第一篇：強化建設用地全程管理 促進土地節約集約利用

強化建設用地全程管理 促進土地節約集約利用

近年來，我局嚴格履行國土資源管理職能，堅持重土地審批、更重用地監管的建設用地管理理念，嚴把建設用地審批環節、跟蹤環節和驗收環節，強化全程跟蹤管理，提高了土地節約集約利用水平。

一、堅持節約集約用地標準，把好建設項目用地審批環節

我們堅持從審批制度、標準、方式入手，強化建設項目用地管理，確保建設項目依法用地、集約用地。

（一）規范審批制度。堅持用制度來篩選項目、保障用地。一是嚴格執行供地制度。凡不符合國家產業政策和供地政策的項目一律不予通過預審和供地。凡屬于國家限制發展的產業項目，按照規定從嚴審批，防止盲目投資和低水平重復建設。二是嚴格執行項目用地審查制度。由市有關職能部門抽調成員組成建設項目預審評估小組，邀請專家進行論證，提出會審意見，作為預審、供地的依據。對超億美元項目和用地規模超過百畝的大型建設項目，要求提供可行性報告批準文件，明確項目建設的周期，并對其用地進行重點審核。對可分期實施的大型項目，根據實際到帳資金和生產建設進度分期供地，預留規劃用地。申請增資擴建的用地單位，首先充分使用企業已有建設用地，核定用地面積時，將已使用土地與擬新增加的用地一并計算核定。三是嚴格執行征地補償制度。建設項目報批農用地轉征收，同時收取土地補償費和勞力補助安臵費，作為被征地農民的社會保障資金，由國土資源部門直接解繳給財政社保專戶，資金不足額到位的，堅決不予供地。四是嚴格執行項目用地控制指標制度。嚴格執行國家頒布的建設用地定額指標和《江蘇省建設用地指標體系》，對超定額、超計劃用地和不合理用地該裁減的裁減，該淘汰的淘汰。2005年以來，我市共對不符合相關要求的項目核減土地面積近2萬畝。

（二）嚴格審批標準。我們制定了嚴格的節約集約用地標準，在建設項目用地審批中，作為硬杠杠，堅決貫徹執行。一是確立了畝均投資強度的新標準。去年XX市出臺的《全力推進高水平節約集約用地，爭創全國節約集約用地先導區示范區的意見》明確規定，國家和省級以上經濟開發區畝均投資強度達到300萬元以上，工業集中區畝均投資強度達到200萬元以上。XX市委十一屆二次全會明確提出，今年畝均投資強度在上述基礎上必須增加5%，畝均產出必須增加15%，達不到指標的項目不予供地。二是明確了分類供地的新要求。明確提出紡織、服裝、輕工、食品、電子、醫藥、生物等適合建造多層廠房的行業，新建廠房都必須建造五層以上多層廠房。凡投資總額2000萬元人民幣以下的項目及適合進多層廠房的建設項目必須通過租賃或購買標準廠房解決生產用房。除生產安全和工藝流程上有特殊要求的項目外，一般不得建造單層廠房。2005年以來全市已有1.2萬個項目通過建造或租賃多層標準廠房解決了項目用地。三是提出了優先供地的新目標。堅持建設項目用地“有保有壓”和“招商選資”的原則，指標優先向城市基礎設施項目傾斜，向提升競爭力的高新技術產業項目傾斜，向現代外向服務業項目傾斜。促進城鄉企業用地實現高容積率、高密度，城鄉住宅用地實現高容積率、低密度，城鄉所有建設用地實現高投入、高產出、少用地、多產出。目前全市多層、小高層、高層農民拆遷安臵房建設已近3000萬平方米，多層標準廠房建設已超1200萬平方米，節約土地超過了8萬畝。意法半導體項目總投資達20億美元，畝均投資近2000萬元人民幣。

（三）改革審批方式。積極推進土地資源市場化配臵，充分運用價格杠桿，抑制多占、濫占和浪費土地現象。一是不斷推進城市土地資產市場化經營。我市已連續三年經營性用地招拍掛出讓成交價突破100億元。去年全市經營性用地招拍掛出讓283幅、1370.5萬平方米，出讓成交總額達到221.75億元。二是全面推行工業性用地市場化運作。2006年初，我局就作出決定，增量工業性建設用地必須100%經過招拍掛供地，存量工業性用地必須50%經過招拍掛供地。2007年，我市就組織開展了工業用地招標拍賣掛牌出讓試點工作，國務院31號文件出臺后，市政府批準出臺了《關于工業性項目用地市場化運作的實施意見》，明確科研設計、工業配套、金融、營利性公用設施、教育、醫療衛生用地一并納入招標、拍賣、掛牌出讓供地范圍。

