第一篇：政府投資項目管理現狀、問題及對策

政府投資項目管理現狀、問題及對策

政府投資項目是一個在我國改革開放中出現的新的概念。政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展, 使用財政性資金以及用財政性資金作為還貸來源或還貸擔保的借貸性資金投資建設的項目。隨著中央擴大投資拉動內需政策的出臺，我國每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎性設施建設，投資規模的急劇擴大，給投資管理帶來了新的考驗。因此采取有效措施加強政府投資項目的管理，對管好用好建設資金、提高政府投資效益具有非常現實而重要的意義。

一、政府投資項目管理現狀

近年來，*縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創新。分析*縣政府投資項目管理現狀，大致可歸納為以下幾個特點：

（一）項目投向，基本合理。十一五以來，*縣政府投資基本上投向兩大類：即城建、交通、水利等工程性基礎設施和教育、衛生、體育及文化等社會性基礎設施。目前*縣政府投資項目行業主管部門大體上可分為兩類：一類是常年項目建設的建設、交通、水利、教育等部門，另一類是非常年項目建設的衛生、文體、旅游等部門。

（二）資金撥付，方式多樣。項目建設資金撥付采用三種方式：一是列入年度投資計劃的一般性項目，由行業主管部門提出申請，財政部門審核后，將資金撥到行業主管部門，再下撥給項目業主；二是重點建設項目，由項目業主向縣政府提出申請，經財政部門審核、縣政府領導批復后，財政部 門將資金撥到項目業主，再支付給施工單位；三是直接支付方式。由施工單位提出申請，監理單位核實，項目業主確認，報財政部門審核后，直接撥付給受款單位。政府投資項目建設資金來源中，經營性項目以銀行貸款為主，純公益性項目由財政性資金承擔。

（三）制度建設，探索創新。近年來，*縣在政府投資項目管理上，無論是制度建設方面，還是項目融資方面，一直在努力創新探索。相繼出臺了《*縣政府投資項目管理辦法》、《*縣重大項目前期工作管理辦法》、《*縣重點建設項目管理辦法》等文件，使*縣政府投資項目管理有章可循。

二、政府投資項目管理中存在的問題

（一）前期工作不盡人意。前期工作是項目實施的前提和基礎，關系到投資項目的成敗。重項目數量、輕前期工作現象在*縣政府投資領域普遍存在：一是決策機制不完善。項目決策在項目建設周期中處于十分重要的地位，決策的正確與否，主要是體現在“四性”上，即把握投資機會的準確性、建設方案比選的全面性、項目實施的可行性和經濟效益的合理性，而只有堅持決策科學化、民主化，才能符合“四性”要求。從調查情況看，*縣相當部分項目決策科學化和民主化不足，項目決策主要由各級領導研究作出，前期調研分析不充分，決策所需的信息不全面，缺乏戰略、綜合和長遠考慮。二是項目儲備工作薄弱。目前*縣項目儲備工作存在“數量少、質量差、渠道窄、工作粗”等突出問題，數量少表現為未開展政府投資項目專項規劃編制，迄今為止沒有建立政府投資項目儲備庫；質量差表現為有的行業主管部門即使有一些項目打算，但納入規劃的項目很少，絕大多數僅 停留在取項目名稱大概輪廓上，缺少項目規模、建設內容和基本投資估算等內容，未形成真正意義上的項目儲備資料；渠道窄表現為僅僅憑經驗和感覺提出項目，而缺乏科學的、全面的、多渠道的項目挖掘機制；工作粗表現為沒有真正把項目儲備列入重要議事日程，未落實具體工作人員，未明確工作責任，只是為了應付就隨便報幾個了事，有的連項目名稱都提不出來。三是年度投資計劃嚴肅性不強。年度投資計劃管理是政府投資項目管理重要內容，但部分行業主管部門每年所申報的年度政府投資項目計劃不全面、不合理，往往出現執行偏差。有些未列入年度投資計劃的項目往往臨時動議拍板建設，而一些已列入年度投資計劃的項目卻得不到有效實施。

（二）項目管理模式落后。從調查情況來看，*縣政府投資項目管理模式，以組建工程建設指揮部、籌建處、基建辦為主。這種臨時性非法人建管機構存在不少問題：一是難以實現專業化管理。項目管理具有很強的專業性、技術性，而臨時組建項目管理機構，由于缺少專業人才，不熟悉基本建設程序和相關法律、法規,缺乏項目管理專業知識和經驗, 難以開展專業化管理和落實責任。二是投資約束機制尚未建立。這種臨時性建管機構是“投資、建設、管理、使用”四位一體的典型模式，建設單位與使用單位利益密切相關，不利于相互制約，也缺乏控制投資的約束機制和動力機制。同時由于大量采用臨時性建管機構形式，分散了監管部門的力量，難以進行有效監管，容易孳生腐敗。三是不利于提高項目管理水平。普遍存在“只有一次性教訓形不成二次經驗”的現象，一個項目建成后，作為一次性臨時業主的工程建設 指揮部即行解散，難以總結項目建設的經驗和教訓；對另一個項目又要重新組織一批人員進行建設管理，眾多的臨時性建管機構在為掌握和應用項目管理知識而重復交學費，對提高政府投資項目的整體管理水平十分不利。

（三）建設程序不甚規范。基本建設程序是指項目建設全過程中各個環節、各個步驟之間客觀存在的、不可破壞的先后順序，是經過長期實踐總結出來、反映項目建設所固有的客觀規律，是以法規形式固定下來的工作程序。正確把握項目建設中從課題調研、論證決策、前期報批、組織實施及竣工驗收等各個環節之間的關系，是按照經濟規律辦事的一個根本原則。但從調查情況來看，*縣政府投資項目基本建設程序執行情況很不理想，嚴格按照國家規定開展項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算“三段式”管理的項目只占26.67%，33.33％的項目按前期計劃和正式計劃“兩段式”管理，36.67％的項目是一次性批復，甚至有個別項目沒有經過計劃部門審批就擅自開工；也有個別行業主管部門僅以政府年度計劃作為立項依據，未到計劃部門辦理項目立項審批。可行性研究是項目管理中極其重要的一個環節，是對擬建項目技術上、經濟上及其他方面的可行性進行研究，其目的是為了給投資者提供決策依據，同時為工程設計、銀行貸款、合作簽約等提供依據和基礎資料。*縣相當部分政府投資項目建設單位未認識到進行項目可行性研究的重要性、必要性，大多數政府投資項目未進行可行性研究，有的即使進行了可行性研究也都是上級發改部門有要求不得已而為之，根本不是為了項目的科學論證而開展。許多項目由于未進行可行性研究而達不到國家要求，影響了*縣爭取 新中央投資項目申報工作。有些規模不小的項目甚至連初步設計都不做就直接編制施工圖紙，造成政府投資項目主管部門無法確定項目概算。在項目前臵審批方面也同樣存在很多不規范之處，據調查，有約三分之一左右的項目以項目急于上馬、前臵審批太復雜等為由而未能按規定辦理相關前臵審批。

（四）項目控制力度不夠。質量、進度、成本是項目管理的金三角，是項目管理的基本目標。從調查情況分析，“三控制”都不同程度地存在一些問題。

首先，超概算成了投資控制的頑癥。一個項目從投資決策到竣工投運，有一個較長的建設周期，影響項目投資變化的因素很多，由于缺乏有效的約束機制，*縣政府投資項目超概算現象較為普遍。從調查情況來看，63.33％的項目存在超概算現象，平均超概算高達40.00％，大部分項目初步設計概算編制質量不高，不能真實反映項目總投資全貌，失去了執行剛性，達不到控制投資的目的。超概算具體表現在以下幾方面：一是設計漏項。有的建設單位和設計單位責任心不強或憑經驗設計，在申報項目立項時，未進行全面設計，存在很多漏項，如有的只設計主體工程，而沒有配套工程和綠化工程，也有的設計時漏掉設備或未包括裝潢，只好在施工階段予以補上導致超概算。二是設計變更。有些項目由于從立項到委托設計時間較短，設計單位急于趕任務而不作現場調查，匆忙完成設計，致使初步設計深度不夠，與施工圖階段有較大的出入，造成后來的設計變更而增加投資。也有概算編制人員機械地按照設計圖紙編制概算，用經濟來影響設計，施工時產生設計變更；還有的項目業主在項目取得立 項批文后，不是按照計劃投資規模進行建設，而在施工圖設計階段要求設計單位提高設計標準，在工程實施階段又隨意添加一些建設內容。三是按審批權限確定項目總投資。如某城市道路項目按審批權限須報上級投資主管部門審批，由于前期準備工作極不充分，上級投資主管部門很難批準，而項目卻急于上馬，只好按市里最大審批權限來確定投資概算（初步設計和概算也未編制），結果從實施情況看，超概算高達120％，絕對金額達200多萬，是個十分典型的案例。

其次，拖工期成了進度控制的常態。進度控制是項目實施的關鍵，是確保項目按預定時間竣工投產的重要手段。據調查，*縣政府投資項目進度與計劃基本一致的占13.33%，略有提前的占6.67%，超工期的占80%，平均超工期117.25%。造成超工期的主要原因：一是政策處理困難。約一半的政府投資項目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無法按計劃完成施工。二是資金緊缺。由于政府投資項目建設資金大多是財政性資金，在近幾年政府負債較重的情況下，往往不能按時支付工程款，造成施工工期拖延。三是設計調整。有些重點建設項目往往是領導十分關注的項目，有些領導會打破常規要求項目不斷調整設計，致使項目實施不斷延期。四是設備原因。有些項目在土建完成或基本完成后，由于無資金購臵或招投標的原因，造成設備不能及時安裝，也延誤了工期。

第三，能合格就算質量控制的標準。質量控制是項目實施的根本，貫穿于項目實施全過程。從調查情況來看，存在主要問題：一是創優意識、精品意識不強。政府投資項目尤其是重點項目往往是百年工程、民心工程，應以建造精品工 程、優質工程為目標，雖然大多數工程質量都能合格，但爭創優質工程意識普遍不強。二是為盲目趕工期而造成質量隱患。三是質量控制措施不力。存在諸如質量控制體系不甚健全，施工隊伍素質不高，事前、事中和事后“三階段”控制不到位等問題。

（五）建設制度執行不力。按照國家規定，政府投資項目必須實行法人責任制、資本金制、招投標制、工程監理制和合同制等五項制度。從調查情況來看，這五項制度執行不力、好差不一。

首先，項目法人責任制不落實。推行項目法人責任制的初衷是要建立一種權責明確、科學合理的項目管理制度，項目法人應能獨立自主地對項目從立項、籌資、施工到竣工、投產乃至經營的全過程進行管理，并承擔相應的責任。但在實際執行過程中，由于多方面的原因，很難實現上述目標，習慣以行政手段管理項目。

