第一篇：關于加強政府投資項目管理的思考

關于加強政府投資項目管理的思考 江安縣委常委、常務副縣長 羅世俊

政府投資項目是政府干預經濟和進行直接投資活動的重要手段之一，在經濟社會活動中起著非常重要的作用，同時也受到全社會的密切關注。在市場經濟條件下，集中財力辦大事，提高政府對整個國民經濟和社會的引導力、調控能力，是提升經濟社會發展水平的重要內容。我們要著力從體制和機制上規范政府投資項目管理，提高投資效益。

一、大抓政府投資項目，挑起江安發展大梁

近年來，我縣搶抓國家擴大內需、實施西部大開發、建設成渝經濟區等重大歷史機遇，強力推動政府投資項目，重點建設了一批交通、電力、水利、市政、園區建設、通訊、科教文衛等基礎設施項目,全縣經濟社會持續快速健康發展。“十一五”期間，全縣固定資產投資實現228億元，年均增長40%以上，對經濟增長貢獻率超過50%，投資效益倍增，三次產業結構不斷優化，由2006年的40：27：33調整為2010年的22.6：52.1：25.4，工業比重首次超過農業和服務業，進入高速成長期，經濟總量持續攀升，GDP突破60億元。我縣基礎設施基本從“初步緩解”向“逐步適應”轉變，初步形成了大投入、大建設、大發展的良好態勢。呈現了基礎設施功能不斷完善、發展環境逐漸優化，城市基礎設施建設力度不斷加大、人居環境改善明顯，工業園區建設速度不斷加快、工業經濟逐步趨強，通訊設施覆蓋范圍不斷擴大、網絡系統逐漸完善，科教文衛建設不斷推進，社會事業健康發展的可喜局面。政府投資項目挑起了江安經濟社會發展的大梁。

二、正視項目工作短板，找準解決問題著力點 隨著投資體制改革的不斷深化，目前在政府投資性項目管理方面也還存在一些薄弱環節，應當引起我們的高度關注。

（一）項目建設未能嚴格執行基本建設程序。

部份項目存在審批手續不完善，未按程序編制項目可性行研究報告、初步設計或編制的廣度和深度不足，地質勘察、施工圖設計及預算編制和審查不到位，工程變項與漏項漏量現象較為突出，為項目建設階段頻繁變更施工設計和大幅增加工程造價埋下隱患，導致項目管理中時常存在超概算、超標準、超規模的“三超”現象。

（二）政府投資項目管理分散、職能不清。

政府投資項目管理缺乏統一性管理，多數政府投資項目均由建設單位組建項目管理班子，是非專業性的臨時性機構，其介入政府投資工程管理具有偶然性和間斷性，且項目建設階段管理不到位，政府投資項目的管理呈現出分散化、臨時性和自營性的基本特征。

（三）項目招投標有待于進一步規范。

存在規避招投標程序現象，如某些縣本級財政投資建設項目存在拆分方案設計、初步設計和施工圖設計，工程設計由多班人馬完成，留下設計理念不統一，設計成果不完善的隱患；或拆分主體工程施工、主體工程與配套工程施工，以降低單項合同估算價，規避公開招標、比選規模標準限制；或拖延前期工作進度，以建設時限緊迫為由申請直接確定勘察設計、監理和施工單位等現象。

（四）項目管理缺乏專業性技術性。

工程管理人員素質參差不齊，導致工程建設存在一定的投資浪費，建設效果不理想等問題。

三、提升項目管理水平，實現投資拉動新作為

（一）強化建前、建中、建后三個階段的過程控制，切實加強質量管理。在工程建設前，推行項目價值管理，要重點加強立項管理和預算控制價審核。

在項目立項管理方面，一是早謀劃年度項目計劃。各職能部門和項目單位于每年10月底前將本部門（單位）的投資計劃報縣發改局匯總，報縣委、縣政府審批。二是認真編制項目文書。根據項目概算金額：1000萬元以上的編制可行性研究報告，200萬元以上的編制項目建議書，200萬元以下的填報投資項目申報表。三是嚴格項目審批程序。概算在200萬元以下的建設項目，分別報分管副縣長、常務副縣長和縣長審批；概算為200萬元—1000萬元的建設項目，提交縣政府常務會議審批；概算為1000萬元以上的政府投資建設項目，報經縣政府常務會、縣委常委會審批。未經縣政府批準，任何單位不得擅自啟動項目建設。在預算控制價審核方面，200萬元以下的項目由縣財政局審核：200萬元以上的項目，由縣財政局、審計局審核。經審核的預算控制價由縣政府法制辦匯總審查確定最高限價報縣政府審定。經縣政府批準后方可進入招標或比選等程序。

在工程建設過程中，要嚴格執行基本建設程序，積極推行工程監理制度，嚴格現場簽證，對施工過程中必需的設計變更和技術變更，其簽證應由設計、監理、建設單位代表現場會簽，規避重復簽證和亂簽證。一是嚴格實行合同管理制度。所有政府投資建設項目在簽訂招投標、施工、管理、委托、咨詢等所有合同前，必須將合同文本送縣審計局審查后報縣政府法制辦審核。投資預算在50萬元以上的各類合同需報經分管縣長和常務縣長審定后方可簽訂。二是嚴格實行工程監理制度。推行工程監理公開招投標，項目業主依法簽訂工程監理合同，監理單位必須具備相應資質并堅持項目監理日記、月報制度。三是嚴格工程量增減的監管。凡投資預算金額在50萬元以上的項目在簽訂施工合同前，由項目業主單位書面報告縣政府法制辦，由縣政府法制辦會同縣監察局，工程監督管理專家庫中隨機抽取一定數量的專家組成專家小組，負責對該工程進行全程監督，對工程量的增減、變更進行現場審核，由縣財政局會同有關部門對施工過程中的設計和工程量變更、新增工程價款結算進行評審確認，按程序送縣政府法制辦匯總后報縣政府審批。未按規定程序形成的工程增量，一律不予確認。

