成后，作為一次性臨時業主的工程建設 指揮部即行解散，難以總結項目建設的經驗和教訓；對另一個項目又要重新組織一批人員進行建設管理，眾多的臨時性建管機構在為掌握和應用項目管理知識而重復交學費，對提高政府投資項目的整體管理水平十分不利。

（三）建設程序不甚規范?；窘ㄔO程序是指項目建設全過程中各個環節、各個步驟之間客觀存在的、不可破壞的先后順序，是經過長期實踐總結出來、反映項目建設所固有的客觀規律，是以法規形式固定下來的工作程序。正確把握項目建設中從課題調研、論證決策、前期報批、組織實施及竣工驗收等各個環節之間的關系，是按照經濟規律辦事的一個根本原則。但從調查情況來看，*縣政府投資項目基本建設程序執行情況很不理想，嚴格按照國家規定開展項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算“三段式”管理的項目只占26.67%，33.33％的項目按前期計劃和正式計劃“兩段式”管理，36.67％的項目是一次性批復，甚至有個別項目沒有經過計劃部門審批就擅自開工；也有個別行業主管部門僅以政府計劃作為立項依據，未到計劃部門辦理項目立項審批?？尚行匝芯渴琼椖抗芾碇袠O其重要的一個環節，是對擬建項目技術上、經濟上及其他方面的可行性進行研究，其目的是為了給投資者提供決策依據，同時為工程設計、銀行貸款、合作簽約等提供依據和基礎資料。*縣相當部分政府投資項目建設單位未認識到進行項目可行性研究的重要性、必要性，大多數政府投資項目未進行可行性研究，有的即使進行了可行性研究也都是上級發改部門有要求不得已而為之，根本不是為了項目的科學論證而開展。許多項目由于未進行可行性研究而達不到國家要求，影響了*縣爭取 新中央投資項目申報工作。有些規模不小的項目甚至連初步設計都不做就直接編制施工圖紙，造成政府投資項目主管部門無法確定項目概算。在項目前臵審批方面也同樣存在很多不規范之處，據調查，有約三分之一左右的項目以項目急于上馬、前臵審批太復雜等為由而未能按規定辦理相關前臵審批。

（四）項目控制力度不夠。質量、進度、成本是項目管理的金三角，是項目管理的基本目標。從調查情況分析，“三控制”都不同程度地存在一些問題。

首先，超概算成了投資控制的頑癥。一個項目從投資決策到竣工投運，有一個較長的建設周期，影響項目投資變化的因素很多，由于缺乏有效的約束機制，*縣政府投資項目超概算現象較為普遍。從調查情況來看，63.33％的項目存在超概算現象，平均超概算高達40.00％，大部分項目初步設計概算編制質量不高，不能真實反映項目總投資全貌，失去了執行剛性，達不到控制投資的目的。超概算具體表現在以下幾方面：一是設計漏項。有的建設單位和設計單位責任心不強或憑經驗設計，在申報項目立項時，未進行全面設計，存在很多漏項，如有的只設計主體工程，而沒有配套工程和綠化工程，也有的設計時漏掉設備或未包括裝潢，只好在施工階段予以補上導致超概算。二是設計變更。有些項目由于從立項到委托設計時間較短，設計單位急于趕任務而不作現場調查，匆忙完成設計，致使初步設計深度不夠，與施工圖階段有較大的出入，造成后來的設計變更而增加投資。也有概算編制人員機械地按照設計圖紙編制概算，用經濟來影響設計，施工時產生設計變更；還有的項目業主在項目取得立 項批文后，不是按照計劃投資規模進行建設，而在施工圖設計階段要求設計單位提高設計標準，在工程實施階段又隨意添加一些建設內容。三是按審批權限確定項目總投資。如某城市道路項目按審批權限須報上級投資主管部門審批，由于前期準備工作極不充分，上級投資主管部門很難批準，而項目卻急于上馬，只好按市里最大審批權限來確定投資概算（初步設計和概算也未編制），結果從實施情況看，超概算高達120％，絕對金額達200多萬，是個十分典型的案例。

其次，拖工期成了進度控制的常態。進度控制是項目實施的關鍵，是確保項目按預定時間竣工投產的重要手段。據調查，*縣政府投資項目進度與計劃基本一致的占13.33%，略有提前的占6.67%，超工期的占80%，平均超工期117.25%。造成超工期的主要原因：一是政策處理困難。約一半的政府投資項目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無法按計劃完成施工。二是資金緊缺。由于政府投資項目建設資金大多是財政性資金，在近幾年政府負債較重的情況下，往往不能按時支付工程款，造成施工工期拖延。三是設計調整。有些重點建設項目往往是領導十分關注的項目，有些領導會打破常規要求項目不斷調整設計，致使項目實施不斷延期。四是設備原因。有些項目在土建完成或基本完成后，由于無資金購臵或招投標的原因，造成設備不能及時安裝，也延誤了工期。

第三，能合格就算質量控制的標準。質量控制是項目實施的根本，貫穿于項目實施全過程。從調查情況來看，存在主要問題：一是創優意識、精品意識不強。政府投資項目尤其是重點項目往往是百年工程、民心工程，應以建造精品工 程、優質工程為目標，雖然大多數工程質量都能合格，但爭創優質工程意識普遍不強。二是為盲目趕工期而造成質量隱患。三是質量控制措施不力。存在諸如質量控制體系不甚健全，施工隊伍素質不高，事前、事中和事后“三階段”控制不到位等問題。

（五）建設制度執行不力。按照國家規定，政府投資項目必須實行法人責任制、資本金制、招投標制、工程監理制和合同制等五項制度。從調查情況來看，這五項制度執行不力、好差不一。

首先，項目法人責任制不落實。推行項目法人責任制的初衷是要建立一種權責明確、科學合理的項目管理制度，項目法人應能獨立自主地對項目從立項、籌資、施工到竣工、投產乃至經營的全過程進行管理，并承擔相應的責任。但在實際執行過程中，由于多方面的原因，很難實現上述目標，習慣以行政手段管理項目。

其次，招投標領域存在諸多問題。一是項目設計單位和監理單位的選擇基本上未實行公開招標，設計方面直接委托的占56.67%，邀請招標的16.67%，議標的占6.67%，只有20%項目進行公開招標確定設計單位；監理方面直接委托的占33.33%，邀請招標的23.33%，議標的占13.33%，只有30%項目進行公開招標確定監理單位。二是擅自縮小施工招標范圍。將招標范圍限定于主體建筑工程，而依法應招標的一些配套附屬工程則直接發包。三是招投標具體操作不符合規定。相當一部分項目沒有按規定進場招標，也未在指定媒體發布信息，有些不按規定范圍發布信息，甚至沒有公開發布信息。四是招投標管理體制不順。由于招投標管理機構運作 不正常，縣內招投標交易平臺不健全，限額以上項目借助市里平臺進行交易；有些項目由于土地、規劃等種種原因無法立項，導致無法進市招投標中心交易，往往以政府協調會等非正常形式明確有關事項；有些項目施工招標往往采用政府采購平臺進行招標，致使招投標工作規范性不足，隨意性過大。