其次，招投標領域存在諸多問題。一是項目設計單位和監理單位的選擇基本上未實行公開招標，設計方面直接委托的占56.67%，邀請招標的16.67%，議標的占6.67%，只有20%項目進行公開招標確定設計單位；監理方面直接委托的占33.33%，邀請招標的23.33%，議標的占13.33%，只有30%項目進行公開招標確定監理單位。二是擅自縮小施工招標范圍。將招標范圍限定于主體建筑工程，而依法應招標的一些配套附屬工程則直接發包。三是招投標具體操作不符合規定。相當一部分項目沒有按規定進場招標，也未在指定媒體發布信息，有些不按規定范圍發布信息，甚至沒有公開發布信息。四是招投標管理體制不順。由于招投標管理機構運作 不正常，縣內招投標交易平臺不健全，限額以上項目借助市里平臺進行交易；有些項目由于土地、規劃等種種原因無法立項，導致無法進市招投標中心交易，往往以政府協調會等非正常形式明確有關事項；有些項目施工招標往往采用政府采購平臺進行招標，致使招投標工作規范性不足，隨意性過大。

第三，監理制貫徹不到位。在政府投資項目建設過程中,往往重施工、輕監理，目前在*縣開展業務的監理單位良莠不齊，有的監理人員（尤其是總監）到崗率不高，個別項目隱蔽工程未按規定傍站；有的監理人員專業知識不強，甚至不能勝任本職工作；有的監理責任心不強，默認施工單位隨意變更設計；相當部分監理人員協調各方能力較弱。也有些業主及施工單位對監理單位職責沒有正確的認識，使監理工作正常開展受到困擾。

第四，合同執行不嚴格。從調查情況來看，無論設計、采購，還是施工、監理，基本上都簽訂合同，但在合同管理上仍然存在著一些問題：一是合同主體不統一。目前建筑市場上施工掛靠現象成了公開的秘密，*縣政府投資項目施工招投標中同樣存在借用資質和掛靠現象，一些低資質等級的施工企業為了承攬工程，通過人際關系或上交管理費等方式，借用他人資質或掛靠高級別企業參與競標，中標后，因施工企業本身技術力量不足，缺乏相應管理人員，同時施工裝備也不能滿足施工的要求，其結果是工程質量大打折扣，埋下了質量隱患。二是合同款項結算不嚴格。如個別項目經招投標后，在承發包合同中重新約定按實結算，招投標只起到確定施工單位的作用；即使是一些包干工程，往往對包干 范圍及調整條件和調整方式等沒有明確規定，結果包干項目包不死，給工程結算留下了隱患。另外，有些工程物資材料采用暫定價，具體價格等實施時再協商，不利于工程款項結算。

（六）項目后期評價缺失。一是未開展項目竣工驗收。竣工驗收是項目建設全過程的最后一道程序，是全面考核建設成果的重要環節，同時能為項目后評價提供基礎資料，它對保證工程質量，促進項目及時投產，發揮投資效益有重要作用。目前，*縣政府投資項目大部分只進行交工驗收，只有16.6％的項目進行竣工驗收。同時，項目業主普遍存在重建設、輕結算（決算）現象，一些項目投入使用后，長期不結算（決算），導致項目成本無法審定，撥款資金長期掛賬，無法辦理固定資產產權登記手續。二是項目后評價缺失。項目后評價指建設項目正式投產營運達到設計生產能力時，對該項目決策、立項、實施、運行全過程進行全面、系統的評價。目前*縣政府投資管理項目未開展項目后評價工作，相當程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監督作用的發揮，表明椒江區政府投資項目管理機制還未能完全適應市場經濟體制的要求。

三、管理好政府投資項目的對策

根據深化投資體制改革的要求，面對*縣政府投資項目管理的現實狀況，必須深化改革，健全制度，加強管理，努力按照“決策科學、投向合理、運作規范、監管嚴格”要求，建立“科學完善的前期工作體系、規范高效的運行管理體系、優質公正的市場參與體系和嚴密防范的監督管理體系”等政府投資項目管理的四大體系。具體抓好以下四個環節：

（一）建立科學完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學決策。做到“三個堅持”，即堅持決策方法科學，通過定性與定量相結合，使分析結論準確；堅持決策依據充分，掌握國家有關政策、項目建設條件、技術發展趨勢等全面信息，使決策依據科學；堅持數據資料可靠，在調查研究基礎上注重數據分析，保證結論可靠；同時探索項目不可行性論證。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對*縣經濟和社會發展有重大影響的項目，除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環節外，還應廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備。縣計劃部門建立縣重大項目儲備庫，各行業主管部門建立一般政府投資項目儲備庫。可通過以下渠道挖掘政府投資項目：根據國民經濟和社會發展五年規劃延伸策劃出一批項目，從經濟與社會發展要求、資源比較優勢發揮、現有產業鏈延伸等方面梳理出一批支撐*縣經濟、社會發展的重大項目，邀請各方面專家專門研究提出和向社會公開征求獲得。二是積極開展重大項目前期工作，每年由各行業主管部門向縣計劃部門申報年度重大項目前期工作計劃，經計劃部門審核并報請縣政府同意后，計劃部門下發年度重大項目前期工作計劃，各行業主管部門或主業單位按照課題調研、項目建議書、可行性研究報告和初步設計等四個階段工作目標開展前期工作。三是建立隊伍與落實經費。組建一支高素質的前期工作隊伍，為提高前期工作質量提供人力保證；各行業主管部門建立各自項目前期工作機構，落實一批素質高、業務 精、事業心強的人員從事項目前期工作。建立重大項目前期工作專項資金，用于重大項目調查研究、方案規劃、文件編制、咨詢評估等前期支出。

第三、加強政府投資項目計劃管理。要重視政府投資項目年度投資計劃的編制工作，從全局出發，根據經濟和社會發展需要、前期工作進展情況和資金土地要素狀況以及征地拆遷情況等因素，從縣重大項目儲備庫和各行業主管部門政府投資項目儲備庫中選擇安排（新開工的項目原則上初步設計已獲批準），縣計劃部門會同先財政部門按照“量入為出、綜合平衡”的原則，與有關部門協調，在優先保證續建項目資金需要的前提下，提出政府投資項目年度計劃初步意見，上報縣政府同意后，由縣計劃部門向各有關部門和項目單位下達投資計劃。計劃執行過程中，確需調整年度政府投資總額或者增減新開工項目的，由行業主管部門提出，縣計劃部門會同財政部門審核并報縣政府同意后，由計劃部門下達調整計劃。根據項目建設的實際需要，需對已批準項目的年度投資進行調整的，由縣計劃部門征求有關部門意見后擬定調整方案報縣政府同意后調整。政府投資項目計劃一經批準，必須嚴格執行，未經規定程序，任何單位和個人不得擅自變更。

第四、嚴格執行基本建設程序。按規定編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計及項目概算，并達到必要的深度和質量要求；嚴格遵守城市規劃、國土資源、環境保護等方面法律法規。一是審批項目建議書。項目建議書由建設單位或委托有資質的咨詢機構編制，包括下列內容：項目建設的必要性和依據、擬建地點、擬建規模、投資估算及資金籌措 和其他事項。二是審批項目可行性研究報告。建設單位依據經批準項目建議書委托有資質中介機構編制項目可行性研究報告，可研報告中應詳細列明建設規模、建設內容、建設標準和投資估算；對于須實行項目法人制的項目，提出項目法人的組建方案。計劃部門對項目可行性研究報告進行審查，對一定規模的政府投資項目，由計劃部門委托有資質的咨詢機構進行咨詢評估。三是審批項目初步設計和概算。可研批復后，建設單位委托有資質單位編制編制初步設計，計劃部門組織相關單位和專家對初步設計和概算進行評審，通過后予以批復。四是施工圖審查。建設單位依照經批準的初步設計及項目概算委托設計單位進行施工圖設計，編制項目預算。五是相關前臵審批。嚴格執行國家關于項目審批的有關前臵審批規定。

（二）建立規范高效的運行管理體系

第一、創新項目管理模式。按照政府投資項目“投資、建設、管理、使用”分離的原則，改革椒江現行政府投資項目管理模式，對現有工程建設指揮部等臨時性非法人建管機構進行清理整合，并逐步減少。區別不同性質政府投資項目，實行不同的管理模式：一是項目法人制。經營性項目在項建書批復后，由行業主管部門組建項目法人充當項目業主，對項目策劃、前期報批、資金籌措、組織實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等方面實行全過程、全方位負責；項目法人按國家規定享有充分的自主權，形成自我決策、自我約束、自擔風險、自我發展的運行機制，調動項目法人在控制項目質量、工期和投資的積極性。二是推行代理建設制度。主要有兩種方式：第一種是建立具有事業性質的管理機構，專司非經營性政政府投資項目建設管理，實現代理建設與專業化集中管理相結合；充當項目業主，全面負責投資、進度、質量“三控制”和合同管理等方面工作。第二種是專業公司代建。逐步推進項目代建制，可委托專業化的項目管理機構負責非經營性項目建設的全過程；專業公司代建可采用兩種模式:即適用于投資規模較小或專業性強政府項目的全過程代建模式和適用于投資規模較大的前期工作代理、實施代建兩階段代建模式。三是提倡公共產品社會建設。在政府投資項目投資、建設、運營領域引入市場競爭機制，建立公平的市場運行環境和合理的投資回報機制，界定公益性、基礎性和經營性政府投資項目的范圍，通過公開招標等方式委托企業生產、經營公共產品，或者投資參股建設與經營。

第二、規范招投標行為。一是建立健全*縣招投標監管機構和交易市場。爭取市里對*縣招投標工作的支持，理順*縣招投標工作體系。二是嚴格界定落實招投標的范圍。要嚴格執行《招投標法》等規定，除特殊性質項目外，都應公開招標；項目建設中的工程設計、咨詢、施工、監理和重要設備、材料采購等達到規定要求的，一律實行招標；三是嚴格選擇招標方式。提倡公開招標和邀請招標等競爭性招標，嚴格限制議標，杜絕假招標。吸引更多實力雄厚、技術水平高、信譽好的施工企業參加投標。四是規范招投標程序。堅持招投標活動的“公開、公平、公正”原則，有關部門要加強對招投標活動的監督，嚴禁層層轉包和違法分包，對弄虛作假、規避招標等行為嚴加查處。五是治理掛靠現象。加強對施工企業人員到位情況的檢查，檢查項目經理、技術負責人、質量員、施工員、安全員、預算員和資料員等“七大員”的到 位情況；不任意提高資質要求，有利于本地企業參與市場的公平竟爭，減少本地企業掛靠外地大企業的現象。