在工程竣工以后，要充分發揮評估機構和監理機構的作用，嚴格把好工程質量的竣工驗收關。政府投資項目建設竣工后，項目業主應當及時編制工程結算和竣工財務決算，經縣審計局審計后報縣財政局審查批復。縣審計局依法對建設項目的預算執行情況和竣工決(結)算進行審計監督，100萬元以上的項目，可由縣審計局會同相關部門，通過比選或競爭性談判方式選擇具有相應資質、信譽好的工程造價咨詢機構進行項目工程價款決算審核。工程價款審減在5％(含5％)以內的審查費用進入項目成本，審減在5％以上的審查費用由施工方（決算編制方）承擔，由項目業主在支付施工方工程款中代扣。縣審計局在工程項目審計中發現招投標違法違規問題應及時移送有關部門處理；對審減數較大（審減率達20%以上）、疑點較多的項目，應作為嫌疑案件及時移送監察或司法機關核查處理。同時，必須強化政府性投資竣工項目的績效評價，通過對項目工程造價、資產交付使用率、建設周期、工程質量、環境影響等指標綜合性分析，科學評價政府性投資項目的整體效益。為宏觀決策提供數據信息，為今后政府安排建設項目提供基礎依據，為建設同類項目發揮借鑒作用。

（二）嚴格落實招投標范圍、方式、程序三個方面的制度，確保公正透明。在項目招投標管理方面，嚴格執行工程招投標制度，不得拆分方案設計、初步設計和施工圖設計；不得違規拆分主體工程，附屬配套工程應與主體工程同步設計同步招標。一是項目均實行招投標制，并嚴格按以下標準確定招標方式。1.勘察或設計項目：50萬元以上，公開招標；5萬至50萬元，公開比選。2.土建施工及安裝項目：200萬元以上，公開招標；20萬至200萬元，公開比選。

3、監理項目：30萬元以上，公開招標；5萬至30萬元，公開比選。二是要完善招投標制度。推行工程量清單，嚴格控制招標質量，加強對招標代理機構的監督管理，建立和完善招投標領域的信用監管和失信懲戒制度，如“黑名單制度”等。三是要強化監督查處。縣招監辦、縣發改局和縣檢察院等職能單位要對整個招投標活動程序，包括事前、事中、事后的各項工作進行監督。如招投標工作的實施方案，發布招標公告，投標人資格確定，開標、評標情況監督及對違法違規行為進行糾正、查處的情況的公告，進一步營造公開、公正、公平，更加透明的招投標環境。

（三）強化資金用前、用中、用后三個環節的監管，提高資金使用效益。一是把好資金投向關。要合理確定負債規模，避免因負債規模過大、償債期限失當而影響項目建設、貽誤發展良機。堅持項目安排與全縣經濟社會發展相適應、舉債規模與財政償債能力相一致的原則，嚴格按照舉債程序要求，量力安排年度投資計劃，合理確定舉債規模與償債期限，有效降低政府承債風險。

二是把好預算編制關。要堅持“先評審，后編制”，根據項目可行性研究、概（預）算和工程進度等情況合理編制項目資金預算，妥善安排資金用款計劃，防止概算超估算、預算超估算、決算超預算的“三超”現象。

三是把好資金撥付關。要嚴格規范資金撥付，由項目單位提出項目資金撥付申請，報縣財政局審核后按規定程序撥付。工程建設資金在竣工結算前撥付不超過投資預算的70%。設計、施工、監理、勞務提供等單位均需提供我縣應稅勞務發票。實行質量保證金制度，每項工程須預留政府投資資金的5%作為質量保證金，保證金由縣財政局監管。同時，及時開展項目使用資金評估，對沒有用完的資金及時回收。

（四）突出人才、問責、運營三個薄弱環節，實現可持續發展。一是注重項目管理專業人才培養。要有針對性地進行項目管理人才培養，既要注重造就一批精業務、懂技術、高素質的專業技術人才，還要注重培養項目前期策劃、合同管理、風險管理等各方面的項目經營管理人才。同時加強政府投資評審機構建設，當好政府投資的“守門員”。

二是要加強責任追究。未按規定實施的政府投資建設項目，所建工程必須立即停建，重新完善相關手續再建設，由此造成的經濟損失由責任單位和責任人承擔。建設單位，政府工作人員，咨詢機構、工程監理單位、工程設計等單位及其執業人員在我縣政府投資項目建設管理過程中有違規違紀行為的，視具體情節對相關責任單位和責任人予以通報批評或行政處分；構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

三是強化運營管理。項目建設后，要及時驗收，交付使用，確保政府投資建設項目發揮效益。要建立健全政府投資項目績效考評制度，將建設項目評價和后評價作為必不可少的重要環節納入政府投資項目管理的全過程，對建設項目從立項申請、論證、決策、招投標、資金劃撥及管理、項目驗收到運營、維護、報廢處置等各環節的經濟性、效率性、效果性進行全過程的分析評價。

第二篇：關于加強政府投資項目管理的思考

關于加強政府投資項目管理的思考

大家都知道,電信和電力的項目大都是國家投資的,以下...請看

摘要 政府投資項目是以政府財政基本建設資金為投資主體的項目，它具有非盈利的公益性、嚴格的管理程序（如審批制度、采購制度、評審程序、項目管理制度等）以及易受社會輿論關注的特點。政府投資項目包括財政性投資項目、國債專項投資項目、財政擔保銀行貸款建設項目以及國際援助建設項目，如何對這幾類項目進行項目管理是本文討論的關鍵點。此外，本文還就項目管理的管理主體進行了探索性的闡述。Abstract Government-invested projects are supported by the fund of the country’s infrastructure and construction.The projects have their own characters.They’re usually unprofitable, and they’re hard strict in the procedure of construction, such as the approval system, the procedure system, the financial evaluation & review system, the project management system etc., and the people give rise to them.Government-invested projects include the financial investment projects, the national bonds investment projects, the bank-loaned & government-warranted investment projects, and international-aided investment projects.How to do the project management is the paper’s point view.In addition, who’s the project superintendent is included in it.關鍵詞 政府投資；盈利；采購；項目管理；管理主體