二、嚴格節約集約用地監管，把好建設項目用地跟蹤環節

嚴格按照節約集約用地要求對建設項目用地實施跟蹤管理，是減少和杜絕違法違規用地的關鍵。

（一）信息管理到位。通過信息的及時更新，實現對建設項目用地的動態管理，提高批后監管的工作效率。一是建立土地利用管理信息系統。把農用地轉用、土地征收、土地出讓、土地劃撥、建設項目用地驗收、變更登記等內容加以整理，構建項目屬性數據庫和圖形數據庫，跟隨項目進度定期更新相關內容，管理部門可以通過查閱該數據庫，全面掌握建設用地審批情況和實際使用情況。二是建立建設項目用地監管系統。以市局、市（縣）區局和鄉鎮國土資源所互聯網絡為平臺，實行按宗建檔，推行一宗用地建立一個跟蹤監管資料檔案，將宗地說明、現場照片、轉（征）用和供地批文、地籍詳查圖、土地利用總體規劃圖、巡查記錄表等資料錄入數據庫，加強建設用地日常管理。對新建、在建項目，及時將項目名稱、類型、用地規模、投資強度、容積率、建設進展情況等信息錄入計算機，使執法監察部門可以直接對全市范圍內新建、在建的建設項目用地情況進行監管。三是建立建設項目用地信息定期交換制度。局內部建立了批文信息抄送制度，土地利用部門通過局內部網絡平臺及時將建設項目用地審批情況和基礎資料等信息傳送給法規監察部門，加強審批和跟蹤檢查環節的銜接。同時，建立了動態巡查信息反饋制度，法規監察部門把對建設項目用地跟蹤檢查的結果通過網絡及時反饋給局領導和相關部門，對違法違規用地形成監管的合力。

（二）進度跟蹤到位。建設項目用地經過審批以后，法規監察部門及時納入監管范圍，嚴格按照“三定”程序，加強對項目進度的追蹤。一是定片區。按照項目的所在區域，明確跟蹤管理主體、規定跟蹤管理職責，落實跟蹤管理責任制。二是定專人。實行《建設項目動態督查單》制度，將項目的監管落實到具體人，明確考核獎懲辦法。三是定期限。我們對每個項目分三個階段跟蹤，至少記錄三次。第一次在平整場地、圈建圍墻或打地基時，重點記錄用地人、用地位臵是否與批文一致；第二次在土建基本封頂時，重點記錄用地范圍、容積率等是否與批文一致；第三次在項目竣工時，重點記錄用地人、用途是否與批文一致。

（三）違規查處到位。我局在建設項目用地跟蹤管理中，敢于動真碰硬，對不符合節約集約用地要求的項目堅決查處。一是嚴肅查處違法用地。土地市場治理整頓工作開展以來，以非法占地為主的土地違法案件逐年減少，而以擅自改變土地用途、不按合同約定條件開發利用土地、擅自改變容積率等新型土地違法案件逐年增加。我市每年都要公開曝光一批違法違規用地案件，兩年來累計責令退還土地713畝，處以罰款153.43萬元。二是依法處臵閑臵土地。連續兩年在全市范圍內開展閑臵土地專項執法檢查，出臺了《XX市閑臵土地處臵辦法》。2006年，全市依法無償收回閑臵土地10宗，面積2612畝；征收土地閑臵費46.5萬元；協議收回調整項目用地3240畝進行重新配臵。三是盤活低效存量土地。對占地面積大、效益差、不符合現行產業政策、達不到環保等要求的企業實行“騰籠換鳥”，采取拆、歸、并等方法，協議回購企業用地1317畝，解決了急需用地建設項目的用地需求。出臺優惠政策，鼓勵利用原有廠區土地進行增資擴建改造或建造多層標準廠房出租，2006年，全市共有87個項目，利用存量土地追加投資，建設多層標準廠房，節約土地3000多畝。