第三、加強投資控制。要確立政府投資項目全過程投資控制的意識，完善投資控制的基礎性工作。一是出臺《政府投資項目投資控制工作實施意見》。從項目概算審查和管理、設計變更管理入手，加強政府投資項目投資控制的制度化建設。二是建立政府投資項目的動態控制辦法。根據施工合同及相關文件，建立以項目業主、施工單位、監理單位為相關責任單位的政府投資項目投資控制目標管理體系，實行動態控制。三是推行限額設計，提高設計質量。項目業主在委托設計時要進行詳細的交底，設計單位必須對項目現場作深入調查，積累充分的數據資料，把應該考慮到的情況都體現在設計之中，避免漏項；不斷優化設計方案，使設計概算具有科學性和準確性。同時推行限額設計，即與設計單位約定獎懲機制，按照批準的設計任務書和投資估算，在保證項目規模、使用功能、質量與實施進度的基礎上進行設計，把工程造價嚴格控制在限額內；對超出投資額的，則按超出數額的大小扣減設計費；而對于優化設計方案，節約投資的，則按相應比例進行獎勵。四是嚴格控制設計變更和現場簽證。嚴格按照批準的項目概算進行建設，建設單位不得擅自增加建設內容、提高建設標準；建立嚴格的變更設計審批制度，落實項目變更設計的權限和責任，按照投資、質量、進度三者相統一的原則，確定項目設計變更；項目設計變更和現場簽證要接受相關部門監督，必須經業主、監理、設計等多方聯合事前會審，杜絕事后補簽。

第四、強化合同管理。通過合同的訂立和履行過程中所 進行的計劃、組織、指揮、監督和協調等環節，實現項目建設目標。各項目單位要制訂嚴密的合同管理制度，使合同處于有效控制之中。招投標階段要注意確定嚴格而又周密的合同條款，確保合同內容完備、邏輯周密、含義清晰以及責、權、利關系平等。在項目實施階段，要始終圍繞質量、工期和投資三項目標進行合同管理，通過合同手段進行監督、管理和控制，保證項目按計劃實施。

（三）建立優質公正的市場參與體系

第一、規范政府投資項目中介服務。積極引導中介機構參與政府投資項目建設與管理，提高勘察設計、咨詢評估、招標代理等中介服務質量，將現行一些不宜由政府機構承擔的職能轉移給中介機構。積極引進信譽好、素質高、服務優的中介機構到*縣開展業務，培育*縣本地具有較強競爭力的中介機構。建立中介機構及其從業人員在*縣開展業務的信用檔案，開展信用等級評價，禁止違反相關法規和執業操守的人員在*縣開展業務活動。

第二、探索項目咨詢評估。積極引進和培育工程咨詢評估機構，探索開展項目咨詢評估工作，對一定規模以上的項目，由計劃部門委托咨詢機構對其可行性研究報告進行獨立評估。咨詢機構從社會、自然和人的全面協調發展角度出發，認真分析項目建設與運營對經濟和社會發展的影響，客觀評價項目建設可能作出的貢獻或造成的破壞，從而為決策提供依據。項目可研報告應委托有資質單位編制，編制單位應保持獨立性和公正性，遵照客觀規律，在充分調查研究的基礎上，實事求是地編制可研報告。項目咨詢評估要堅持“三性一維護”，即各類規劃的符合性，區域內公共產品布局的合 理性，經濟社會資源的節約性和維護公共利益。咨詢機構應主動與業主單位、編制單位及區級部門溝通，把握項目的全面情況，避免評估的局限性和片面性。為確保咨詢評估機構的獨立性、客觀性和公正性，可行性論證費用應由政府財政專項支付。

第三、創新項目設計理念，落實設計責任。政府投資項目設計要體現目前經濟和社會所處的發展階段，把握發展趨勢。一是要求設計單位遵循“適用、經濟、美觀”的原則，運用先進的設計思想、表現手法和技術成果，創新設計理念，實現藝術與技術的完美結合。二是要求設計單位嚴格執行國家的環保、安全、能耗水耗等標準，積極采用節能、節地、節水、節材和保護環境的技術措施。三是對較大規模的項目可由計劃部門委托中介機構對項目概算進行審查，深入細致地分析技術經濟指標，通過同類型項目的造價對比，并結合同期投資品市場價格預測，對項目概算進行合理、準確的審定，為以后的投資控制奠定基礎。四是積極推進設計招標工作。引入競爭機制，激發設計單位挖掘技術潛能，綜合分析后確定項目技術方案與經濟方案，保證項目建設“經濟合理，技術可行”。

第四、完善監理制度。按照有關規定，要求監理單位做到“三控制、兩管理、一協調”，即：投資控制、進度控制和質量控制，合同管理和信息管理，組織協調，每個項目要根據具體情況和業主要求，在合同中對監理工作作出約定。在完善目前普遍開展施工監理基礎上，積極創造條件開展勘察、設計及重要設備采購監理。要求監理單位和人員在監理過程中，遵循獨立、客觀、公開、公平、公正的原則，要求 監理單位派駐現場的總監理工程師必須具有相應的資質和良好的協調能力，派駐現場的監理人員必須專業配套齊全，并具有良好的職業道德。監理單位的監理大綱應符合項目的要求，并要有針對性地提出實現監理目標的方法和措施。

第五、營造公平競爭的市場環境。要根據評估咨詢和勘察設計業的特點，合理確定勘察設計強制性招標的項目范圍和招標形式。建立信用機制，把建立中介服務機構信用體系作為完善椒江區市場經濟體制的一項重要任務。凈化招投標市場，培育本地招投標代理機構，強化對招標代理機構的監管。

（四）建立嚴密防范的監督管理體系

第一、開展項目竣工驗收。出臺《*縣政府投資項目竣工驗收辦法》。項目建成后，應當按照批準初步設計和概算、施工圖以及工程驗收規范等文件資料，及時組織竣工驗收，項目業主應及時做好竣工財務決算工作。竣工驗收前，應先進行施工質量、消防、環保、綠化、市政等單項驗收。規模較大、較復雜的政府投資項目，還應當先由項目業主組織進行初步驗收或交工驗收。

第二、建立后評價制度。及早建立政府投資績效評價指標體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經濟和社會效益，據此對比項目可行性論證的預測結果與實際運營的差距，全面總結項目投資管理經驗，吸取教訓，為改進以后項目決策、管理及監督提供經驗。

第三、建立政府投資項目責任追究制度。要完善政府投資項目制衡機制，實行“誰投資，誰決策，誰負責”的原則，明確責任的主體，制定出臺政府投資責任追究相關的制度，明確項目建設參與各方的責任，對不遵守法律法規和政策規定，造成重大損失和資金浪費的單位及個人，依法追究行政和法律責任。

第四、建立部門監督機制。借鑒國外先進的項目監管經驗，總結*縣項目監管的經驗教訓，制定嚴格的監管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內外結合的監管體系，由投資主管部門、財政部門、審計部門、監察部門、行業主管部門、中介機構和社會公眾組成項目部門監督機制，強化監管機構職能，提高監管人員的素質。投資主管部門利用職能優勢并借助中介機構力量從項目立項審批、初步設計概算審查等方面對項目進行監管；財政部門從建設資金撥付、使用和財務管理等方面進行監管，審計部門利用專業力量對項目進行審計監督，建設部門從工程勘察、監理和質量等方面進行監管，規劃、國土、環保、水利和監察等部門按各自職權進行監管，行業主管部門在職權范圍內進行環節監管。

第五、建立社會監督機制。逐步建立群眾監督、社會監督、輿論監督等方面的監督制度，鼓勵社會各界和新聞媒體，對政府投資項目的決策和實施情況與效果進行監督，發揮媒體對政府投資管理的監督作用，要求與政府投資相關的管理部門定期和不定期地對社會發布相關信息，接受公眾監督。

二0一0年四月二十日

第二篇：[調研報告]政府投資項目管理現狀、問題及對策

調研報告

我縣政府投資項目管理現狀、問題及對策

白玉縣項目促進中心 葉志國

政府投資項目是一個在我國改革開放中出現的新的概念。政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展, 使用財政性資金以及用財政性資金作為還貸來源或還貸擔保的借貸性資金投資建設的項目。隨著中央擴大投資拉動內需政策的出臺，我國每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎性設施建設，投資規模的急劇擴大，給投資管理帶來了新的考驗。因此采取有效措施加強政府投資項目的管理，對管好用好建設資金、提高政府投資效益具有非常現實而重要的意義。

一、我縣政府投資項目管理現狀

近年來，我縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創新。分析我縣政府投資項目管理現狀，大致可歸納為以下幾個特點：

（一）項目投向，基本合理。十二五以來，我縣政府投資基本上投向兩大類：即城建、交通、水利等工程性基礎設施和教育、衛生、體育及文化等社會性基礎設施。目前我縣政府投資項目行業主管部門大體上可分為兩類：一類是常年項目建設的建設、交通、水利、教育等部門，另一類是非常年項目建設的衛生、文體、旅游等部門。

（二）資金撥付。由項目業主向縣政府提出申請，經財政部門審核、縣政府領導批復后，財政部門將資金撥到項目業主，再支付給施工單位。

（三）制度建設，探索創新。近年來，我縣在政府投資項目管理上，無論是制度建設方面，還是項目融資方面，一直在努力創新探索。相繼出臺了相關文件，使我縣政府投資項目管理有章可循。

二、我縣政府投資項目管理中存在的問題

（一）前期工作不盡人意。前期工作是項目實施的前提和基礎，關系到投資項目的成敗。重項目數量、輕前期工作現象在我縣政府投資領域普遍存在：一是決策機制不完善。項目決策在項目建設周期中處于十分重要的地位，決策的正確與否，主要是體現在“四性”上，即把握投資機會的準確性、建設方案比選的全面性、項目實施的可行性和經濟效益的合理性，而只有堅持決策科學化、民主化，才能符合“四性”要求。從調查情況看，我縣相當部分項目決策科學化和民主化不足，項目決策主要由各級領導研究作出，前期調研分析不充分，決策所需的信息不全面，缺乏戰略、綜合和長遠考慮。二是項目儲備工作薄弱。目前我縣項目儲備工作存在“數量少、質量差、渠道窄、工作粗”等突出問題，數量少表現為未開展政府投資項目專項規劃編制，迄今為止沒有建立政府投資項目儲備庫；質量差表現為有的行業主管部門即使有一些項目打算，但納入規劃的項目很少，絕大多數僅停留在取項目名稱大概輪廓上，缺少項目規模、建設內容和基本投資估算等內容，未形成真正意義上的項目儲備資料；渠道窄表現為僅僅憑經驗和感覺提出項目，而缺乏科學的、全面的、多渠道的項目挖掘機制；工作粗表現為沒有真正把項目儲備列入重要議事日程，未落實具體工作人員，未明確工作責任，只是為了應付就隨便報幾個了事，有的連項目名 稱都提不出來。三是投資計劃嚴肅性不強。投資計劃管理是政府投資項目管理重要內容，但部分行業主管部門每年所申報的政府投資項目計劃不全面、不合理，往往出現執行偏差。有些未列入投資計劃的項目往往臨時動議拍板建設，而一些已列入投資計劃的項目卻得不到有效實施。