Key words government-invested;unprofitable;procedure;project management;project superintendent

一、政府投資項目概念

政府投資項目是一個在我國改革開放中出現的新的概念。政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款興建的固定資產投資項目。這個概念是從理論上加以分析得出的，從目前已有國家或地方政府發布的各種文件中尚難以查到上述提法。

在此之前，政府投資項目又稱財政性投資項目。財政部財基字[1999]37號文《財政性基本建設資金投資項目工程預、結算審查操作規程》中明確指出：財政性基本建設資金投資項目指經政府職能部門批準立項，由各類財政性基本建設資金投資或部分投資的項目，該文件進而又明確了財政性基本建設資金包括以下五項內容：

1．財政預算內基本建設資金；

2．財政預算內其他各項支出中用于基本建設項目的資金；

3．納入財政預算管理專項基金中用于基本建設項目的資金；

4．財政預算外資金中用于基本建設項目的資金；

5．其他財政性基本建設資金。

實際上財政部在此之前于1999年1月27日發出的財基字[1999]27號文已正式指出了財政性基本建設資金的概念是包括財政預算內和財政預算外用于基本建設項目投資的資金，內容同上。但37號文卻更進一步規范化，并明確了財政性投資項目的概念。

1999年北京市人民政府所發京政發[1999]31號文“北京市人民政府關于印發北京市政府投資建設項目管理暫行規定的通知”中“暫行規定”第二條中明確了政府投資建設項目是指使用市財政預算內用于固定資產投資和土地批租 收入用于固定資產投資的部分，城市基礎設施“四源”建設費、市政公用設施建設費、社會事業建設費、水利建設基金等專項建設資金，中央補助投資和由計劃、財政部門承諾還款的借款資金的項目。

從上述分析可看出，對于政府投資項目的概念的認識是一個漸進加深認識的過程，這反映出財政部基建管理機構對這個問題的創新思維。政府投資項目無疑比財政性投資項目的內容更寬，也更準確地指明了財政部門進行投資管理的范圍。這對國家各級財政部門加強對國家財政性基本建設資金使用的管理和控制將起到積極的促進作用。

二、政府投資項目的特點

由于政府投資項目是以政府財政基本建設資金為投資主體的項目，所以它具有與一般投資項目不同的特點。從理論上分析，政府投資項目應該大多數是為社會提供公共產品，即主要提供非盈利的為社會大眾所需的項目。但也可能會包括一些雖盈利，卻難以收回投資或投資回收期較長的基礎設施項目。在近期，政府投資項目也可能會因國家發展高新技術產業，迎接知識經濟挑戰的產業政策而涉足部分高風險、高收益的高新技術產業等。綜上所述，我們可以概括出政府投資項目的主要特點為：

政府投資項目大多數集中在為社會發展服務，非盈利的公益性項目。

這是由政府投資項目的性質所決定的，這種性質就是非盈利性。因為在市場經濟體制下，一般經濟組織的投資活動都追求自身利益的最大化，所以除政府財政基本建設資金以外的投資都會追求高收益的回報，而對非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目則不會涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目又往往是國家或區域發展經濟必不可少的基礎設施，是關系到改善投資環境、改善人民生活、加強國防安全的設施，所以國家財政基本建設資金必須集中投資在這些公益性的基礎設施上。正是由于這個特點，在發展中國家，由于基礎設施短缺，所以政府投資項目所占比例相對發達國家較大。

政府投資項目具有比一般項目更嚴格的管理程序

各國政府出于在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，保證政府投資項目的投資效益，一般采取了更嚴格的管理程序。這主要表現在：要按照國家規定履行報批手續，嚴格執行建設程序；嚴禁擠占、挪用政府投資；嚴禁搞邊勘探、邊設計、邊施工的“三邊”工程；財政部門要執行項目評審程序，以保障財政基本建設資金不被浪費。考慮到今后財政預算體制的改革，并參考國外發達國家對政府財政性基本建設資金的管理辦法，可以預見未來幾年內，國家會采取以下措施和制度嚴格管理政府投資項目

──嚴格的立項審批制度，建立國家或地方政府投資項目儲備庫，執行嚴格的可行性研究審批制度，審批合格的儲備項目上升為執行項目，列入預算，報國家或地方人大專門委員會批準；

──嚴格的政府采購制度，這種采購既包括大宗建設用機電設備或工程材料的采購，也包括對承建政府投資項目設計、施工、項目管理的采購。這種采購必須按照國際慣例和WTO的規定，實施無歧視，公開的競爭性招標方式；

──嚴格的項目評審程序，從項目可行性研究階段的估算，到設計、招標階段的概預算或標底以及施工過程的支付，竣工結算（決算），都要執行嚴格的財政評審制度；

──嚴格的項目管理制度，政府投資項目若缺少投資約束機制，就很可能變為“三超”工程，最后成為各方牟利的“投資無底洞”，為杜絕這一可能性真正發生，就要由政府有關部門組建類似盈利項目的項目法人；對本項目實行嚴格的項目管理，實施投資/成本、工期/進度、質量的三大控制，嚴格工程合同管理 中的索賠與支付，嚴格項目竣工驗收以及結算；一旦項目發生超出人大專門委員會批準的預算的事件，就要有合理的理由接受人大的質詢，由人大專門委員會決定是否追加預算，若沒有令人大專門委員會信服的理由，就應受到處分。

政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關注

由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化或生活的各個方面，又是花國家或地方財政的資金，從根本上說是納稅人的錢，所以涉及到社會公眾的切身利益，理所當然地成為社會輿論的關注焦點。因此，政府投資項目也要注重公共關系工作，要設立專門公共關系部門或人員負責與媒體的聯絡或直接與公眾對話，向社會直接、間接地報告政府投資項目的建設意義、施工進展、施工質量、建成后的對公眾生活質量改善的具體情況。爭取輿論的支持，自覺接受公眾輿論的監督，是保證政府投資項目順利完成的重要保障。