第三，監理制貫徹不到位。在政府投資項目建設過程中,往往重施工、輕監理，目前在*縣開展業務的監理單位良莠不齊，有的監理人員（尤其是總監）到崗率不高，個別項目隱蔽工程未按規定傍站；有的監理人員專業知識不強，甚至不能勝任本職工作；有的監理責任心不強，默認施工單位隨意變更設計；相當部分監理人員協調各方能力較弱。也有些業主及施工單位對監理單位職責沒有正確的認識，使監理工作正常開展受到困擾。

第四，合同執行不嚴格。從調查情況來看，無論設計、采購，還是施工、監理，基本上都簽訂合同，但在合同管理上仍然存在著一些問題：一是合同主體不統一。目前建筑市場上施工掛靠現象成了公開的秘密，*縣政府投資項目施工招投標中同樣存在借用資質和掛靠現象，一些低資質等級的施工企業為了承攬工程，通過人際關系或上交管理費等方式，借用他人資質或掛靠高級別企業參與競標，中標后，因施工企業本身技術力量不足，缺乏相應管理人員，同時施工裝備也不能滿足施工的要求，其結果是工程質量大打折扣，埋下了質量隱患。二是合同款項結算不嚴格。如個別項目經招投標后，在承發包合同中重新約定按實結算，招投標只起到確定施工單位的作用；即使是一些包干工程，往往對包干 范圍及調整條件和調整方式等沒有明確規定，結果包干項目包不死，給工程結算留下了隱患。另外，有些工程物資材料采用暫定價，具體價格等實施時再協商，不利于工程款項結算。

（六）項目后期評價缺失。一是未開展項目竣工驗收?？⒐を炇帐琼椖拷ㄔO全過程的最后一道程序，是全面考核建設成果的重要環節，同時能為項目后評價提供基礎資料，它對保證工程質量，促進項目及時投產，發揮投資效益有重要作用。目前，*縣政府投資項目大部分只進行交工驗收，只有16.6％的項目進行竣工驗收。同時，項目業主普遍存在重建設、輕結算（決算）現象，一些項目投入使用后，長期不結算（決算），導致項目成本無法審定，撥款資金長期掛賬，無法辦理固定資產產權登記手續。二是項目后評價缺失。項目后評價指建設項目正式投產營運達到設計生產能力時，對該項目決策、立項、實施、運行全過程進行全面、系統的評價。目前*縣政府投資管理項目未開展項目后評價工作，相當程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監督作用的發揮，表明椒江區政府投資項目管理機制還未能完全適應市場經濟體制的要求。

三、管理好政府投資項目的對策

根據深化投資體制改革的要求，面對*縣政府投資項目管理的現實狀況，必須深化改革，健全制度，加強管理，努力按照“決策科學、投向合理、運作規范、監管嚴格”要求，建立“科學完善的前期工作體系、規范高效的運行管理體系、優質公正的市場參與體系和嚴密防范的監督管理體系”等政府投資項目管理的四大體系。具體抓好以下四個環節：

（一）建立科學完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學決策。做到“三個堅持”，即堅持決策方法科學，通過定性與定量相結合，使分析結論準確；堅持決策依據充分，掌握國家有關政策、項目建設條件、技術發展趨勢等全面信息，使決策依據科學；堅持數據資料可靠，在調查研究基礎上注重數據分析，保證結論可靠；同時探索項目不可行性論證。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對*縣經濟和社會發展有重大影響的項目，除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環節外，還應廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備?？h計劃部門建立縣重大項目儲備庫，各行業主管部門建立一般政府投資項目儲備庫。可通過以下渠道挖掘政府投資項目：根據國民經濟和社會發展五年規劃延伸策劃出一批項目，從經濟與社會發展要求、資源比較優勢發揮、現有產業鏈延伸等方面梳理出一批支撐*縣經濟、社會發展的重大項目，邀請各方面專家專門研究提出和向社會公開征求獲得。二是積極開展重大項目前期工作，每年由各行業主管部門向縣計劃部門申報重大項目前期工作計劃，經計劃部門審核并報請縣政府同意后，計劃部門下發重大項目前期工作計劃，各行業主管部門或主業單位按照課題調研、項目建議書、可行性研究報告和初步設計等四個階段工作目標開展前期工作。三是建立隊伍與落實經費。組建一支高素質的前期工作隊伍，為提高前期工作質量提供人力保證；各行業主管部門建立各自項目前期工作機構，落實一批素質高、業務 精、事業心強的人員從事項目前期工作。建立重大項目前期工作專項資金，用于重大項目調查研究、方案規劃、文件編制、咨詢評估等前期支出。

第三、加強政府投資項目計劃管理。要重視政府投資項目投資計劃的編制工作，從全局出發，根據經濟和社會發展需要、前期工作進展情況和資金土地要素狀況以及征地拆遷情況等因素，從縣重大項目儲備庫和各行業主管部門政府投資項目儲備庫中選擇安排（新開工的項目原則上初步設計已獲批準），縣計劃部門會同先財政部門按照“量入為出、綜合平衡”的原則，與有關部門協調，在優先保證續建項目資金需要的前提下，提出政府投資項目計劃初步意見，上報縣政府同意后，由縣計劃部門向各有關部門和項目單位下達投資計劃。計劃執行過程中，確需調整政府投資總額或者增減新開工項目的，由行業主管部門提出，縣計劃部門會同財政部門審核并報縣政府同意后，由計劃部門下達調整計劃。根據項目建設的實際需要，需對已批準項目的投資進行調整的，由縣計劃部門征求有關部門意見后擬定調整方案報縣政府同意后調整。政府投資項目計劃一經批準，必須嚴格執行，未經規定程序，任何單位和個人不得擅自變更。

第四、嚴格執行基本建設程序。按規定編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計及項目概算，并達到必要的深度和質量要求；嚴格遵守城市規劃、國土資源、環境保護等方面法律法規。一是審批項目建議書。項目建議書由建設單位或委托有資質的咨詢機構編制，包括下列內容：項目建設的必要性和依據、擬建地點、擬建規模、投資估算及資金籌措 和其他事項。二是審批項目可行性研究報告。建設單位依據經批準項目建議書委托有資質中介機構編制項目可行性研究報告，可研報告中應詳細列明建設規模、建設內容、建設標準和投資估算；對于須實行項目法人制的項目，提出項目法人的組建方案。計劃部門對項目可行性研究報告進行審查，對一定規模的政府投資項目，由計劃部門委托有資質的咨詢機構進行咨詢評估。三是審批項目初步設計和概算?？裳信鷱秃?，建設單位委托有資質單位編制編制初步設計，計劃部門組織相關單位和專家對初步設計和概算進行評審，通過后予以批復。四是施工圖審查。建設單位依照經批準的初步設計及項目概算委托設計單位進行施工圖設計，編制項目預算。五是相關前臵審批。嚴格執行國家關于項目審批的有關前臵審批規定。