（二）項目管理模式落后。從調查情況來看，我縣政府投資項目管理模式，以組建工程建設指揮部為主。這種臨時性非法人建管機構存在不少問題：一是難以實現專業化管理。項目管理具有很強的專業性、技術性，而臨時組建項目管理機構，由于缺少專業人才，不熟悉基本建設程序和相關法律、法規,缺乏項目管理專業知識和經驗, 難以開展專業化管理和落實責任。二是投資約束機制尚未建立。這種臨時性建管機構是“投資、建設、管理、使用”四位一體的典型模式，建設單位與使用單位利益密切相關，不利于相互制約，也缺乏控制投資的約束機制和動力機制。同時由于大量采用臨時性建管機構形式，分散了監管部門的力量，難以進行有效監管，容易孳生腐敗。三是不利于提高項目管理水平。普遍存在“只有一次性教訓形不成二次經驗”的現象，一個項目建成后，作為一次性臨時業主的工程建設指揮部即行解散，難以總結項目建設的經驗和教訓；對另一個項目又要重新組織一批人員進行建設管理，眾多的臨時性建管機構在為掌握和應用項目管理知識而重復交學費，對提高政府投資項目的整體管理水平十分不利。

（三）建設程序不甚規范。基本建設程序是指項目建設全過程中各個環節、各個步驟之間客觀存在的、不可破壞的 先后順序，是經過長期實踐總結出來、反映項目建設所固有的客觀規律，是以法規形式固定下來的工作程序。正確把握項目建設中從課題調研、論證決策、前期報批、組織實施及竣工驗收等各個環節之間的關系，是按照經濟規律辦事的一個根本原則。但從調查情況來看，我縣政府投資項目基本建設程序執行情況不理想，未嚴格按照國家規定開展項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算“三段式”管理。可行性研究是項目管理中極其重要的一個環節，是對擬建項目技術上、經濟上及其他方面的可行性進行研究，其目的是為了給投資者提供決策依據，同時為工程設計、合作簽約等提供依據和基礎資料。我縣相當部分政府投資項目建設單位未認識到進行項目可行性研究的重要性、必要性，影響了我縣爭取新中央投資項目申報工作。

（四）項目控制力度不夠。質量、進度、成本是項目管理的金三角，是項目管理的基本目標。從調查情況分析，“三控制”都不同程度地存在一些問題。

首先，超概算成了投資控制的頑癥。一個項目從投資決策到竣工投運，有一個較長的建設周期，影響項目投資變化的因素很多，由于缺乏有效的約束機制，我縣政府投資項目超概算現象較為普遍。從調查情況來看，超概算具體表現在以下幾方面：一是設計漏項。有的建設單位和設計單位責任心不強或憑經驗設計，在申報項目立項時，未進行全面設計，存在很多漏項，如有的只設計主體工程，而沒有配套工程和綠化工程，也有的設計時漏掉設備或未包括裝修，只好在施工階段予以補上導致超概算。二是設計變更。有些項目由于從立項到委托設計時間較短，設計單位急于趕任務而不作現 場調查，匆忙完成設計，致使初步設計深度不夠，與施工圖階段有較大的出入，造成后來的設計變更而增加投資。也有概算編制人員機械地按照設計圖紙編制概算，用經濟來影響設計，施工時產生設計變更；還有的項目業主在項目取得立項批文后，不是按照計劃投資規模進行建設，而在施工圖設計階段要求設計單位提高設計標準，在工程實施階段又隨意添加一些建設內容。三是按審批權限確定項目總投資。

其次，拖工期成了進度控制的常態。進度控制是項目實施的關鍵，是確保項目按預定時間竣工投產的重要手段。造成超工期的主要原因：一是政策處理困難。約一半的政府投資項目由于土地征用和房屋拆遷等政策處理困難而無法按計劃完成施工。二是設計調整。

第三，能合格就算質量控制的標準。質量控制是項目實施的根本，貫穿于項目實施全過程。從調查情況來看，存在主要問題：一是創優意識、精品意識不強。政府投資項目尤其是重點項目往往是百年工程、民心工程，應以建造精品工程、優質工程為目標，雖然大多數工程質量都能合格，但爭創優質工程意識普遍不強。二是為盲目趕工期而造成質量隱患。三是質量控制措施不力。存在諸如質量控制體系不甚健全，施工隊伍素質不高，事前、事中和事后“三階段”控制不到位等問題。

（五）建設制度執行不力。按照國家規定，政府投資項目必須實行法人責任制、資本金制、招投標制、工程監理制和合同制等五項制度。從調查情況來看，這五項制度執行不力、好差不一。

首先，項目法人責任制不落實。推行項目法人責任制的 初衷是要建立一種權責明確、科學合理的項目管理制度，項目法人應能獨立自主地對項目從立項、籌資、施工到竣工、投產乃至經營的全過程進行管理，并承擔相應的責任。但在實際執行過程中，由于多方面的原因，很難實現上述目標，習慣以行政手段管理項目。

其次，招投標領域存在諸多問題。招投標管理體制不順。由于招投標管理機構運作不正常，縣內招投標交易平臺不健全，限額以上項目借助州上平臺進行交易；

第三，監理制貫徹不到位。在政府投資項目建設過程中,往往重施工、輕監理，目前在我縣開展業務的監理單位良莠不齊，有的監理人員（尤其是總監）到崗率不高，個別項目隱蔽工程未按規定旁站；有的監理人員專業知識不強，甚至不能勝任本職工作；有的監理責任心不強，默認施工單位隨意變更設計；相當部分監理人員協調各方能力較弱。也有些業主及施工單位對監理單位職責沒有正確的認識，使監理工作正常開展受到困擾。

第四，合同執行不嚴格。從調查情況來看，無論設計、采購，還是施工、監理，基本上都簽訂合同，但在合同管理上仍然存在著一些問題：一是合同主體不統一。目前建筑市場上施工掛靠現象成了公開的秘密，我縣政府投資項目施工招投標中同樣存在借用資質和掛靠現象，一些低資質等級的施工企業為了承攬工程，通過人際關系或上交管理費等方式，借用他人資質或掛靠高級別企業參與競標，中標后，因施工企業本身技術力量不足，缺乏相應管理人員，同時施工裝備也不能滿足施工的要求，其結果是工程質量大打折扣，埋下了質量隱患。二是合同款項結算不嚴格。如個別項目經 招投標后，在承發包合同中重新約定按實結算，招投標只起到確定施工單位的作用；即使是一些包干工程，往往對包干范圍及調整條件和調整方式等沒有明確規定，結果包干項目包不死，給工程結算留下了隱患。

（六）項目后期評價缺失。一是項目業主普遍存在重建設、輕結算（決算）現象，一些項目投入使用后，長期不結算（決算），導致項目成本無法審定，撥款資金長期掛賬，無法辦理固定資產產權登記手續。二是項目后評價缺失。項目后評價指建設項目正式投產營運達到設計生產能力時，對該項目決策、立項、實施、運行全過程進行全面、系統的評價。目前我縣政府投資管理項目未開展項目后評價工作，相當程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監督作用的發揮，表明我縣政府投資項目管理機制還未能完全適應市場經濟體制的要求。

三、管理好我縣政府投資項目的對策

根據深化投資體制改革的要求，面對我縣政府投資項目管理的現實狀況，必須深化改革，健全制度，加強管理，努力按照“決策科學、投向合理、運作規范、監管嚴格”要求，建立“科學完善的前期工作體系、規范高效的運行管理體系、優質公正的市場參與體系和嚴密防范的監督管理體系”等政府投資項目管理的四大體系。具體抓好以下四個環節：

（一）建立科學完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學決策。做到“三個堅持”，即堅持決策方法科學，通過定性與定量相結合，使分析結論準確；堅持決策依據充分，掌握國家有關政策、項目建設條件、技術發展趨勢等全面信息，使決策依據科學；堅 持數據資料可靠，在調查研究基礎上注重數據分析，保證結論可靠；同時探索項目不可行性論證。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對我縣經濟和社會發展有重大影響的項目，除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環節外，還應廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備。縣計劃部門建立縣重大項目儲備庫，各行業主管部門建立一般政府投資項目儲備庫。可通過以下渠道挖掘政府投資項目：根據國民經濟和社會發展五年規劃延伸策劃出一批項目，從經濟與社會發展要求、資源比較優勢發揮、現有產業鏈延伸等方面梳理出一批支撐我縣經濟、社會發展的重大項目，邀請各方面專家專門研究提出和向社會公開征求獲得。二是積極開展重大項目前期工作，每年由各行業主管部門向縣計劃部門申報重大項目前期工作計劃，經計劃部門審核并報請縣政府同意后，計劃部門下發重大項目前期工作計劃，各行業主管部門或業主單位按照課題調研、項目建議書、可行性研究報告和初步設計等四個階段工作目標開展前期工作。三是建立隊伍與落實經費。組建一支高素質的前期工作隊伍，為提高前期工作質量提供人力保證；各行業主管部門建立各自項目前期工作機構，落實一批素質高、業務精、事業心強的人員從事項目前期工作。建立重大項目前期工作專項資金，用于重大項目調查研究、方案規劃、文件編制、咨詢評估等前期支出。

第三、加強政府投資項目計劃管理。要重視政府投資項目投資計劃的編制工作，從全局出發，根據經濟和社會 發展需要、前期工作進展情況和資金土地要素狀況以及征地拆遷情況等因素，從縣重大項目儲備庫和各行業主管部門政府投資項目儲備庫中選擇安排（新開工的項目原則上初步設計已獲批準），縣計劃部門會同財政部門按照“量入為出、綜合平衡”的原則，與有關部門協調，在優先保證續建項目資金需要的前提下，提出政府投資項目計劃初步意見，上報縣政府同意后，由縣計劃部門向各有關部門和項目單位下達投資計劃。計劃執行過程中，確需調整政府投資總額或者增減新開工項目的，由行業主管部門提出，縣計劃部門會同財政部門審核并報縣政府同意后，由計劃部門下達調整計劃。根據項目建設的實際需要，需對已批準項目的投資進行調整的，由縣計劃部門征求有關部門意見后擬定調整方案報縣政府同意后調整。政府投資項目計劃一經批準，必須嚴格執行，未經規定程序，任何單位和個人不得擅自變更。