三、政府投資項目的分類

政府投資項目根據不同方法，可作如下不同的分類

1．財政性投資項目

包括財政預算內、預算外基本建設資金投資的項目，包括使用納入財政預算管理專項基金中的用于基本建設投資的項目。

2．國債專項投資項目

國債專項資金是近年來中央財政通過增發國債專項用于基礎設施等方面建設的資金，除部分資金用于技術改造項目的貼息外，絕大部分是用于基本建設項目。國債專項資金中，無論是中央財政投資、中央補助地方投資還是轉貸地方資金，都是財政資金，因此必須納入財政基本建設支出預算管理范圍。

3．財政擔保銀行貸款建設項目

由國家或地方財政承諾擔保的銀行貸款建設項目大多是非盈利的公共項目，也包括少量雖盈利但投資回收期較長項目。對于非盈利的項目，一般由財政負責籌措資金還本付息；少數有盈利但投資回收期較長的建設項目，也由各級財政承擔風險，故此類項目也應納入政府投資項目嚴格管理。

4．國際援助建設項目

國際援助支持的建設項目，一般側重于對受援國的基礎設施和公共建設項目提供無償援助或低息（無息）貸款，受援國政府是項目資金的接受者，并負責項目資金的運用。對于大型政府投資項目提供援助的國際組織主要有世界銀行及其他區域性經濟組織（亞州開發銀行），友好國家的援助也是國際援助項目資金的重要來源。

四、政府投資項目管理

政府投資項目管理是一個歷史的范疇，隨著國家經濟體制改革的不斷深入，政府投資項目管理的內容也在不斷變化，日益科學化、嚴密化、系統化。從現在的各種文件規定分析，政府投資項目管理有：建設程序管理制度、政府采購制度、項目法人負責制、工程合同管理制、建設監理制、財政基本建設資金評審與財務管理制度等內容。

1.建設程序管理制度

建設程序是指建設全過程中各項工作必須遵循的先后順序；這個先后順序是指建設過程中各環節、各步驟之間客觀存在的不可破壞的先后順序，是反映了建設項目本身的特點和客觀規律的。因此，建設項目由國家建設行政主管部門和計劃主管部門共同制訂頒布，建設項目必須遵守建設程序。

政府采購制度

建設領域中政府采購制度是發源于西方發達國家的一項規范政府投資項目材料、設備、以及施工、管理服務采購行為的制度。為了保證政府采購的公正、公平、公開性，便于納稅人監督，政府采購制度的核心是實行競爭性招標制度。我國從90年代中期開始試行政府采購制度，取得了良好的效果，既減少了政府采購支出又贏得了社會各界的贊賞。1999年我國人大頒布了《中華人民共和國招標投標法》，進一步從法律制度上明確了政府采購的基本形式即招投標制，為規范政府采購制度奠定了法律基礎。

財政部為了規范政府采購行為，加強財政支出管理，提高財政資金使用效益，促進社會和經濟發展，根據有關法律、法規制定了《政府采購辦法》，于1999年下半年實施。該辦法針對政府采購的一些普遍性問題作了明確規定。

我國一旦加入WTO，就必須遵守WTO的《政府采購協議》（即GPA），其中最經典的原則就是競爭性和無歧視性。競爭性即要求招標程序必須符合國際競爭性招標原則（ICB），包括低價中標原則等；無歧視性即必須向全球供應商公開招標，不得設置歧視性評標定標程序，妨礙開放性。

3.工程合同管理制

為適應社會主義市場經濟體制需要，加強政府投資項目管理，保護政府投資項目工程合同雙方的合法權益，應該對政府投資項目實施嚴格的工程合同管理制。工程合同管理包括勘察、設計合同管理、總承包合同管理、建設監理合同管理、材料、設備采購合同管理和施工合同管理等內容，但工程合同管理的核心是施工合同管理。

政府投資項目實施工程合同管理制的最大難點，在于索賠制度的實施。一般而言，政府各部門對政府投資項目實施嚴格的評審制度，審計機關也對項目實施嚴格的工程預算執行審計，一般而言，政府對承包商的索賠一般采取了嚴厲的管制，即承包商的索賠難以成功。但是索賠是工程管理領域中的國際慣例，政府有關部門應尊重這一慣例，要采取有效措施控制索賠，但不能制止索賠。

4.建設監理制

為了保證政府投資項目目標的實現，國家均要求實施建設監理。

工程建設監理是指監理單位受項目法人的委托，根據國家有關部門批準的工程建設文件、有關法律法規和工程建設監理合同及其他工程建設合同，對工程建設實施的監理工作。

5.政府投資項目的評審與財務管理制度

為了確保中央戰略決策的貫徹落實，管好用好國債專項資金進而開創全國財政基本建設管理工作新局面，1998年10月財政部在山東泰安召開了“全國財政基本建設工作會議”，對加強政府投資項目，尤其是國債專項資金的管理與監督進行了全面部署，并以此為契機提出了新形勢下基本建設管理的新思路。這個新思路就是：以提高投資效益為核心，以政府的財政性資金管理為重點，通過深化投資體制改革，逐步建立以財政基本建設支出預算管理、投資項目管理和投資效益監督管理為主要內容的投資調控管理體系。為此，要盡快建立和完善三項制度，即基本建設支出預算編制制度，投資項目的概、預、決算審查和財務報表審核制度，投資效益的分析報告制度，總稱為政府投資項目的評審與財務管理制度。

推行“三項制度”，就是要明確財政基本建設管理工作的主要內容和具體途徑，做好基建資金預算編制、工程預（結）決算審核、財政資金撥付、項目竣工財務決算批復和投資效益分析評價五個環節的工作，認真解決我國目前財政基本建設中的盲目投資、重復建設、資金使用效益低和損失浪費嚴重等問題，逐步實現對財政性投資資金使用的全范圍、全過程監督管理，把政府投資項目工作真正轉到以提高財政性投資資金使用效益為中心的軌道上來。