（二）建立規范高效的運行管理體系

第一、創新項目管理模式。按照政府投資項目“投資、建設、管理、使用”分離的原則，改革椒江現行政府投資項目管理模式，對現有工程建設指揮部等臨時性非法人建管機構進行清理整合，并逐步減少。區別不同性質政府投資項目，實行不同的管理模式：一是項目法人制。經營性項目在項建書批復后，由行業主管部門組建項目法人充當項目業主，對項目策劃、前期報批、資金籌措、組織實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等方面實行全過程、全方位負責；項目法人按國家規定享有充分的自主權，形成自我決策、自我約束、自擔風險、自我發展的運行機制，調動項目法人在控制項目質量、工期和投資的積極性。二是推行代理建設制度。主要有兩種方式：第一種是建立具有事業性質的管理機構，專司非經營性政政府投資項目建設管理，實現代理建設與專業化集中管理相結合；充當項目業主，全面負責投資、進度、質量“三控制”和合同管理等方面工作。第二種是專業公司代建。逐步推進項目代建制，可委托專業化的項目管理機構負責非經營性項目建設的全過程；專業公司代建可采用兩種模式:即適用于投資規模較小或專業性強政府項目的全過程代建模式和適用于投資規模較大的前期工作代理、實施代建兩階段代建模式。三是提倡公共產品社會建設。在政府投資項目投資、建設、運營領域引入市場競爭機制，建立公平的市場運行環境和合理的投資回報機制，界定公益性、基礎性和經營性政府投資項目的范圍，通過公開招標等方式委托企業生產、經營公共產品，或者投資參股建設與經營。

第二、規范招投標行為。一是建立健全*縣招投標監管機構和交易市場。爭取市里對*縣招投標工作的支持，理順*縣招投標工作體系。二是嚴格界定落實招投標的范圍。要嚴格執行《招投標法》等規定，除特殊性質項目外，都應公開招標；項目建設中的工程設計、咨詢、施工、監理和重要設備、材料采購等達到規定要求的，一律實行招標；三是嚴格選擇招標方式。提倡公開招標和邀請招標等競爭性招標，嚴格限制議標，杜絕假招標。吸引更多實力雄厚、技術水平高、信譽好的施工企業參加投標。四是規范招投標程序。堅持招投標活動的“公開、公平、公正”原則，有關部門要加強對招投標活動的監督，嚴禁層層轉包和違法分包，對弄虛作假、規避招標等行為嚴加查處。五是治理掛靠現象。加強對施工企業人員到位情況的檢查，檢查項目經理、技術負責人、質量員、施工員、安全員、預算員和資料員等“七大員”的到 位情況；不任意提高資質要求，有利于本地企業參與市場的公平竟爭，減少本地企業掛靠外地大企業的現象。

第三、加強投資控制。要確立政府投資項目全過程投資控制的意識，完善投資控制的基礎性工作。一是出臺《政府投資項目投資控制工作實施意見》。從項目概算審查和管理、設計變更管理入手，加強政府投資項目投資控制的制度化建設。二是建立政府投資項目的動態控制辦法。根據施工合同及相關文件，建立以項目業主、施工單位、監理單位為相關責任單位的政府投資項目投資控制目標管理體系，實行動態控制。三是推行限額設計，提高設計質量。項目業主在委托設計時要進行詳細的交底，設計單位必須對項目現場作深入調查，積累充分的數據資料，把應該考慮到的情況都體現在設計之中，避免漏項；不斷優化設計方案，使設計概算具有科學性和準確性。同時推行限額設計，即與設計單位約定獎懲機制，按照批準的設計任務書和投資估算，在保證項目規模、使用功能、質量與實施進度的基礎上進行設計，把工程造價嚴格控制在限額內；對超出投資額的，則按超出數額的大小扣減設計費；而對于優化設計方案，節約投資的，則按相應比例進行獎勵。四是嚴格控制設計變更和現場簽證。嚴格按照批準的項目概算進行建設，建設單位不得擅自增加建設內容、提高建設標準；建立嚴格的變更設計審批制度，落實項目變更設計的權限和責任，按照投資、質量、進度三者相統一的原則，確定項目設計變更；項目設計變更和現場簽證要接受相關部門監督，必須經業主、監理、設計等多方聯合事前會審，杜絕事后補簽。

第四、強化合同管理。通過合同的訂立和履行過程中所 進行的計劃、組織、指揮、監督和協調等環節，實現項目建設目標。各項目單位要制訂嚴密的合同管理制度，使合同處于有效控制之中。招投標階段要注意確定嚴格而又周密的合同條款，確保合同內容完備、邏輯周密、含義清晰以及責、權、利關系平等。在項目實施階段，要始終圍繞質量、工期和投資三項目標進行合同管理，通過合同手段進行監督、管理和控制，保證項目按計劃實施。

（三）建立優質公正的市場參與體系

第一、規范政府投資項目中介服務。積極引導中介機構參與政府投資項目建設與管理，提高勘察設計、咨詢評估、招標代理等中介服務質量，將現行一些不宜由政府機構承擔的職能轉移給中介機構。積極引進信譽好、素質高、服務優的中介機構到*縣開展業務，培育*縣本地具有較強競爭力的中介機構。建立中介機構及其從業人員在*縣開展業務的信用檔案，開展信用等級評價，禁止違反相關法規和執業操守的人員在*縣開展業務活動。

第二、探索項目咨詢評估。積極引進和培育工程咨詢評估機構，探索開展項目咨詢評估工作，對一定規模以上的項目，由計劃部門委托咨詢機構對其可行性研究報告進行獨立評估。咨詢機構從社會、自然和人的全面協調發展角度出發，認真分析項目建設與運營對經濟和社會發展的影響，客觀評價項目建設可能作出的貢獻或造成的破壞，從而為決策提供依據。項目可研報告應委托有資質單位編制，編制單位應保持獨立性和公正性，遵照客觀規律，在充分調查研究的基礎上，實事求是地編制可研報告。項目咨詢評估要堅持“三性一維護”，即各類規劃的符合性，區域內公共產品布局的合 理性，經濟社會資源的節約性和維護公共利益。咨詢機構應主動與業主單位、編制單位及區級部門溝通，把握項目的全面情況，避免評估的局限性和片面性。為確保咨詢評估機構的獨立性、客觀性和公正性，可行性論證費用應由政府財政專項支付。