第四、嚴格執行基本建設程序。按規定編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計及項目概算，并達到必要的深度和質量要求；嚴格遵守城市規劃、國土資源、環境保護等方面法律法規。一是審批項目建議書。項目建議書由建設單位或委托有資質的咨詢機構編制，包括下列內容：項目建設的必要性和依據、擬建地點、擬建規模、投資估算及資金籌措和其他事項。二是審批項目可行性研究報告。建設單位依據經批準項目建議書委托有資質中介機構編制項目可行性研究報告，可研報告中應詳細列明建設規模、建設內容、建設標準和投資估算；對于須實行項目法人制的項目，提出項目法人的組建方案。計劃部門對項目可行性研究報告進行審 查，對一定規模的政府投資項目，由計劃部門委托有資質的咨詢機構進行咨詢評估。三是審批項目初步設計和概算。可研批復后，建設單位委托有資質單位編制編制初步設計，計劃部門組織相關單位和專家對初步設計和概算進行評審，通過后予以批復。四是施工圖審查。建設單位依照經批準的初步設計及項目概算委托設計單位進行施工圖設計，編制項目預算。五是相關前臵審批。嚴格執行國家關于項目審批的有關前臵審批規定。

（二）建立規范高效的運行管理體系

第一、創新項目管理模式。按照政府投資項目“投資、建設、管理、使用”分離的原則，改革縣現行政府投資項目管理模式，對現有工程建設指揮部等臨時性非法人建管機構進行清理整合，并逐步減少。區別不同性質政府投資項目，實行不同的管理模式：一是項目法人制。經營性項目在項目建議書批復后，由行業主管部門組建項目法人充當項目業主，對項目策劃、前期報批、資金籌措、組織實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等方面實行全過程、全方位負責；項目法人按國家規定享有充分的自主權，形成自我決策、自我約束、自擔風險、自我發展的運行機制，調動項目法人在控制項目質量、工期和投資的積極性。二是推行代理建設制度。建立由縣項目促進中心專司非經營性政府投資項目建設管理，實現代理建設與專業化集中管理相結合；充當項目業主，全面負責投資、進度、質量“三控制”和合同管理等方面工作。第二種是專業公司代建。

第二、規范招投標行為。一是建立健全我縣招投標監管機構和交易市場。爭取州上對我縣招投標工作的支持，理順 我縣招投標工作體系。二是嚴格界定落實招投標的范圍。要嚴格執行《招投標法》等規定，除特殊性質項目外，都應公開招標；項目建設中的工程設計、咨詢、施工、監理和重要設備、材料采購等達到規定要求的，一律實行招標；三是嚴格選擇招標方式。提倡公開招標等競爭性招標，嚴格限制議標，杜絕假招標。吸引更多實力雄厚、技術水平高、信譽好的施工企業參加投標。四是規范招投標程序。堅持招投標活動的“公開、公平、公正”原則，有關部門要加強對招投標活動的監督，嚴禁層層轉包和違法分包，對弄虛作假、規避招標等行為嚴加查處。五是治理掛靠現象。加強對施工企業人員到位情況的檢查，檢查項目經理、技術負責人、質量員、施工員、安全員、預算員和資料員等“八大員”的到位情況；

第三、加強投資控制。要確立政府投資項目全過程投資控制的意識，完善投資控制的基礎性工作。一是出臺《政府投資項目投資控制工作實施意見》。從項目概算審查和管理、設計變更管理入手，加強政府投資項目投資控制的制度化建設。二是建立政府投資項目的動態控制辦法。根據施工合同及相關文件，建立以項目業主、施工單位、監理單位為相關責任單位的政府投資項目投資控制目標管理體系，實行動態控制。三是推行限額設計，提高設計質量。項目業主在委托設計時要進行詳細的交底，設計單位必須對項目現場作深入調查，積累充分的數據資料，把應該考慮到的情況都體現在設計之中，避免漏項；不斷優化設計方案，使設計概算具有科學性和準確性。同時推行限額設計，即與設計單位約定獎懲機制，按照批準的設計任務書和投資估算，在保證項目規模、使用功能、質量與實施進度的基礎上進行設計，把工程 造價嚴格控制在限額內；對超出投資額的，則按超出數額的大小扣減設計費；而對于優化設計方案，節約投資的，則按相應比例進行獎勵。四是嚴格控制設計變更和現場簽證。嚴格按照批準的項目概算進行建設，建設單位不得擅自增加建設內容、提高建設標準；建立嚴格的變更設計審批制度，落實項目變更設計的權限和責任，按照投資、質量、進度三者相統一的原則，確定項目設計變更；項目設計變更和現場簽證要接受相關部門監督，必須經業主、監理、設計等多方聯合事前會審，杜絕事后補簽。

第四、強化合同管理。通過合同的訂立和履行過程中所進行的計劃、組織、指揮、監督和協調等環節，實現項目建設目標。各項目單位要制訂嚴密的合同管理制度，使合同處于有效控制之中。招投標階段要注意確定嚴格而又周密的合同條款，確保合同內容完備、邏輯周密、含義清晰以及責、權、利關系平等。在項目實施階段，要始終圍繞質量、工期和投資三項目標進行合同管理，通過合同手段進行監督、管理和控制，保證項目按計劃實施。

（三）建立優質公正的市場參與體系

第一、規范政府投資項目中介服務。積極引導中介機構參與政府投資項目建設與管理，提高勘察設計、咨詢評估、招標代理等中介服務質量，將現行一些不宜由政府機構承擔的職能轉移給中介機構。積極引進信譽好、素質高、服務優的中介機構到我縣開展業務，培育我縣本地具有較強競爭力的中介機構。建立中介機構及其從業人員在我縣開展業務的信用檔案，開展信用等級評價，禁止違反相關法規和執業操守的人員在我縣開展業務活動。第二、探索項目咨詢評估。積極引進和培育工程咨詢評估機構，探索開展項目咨詢評估工作，對一定規模以上的項目，由計劃部門委托咨詢機構對其可行性研究報告進行獨立評估。咨詢機構從社會、自然和人的全面協調發展角度出發，認真分析項目建設與運營對經濟和社會發展的影響，客觀評價項目建設可能作出的貢獻或造成的破壞，從而為決策提供依據。項目可研報告應委托有資質單位編制，編制單位應保持獨立性和公正性，遵照客觀規律，在充分調查研究的基礎上，實事求是地編制可研報告。項目咨詢評估要堅持“三性一維護”，即各類規劃的符合性，區域內公共產品布局的合理性，經濟社會資源的節約性和維護公共利益。咨詢機構應主動與業主單位、編制單位及區級部門溝通，把握項目的全面情況，避免評估的局限性和片面性。為確保咨詢評估機構的獨立性、客觀性和公正性，可行性論證費用應由政府財政專項支付。

第三、創新項目設計理念，落實設計責任。政府投資項目設計要體現目前經濟和社會所處的發展階段，把握發展趨勢。一是要求設計單位遵循“適用、經濟、美觀”的原則，運用先進的設計思想、表現手法和技術成果，創新設計理念，實現藝術與技術的完美結合。二是要求設計單位嚴格執行國家的環保、安全、能耗水耗等標準，積極采用節能、節地、節水、節材和保護環境的技術措施。三是對較大規模的項目可由計劃部門委托中介機構對項目概算進行審查，深入細致地分析技術經濟指標，通過同類型項目的造價對比，并結合同期投資品市場價格預測，對項目概算進行合理、準確的審定，為以后的投資控制奠定基礎。四是積極推進設計招標工 作。引入競爭機制，激發設計單位挖掘技術潛能，綜合分析后確定項目技術方案與經濟方案，保證項目建設“經濟合理，技術可行”。

第四、完善監理制度。按照有關規定，要求監理單位做到“三控制、兩管理、一協調”，即：投資控制、進度控制和質量控制，合同管理和信息管理，組織協調，每個項目要根據具體情況和業主要求，在合同中對監理工作作出約定。在完善目前普遍開展施工監理基礎上，積極創造條件開展勘察、設計及重要設備采購監理。要求監理單位和人員在監理過程中，遵循獨立、客觀、公開、公平、公正的原則，要求監理單位派駐現場的總監理工程師必須具有相應的資質和良好的協調能力，派駐現場的監理人員必須專業配套齊全，并具有良好的職業道德。監理單位的監理大綱應符合項目的要求，并要有針對性地提出實現監理目標的方法和措施。

第五、營造公平競爭的市場環境。要根據評估咨詢和勘察設計業的特點，合理確定勘察設計強制性招標的項目范圍和招標形式。建立信用機制，把建立中介服務機構信用體系作為完善我縣市場經濟體制的一項重要任務。凈化招投標市場，強化對招標代理機構的監管。

（四）建立嚴密防范的監督管理體系

第一、開展項目竣工驗收。項目建成后，應當按照批準初步設計和概算、施工圖以及工程驗收規范等文件資料，及時組織竣工驗收，項目業主應及時做好竣工財務決算工作。竣工驗收前，應先進行施工質量、消防、環保、綠化、市政等單項驗收。規模較大、較復雜的政府投資項目，還應當先由項目業主組織進行初步驗收或交工驗收。第二、建立后評價制度。及早建立政府投資績效評價指標體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經濟和社會效益，據此對比項目可行性論證的預測結果與實際運營的差距，全面總結項目投資管理經驗，吸取教訓，為改進以后項目決策、管理及監督提供經驗。

第三、建立政府投資項目責任追究制度。要完善政府投資項目制衡機制，實行“誰投資，誰決策，誰負責”的原則，明確責任的主體，制定出臺政府投資責任追究相關的制度，明確項目建設參與各方的責任，對不遵守法律法規和政策規定，造成重大損失和資金浪費的單位及個人，依法追究行政和法律責任。

第四、建立部門監督機制。借鑒國內外先進的項目監管經驗，總結我縣項目監管的經驗教訓，制定嚴格的監管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內外結合的監管體系，由投資主管部門、財政部門、審計部門、監察部門、行業主管部門、中介機構和社會公眾組成項目部門監督機制，強化監管機構職能，提高監管人員的素質。投資主管部門利用職能優勢并借助中介機構力量從項目立項審批、初步設計概算審查等方面對項目進行監管；財政部門從建設資金撥付、使用和財務管理等方面進行監管，審計部門利用專業力量對項目進行審計監督，建設部門從工程勘察、監理和質量等方面進行監管，規劃、國土、環保、水利和監察等部門按各自職權進行監管，行業主管部門在職權范圍內進行環節監管。

第五、建立社會監督機制。逐步建立群眾監督、社會監督、輿論監督等方面的監督制度，鼓勵社會各界和新聞媒體，對政府投資項目的決策和實施情況與效果進行監督，發揮媒體對政府投資管理的監督作用，要求與政府投資相關的管理部門定期和不定期地對社會發布相關信息，接受公眾監督。

二0一四年十一月十日 16

第三篇：加強政府投資項目管理對策研究

關于加強政府性投資項目管理工作

有關情況的匯報

政府性投資項目規模大、與公共利益密切相關，按照公共財政管理的要求，如何進一步做好政府性投資項目管理工作，是當前政府職能轉變過程中十分重要的任務。為進一步提高我縣政府項目管理水平，現就我委調研情況匯報如下：