五、政府投資項目管理的管理主體

從目前的體制看，政府投資項目的管理主體較多，呈多元化現狀。計委負責項目建議書、可行性研究報告、設計文件與概算審批等；財政部系統負責概、預、結（決）算，包括標底審查與支付審核等；建設行政主管部門負責實施。上述單位均是政府投資項目管理的外部控制與監督系統，尚不能承擔管理政府投資項目主體的職責。但是政府項目投資管理的主體又不能是建設單位，因為建設單位往往因為缺少投資約束機制而傾向于無限增大投資。項目建設單位缺少投資約束機制的原因是絕大多數政府投資項目屬于無收益或非盈利的公共項目，沒有增殖保值、還本付息的壓力，所以投資越多越好，多多益善。建設單位對投資項目的企盼往往會導致“釣魚工程”、“三超工程”的出現，所以建設單位不能充當政府投資項目的管理主體。政府投資項目的管理主體應仿照以下國際慣例設置：①由政府有關部門和受益的建設單位共同組建“業主”，仿照盈利項目的“項目法人責任制”，成為項目的 “管理主體”。政府投資項目的業主主要承擔將項目實際支出控制在批準的 “預算”范圍內的義務，否則就要受到嚴厲的責任追究和紀律處分的“硬約束”。②仿照香港特別行政區在政府內按工程類別設置工務管理部門，如建筑、路政、水務等部門，將政府投資項目分類交有關公務部門管理。這些工務部門類似我國的“業主”，對項目實施全過程負責，建成后交建設單位使用，也實施同上的投資控制硬約束。

在目前我國實施機構改革的形勢下，上述目標似乎不太可能實現，但是若比起節省的投資看（全國政府投資達數千億元之巨），適當增設政府這方面的編制仍是經濟的，即使不能實現機構的設置，也可以設置上

述投資的“硬約束”，強制現有政府投資項目建設單位完成投資控制的任務，否則給予嚴厲的處罰，以保障政府投資的效益。

以上是作者關于加強政府投資項目管理的點滴思考，供政府有關部門參考。

第三篇：濱海新區政府投資項目管理暫行辦法

濱海新區政府投資項目管理暫行辦法

第一章 總則

第一條 為加強濱海新區（以下簡稱新區）政府投資項目管理，建立健全規范、科學、民主、公開、高效的政府投資管理機制，依據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）和有關法律法規，結合新區實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱政府投資項目，是指新區范圍內全部或部分使用下列資金進行投資的項目：

（一）財政預算資金；

（二）國際金融組織和外國政府的貸款（贈款）資金；

（三）國債資金；

（四）其他政府性資金。

第三條 政府投資應當遵循規范、透明、效率、監管的原則，符合國民經濟和社會發展規劃及各類專項規劃，積極發揮投資引導作用，優化經濟結構，實現人與經濟、社會、環境的協調和可持續發展。

第四條 政府投資項目范圍：

（一）市容環境整治、生態環境建設、資源節約利用、公共安全等公益性項目；

（二）農業、水利、能源、交通、市政等公共基礎設施項目；

（三）教育、文化、衛生、體育、旅游、社會保障等社會事業項目和公、檢、法、司項目；

（四）對推進經濟結構調整、科技創新、高新技術產業化和戰略性新興產業具有重要作用的研發和產業項目；

（五）新區政府確定的其它項目。

第五條 新區發展和改革部門（以下簡稱發改部門）是新區政府投資項目主管部門，對政府投資項目履行職責內的管理工作。

第二章 投資方式

第六條 政府投資項目根據項目性質，分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸、貼息等方式進行。

第七條 對新區政府公益性和公共基礎設施等無收益的非經營性項目，采取撥款投入的直接投資方式。由此形成的國有資產，按國有資產管理規定實施管理。

第八條 對于需要新區政府扶持和引導的經營性和準經營性項目，凡采用資本金注入方式的，需要通過新區政府國資部門的資本投資帳戶注入，由此形成的國有股權，由新區政府的出資人代表國資委，依法行使出資人權利。

第九條 對符合國民經濟和社會發展戰略，促進經濟社會和城鄉區域協調發展的項目，可采用轉貸方式，按照國家發展和改革委《國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》（國家發展和改革委員會令第28號），申請使用國際金融組織和外國政府的貸款（贈款）。

第十條 符合新區產業規劃需要扶持發展的經營性項目，可以采用投資補助或貼息方式。對經營性建設項目的投資補助作為資本公積金管理。貼息資金不形成新的權益，在建項目沖減工程成本，竣工項目沖減財務費用。

第三章 項目儲備和投資計劃管理

第十一條 政府投資項目實行項目儲備制度。由發改部門會同行業主管部門和財政部門，根據新區國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、相關行業專項規劃以及實際需要，建立政府投資項目儲備庫，實施分類動態管理。

第十二條 各部門根據行業專項規劃，提出一定時期內需要建設的政府投資項目，申請列入政府投資項目儲備庫。發改部門會同行業主管部門和財政部門對提出申請的項目進行評審篩選和入庫儲備。

第十三條 對經濟、社會、環境具有重大影響的政府投資項目應當舉辦論證會，廣泛聽取社會公眾意見，提高決策的科學化、民主化水平。有特殊保密要求或涉及國家安全的項目可不公開舉行論證會。

第十四條 政府投資項目嚴格實行政府投資項目計劃管理。發改部門會同財政等有關部門根據規劃、實際需要和可用財力，對儲備庫中的項目進行統籌安排，在充分征求各項目主管部門意見的基礎上，共同研究并制定政府投資項目計劃草案，報新區政府審定后執行。

第十五條 政府投資項目計劃草案應當包括下列內容：

（一）項目名稱、建設規模、建設內容、建設周期、項目總投資、資金來源；

（二）投資額、建設工作目標進展情況及資金來源；

（三）其它應當說明的情況。

第十六條 批準后的政府投資項目計劃，由發改部門會同財政部門下達項目主管部門，由主管部門組織執行。

第十七條 政府投資項目計劃執行過程中確需調整的，由發改部門會同財政等有關部門根據實際情況編制調整方案，報區政府審定后進行調整。

第四章 項目審批

第十八條 政府投資項目按照投資方式的不同，進行差別化的審批。

（一）對采取直接投資、資本金注入方式投入的項目應當依次履行項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案、投資計劃、建筑施工有關審批程序，進行竣工驗收、資產移交、后評價等工作。