第三、創新項目設計理念，落實設計責任。政府投資項目設計要體現目前經濟和社會所處的發展階段，把握發展趨勢。一是要求設計單位遵循“適用、經濟、美觀”的原則，運用先進的設計思想、表現手法和技術成果，創新設計理念，實現藝術與技術的完美結合。二是要求設計單位嚴格執行國家的環保、安全、能耗水耗等標準，積極采用節能、節地、節水、節材和保護環境的技術措施。三是對較大規模的項目可由計劃部門委托中介機構對項目概算進行審查，深入細致地分析技術經濟指標，通過同類型項目的造價對比，并結合同期投資品市場價格預測，對項目概算進行合理、準確的審定，為以后的投資控制奠定基礎。四是積極推進設計招標工作。引入競爭機制，激發設計單位挖掘技術潛能，綜合分析后確定項目技術方案與經濟方案，保證項目建設“經濟合理，技術可行”。

第四、完善監理制度。按照有關規定，要求監理單位做到“三控制、兩管理、一協調”，即：投資控制、進度控制和質量控制，合同管理和信息管理，組織協調，每個項目要根據具體情況和業主要求，在合同中對監理工作作出約定。在完善目前普遍開展施工監理基礎上，積極創造條件開展勘察、設計及重要設備采購監理。要求監理單位和人員在監理過程中，遵循獨立、客觀、公開、公平、公正的原則，要求 監理單位派駐現場的總監理工程師必須具有相應的資質和良好的協調能力，派駐現場的監理人員必須專業配套齊全，并具有良好的職業道德。監理單位的監理大綱應符合項目的要求，并要有針對性地提出實現監理目標的方法和措施。

第五、營造公平競爭的市場環境。要根據評估咨詢和勘察設計業的特點，合理確定勘察設計強制性招標的項目范圍和招標形式。建立信用機制，把建立中介服務機構信用體系作為完善椒江區市場經濟體制的一項重要任務。凈化招投標市場，培育本地招投標代理機構，強化對招標代理機構的監管。

（四）建立嚴密防范的監督管理體系

第一、開展項目竣工驗收。出臺《*縣政府投資項目竣工驗收辦法》。項目建成后，應當按照批準初步設計和概算、施工圖以及工程驗收規范等文件資料，及時組織竣工驗收，項目業主應及時做好竣工財務決算工作?？⒐を炇涨埃瑧冗M行施工質量、消防、環保、綠化、市政等單項驗收。規模較大、較復雜的政府投資項目，還應當先由項目業主組織進行初步驗收或交工驗收。

第二、建立后評價制度。及早建立政府投資績效評價指標體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經濟和社會效益，據此對比項目可行性論證的預測結果與實際運營的差距，全面總結項目投資管理經驗，吸取教訓，為改進以后項目決策、管理及監督提供經驗。

第三、建立政府投資項目責任追究制度。要完善政府投資項目制衡機制，實行“誰投資，誰決策，誰負責”的原則，明確責任的主體，制定出臺政府投資責任追究相關的制度，明確項目建設參與各方的責任，對不遵守法律法規和政策規定，造成重大損失和資金浪費的單位及個人，依法追究行政和法律責任。

第四、建立部門監督機制。借鑒國外先進的項目監管經驗，總結*縣項目監管的經驗教訓，制定嚴格的監管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內外結合的監管體系，由投資主管部門、財政部門、審計部門、監察部門、行業主管部門、中介機構和社會公眾組成項目部門監督機制，強化監管機構職能，提高監管人員的素質。投資主管部門利用職能優勢并借助中介機構力量從項目立項審批、初步設計概算審查等方面對項目進行監管；財政部門從建設資金撥付、使用和財務管理等方面進行監管，審計部門利用專業力量對項目進行審計監督，建設部門從工程勘察、監理和質量等方面進行監管，規劃、國土、環保、水利和監察等部門按各自職權進行監管，行業主管部門在職權范圍內進行環節監管。

第五、建立社會監督機制。逐步建立群眾監督、社會監督、輿論監督等方面的監督制度，鼓勵社會各界和新聞媒體，對政府投資項目的決策和實施情況與效果進行監督，發揮媒體對政府投資管理的監督作用，要求與政府投資相關的管理部門定期和不定期地對社會發布相關信息，接受公眾監督。

二0一0年四月二十日

第四篇：政府投資項目“代建制”模式研究

政府投資項目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項目建設的“代建制”管理模式，提出政府法定機構“集中代建”是主導發展方向。首次引入政府法定機構的概念，并對不同代建模式的風險進行了比較研究，進一步明確政府投資項目“集中代建”的優勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項目主要是指以政府財政基本建設資金為投資主體，或者以政府財政擔保由國有控投企業出面貸款而成為投資主體興建的固定資產投資項目，這些項目主要集中在基礎設施建設和公益性的公共建筑和相關設施上，關乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項目的“代建制”管理模式是上世紀九十年代，在廈門等城市試點后，才逐漸在全國十幾個省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務院關于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個省、自治區、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有37個開始了代建制試點工作，并已取得了一定的成績，試點范圍正在逐步擴大。

然而不同的城市在推進政府項目代建制模式過程中，根據各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發展方向。

一、政府法定機構直接管理（“集中代建”），二、完全市場運作（市場化“企業代建”），三、國有投資公司下的企業代建模式（“企業代建”）。針對這三種“代建制”模式優劣，國內文獻各持觀點，莫衷一是。經過多年的實踐和近幾年深入地研究、探索，并用經濟學模型證明，政府法定機構代建模式無疑是政府投資項目管理的主導模式，國有企業代建制模式是它的必要補充，并長期共存，相互競爭，共同發展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設項目，由政府建設行政主管部門設立專門機構（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構通過公開招標選擇有資格項目管理單位（代建單位），負責項目全壽命周期內一定壽命段的建設管理，建成后，交付使用單位或管養部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設項目，項目投資中無政府資金的不在此范圍內。該比例可以根據各地區、各部門實際情況來定。比如江蘇省規定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機關不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機構，該機構可以是政府法定機構（公務局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關系。

3.政府建設行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責的歸口管理，一改有些地方由發改委和財政部門的多頭管理。本文認為發改委可以是“代建制”改革的倡導者和方案的制定者，實施過程的指導者和監督者，財政部門可以是每一項具體業務的監控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設行政主管部門管理有其長期固有的技術優勢和專業人才配備優勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實施段，根據業主的需要，其實就是政府部門對項目的要求不同而選擇不同的壽命段進行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫院、校舍等的使用人；管養單位就是基礎設施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業養護單位。

代建制能使“投資、建設、使用、管理”分離，優化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學決策水平，集中智慧。專家論證，專業化管理，充分發揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規范各參建單位的行為，用合同、標準、行業規范制約，更好地控制質量、工期，合理控制投資，發揮項目效益。