一、我縣政府性投資項目管理現狀

近年來，我縣不斷推進政府投資體制改革，積極在制度建設、項目前期、管理模式、項目融資等方面探索創新。就目前我縣政府投資項目管理現狀，大致可歸納為以下幾類：

1．臨時型（即為一次業主）。通常采用這種管理模式的項目比較單一，一般情況下由政府牽頭，抽調有關人員組成一個臨時基建管理工作班子（如工程指揮部）具體實施項目報批、拆遷安置、項目建設與管理等工作，在工程建設任務完成后，基建工作班子相應撤出。

2．基建科室型。一些常年有基建任務的政府職能部門，都設立基建科室，專門配備人員，由其代替政府行使項目業主職能。

3．政府部門型。以財政資金投資為主的交通、建設、水利等部門，由部門組織內部人員成立項目建設工作班子，直接操作項目建設與管理。

4．項目法人型。一些政府投資的基礎設施項目，由政府或政府職能部門設立企業法人（如城市投資公司），由其負責項目建設資金的籌措和項目建設管理。項目建成后，也由該企業負責運營與管理。

5．項目代建型。由使用單位和投資管理部門，招標一家代建單位，由代建單位完成項目前期及建設過程，項目建成后移交給政府或使用單位。

二、當前政府性投資項目管理存在的主要問題

（一）項目前期工作粗糙，決策程序不到位

1、“三邊工程”較多。目前我縣中央、省專項資金補助項目均按基本建設程序履行了報批等有關手續，但由縣、鄉兩級政府實施的水利、市政、交通等項目前期工作不到位，部分項目均是邊審批、邊設計、邊施工，少數項目沒有履行過審批等手續，導致施工過程設計變更頻繁、設備選型和使用不合理。

2、決策程序不到位。根據基本建設管理程序，政府性投資項目一般都要經過項目建議書、可行性研究報告、初步設計審批這樣一個決策過程。但目前我縣多數項目只履行了例行的審批手續，項目不是在初步設計概算編制完成后才確定投資規模和資金方案的，而往往是在項目建議書、可研報告批準前就已經確定了投資規模和建設規模。

3、項目投資超概算。有些項目單位往往是從盡量滿足自身使用功能要求出發，很少能按照“有多少錢辦多少事”

和“合理確定規模再確定資金籌措方案”的原則實施政府項目，投資控制觀念普遍不強，認為“工程先干了再說，資金不夠可以向上爭取”，從而導致投資超概，規模過度超前。

（二）部門管理難度大，責任追究制度不健全

1、項目管理部門工作難度大。發改委作為履行縣政府對項目進行監督管理的主要部門，對政府性投資項目的管理，在職能、時序和手段上履行著重要職責，發改委的工作是基礎，但難度大、也不被人理解。項目前期主要工作就是研究項目建設的可行性和必要性，確定合理的建設規模和投資概算，這都是發改委的職責。但是在現實中，一方面，項目單位都要求壓縮前期工作時間，項目建設規模和標準又涉及項目單位最直接的切身利益，使實際操作中阻力很大；另一方面，有些項目在前期工作或實施過程中受領導的干預和影響，同時，我委對項目監督管理的認識和措施不到位，使得發改委難以有效發揮職能。第三，由于工程招投標管理過程中，發改委不能夠全程參與，客觀上影響了招投標過程投資控制的功能。單純的靠財政部門的預算資金審核、資金撥付管理和審計部門的事后審計，已經難以有效控制項目投資規模和標準。

2、責任追究制度不健全。目前，國家尚未出臺政府性投資項目決策失誤責任追究制度，雖然《***政府性投資項目管理辦法》對違反項目管理的有關行為應承擔的法律責任都有規定，但是具體的操作性和權威性不夠，不能有效控制

項目建設規模和標準，對超概算行為也沒有有效地、明確地處罰規定。

三．幾點建議

（一）建立科學完善的前期工作體系

第一、完善決策機制。首先要科學決策。堅持決策方法科學，通過定性與定量相結合，使分析結論準確；堅持決策依據充分，掌握國家有關政策、項目建設條件、技術發展趨勢等全面信息，使決策依據科學；堅持數據資料可靠，在調查研究基礎上注重數據分析，保證結論可靠。其次要民主決策。逐步建立重大政府投資項目的公示制度和聽證制度。對我縣經濟和社會發展有重大影響的項目，除了要求中介機構評估咨詢、專家評議等環節外，還應廣泛征求社會各方面的意見和建議，增加投資決策的透明度。

第二、開展項目儲備和深化前期。一是積極開展項目儲備。由發改委建立政府性投資項目儲備庫，各項目主管部門或建設單位應于每年10月底前，提出下政府性投資項目建設建議，經發改委初審，并邀請各方面專家專門研究后，編制下項目建設計劃，報縣政府批準。二是積極開展重大項目前期工作。每年由各行業主管部門向縣發改委申報重大項目前期工作計劃，經發改委審核并報請縣政府同意后，發改委下發重大項目前期工作計劃，各行業主管部門按照重大項目前期調研、項目建議書、可行性研究報告編制和評審等工作目標開展前期工作。三是落實前期工作經

費。建立重大項目前期工作所需專項經費，由各主管部門提出資金計劃報發改委，發改委報經縣政府同意后，撥付前期工作經費。

第三、嚴格執行基本建設程序。按照基本建設程序，發改委依次對項目建議書、可行性研究報告、初步設計及項目概算進行審批，其中可研報告、初步設計及項目概算需經專家評審，確定合理的建設標準和投資估算后，由發改委批復。對于總投資在500萬元以下或者急需建設的項目，經發改委同意，可以直接編制可研報告、初步設計和項目概算。

（二）建立嚴格規范的投資控制體系

第一、推行限額設計制度。項目初步設計批準的建設規模和投資概算要嚴格限定在可研報告批復的建設規模和投資估算10%之內；施工圖設計的建設規模和預算投資要嚴格限定在初步設計批準的建設規模和投資概算10%之內；項目主管部門和設計單位必須對項目現場作深入調查，把應該考慮到的情況都體現在設計之中，避免漏項；并不斷優化設計方案，使設計概算具有科學性和準確性。

第二、嚴格控制設計變更。各項目建設單位應嚴格按照批準的項目概算進行建設，不得擅自增加或減少建設內容、提高或降低建設標準，確需變更的，應由縣發改委審查論證后，報上級主管部門或縣政府審批，履行相應的變更手續。

（三）建立嚴密防范的監督管理體系。

第一、嚴格執行“五制”。即項目法人制、項目合同制、招投標制、工程監理制、預決算審計制，所有政府性投資項目都必須按國家規定實行公開招標，嚴禁將工程轉包或分包，紀委、發改、財政、審計等部門應全程參與招投標活動，對招投標程序實行全過程監督，確保工程規范建設，資金合理使用。

第二、開展項目竣工驗收。出臺《***政府性投資項目竣工驗收辦法》。項目建成后，應當由發改委牽頭，組織財政、審計等相關部門，按照批準初步設計和概算、施工圖以及工程驗收規范等文件資料，及時組織竣工驗收。規模較大、較復雜的政府性投資項目，還應當先由項目業主組織進行初步驗收或交工驗收。

第三、建立后評價制度。出臺《***政府性投資項目后評價制度》。建立政府投資績效評價指標體系，有選擇地對重大項目進行后評價，全面評價項目實施后的綜合經濟和社會效益，據此對比項目可行性論證的預測結果與實際運營的差距，全面總結項目投資管理經驗，吸取教訓，為改進以后項目決策、管理及監督提供經驗。

第四、建立部門監督機制。借鑒先進地區的項目監管經驗，制定嚴格的監管措施。建立政府投資項目全過程、多層次、內外結合的監管體系，由發改委、財政局、審計局、監察局以及行業主管部門、中介機構和社會公眾組成項目部門監督機制，強化監管機構職能，提高監管人員的素質，對項目實施全過程進行監控。

第四篇：加強政府投資項目管理對策分析

加強政府投資項目管理對策分析

政府投資是國家宏觀經濟調控的必要手段，在社會投資和資源配置中起重要宏觀導向作用，可以彌補市場失靈，協調全社會的重大投資比例關系，進而推動經濟發展和結構優化。近年來，中央加大了對政府投資項目的檢查力度和頻率，發現了一些共性和個性問題。如，項目前期工作質量不高、決策程序不到位、預算約束弱化等，進一步加強政府投資項目管理勢在必行。

一、政府投資項目管理特點

政府投資，即使用政府性資金進行投資的固定資產投資活動。政府性資金包括財政預算內投資資金、各類專項建設基金、國家主權外債資金及其他政府性資金，投資方式包括直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸、貼息等。與其他固定資產投資相比，政府投資為實現政府職能、滿足社會公共需要服務，須嚴格遵守科學、民主、公開原則。政府投資項目管理主要特點：一是管理范圍大，審批程序多。涉及到項目建設周期內的各個階段，包括項目可行性研究報告（核準申請報告）的編制與審批、初步設計、概預算審查、項目

法人單位的建立、工程招投標及施工管理、竣工驗收等諸多環節。涉及部門多，容易產生推諉扯皮現象，一旦出現問題，責任不好界定。二是管理機構大多數是臨時性。如文教、衛生、政法等項目，大多是成立臨時性基建辦公室，在項目審批后，由政府有關部門抽調人員，組建一個臨時的基建項目管理團隊。待項目任務完成后, 項目隊解散。臨時性太強，容易產生一些遺留問題，管理人員缺乏專業素質，不利于項目管理經驗的積累。三是社會各界和輿論關注度高，管理壓力大。由于政府投資項目大多涉及到社會公眾文化或生活的各個方面，又是使用政府財政資金（納稅人的錢），所以涉及到社會公眾的切身利益，容易成為社會輿論的關注焦點。尤其是當今社會信息網絡化，給政府投資項目決策、管理提出了新的更高要求。

二、政府投資項目管理存在問題

1、項目前期工作質量不高，“重實施、輕前期”現象普遍。前期工作是整個項目實施工作的前提和基礎。實際中，很多項目單位對前期工作重視不夠，為了加快工程進度，邊決策、邊設計、邊施工，未能深化項目前期各項論證工作，各類評估流于形式。導致施工過程中，設計變更頻繁，設備選型和使用不合理，造成很大浪費。甚至有的項目建成之日，就是虧損之時。有的工程（如個別橋梁、公路）使用之日，就是維修之時。