（二）對采用補助、貼息、轉貸投資方式的項目，除按國家審批規定和特別要求外，只審批資金申請報告。項目單位應當完成核準或備案相關手續。

第十九條 項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案的編制應當由取得相應資質的機構編制。對項目單位申報的項目建議書、可行性研究報告和初步設計方案，審批部門應當根據實際需要委托和組織有資質的相關機構和專家進行評審。

第二十條 項目審批如涉及其它行業主管部門職能的，審批部門應當召開協調會或以征求意見書的形式征求相關部門的意見。

第二十一條 對于防洪、防潮、排澇等緊急工程和工程規模較小的項目可簡化審批程序。

第二十二條 申報項目符合申報條件，且資料完善齊備后，審批部門在行政審批的期限內批復。重大項目報區政府同意后批復。

第二十三條 項目建議書編制完成后，項目單位須向發改部門申請項目立項批復。項目單位在提交項目建議書時，須同時提交申請報告書及開展項目立項研究的有關會議紀要或政府文件。

第二十四條 項目建議書批準后，項目單位依據項目建議書批復文件分別向經濟和信息、規劃和國土、建設和交通、環保和市容等部門申請辦理相關手續，并組織編制可行性研究報告。

第二十五條 可行性研究報告完成后，項目單位須向發改部門申請可研批復并核準招標方案。項目單位在提交項目可行性研究報告時，須附申請報告、規劃選址意見、用地預審意見、環境影響評價審批意見（有的項目還需附能評、安評意見）、資金到位證明、招標方案等有關依據文件。其中房屋建筑和市政基礎設施邀請和免于招標由建交部門負責核準。

第二十六條 項目可行性研究報告批準后，項目單位依據可行性研究報告批復文件向規劃和國土部門申請辦理規劃許可手續和正式用地手續。

第二十七條 初步設計方案完成后，項目單位須向審批部門申請批復初步設計方案。項目單位在提交項目初步設計方案時，須附申請報告、規劃許可、環評審批、土地所有權證明（或建設用地批準報告）等有關依據文件。基礎設施建設項目初步設計由建交部門負責審核，其它項目初步設計由發改部門負責審核。

第二十八條 建設單位、建設性質、建設地點、建設規模、工藝技術方案發生重大變更的，應當按規定報原可行性研究報告審批部門批準。其中初步設計方案建筑面積超過可行性研究報告批準面積百分之十或概算超過可行性研究報告批準的總投資估算百分之十，可行性研究報告必須重新報批。

第二十九條 初步設計方案批準后，項目單位須向發改部門申請審批投資計劃。項目單位在提交投資計劃時，須附申請報告、初步設計方案批復書、資金落實證明等有關依據文件。使用財政性資金的項目建設單位，在初步設計和工程概算獲得批準后，其主管部門要及時向同級財政部門提交初步設計的批準文件和項目概算，并按照預算管理的要求，及時向同級財政部門報送項目預算，待財政部門審核確認后，作為安排項目預算的依據。

第五章 項目實施管理

第三十條 政府投資項目實行項目法人制、招投標制、合同管理制、建設監理制和竣工驗收等制度。

第三十一條 政府投資的公益性項目和非經營性基礎設施項目，實行建設項目法人責任制和代建制。由主管部門組織，通過招標方式選擇代建單位，負責項目的投資管理和建設組織實施，項目建成后交付使用單位。代建單位按合同約定代行項目建設法人職責。建交部門負責對代建項目活動實施監管。

第三十二條 采用資本金注入的經營性項目，實行項目法人責任制。

第三十三條 按照《中華人民共和國招標投標法》的規定，政府投資項目按可行性研究報告核定的招標方案依法進行招標并訂立合同。項目建設法人單位具備招標資質的，可自行組織招標；如不具備自行招標條件，應當委托招標。

第三十四條 全部使用政府投資或政府投資占控股或占主導地位的項目應當公開招標。其中有下列情形之一的，招標人擬邀請招標的，由發改和建交部門批準可以邀請招標；

（一）技術復雜或有特殊要求，只有少數潛在投標人可供選擇的；

（二）受資源和環境條件限制，只有少數潛在投標人可供選擇的；

（三）其他不適宜公開招標的。

第三十五條 具備下列情況之一的，經發改和建交部門批準，建設項目可以不招標：

（一）涉及國家安全或有特殊保密要求的；

（二）搶險救災；

（三）項目的勘察、設計采用特定專利、專有技術或其建筑藝術造型有特殊要求的；

（四）承包商、供應商或服務提供者少于3家，不能形成有效競爭的；

（五）其他不適宜招標的。

第三十六條 政府投資項目應當按批準的初步設計進行建設，嚴禁通過施工商洽或補簽其它協議等方式變更設計方案、提高建設標準、增加建設內容。確需變更設計的，應當由原設計單位編制變更設計說明，按原審批程序重新報批。

第三十七條 政府投資項目實行月報制度，各項目單位每月5日之前將上月的項目進展情況分別報送發改、財政、建設和交通、審計、監察等部門。

第三十八條 發改、建設和交通部門組織或委托有關部門驗收合格后，項目單位應當在三十日內與使用單位或管理單位辦理固定資產移交手續，正式投入使用。

第三十九條 政府投資項目實行后評價制度。對工程質量實行行政領導人責任制、項目法人責任制、參建單位責任制和終身負責制，對項目投入運行后的實際效果，投資產生的技術、經濟、社會、生態效益和影響等方面進行評價。

第四十條 政府投資項目實行檔案管理制度。政府投資項目文件的收集、整理、歸檔和移交必須與項目的立項準備、建設和竣工驗收實行同步管理。新區政府檔案管理部門應當與發改部門及有關部門建立政府投資項目檔案移交驗收制度。