二、政府法定機構與代建制

政府法定機構是指各級政府機關下設的受政府機構委托行使一定行政職能的各類事業單位或參照公務員管理的事業單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構名稱不同，管轄內容尚有差異，單位性質也略有不同，我們將國內的建筑公務局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構的共性抽象出來，統稱為適應代建制管理成立的政府法定機構。此類代政府行使行政專業職能的機構，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機構這個概念引入就是要表明，經過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領域市場失靈是最為常見的。而且，設立這樣的法定機構，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責任。避免了有些地方由發改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項目特別是城市基礎設施建設項目，是城市生命線，應該有一個政府法定機構來負責，這種性質的單位一是人員穩定、職能固定。二是由于其性質決定了是政府的一個專門建設管理的執行機構，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責任。機構穩定的特點使得它對政府投資項目的質量終身制不能免責，非常有利于全壽命期內的管理和質量追蹤。

政府法定機構的發展模式，已經從根本上將“投資、建設、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產投資的自行建設弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責任人仍然是法定機構，不能免責，這就避免了代建公司由于不穩定的問題而造成責任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發展的主導方向

按照市場方式選擇代建企業簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關系。這種形式下的代建企業性質決定了追求利潤最大化。代建企業為政府投資項目節約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風險。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導致不合理的市場分配行為。

道德風險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔由此造成的后果。道德風險產生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構，代理人就是代理企業。

實際情況是代建企業大都追求利潤最大化，在這種目標的驅使下，要期望它為政府把關是不合邏輯的，也只有政府法定機構才能真正擔當起政府投資項目的代建這一社會責任。

政府法定機構管理項目是政府投資項目“代建制”模式發展的主導方向，它的優勢在于以下幾個方面：

（一）由于它是一個政府行政機關下屬的一個常設單位，承擔投資項目管理，具有長期性、穩定性和可追溯性。

（二）由于它是財政解決運營經費的法定機構，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區別。

（三）代建制模式下政府法定機構的存在使專業技術、管理人才相對穩定，充分發揮機構的人才集聚效應。

（四）代建制模式下政府法定機構非常有利于發揮公共協調和決策優勢。

（五）代建制模式下政府法定機構建立，有利于監察執法部門集中監督，更好地防止權力尋租，抵制腐敗。

當然，政府法定機構模式為主導方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關的法律、政策法規、規章還不配套，還沒有一部關于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構內部如何創新機制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內需和大部制改革之際，更需廣大建設管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規使“代建制”管理模式健康發展。

（作者系蘇州市建設局副局長、高級工程師）

第五篇：[調研報告]政府投資項目管理現狀、問題及對策

調研報告

我縣政府投資項目管理現狀、問題及對策

白玉縣項目促進中心 葉志國

政府投資項目是一個在我國改革開放中出現的新的概念。政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展, 使用財政性資金以及用財政性資金作為還貸來源或還貸擔保的借貸性資金投資建設的項目。隨著中央擴大投資拉動內需政策的出臺，我國每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎性設施建設，投資規模的急劇擴大，給投資管理帶來了新的考驗。因此采取有效措施加強政府投資項目的管理，對管好用好建設資金、提高政府投資效益具有非?，F實而重要的意義。

一、我縣政府投資項目管理現狀

近年來，我縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創新。分析我縣政府投資項目管理現狀，大致可歸納為以下幾個特點：

（一）項目投向，基本合理。十二五以來，我縣政府投資基本上投向兩大類：即城建、交通、水利等工程性基礎設施和教育、衛生、體育及文化等社會性基礎設施。目前我縣政府投資項目行業主管部門大體上可分為兩類：一類是常年項目建設的建設、交通、水利、教育等部門，另一類是非常年項目建設的衛生、文體、旅游等部門。

（二）資金撥付。由項目業主向縣政府提出申請，經財政部門審核、縣政府領導批復后，財政部門將資金撥到項目業主，再支付給施工單位。

（三）制度建設，探索創新。近年來，我縣在政府投資項目管理上，無論是制度建設方面，還是項目融資方面，一直在努力創新探索。相繼出臺了相關文件，使我縣政府投資項目管理有章可循。

二、我縣政府投資項目管理中存在的問題

（一）前期工作不盡人意。前期工作是項目實施的前提和基礎，關系到投資項目的成敗。重項目數量、輕前期工作現象在我縣政府投資領域普遍存在：一是決策機制不完善。項目決策在項目建設周期中處于十分重要的地位，決策的正確與否，主要是體現在“四性”上，即把握投資機會的準確性、建設方案比選的全面性、項目實施的可行性和經濟效益的合理性，而只有堅持決策科學化、民主化，才能符合“四性”要求。從調查情況看，我縣相當部分項目決策科學化和民主化不足，項目決策主要由各級領導研究作出，前期調研分析不充分，決策所需的信息不全面，缺乏戰略、綜合和長遠考慮。二是項目儲備工作薄弱。目前我縣項目儲備工作存在“數量少、質量差、渠道窄、工作粗”等突出問題，數量少表現為未開展政府投資項目專項規劃編制，迄今為止沒有建立政府投資項目儲備庫；質量差表現為有的行業主管部門即使有一些項目打算，但納入規劃的項目很少，絕大多數僅停留在取項目名稱大概輪廓上，缺少項目規模、建設內容和基本投資估算等內容，未形成真正意義上的項目儲備資料；渠道窄表現為僅僅憑經驗和感覺提出項目，而缺乏科學的、全面的、多渠道的項目挖掘機制；工作粗表現為沒有真正把項目儲備列入重要議事日程，未落實具體工作人員，未明確工作責任，只是為了應付就隨便報幾個了事，有的連項目名 稱都提不出來。三是投資計劃嚴肅性不強。投資計劃管理是政府投資項目管理重要內容，但部分行業主管部門每年所申報的政府投資項目計劃不全面、不合理，往往出現執行偏差。有些未列入投資計劃的項目往往臨時動議拍板建設，而一些已列入投資計劃的項目卻得不到有效實施。

（二）項目管理模式落后。從調查情況來看，我縣政府投資項目管理模式，以組建工程建設指揮部為主。這種臨時性非法人建管機構存在不少問題：一是難以實現專業化管理。項目管理具有很強的專業性、技術性，而臨時組建項目管理機構，由于缺少專業人才，不熟悉基本建設程序和相關法律、法規,缺乏項目管理專業知識和經驗, 難以開展專業化管理和落實責任。二是投資約束機制尚未建立。這種臨時性建管機構是“投資、建設、管理、使用”四位一體的典型模式，建設單位與使用單位利益密切相關，不利于相互制約，也缺乏控制投資的約束機制和動力機制。同時由于大量采用臨時性建管機構形式，分散了監管部門的力量，難以進行有效監管，容易孳生腐敗。三是不利于提高項目管理水平。普遍存在“只有一次性教訓形不成二次經驗”的現象，一個項目建成后，作為一次性臨時業主的工程建設指揮部即行解散，難以總結項目建設的經驗和教訓；對另一個項目又要重新組織一批人員進行建設管理，眾多的臨時性建管機構在為掌握和應用項目管理知識而重復交學費，對提高政府投資項目的整體管理水平十分不利。