2、決策程序不到位，管理部門工作難度大。從項目管理角度來說，項目可研或核準報告、資金申請報告、初步設計審批過程是一個決策過程。但有時候這成了一個例行的審批手續，是一個“虛”的決策過程。在這一過程中，“可研報告”變為“可批報告”，管理部門對項目的建設規模和投資規模沒有認真審查，有的是審查了但沒有權力提出變更。由于項目單位都要求壓縮前期工作時間，同時項目建設規模和標準涉及項目使用單位最直接的切身利益，給發改部門履行管理職能制造很大阻力。在審批項目時，有的處室在辦公室里從“資料”到“資料”，對項目實地調查不夠，把關不嚴。以致在稽察時發現，有的項目投資計劃下達后，因開工條件不具備，遲遲不能如期開工，有的是已建成的項目再包裝，申請預算內投資資金，有的項目虛夸建設內容和投資規模，套取國家資金。

3、項目投資“三超”現象比較嚴重。大部分政府項目（市政設施項目除外）的建設單位，同時也是項目的使用者和直接的收益者。為了使項目立項得到順利審批通過，在向領導匯報和有關部門申報材料時，偏面強調項目的可行性和必要性，故意少報投資額，其后在實施的過程中卻不斷變更、增加建設內容和規模，擅自提高建設標準，造成既成事實，使審批部門不得不同意追加投資。由于上述原因，導致項目管理中普遍存在超概算、超標準、超規模的“三超”問題。

4、項目的竣工驗收和后評價工作薄弱，缺乏責任追究

機制。按照項目管理要求，項目全部建成后必須進行工程驗收，并由相應部門出具工程竣工驗收報告。實踐中，還有一些項目未能按照要求實行竣工驗收制，項目竣工后評價缺失現象也較為普遍。目前我省尚未出臺政府投資項目決策失誤責任追究制度，對超概算行為也沒有有效地、明確地處罰規定。

三、對策建議

1、優化項目形成機制，提高項目決策科學性。一是加強規劃的約束性，發改部門要進一步加強課題研究，創新思路，科學規劃，統籌布局項目，建立項目儲備庫，形成“課題—規劃—項目”政府投資項目形成機制，并提高規劃的約束性，沒有列入相關規劃或項目儲備庫的項目原則上不予受理。二是對關系百姓民生、經濟社會發展的重點項目要實行事前公示制度，廣泛聽取各方面意見，提高項目決策科學性。

2、把好政府資金投向關，充分發揮政府投資價值。政府投資根本目的是實現政府職能、滿足社會公共需要服務，按照公共財政的支出原則，盡量減少一般經營性項目的政府投資，對能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金。政府為進行經濟調節，推進科技進步和高技術產業化等，設置的專項資金，事先要深入研究投向和項目篩選條件，重點投向市場不能有效配置資源的經濟領域，發揮政府投資“四兩撥千斤作用”。

3、加強項目前期調研和論證工作，嚴把項目審批關。一是要加強項目實地調查研究，杜絕虛報、假報現象；二是提高項目咨詢和設計的質量，設計的節約是最大的節約，通過建立相應的擇優和責任追究機制，選擇水平好、負責任的咨詢和設計單位；三是深化項目評估論證工作，委托具有相應資質的工程咨詢機構進行深度評估，按照項目評估審查的環節，將具體責任劃塊分工，具體的環節有明確的責任人負責，責任落實到人，今后一旦出現問題，嚴格按照程序直接追究責任到個人；四是按照國家、省投資體制改革有關文件規定，嚴把規劃選址、土地預審、環評批復、貸款承諾等重要關口。美國政府投資管理70%的要義集中在前期管理，尤其是設計和功能定位。一般的項目需要1-2年論證，有的大型項目需要十年、二十年，立項時間雖長，但效果明顯，在美國隨處可見幾十年、上百年的政府工程。美國政府對項目前期工作的重視值得我們學習借鑒。

4、嚴格執行“三算”控制，有效控制超概算現象。“三算”控制，即估算控制概算，概算控制預算，預算控制決算，環環相扣。為有效控制超概算現象，借鑒其他省市做法，建議：在項目可行性研究報告（核準報告）批準后，初步設計投資概算超可研投資估算5%以上的，須重新進行設計；初步設計投資概算超可研投資估算10%以上的，須重新編報可研報告；項目預算超過批準概算５％以上的，財政部門將預算退

回建設單位進行調整；確需調整概算須報原批準部門審批；在項目建設過程中，嚴格控制不合理的設計變更和額外簽證，從嚴審批把關。

5、加強項目后續管理，克服“重審批、輕管理”現象。利用“861”行動計劃信息平臺，建立政府投資項目信息庫，實施重點項目月報制度、季度通報和督查制度，及時掌握項目建設進展情況，及時發現和解決項目建設中存在的問題。通過省、市、縣三級發改委聯合，發改、國土、規劃、環保、財政等部門的聯動，共同加強項目后續管理，對建設進度慢的項目加大督查力度。同時，營造公開、公正、公平、透明的招投標環境，對招投標活動進行事前、事中、事后監督，包括從招投標工作的實施方案、招標公告、投標人資格確定，到事后的合同簽訂、工程變更等全過程。

6、完善政府項目管理制度，積極開展“后評價”工作。浙江、甘肅等省已制定政府投資項目管理辦法，建議待國家出臺《政府投資條例》后，我省抓緊貫徹落實，研究出臺《安徽省政府投資項目管理辦法》，進一步健全科學、民主的政府投資項目決策和實施程序，進一步完善責任追究制度，從制度上對隨意擴大和浪費政府投資的行為進行約束。同時，在抓好項目竣工驗收工作的基礎上，積極開展項目后評價活動，通過對項目工程造價、資產交付使用率、建設周期、工程質量、環境影響等指標綜合性分析，全面評價政府性投資

項目的經濟和社會效益、經驗與教訓等，總結和提升項目管理經驗，為今后建設同類項目發揮借鑒作用，建立快捷的信息反饋機制，為完善政府投資監管體系和責任追究制度服務。

第五篇：縣級政府投資項目管理中存在的問題及審計對策

縣級政府投資項目管理中存在的問題及審計對策

雷明俊（湖北省崇陽縣審計局）

當前，隨著縣域經濟的發展，城鎮建設步伐不斷加快，政府投資審計任務越來越重，要求越來越高，政府投資審計工作面臨的風險越來越大。如何加強政府投資審計廉政風險防范工作，制定有針對性的防范措施、制度和機制尤其重要。因此，審計機關緊緊圍繞政府投資項目開展審計，通過采取構建預防、控制、監管投資審計廉政風險體系，有效防范政府投資審計風險，確保審計結果客觀、公正，為政府加強投資項目管理、提高投資效益發揮重要作用，為縣城經濟發展添磚加瓦。近5年來，筆者共參與政府投資審計項目78個，審減工程造價6000余萬元，為政府節約了大量的建設資金，從源頭上預防和遏制腐敗以及促進黨員干部廉政建設發揮了極大作用。

筆者結合多年的審計實踐，現就縣級政府投資審計項目招投標、項目管理、工程造價、投資效益等方面存在的主要問題進行了調研，并對存在的問題提出了對策意見，因筆者水平有限，所提出的問題不具體，不全面，所提出的對策意見很膚淺。

一、政府投資的基本情況

（一）建設工程項目主要涉及的內容。

1．保障性安居、城市基礎實施建設工程。主要是廉租房、經濟適用房、公租房、棚戶區改造等保障性安居工程；城市道路、城市排污、排水工程、城市綠化、其他零星建設等城市基礎實施建設工程。

2．農村民生工程和農村基礎設施工程。包括農村飲水安全、水庫除險加固、通村公路、自來水廠改造、工農業安全生產建設工程。

3．教育文化、醫療衛生等社會事業基礎設施工程。涉及高中、初中、小學校舍改造，文化站改造、計生站改造工程；縣直醫院建設、鄉鎮衛生院建設、村級衛生所改造工程。

4．生態環境保護工程。重點是垃圾處理場、污水處理廠、農村沼氣和養殖建設、動物防疫項目建設、林業生態林建設工程。

（二）建設工程項目的主要資金來源。

1．中央、省級財政預算內資金和新增配套資金。

2．縣級財政預算內資金和新增配套資金。

3．金融機構貸款。

4．單位自有資金和其他借入資金。

（三）建設工程項目管理涉及的主要部門機關。

1．縣政府成立的工程建設指揮部（包括縣融資平臺）主要負責資金和工程施工管理。

2．縣財政局主要負責資金撥付和使用管理。

3．項目建設單位主要負責資金和工程施工管理。

4．縣紀委監察局、縣人民檢察院、縣公政處主要負責工程招投標、質量和廉政建設的監督管理，縣審計局主要負責工程造價和資金的安全使用、效益等方面監督管理。

（四）參與建設工程項目涉及的主要人員和方式。

1．由縣政府成立的工程建設指揮部負責的工程項目，建設工程參與管理的主要人員為二名以上副縣級領導，部門機關負責人，涉及建設用地的鄉鎮負責人。級別最高的縣領導擔任政委，次之分別擔任指揮長、副指揮長，負責工程管理和施工。聘請的監理機構負責工程質量管理，中標單位負責工程施工和工程質量。

2．重大中央資金工程項目，由一名副縣級領導主抓，縣政府發文由主管局成立法人項目部具體抓。聘請的監理機構負責工程質量管理，中標單位負責工程施工和工程質量。

3．其他上級資金工程項目，由一名副縣級領導聯糸抓，工程項目單位自己成立臨時機構，負責工程管理和施工，聘請的監理機構負責工程質量管理，中標單位負責工程施工和工程質量。

4．由項目建設單位自己負責的一般工程項目，項目單位確定一至二名班子人員負責，再從各內設機構抽調人員組成工程項目部，負責工程管理和施工，聘請的監理機構負責工程質量管理，中標單位負責工程施工和工程質量。

二、政府投資項目管理中存在的問題

（一）工程單價和合同管理方面存在的問題。

1．有的工程預（概）算不實，導致工程成本虛增。施工單位弄虛作假，多報工程量、高套定額、高估冒算等加大工程成本。本地有的材料市場價格比較便宜，卻在合同中約定以定額來核算材料價格，使材料成本大幅度增加。

2．有的建設主管部門管理和監督不嚴。對建設單位、施工單位和預算員違規行為沒有作出相應的處罰，導致高估冒算之風屢屢出現。

3．有的工程合同內容概念模糊，價款松動口徑大。合同條款不完整、不嚴謹，缺乏對違規行為處罰的內容；有對違規行為處罰內容的，卻沒有處理處罰到位，使合同履責不到位。

4．有的工程項目實行監理制度不完善。現場監理管理人員監管不力，出現工程簽證不實，事后補合同、補協議、補簽證，或補虛假簽證的現象不時發生，對監理人員違法亂紀的沒有作出相應處理處罰。

（二）建設工程項目招投標存在的問題。

1．不招標或者改變招投標方式。《中華人同共和國招投標法》第十條規定“招標分為公開招標和邀請招標”兩種形式；第三條規定“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：