第六章 資金管理

第四十一條 財政部門根據新區人民代表大會批準的預算和政府投資計劃，將有關政府投資項目預算資金下達項目單位，按照財政國庫管理制度有關規定及時辦理資金撥付。

第四十二條 政府投資項目除財政預算資金外還有其它資金來源的，項目單位和相關責任單位應當按照批準的項目建設籌資方案執行，并及時將資金撥付項目單位，財政預算資金視其它建設資金到位情況予以撥付。

第七章 監督檢查

第四十三條 政府投資建設項目實行全程監察，審計、監察部門根據各自職能開展審計、監察工作。

第四十四條 發展和改革、財政、經濟和信息、規劃和國土、建設和交通、環保和市容等部門應當加強對政府投資項目的監管，并遵守建設程序和規定，確保各個工作環節按規定程序進行，并按照實際工作需要抄送相關文件。項目涉及投資相關批件須及時抄送同級統計部門，實現項目管理協調和資源共享。

第四十五條 統計部門應當依據批復文件及時與項目單位建立統計報表關系。政府投資項目單位應當按《中華人民共和國統計法》如實提供統計資料，不得虛報、瞞報、拒報、遲報、偽造和篡改。

第四十六條 新區設立重大項目督察辦公室，負責組織相關人員按有關規定對重大政府投資項目進行全過程監督和專項督察。對發現問題的，應當限期整改；對情節嚴重或整改不力的，根據情況依法給予項目單位通報批評、建議暫停撥款、撤換項目法人單位及撤銷項目等處理措施。

第四十七條 項目單位違反有關規定，造成政府投資項目損失的，按照有關法律、法規規定處理。

第四十八條 有關部門有下列行為之一的，由區監察部門責令限期改正，并且依法追究部門負責人和直接責任人的行政責任；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任：

（一）違法批準立項、可行性研究報告、初步設計或者設計文件的；

（二）違法批準開工報告的；

（三）違法撥付建設資金的；

（四）違法審批造成政府投資項目發生重大質量事故和安全事故的。

第四十九條 發改部門建立政府投資中介機構信用評價體系，對中介機構弄虛作假或評估結論意見嚴重失實的和造成損失的，依法應當承擔相應的賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十條 勘察、設計、施工、監理等單位違反有關法律、法規規定的，由有關部門依法給予處罰；造成損失的，應當依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十一條 發改部門設置并公布政府投資項目違法行為舉報電話、信箱和網站，接受社會監督。

第八章 附則

第五十二條 本辦法在實施過程中如遇國家或者本市頒布新的規定，則按新規定條款執行。

第五十三條 本暫行辦法自2010年8月30日起施行，2015年8月29日廢止。

第四篇：加強政府投資項目管理對策研究

關于加強政府性投資項目管理工作

有關情況的匯報

政府性投資項目規模大、與公共利益密切相關，按照公共財政管理的要求，如何進一步做好政府性投資項目管理工作，是當前政府職能轉變過程中十分重要的任務。為進一步提高我縣政府項目管理水平，現就我委調研情況匯報如下：

一、我縣政府性投資項目管理現狀

近年來，我縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創新。就目前我縣政府投資項目管理現狀，大致可歸納為以下幾類：

1．臨時型（即為一次業主）。通常采用這種管理模式的項目比較單一，一般情況下由政府牽頭，抽調有關人員組成一個臨時基建管理工作班子（如工程指揮部）具體實施項目報批、拆遷安置、項目建設與管理等工作，在工程建設任務完成后，基建工作班子相應撤出。

2．基建科室型。一些常年有基建任務的政府職能部門，都設立基建科室，專門配備人員，由其代替政府行使項目業主職能。

3．政府部門型。以財政資金投資為主的交通、建設、水利等部門，由部門組織內部人員成立項目建設工作班子，直接操作項目建設與管理。

4．項目法人型。一些政府投資的基礎設施項目，由政府或政府職能部門設立企業法人（如城市投資公司），由其負責項目建設資金的籌措和項目建設管理。項目建成后，也由該企業負責運營與管理。

5．項目代建型。由使用單位和投資管理部門，招標一家代建單位，由代建單位完成項目前期及建設過程，項目建成后移交給政府或使用單位。

二、當前政府性投資項目管理存在的主要問題

（一）項目前期工作粗糙，決策程序不到位

1、“三邊工程”較多。目前我縣中央、省專項資金補助項目均按基本建設程序履行了報批等有關手續，但由縣、鄉兩級政府實施的水利、市政、交通等項目前期工作不到位，部分項目均是邊審批、邊設計、邊施工，少數項目沒有履行過審批等手續，導致施工過程設計變更頻繁、設備選型和使用不合理。

2、決策程序不到位。根據基本建設管理程序，政府性投資項目一般都要經過項目建議書、可行性研究報告、初步設計審批這樣一個決策過程。但目前我縣多數項目只履行了例行的審批手續，項目不是在初步設計概算編制完成后才確定投資規模和資金方案的，而往往是在項目建議書、可研報告批準前就已經確定了投資規模和建設規模。

3、項目投資超概算。有些項目單位往往是從盡量滿足自身使用功能要求出發，很少能按照“有多少錢辦多少事”

和“合理確定規模再確定資金籌措方案”的原則實施政府項目，投資控制觀念普遍不強，認為“工程先干了再說，資金不夠可以向上爭取”，從而導致投資超概，規模過度超前。

（二）部門管理難度大，責任追究制度不健全

1、項目管理部門工作難度大。發改委作為履行縣政府對項目進行監督管理的主要部門，對政府性投資項目的管理，在職能、時序和手段上履行著重要職責，發改委的工作是基礎，但難度大、也不被人理解。項目前期主要工作就是研究項目建設的可行性和必要性，確定合理的建設規模和投資概算，這都是發改委的職責。但是在現實中，一方面，項目單位都要求壓縮前期工作時間，項目建設規模和標準又涉及項目單位最直接的切身利益，使實際操作中阻力很大；另一方面，有些項目在前期工作或實施過程中受領導的干預和影響，同時，我委對項目監督管理的認識和措施不到位，使得發改委難以有效發揮職能。第三，由于工程招投標管理過程中，發改委不能夠全程參與，客觀上影響了招投標過程投資控制的功能。單純的靠財政部門的預算資金審核、資金撥付管理和審計部門的事后審計，已經難以有效控制項目投資規模和標準。