（三）建設程序不甚規范。基本建設程序是指項目建設全過程中各個環節、各個步驟之間客觀存在的、不可破壞的 先后順序，是經過長期實踐總結出來、反映項目建設所固有的客觀規律，是以法規形式固定下來的工作程序。正確把握項目建設中從課題調研、論證決策、前期報批、組織實施及竣工驗收等各個環節之間的關系，是按照經濟規律辦事的一個根本原則。但從調查情況來看，我縣政府投資項目基本建設程序執行情況不理想，未嚴格按照國家規定開展項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算“三段式”管理?？尚行匝芯渴琼椖抗芾碇袠O其重要的一個環節，是對擬建項目技術上、經濟上及其他方面的可行性進行研究，其目的是為了給投資者提供決策依據，同時為工程設計、合作簽約等提供依據和基礎資料。我縣相當部分政府投資項目建設單位未認識到進行項目可行性研究的重要性、必要性，影響了我縣爭取新中央投資項目申報工作。

（四）項目控制力度不夠。質量、進度、成本是項目管理的金三角，是項目管理的基本目標。從調查情況分析，“三控制”都不同程度地存在一些問題。

首先，超概算成了投資控制的頑癥。一個項目從投資決策到竣工投運，有一個較長的建設周期，影響項目投資變化的因素很多，由于缺乏有效的約束機制，我縣政府投資項目超概算現象較為普遍。從調查情況來看，超概算具體表現在以下幾方面：一是設計漏項。有的建設單位和設計單位責任心不強或憑經驗設計，在申報項目立項時，未進行全面設計，存在很多漏項，如有的只設計主體工程，而沒有配套工程和綠化工程，也有的設計時漏掉設備或未包括裝修，只好在施工階段予以補上導致超概算。二是設計變更。有些項目由于從立項到委托設計時間較短，設計單位急于趕任務而不作現 場調查，匆忙完成設計，致使初步設計深度不夠，與施工圖階段有較大的出入，造成后來的設計變更而增加投資。也有概算編制人員機械地按照設計圖紙編制概算，用經濟來影響設計，施工時產生設計變更；還有的項目業主在項目取得立項批文后，不是按照計劃投資規模進行建設，而在施工圖設計階段要求設計單位提高設計標準，在工程實施階段又隨意添加一些建設內容。三是按審批權限確定項目總投資。

其次，拖工期成了進度控制的常態。進度控制是項目實施的關鍵，是確保項目按預定時間竣工投產的重要手段。造成超工期的主要原因：一是政策處理困難。約一半的政府投資項目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無法按計劃完成施工。二是設計調整。

第三，能合格就算質量控制的標準。質量控制是項目實施的根本，貫穿于項目實施全過程。從調查情況來看，存在主要問題：一是創優意識、精品意識不強。政府投資項目尤其是重點項目往往是百年工程、民心工程，應以建造精品工程、優質工程為目標，雖然大多數工程質量都能合格，但爭創優質工程意識普遍不強。二是為盲目趕工期而造成質量隱患。三是質量控制措施不力。存在諸如質量控制體系不甚健全，施工隊伍素質不高，事前、事中和事后“三階段”控制不到位等問題。

（五）建設制度執行不力。按照國家規定，政府投資項目必須實行法人責任制、資本金制、招投標制、工程監理制和合同制等五項制度。從調查情況來看，這五項制度執行不力、好差不一。

首先，項目法人責任制不落實。推行項目法人責任制的 初衷是要建立一種權責明確、科學合理的項目管理制度，項目法人應能獨立自主地對項目從立項、籌資、施工到竣工、投產乃至經營的全過程進行管理，并承擔相應的責任。但在實際執行過程中，由于多方面的原因，很難實現上述目標，習慣以行政手段管理項目。

其次，招投標領域存在諸多問題。招投標管理體制不順。由于招投標管理機構運作不正常，縣內招投標交易平臺不健全，限額以上項目借助州上平臺進行交易；

第三，監理制貫徹不到位。在政府投資項目建設過程中,往往重施工、輕監理，目前在我縣開展業務的監理單位良莠不齊，有的監理人員（尤其是總監）到崗率不高，個別項目隱蔽工程未按規定旁站；有的監理人員專業知識不強，甚至不能勝任本職工作；有的監理責任心不強，默認施工單位隨意變更設計；相當部分監理人員協調各方能力較弱。也有些業主及施工單位對監理單位職責沒有正確的認識，使監理工作正常開展受到困擾。

第四，合同執行不嚴格。從調查情況來看，無論設計、采購，還是施工、監理，基本上都簽訂合同，但在合同管理上仍然存在著一些問題：一是合同主體不統一。目前建筑市場上施工掛靠現象成了公開的秘密，我縣政府投資項目施工招投標中同樣存在借用資質和掛靠現象，一些低資質等級的施工企業為了承攬工程，通過人際關系或上交管理費等方式，借用他人資質或掛靠高級別企業參與競標，中標后，因施工企業本身技術力量不足，缺乏相應管理人員，同時施工裝備也不能滿足施工的要求，其結果是工程質量大打折扣，埋下了質量隱患。二是合同款項結算不嚴格。如個別項目經 招投標后，在承發包合同中重新約定按實結算，招投標只起到確定施工單位的作用；即使是一些包干工程，往往對包干范圍及調整條件和調整方式等沒有明確規定，結果包干項目包不死，給工程結算留下了隱患。

（六）項目后期評價缺失。一是項目業主普遍存在重建設、輕結算（決算）現象，一些項目投入使用后，長期不結算（決算），導致項目成本無法審定，撥款資金長期掛賬，無法辦理固定資產產權登記手續。二是項目后評價缺失。項目后評價指建設項目正式投產營運達到設計生產能力時，對該項目決策、立項、實施、運行全過程進行全面、系統的評價。目前我縣政府投資管理項目未開展項目后評價工作，相當程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監督作用的發揮，表明我縣政府投資項目管理機制還未能完全適應市場經濟體制的要求。

三、管理好我縣政府投資項目的對策

根據深化投資體制改革的要求，面對我縣政府投資項目管理的現實狀況，必須深化改革，健全制度，加強管理，努力按照“決策科學、投向合理、運作規范、監管嚴格”要求，建立“科學完善的前期工作體系、規范高效的運行管理體系、優質公正的市場參與體系和嚴密防范的監督管理體系”等政府投資項目管理的四大體系。具體抓好以下四個環節：