三、強化節約集約用地評估，把好建設項目用地驗收環節

全面建立建設用地項目竣工驗收評估制度，從根本上保證了依法節約集約用地。

(一)建立建設項目用地驗收制度。嚴格實施建設項目用地節約集約利用驗收，凡2005年以來批準供應的新上建設項目用地都必須進行竣工驗收，用地單位在建設項目竣工后，先對照土地出讓合同等用地批準文件規定的各項用地條件和節約集約用地指標進行自檢，在此基礎上，國土資源部門會同相關部門，按照建設項目供地批準文件約定的建設期限、建筑容積率等方面要求，進行實地踏勘和綜合檢查。到目前為止，全市共對1170個竣工建設用地項目進行驗收，涉及土地面積為3.68萬畝。

（二）建立建設項目土地利用評估制度。在建設項目用地節約集約利用驗收工作的基礎上，根據土地出讓合同等土地批準文件的約定和驗收結果，對照土地節約集約利用評估標準進行綜合評估，對達到各項規定指標要求，經建設項目用地驗收評估合格的，用地單位可申請辦理土地變更登記；驗收評估不合格的，由國土資源部門出具限期整改等書面處理決定書，按驗收評估標準要求簽訂有關實施整改的具體補充協議。

（三）建立建設項目用地變更登記制度。建立建設用地節約集約利用驗收評估后土地變更登記制度，用地者在規定的建設期限內完成各項建設并達到相應的節約集約用地標準的，在國土資源部門進行驗收評估合格后，更新地籍圖和相應的宗地圖，辦理土地使用權變更登記，換發在整個土地使用期限內有效的土地證書。2005年來，全市有1091宗3.38萬畝建設項目用地在驗收評估后進行了土地變更登記。此項工作的有效開展，有力地促進了建設用地的跟蹤管理。

加強建設用地全程管理是依法嚴格土地管理，促進節約集約用地，保證經濟社會又好又快發展的重要舉措。在今后的工作中，我們將在政策上、制度上進一步健全完善，確保跟蹤監管措施落實到位，努力實現土地利用方式的根本性轉變。

第二篇：關于促進土地節約集約利用

關于促進土地節約集約利用 加快經濟發展方式轉變的若干意見

為了切實管好用好有限的土地資源，形成耕地資源得到切實保護、各類用地得到切實保障、土地資源效益得到切實發揮的節約集約用地新格局，推動產業結構優化升級，根據《國務院關于促進節約集約用地的通知》(國發[2008]3號)、《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》(國辦發[2008]11號)，現就促進土地節約集約利用加快經濟發展方式轉變提出如下意見：

一、規范公告園區外工業項目供地

按照“工業向園區集中，優先保證市級以上工業園區、六大產業基地等重點區域、重點投資領域和市重大項目供地”的原則，對經過發展改革、產業、規劃、房地、環保等部門共同認定的公告工業園區外的重要工業項目，在符合土地利用總體規劃、城市規劃、產業規劃等前提下，支持項目用地，加快辦理“招、拍、掛”出讓。

二、鼓勵工業項目用地節約集約利用

在符合規劃、不改變用途和其他土地使用條件的情況下，對工業用地提高容積率的，經規劃部門同意后，由原出讓人與受讓人直接簽訂補充合同，不再增收土地價款。

三、充分利用存量房產和土地

對現代服務業聚集區、創意產業園區內的工業項目，鼓勵“騰籠換鳥”；經過產業部門認定后，在不改變使用權人、土地用途條件下，支持原用地者利用存量國有建設用地興辦信息服務、研發設計、創意產業等現代服務業。

四、發展生產性服務業功能區內企業總部和研發中心項目

在生產性服務業功能區內并符合相關規劃的前提下，對經過產業部門認定的企業總部和研發中心項目的建設用地，可以通過工業用地“招、拍、掛”方式進行出讓。

五、加快工業用地出讓公告節奏

進一步簡化工業項目掛牌流程，實行“成熟一幅及時公告一幅”的常態化管理，將原來每10天綜合項目情況、及時公告，改為每天公告，以強化服務，提高辦事效率。

六、優化公告園區內基本農田布局

將城市規劃、土地利用總體規劃和產業發展規劃有機結合，通過指標核減、空間置換等方法，調整各區縣在公告工業園區內的基本農田，優化基本農田布局。

七、合理安排產業項目的新增建設用地計劃

支持本市及區縣推進的先進制造業等產業項目的用地需求，改進和完善產業用地計劃的安排方式。市重大產業項目的新增建設用地計劃，由市統籌安排；區縣重點產業項目的新增建設用地計劃，在下達區縣的計劃中優先安排。