2、責任追究制度不健全。目前，國家尚未出臺政府性投資項目決策失誤責任追究制度，雖然《***政府性投資項目管理辦法》對違反項目管理的有關行為應承擔的法律責任都有規定，但是具體的操作性和權威性不夠，不能有效控制

項目建設規模和標準，對超概算行為也沒有有效地、明確地處罰規定。

三．幾點建議

（一）建立科學完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學決策。堅持決策方法科學，通過定性與定量相結合，使分析結論準確；堅持決策依據充分，掌握國家有關政策、項目建設條件、技術發展趨勢等全面信息，使決策依據科學；堅持數據資料可靠，在調查研究基礎上注重數據分析，保證結論可靠。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對我縣經濟和社會發展有重大影響的項目，除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環節外，還應廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備。由發改委建立政府性投資項目儲備庫，各項目主管部門或建設單位應于每年10月底前，提出下政府性投資項目建設建議，經發改委初審，并邀請各方面專家專門研究后，編制下項目建設計劃，報縣政府批準。二是積極開展重大項目前期工作。每年由各行業主管部門向縣發改委申報重大項目前期工作計劃，經發改委審核并報請縣政府同意后，發改委下發重大項目前期工作計劃，各行業主管部門按照重大項目前期調研、項目建議書、可行性研究報告編制和評審等工作目標開展前期工作。三是落實前期工作經

費。建立重大項目前期工作所需專項經費，由各主管部門提出資金計劃報發改委，發改委報經縣政府同意后，撥付前期工作經費。

第三、嚴格執行基本建設程序。按照基本建設程序，發改委依次對項目建議書、可行性研究報告、初步設計及項目概算進行審批，其中可研報告、初步設計及項目概算需經專家評審，確定合理的建設標準和投資估算后，由發改委批復。對于總投資在500萬元以下或者急需建設的項目，經發改委同意，可以直接編制可研報告、初步設計和項目概算。

（二）建立嚴格規范的投資控制體系

第一、推行限額設計制度。項目初步設計批準的建設規模和投資概算要嚴格限定在可研報告批復的建設規模和投資估算10%之內；施工圖設計的建設規模和預算投資要嚴格限定在初步設計批準的建設規模和投資概算10%之內；項目主管部門和設計單位必須對項目現場作深入調查，把應該考慮到的情況都體現在設計之中，避免漏項；并不斷優化設計方案，使設計概算具有科學性和準確性。

第二、嚴格控制設計變更。各項目建設單位應嚴格按照批準的項目概算進行建設，不得擅自增加或減少建設內容、提高或降低建設標準，確需變更的，應由縣發改委審查論證后，報上級主管部門或縣政府審批，履行相應的變更手續。

（三）建立嚴密防范的監督管理體系。

第一、嚴格執行“五制”。即項目法人制、項目合同制、招投標制、工程監理制、預決算審計制，所有政府性投資項目都必須按國家規定實行公開招標，嚴禁將工程轉包或分包，紀委、發改、財政、審計等部門應全程參與招投標活動，對招投標程序實行全過程監督，確保工程規范建設，資金合理使用。

第二、開展項目竣工驗收。出臺《***政府性投資項目竣工驗收辦法》。項目建成后，應當由發改委牽頭，組織財政、審計等相關部門，按照批準初步設計和概算、施工圖以及工程驗收規范等文件資料，及時組織竣工驗收。規模較大、較復雜的政府性投資項目，還應當先由項目業主組織進行初步驗收或交工驗收。

第三、建立后評價制度。出臺《***政府性投資項目后評價制度》。建立政府投資績效評價指標體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經濟和社會效益，據此對比項目可行性論證的預測結果與實際運營的差距，全面總結項目投資管理經驗，吸取教訓，為改進以后項目決策、管理及監督提供經驗。

第四、建立部門監督機制。借鑒先進地區的項目監管經驗，制定嚴格的監管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內外結合的監管體系，由發改委、財政局、審計局、監察局以及行業主管部門、中介機構和社會公眾組成項目部門監督機制，強化監管機構職能，提高監管人員的素質，對項目實施全過程進行監控。

第五篇：政府投資項目審計

突出重點 注重結合 全力服務“和諧××”建設進程

××縣審計局

近年來，隨著××經濟的快速發展和建設投資規模的持續增長，政府投資審計的任務越來越重，要求越來越高。面對新的形式和新的要求，××縣審計局始終堅持以科學發展觀為統領，把探索政府投資項目審計新思路、新方法作為促進自身工作的重要抓手，進一步增強審計人員的效能意識和服務意識，改進工作作風，提高審計工作質量和效率，充分發揮審計作為國家經濟社會運行的“免疫系統”功能，實現了項目竣工決算審計項目范圍的不斷擴大，并憑借由工作帶來的巨大審計效能，掌握了全縣政府投資項目審計監督的主動權，成為全縣所有政府投資項目審計監督的必經關口。近兩年來，審計投資項目

個，報審金額

萬元，審定金額

萬元，審減投資額

萬元，最高項目審減率37.7%。通過審計使建設單位無計劃、超計劃建設、資金使用不合理及高估冒算等得到了有效控制，為深入揭露政府投資項目中存在的問題，進一步規范政府投資項目審計行為，促進全縣經濟社會全面繁榮發展做出了應有的貢獻。我們主要做了以下幾個方面的工作：

一、多管齊下，推進政府投資行為規范化。

一是加強政府投資審計的宣傳力度。提高社會各界對開展固定資產投資審計的重要性和必要性的認識，進一步擴大政府投資審計的影響力；宣傳開展政府投資項目審計的主要內容、查出的問題及取得的成果，讓社會各界看到政府投資項目審計在規范建筑市場秩序和節約建設資金等方面起到的重要作用，讓政府投資建設單位積極主動的接受審計。

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