（一）建立科學完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學決策。做到“三個堅持”，即堅持決策方法科學，通過定性與定量相結合，使分析結論準確；堅持決策依據充分，掌握國家有關政策、項目建設條件、技術發展趨勢等全面信息，使決策依據科學；堅 持數據資料可靠，在調查研究基礎上注重數據分析，保證結論可靠；同時探索項目不可行性論證。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對我縣經濟和社會發展有重大影響的項目，除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環節外，還應廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備?？h計劃部門建立縣重大項目儲備庫，各行業主管部門建立一般政府投資項目儲備庫。可通過以下渠道挖掘政府投資項目：根據國民經濟和社會發展五年規劃延伸策劃出一批項目，從經濟與社會發展要求、資源比較優勢發揮、現有產業鏈延伸等方面梳理出一批支撐我縣經濟、社會發展的重大項目，邀請各方面專家專門研究提出和向社會公開征求獲得。二是積極開展重大項目前期工作，每年由各行業主管部門向縣計劃部門申報重大項目前期工作計劃，經計劃部門審核并報請縣政府同意后，計劃部門下發重大項目前期工作計劃，各行業主管部門或業主單位按照課題調研、項目建議書、可行性研究報告和初步設計等四個階段工作目標開展前期工作。三是建立隊伍與落實經費。組建一支高素質的前期工作隊伍，為提高前期工作質量提供人力保證；各行業主管部門建立各自項目前期工作機構，落實一批素質高、業務精、事業心強的人員從事項目前期工作。建立重大項目前期工作專項資金，用于重大項目調查研究、方案規劃、文件編制、咨詢評估等前期支出。

第三、加強政府投資項目計劃管理。要重視政府投資項目投資計劃的編制工作，從全局出發，根據經濟和社會 發展需要、前期工作進展情況和資金土地要素狀況以及征地拆遷情況等因素，從縣重大項目儲備庫和各行業主管部門政府投資項目儲備庫中選擇安排（新開工的項目原則上初步設計已獲批準），縣計劃部門會同財政部門按照“量入為出、綜合平衡”的原則，與有關部門協調，在優先保證續建項目資金需要的前提下，提出政府投資項目計劃初步意見，上報縣政府同意后，由縣計劃部門向各有關部門和項目單位下達投資計劃。計劃執行過程中，確需調整政府投資總額或者增減新開工項目的，由行業主管部門提出，縣計劃部門會同財政部門審核并報縣政府同意后，由計劃部門下達調整計劃。根據項目建設的實際需要，需對已批準項目的投資進行調整的，由縣計劃部門征求有關部門意見后擬定調整方案報縣政府同意后調整。政府投資項目計劃一經批準，必須嚴格執行，未經規定程序，任何單位和個人不得擅自變更。

第四、嚴格執行基本建設程序。按規定編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計及項目概算，并達到必要的深度和質量要求；嚴格遵守城市規劃、國土資源、環境保護等方面法律法規。一是審批項目建議書。項目建議書由建設單位或委托有資質的咨詢機構編制，包括下列內容：項目建設的必要性和依據、擬建地點、擬建規模、投資估算及資金籌措和其他事項。二是審批項目可行性研究報告。建設單位依據經批準項目建議書委托有資質中介機構編制項目可行性研究報告，可研報告中應詳細列明建設規模、建設內容、建設標準和投資估算；對于須實行項目法人制的項目，提出項目法人的組建方案。計劃部門對項目可行性研究報告進行審 查，對一定規模的政府投資項目，由計劃部門委托有資質的咨詢機構進行咨詢評估。三是審批項目初步設計和概算?？裳信鷱秃?，建設單位委托有資質單位編制編制初步設計，計劃部門組織相關單位和專家對初步設計和概算進行評審，通過后予以批復。四是施工圖審查。建設單位依照經批準的初步設計及項目概算委托設計單位進行施工圖設計，編制項目預算。五是相關前臵審批。嚴格執行國家關于項目審批的有關前臵審批規定。

（二）建立規范高效的運行管理體系

第一、創新項目管理模式。按照政府投資項目“投資、建設、管理、使用”分離的原則，改革縣現行政府投資項目管理模式，對現有工程建設指揮部等臨時性非法人建管機構進行清理整合，并逐步減少。區別不同性質政府投資項目，實行不同的管理模式：一是項目法人制。經營性項目在項目建議書批復后，由行業主管部門組建項目法人充當項目業主，對項目策劃、前期報批、資金籌措、組織實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等方面實行全過程、全方位負責；項目法人按國家規定享有充分的自主權，形成自我決策、自我約束、自擔風險、自我發展的運行機制，調動項目法人在控制項目質量、工期和投資的積極性。二是推行代理建設制度。建立由縣項目促進中心專司非經營性政府投資項目建設管理，實現代理建設與專業化集中管理相結合；充當項目業主，全面負責投資、進度、質量“三控制”和合同管理等方面工作。第二種是專業公司代建。

第二、規范招投標行為。一是建立健全我縣招投標監管機構和交易市場。爭取州上對我縣招投標工作的支持，理順 我縣招投標工作體系。二是嚴格界定落實招投標的范圍。要嚴格執行《招投標法》等規定，除特殊性質項目外，都應公開招標；項目建設中的工程設計、咨詢、施工、監理和重要設備、材料采購等達到規定要求的，一律實行招標；三是嚴格選擇招標方式。提倡公開招標等競爭性招標，嚴格限制議標，杜絕假招標。吸引更多實力雄厚、技術水平高、信譽好的施工企業參加投標。四是規范招投標程序。堅持招投標活動的“公開、公平、公正”原則，有關部門要加強對招投標活動的監督，嚴禁層層轉包和違法分包，對弄虛作假、規避招標等行為嚴加查處。五是治理掛靠現象。加強對施工企業人員到位情況的檢查，檢查項目經理、技術負責人、質量員、施工員、安全員、預算員和資料員等“八大員”的到位情況；

第三、加強投資控制。要確立政府投資項目全過程投資控制的意識，完善投資控制的基礎性工作。一是出臺《政府投資項目投資控制工作實施意見》。從項目概算審查和管理、設計變更管理入手，加強政府投資項目投資控制的制度化建設。二是建立政府投資項目的動態控制辦法。根據施工合同及相關文件，建立以項目業主、施工單位、監理單位為相關責任單位的政府投資項目投資控制目標管理體系，實行動態控制。三是推行限額設計，提高設計質量。項目業主在委托設計時要進行詳細的交底，設計單位必須對項目現場作深入調查，積累充分的數據資料，把應該考慮到的情況都體現在設計之中，避免漏項；不斷優化設計方案，使設計概算具有科學性和準確性。同時推行限額設計，即與設計單位約定獎懲機制，按照批準的設計任務書和投資估算，在保證項目規模、使用功能、質量與實施進度的基礎上進行設計，把工程 造價嚴格控制在限額內；對超出投資額的，則按超出數額的大小扣減設計費；而對于優化設計方案，節約投資的，則按相應比例進行獎勵。四是嚴格控制設計變更和現場簽證。嚴格按照批準的項目概算進行建設，建設單位不得擅自增加建設內容、提高建設標準；建立嚴格的變更設計審批制度，落實項目變更設計的權限和責任，按照投資、質量、進度三者相統一的原則，確定項目設計變更；項目設計變更和現場簽證要接受相關部門監督，必須經業主、監理、設計等多方聯合事前會審，杜絕事后補簽。