（一）大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；

（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；

（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目資金”。很多招標單位以搶進度、降低費用為由，往往把應公開招標的項目改為邀請招標，其目的除了簡化一些招標程序外，主要是為了自主選擇投標人，以便從招投標活動和工程建設中為自己和他人謀取不正當利益。

2．支解項目招標或者規避招投標而滋生“增加工程”。為了逃避檢查監督，有的招標單位采取少報多建的方式，只將建設工程中的一部分進行招標，其他部分不通過招標而直接指定施工單位，自行確定發包價格。為了回避公開招標，有的單位將一個規模不大、技術并不復雜的工程支解為若干個體分別招標，再以工程投資額度小為由，將公開招標改為邀請招標，簡化了招投標程序。因而出現了合同外造價與合同內造價差不多，這就滋生了“增加工程”的怪事。

3．在“攔標價”上作文章，營私舞弊。過去的招投標活動，在招標文件中設有標底,評標時將標底作為參考依據之一，其前提是必須做到標底準確和嚴格保密。但標底的準確性和保密性在招投標活動監管中一直是個薄弱壞節。所以現在改為“攔標價”，一般情況下，這一作法相對公平。但是，有的招標人利用“攔標價”的設置，與投標單位相互串通，故意虛增“攔標價”，人為抬高中標價；有的招標人不按圖紙打預算，導致“攔標價”不準，影響了工程造價。還有的建設單位在乙方中標后，又強制乙方在標底上讓利8%～30%，結果發生結算糾紛，導致工程造價審計監督難度加大。

4．招投標市場監督管理難度大。招投標法第二十二條規定“招標人不得向他人透露己獲取招標文件的潛在招標人的名稱、數量以及可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況。”目前，建設工程招投標市場管理仍處于建立和完善階段，由于招投標管理涉及發展改革、財政、建設、水利、交通、國土資源、信息產業、衛生、食品藥品監督等多個職能部門，分屬不同行業的招投標機構缺乏有效的統一監管。特別是

有的招標人向他人透露己獲取招標文件的潛在招標人的名稱、數量以及可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，因而發生招投標活動中存在著“圍標”、“竄標”的違法亂紀行為。但因取證難度大，監督管理很難以到位。

（三）建設工程項目管理活動中存在的問題。

1．工程項目管理機構監管不力。有的領導擔任指揮部指揮長沒有文件規定，只是黨政“一把手”口頭指定由某縣級領導掛帥。有的指揮部人員亂調，但“走讀”的多，更換頻繁，各行其事，辦事不力。

2．動輒行政命令。有的領導將審計局看成“萬能鑰匙”，要審計局做預算，制標書，確定單價。不愿意出錢請中介機構辦理這些事，還美其名曰“省了錢”。工程竣工后，又要審計局在三、五日內審定工程造價，說是要把賬結好，完全不講審計時間和工作難度。

3．經費開支混亂。領取補助的人員亂，有的人在多個指揮部領取補助；補助標準亂，各個指揮部補助標準不一，沒有一個統一文件規定標準，有關職能部門難以監督管理。

4．人為調整工程進度。有的工程按設計規定工期一、二年，但有的領導不講科學，不按程序辦事，硬性規定該項工程在半年、一年內竣工。其后果是：為了趕進度，導致有的工程出現凹陷、裂縫和漏水等質量方面的問題，乙方認為是甲方不按科學規定辦事所致，讓它成了一筆糊涂官司；為了趕進度，有的工程完工后資金缺口很大，只好“統籌兼顧”幾個項目按比例支付工程款，欠款以后再說，結果討賬人要求支付利息，造成政府支出增加。

（四）建設項目投資效益中存在的問題。

1．項目投資超概算、概算編報不嚴謹。部分項目未按規定設計，規劃設計隨意性大，投資額度決策不合理，不按實際財力開展工程項目建設，工程式竣工后，資金缺口拉大，導致甲乙雙方因欠款問題對簿公堂的糾紛時有發生。

2．投資決策浪費是最大的浪費。投資決策程序不合法、不合規，或者違反決策程序、擅自立項；項目前期論證工作不充分，沒有進行可行性論證，決策不科學、不民主，搞虛假論證；重大項目決策缺乏透明化、民主化、社會化，建設項目財務效益、經濟效益和環境效益達不到要求。

3．工程設計單位資質審查不嚴。設計單位的資質、級別不夠，設計方案不夠規范，設計質量難以保證，有重復建設現象。

4．建設項目管理不嚴格，效益差。工程項目管理差，甚至盲目追求高標準，大量興建“拍腦袋工程”、“政績工程”、“形象工程”，導致投資效益差。特別是強化設計、監理責任和招投標管理的剛性約束不夠。

三、加強政府投資項目審計的建議

（一）加強對各工程項目的宏觀管理。

1．強化工程合同管理。訂立的施工合同，不得背離招標文件和中標人投標文件約定的施工內容和結算價格。合同訂立后，甲乙雙方必須嚴格履行、嚴格遵守。

2．強化各項規章制度管理。要成立總指揮部，對各指揮部實行總管理。各指揮部政委、指揮長應由組織部發文確定，不能口頭指定。要制定管理費用的使用辦法，做到從嚴控制，結余有獎。

3．強化工程建設專賬、臺檔有序管理。各工程建設指揮部、各工程項目部法人要按會計法的有關規定建立資金管理專賬，實行專人管理，同時對所有資料按檔案法的有關規定建立臺檔，做到有人常抓，做到有序管理。

4．強化工程項目進度管理。建設工程項目必須嚴格按設計規定工期科學施工，按程序辦事，不得為了所謂的“面子”和“政績”硬性規定該項工程在半年、一年內竣工；不要為了趕進度，導致工程出現凹陷、裂縫和漏水等質量方面的問題；不要為了趕進度，導致工程完工后資金缺口拉大，不得不“統籌兼顧”幾個項目按比例支付工程款，而造成政府利息支出增加。

（二）強化工程招投標監管力度。

1．加強建設項目工程造價管理。在工程招投標和發包階段，要充分利用報紙、電視等媒體向外界發布工程招標、承包信息，中標和承攬單位應當予以公示，增加透明度。對沒有按規定進行公開招投標的，應責成當事人書面說明。違反法律法規的按有關規定進行處理。

2．建設工程招投標機構要熟悉招投標法規和工程建設相關法規，必須具備相應的資質。進行招投標，必須嚴格執行國家招投標法律法規的規定。要健全招投標審批、備案、檢查、處罰機制。招投標管理機構要加強對招投標全過程的監督，特別是投標人資格審查、“標底”編制、合同簽定等重點環節。

3．建設項目工程造價嚴把“四關”。把好工程量的核準關，審計人員要在工程決算審計中進行認真的調查和實地勘察，摸清施工情況，熟悉施工圖紙、工程變更簽證及合同等有關材料，對工程決算進行逐項審查驗證；把好定額套用審定關，在實施審查簽證中應按照定額及有關工程資料進行復核，在審查定額套用時，要審查定額套用的合理性、合法性，準確無誤地使用定額核實工程造價；把好材料價差調整關，根據國家規定的建筑、安裝工程材料定額消耗標準，對施工單位竣工結算中的材料價差進行審核，對定額中和招標文件中無明確規定的材料價格，應進行市場了解，并將了解情況與承包、發包雙方對接；把好工程造價中取費的審核關，在計取各項費用時所確定的基數要符合地方文件規定，取費系數要與工程類別或施工企業資質一致，費用內容不得重復計算。

4．要切實履行監督職能，及時糾正招投標活動不規范和違法行為。紀委、監察、審計等部門要加強事中監督，及時發現和查處招投標活動中的違紀違法行為；凡是采取化整為零或其他任何方式規避招投標，泄露招投標活動有關情況和資料，相互串通騙取中標，限制和排斥其他人投標的，以及在招投標活動中行賄受賄、弄虛作假的要嚴肅追究法律責任；出現暗箱操作，議標單價畸高的，應移送司法部門和紀檢、監察機關查處。

（三）突出抓好建設項目的四項審計。

1．突出抓好事前決策科學性和前期招投標等事項的審計。側重審查其執行過程，項目可行性研究報告，初步設計，工程概算、調整等審批是否嚴格按程序進行，分析決策的正確性，審查建設項目法人制、招投標制、監理制、合同制落實的合法合規性，從源頭上控制建設成本。

2．突出抓好事中財政財務收支和工程成本、造價真實性審計。側重審查建設資金來源到位、撥付和使用情況，設備、材料采購成本及管理情況，工程造價等建設成本真實性情況，稅費繳納情況，貨幣資金使用和管理情況，工程進度及其效率情況，執行環保政策法規情況等。

3．突出抓好事后及時性和效益性審計。側重準確核實工程投資審計，審查竣工驗收和決算，分析測評投資效益，包括經濟效益、社會效益、環境效益等。對影響工程造價較大的變更和簽證，審計機關要提前介入，必要時可參與隱蔽工程簽證驗收，了解現場實際情況，或者對重要工程尤其是隱蔽工程實行影相記錄，保證工程建設的真實再現。發展改革、財政、監察和審計機關對政府重點工程項目實施全過程監督管理。

4．突出抓好法人代表經濟責任的責任性審計。側重經濟責任審計貫穿于項目建設的全過程，對建設項目法人在項目決策、招投標、財務管理、工程造價、預算和決算、投資績效等進行審計。審查其是否存在決策失誤、管理混亂造成嚴重損失浪費，建設過程中是否存在違法亂紀的問題，正確分析原因，評價責任，測評效益。同時，將政府建設項目投資審計結果報告黨委、政府，作為組織部門選拔任用、調整干部的重要依據。

（四）突出建設項目全過程跟蹤審計方法。

1．加強對建設項目的效益性分析和評價。投資項目已全部建成交付使用之后，既要對項目的投資決策、建設實施和生產經營全過程的投資效益進行審計，作好分析評價。又要總結項目建設的經驗教訓，提供反饋信息，為領導和有關部門提高投資決策水平和改進項目管理工作提供依據，發揮在宏觀調控中的作用，同時，針對項目存在的問題，提出改進措施，促使項目提高投資效益。

2．加大全過程跟蹤審計力度。在全過程跟蹤審計中，對工程預算、工程標底、合同洽商、工程變更及簽證、設備、材料、索賠審核、工程竣工結算等送審資料要跟蹤審計。監督在施工階段嚴格控制工程款的支付，確保資金合理流動，降低財務費用，預防超付而引起財務風險。

3．減少損失浪費，提高投資效益。對隱蔽工程、設計變更、工程簽證、索賠等在實施過程中控制，使竣工結算虛增工程量，高估冒算等現象得到有效遏止。

4．加強廉政建設。對審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的，將給與行政、紀律處分；對構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。（雷明俊）