第四、強化合同管理。通過合同的訂立和履行過程中所進行的計劃、組織、指揮、監督和協調等環節，實現項目建設目標。各項目單位要制訂嚴密的合同管理制度，使合同處于有效控制之中。招投標階段要注意確定嚴格而又周密的合同條款，確保合同內容完備、邏輯周密、含義清晰以及責、權、利關系平等。在項目實施階段，要始終圍繞質量、工期和投資三項目標進行合同管理，通過合同手段進行監督、管理和控制，保證項目按計劃實施。

（三）建立優質公正的市場參與體系

第一、規范政府投資項目中介服務。積極引導中介機構參與政府投資項目建設與管理，提高勘察設計、咨詢評估、招標代理等中介服務質量，將現行一些不宜由政府機構承擔的職能轉移給中介機構。積極引進信譽好、素質高、服務優的中介機構到我縣開展業務，培育我縣本地具有較強競爭力的中介機構。建立中介機構及其從業人員在我縣開展業務的信用檔案，開展信用等級評價，禁止違反相關法規和執業操守的人員在我縣開展業務活動。第二、探索項目咨詢評估。積極引進和培育工程咨詢評估機構，探索開展項目咨詢評估工作，對一定規模以上的項目，由計劃部門委托咨詢機構對其可行性研究報告進行獨立評估。咨詢機構從社會、自然和人的全面協調發展角度出發，認真分析項目建設與運營對經濟和社會發展的影響，客觀評價項目建設可能作出的貢獻或造成的破壞，從而為決策提供依據。項目可研報告應委托有資質單位編制，編制單位應保持獨立性和公正性，遵照客觀規律，在充分調查研究的基礎上，實事求是地編制可研報告。項目咨詢評估要堅持“三性一維護”，即各類規劃的符合性，區域內公共產品布局的合理性，經濟社會資源的節約性和維護公共利益。咨詢機構應主動與業主單位、編制單位及區級部門溝通，把握項目的全面情況，避免評估的局限性和片面性。為確保咨詢評估機構的獨立性、客觀性和公正性，可行性論證費用應由政府財政專項支付。

第三、創新項目設計理念，落實設計責任。政府投資項目設計要體現目前經濟和社會所處的發展階段，把握發展趨勢。一是要求設計單位遵循“適用、經濟、美觀”的原則，運用先進的設計思想、表現手法和技術成果，創新設計理念，實現藝術與技術的完美結合。二是要求設計單位嚴格執行國家的環保、安全、能耗水耗等標準，積極采用節能、節地、節水、節材和保護環境的技術措施。三是對較大規模的項目可由計劃部門委托中介機構對項目概算進行審查，深入細致地分析技術經濟指標，通過同類型項目的造價對比，并結合同期投資品市場價格預測，對項目概算進行合理、準確的審定，為以后的投資控制奠定基礎。四是積極推進設計招標工 作。引入競爭機制，激發設計單位挖掘技術潛能，綜合分析后確定項目技術方案與經濟方案，保證項目建設“經濟合理，技術可行”。

第四、完善監理制度。按照有關規定，要求監理單位做到“三控制、兩管理、一協調”，即：投資控制、進度控制和質量控制，合同管理和信息管理，組織協調，每個項目要根據具體情況和業主要求，在合同中對監理工作作出約定。在完善目前普遍開展施工監理基礎上，積極創造條件開展勘察、設計及重要設備采購監理。要求監理單位和人員在監理過程中，遵循獨立、客觀、公開、公平、公正的原則，要求監理單位派駐現場的總監理工程師必須具有相應的資質和良好的協調能力，派駐現場的監理人員必須專業配套齊全，并具有良好的職業道德。監理單位的監理大綱應符合項目的要求，并要有針對性地提出實現監理目標的方法和措施。

第五、營造公平競爭的市場環境。要根據評估咨詢和勘察設計業的特點，合理確定勘察設計強制性招標的項目范圍和招標形式。建立信用機制，把建立中介服務機構信用體系作為完善我縣市場經濟體制的一項重要任務。凈化招投標市場，強化對招標代理機構的監管。

（四）建立嚴密防范的監督管理體系

第一、開展項目竣工驗收。項目建成后，應當按照批準初步設計和概算、施工圖以及工程驗收規范等文件資料，及時組織竣工驗收，項目業主應及時做好竣工財務決算工作?？⒐を炇涨?，應先進行施工質量、消防、環保、綠化、市政等單項驗收。規模較大、較復雜的政府投資項目，還應當先由項目業主組織進行初步驗收或交工驗收。第二、建立后評價制度。及早建立政府投資績效評價指標體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經濟和社會效益，據此對比項目可行性論證的預測結果與實際運營的差距，全面總結項目投資管理經驗，吸取教訓，為改進以后項目決策、管理及監督提供經驗。

第三、建立政府投資項目責任追究制度。要完善政府投資項目制衡機制，實行“誰投資，誰決策，誰負責”的原則，明確責任的主體，制定出臺政府投資責任追究相關的制度，明確項目建設參與各方的責任，對不遵守法律法規和政策規定，造成重大損失和資金浪費的單位及個人，依法追究行政和法律責任。

第四、建立部門監督機制。借鑒國內外先進的項目監管經驗，總結我縣項目監管的經驗教訓，制定嚴格的監管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內外結合的監管體系，由投資主管部門、財政部門、審計部門、監察部門、行業主管部門、中介機構和社會公眾組成項目部門監督機制，強化監管機構職能，提高監管人員的素質。投資主管部門利用職能優勢并借助中介機構力量從項目立項審批、初步設計概算審查等方面對項目進行監管；財政部門從建設資金撥付、使用和財務管理等方面進行監管，審計部門利用專業力量對項目進行審計監督，建設部門從工程勘察、監理和質量等方面進行監管，規劃、國土、環保、水利和監察等部門按各自職權進行監管，行業主管部門在職權范圍內進行環節監管。

第五、建立社會監督機制。逐步建立群眾監督、社會監督、輿論監督等方面的監督制度，鼓勵社會各界和新聞媒體，對政府投資項目的決策和實施情況與效果進行監督，發揮媒體對政府投資管理的監督作用，要求與政府投資相關的管理部門定期和不定期地對社會發布相關信息，接受公眾監督。

二0一四年十一月十日 16