八、實施“控增逼存”，加大存量土地盤活力度

在控制新增建設用地供應的情況下，加大存量土地盤活力度，進一步將新增建設用地指標與消化盤活存量土地相掛鉤，促進產業結構調整。

本意見的實施細則，由市房地資源局另行制定。

上海市房屋土地資源管理局 二○○八年八月二十二日

第三篇：規范養殖業用地秩序 促進土地節約集約利用

規范養殖業用地秩序 促進土地節約集約利用

近幾年來，農民發展畜禽養殖業的積極性日益高漲，畜牧業已成為農村的一大支柱產業。隨著養殖業的迅速發展，農民的飼養方式和結構發生了很大變化，畜禽養殖也由庭院分散養殖逐步向規模化養殖發展。畜牧業快速發展的同時，也出現了一些不容忽視的新情況和新問題，給國土資源執法帶來了難題：

一是信訪量比較大，養殖業用地信訪案件呈上升趨勢；二是鎮村兩級缺乏監管，處于無序狀態；三是超標準建設永久性建筑物；四是規劃滯后，搞圍村戰略；五是隨意改變土地用途，用于居住、加工、經營等；六是土地浪費現象嚴重，占地多、規模小；七是違反土地利用總體規劃，養殖業擅自占用基本農田等。形成這些問題的原因是多方面的，一是農村干部群眾的國土資源法律法規意識還比較淡薄，尤其對人多地少的國情和18億畝耕地紅線的嚴峻形勢認識不足；二是疏于管理，鄉（鎮）村兩級干部在國土資源管理中的職責還沒有真正到位；三是耕地特別是基本農田保護相關的法律知識普及還不夠全面；四是規劃還不盡科學合理，使養殖業用地無法選址；五是受農村土地承包經營體制制約，有的農民想發展養殖業村集體無法調整土地，只有占用耕地或基本農田；六是規模化畜禽養殖用地屬農業結構調整范疇，使界定和執行規模化畜禽養殖用地政策出現了偏差等等。

針對當前農村養殖業用地中存在的違法違規問題，各級必須引起高度重視，從實際出發，采取切實可行的措施，規范養殖業用地秩序，促進養殖業持續健康發展，建議如下：

一、加強對土地管理法律法規的宣傳。采取多種形式，深入持久地開展土地管理法律法規的宣傳教育，廣泛普及耕地和基本農田保護知識，切實增強廣大基層干部和農民群眾“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的憂患意識和自覺性。

二、統籌規劃畜禽養殖用地。各級國土資源管理部門，要結合新一輪土地利用總體規劃修編，把畜禽養殖用地納入土地利用總體規劃，實行規劃控制，盡量利用廢棄地和未利用地發展養殖業，不占或少占耕地，嚴禁占用基本農田或借機圈占土地進行其它非農業建設，嚴格控制畜禽用地亂擴張、亂用地、無序發展的格局，實現國土資源的可持續利用。

三、嚴格合同管理。養殖業項目建設開工前，養殖業戶必須先與所在村村委會簽訂用地復耕合同。合同上除約定用地位置、面積、范圍外，還要明確土地使用條件、建設標準、使用期限、復耕時間、復耕標準和違約責任等。對違反合同管理規定的，一定要追究其違約責任，以維護合同的嚴肅性。

四、明確監管責任。要把養殖業用地管理情況納入鄉（鎮）村兩級干部工作目標責任制考核，明確鄉（鎮）村兩級干部是第一責任人的土地監管責任，實行屬地管理。建立和完善上下聯動、分級負責、齊抓共管的土地管理長效機制，對出現違法違規問題的，嚴肅追究相關責任人的責任，真正使最嚴格的耕地保護制度落到實處。

五、按程序辦理養殖業用地。興辦規模化養殖的單位和個人應向所在村村委會書面提出養殖用地申請，由村支部書記（村主任）審查同意，報鄉（鎮）規劃建設部門審查是否符合鄉（鎮）、村莊規劃，再到鄉（鎮）國土資源主管部門審查符合土地利用總體規劃后，報鄉（鎮）政府審核，由縣級畜牧主管部門進行 項目審核備案，然后到縣級土地行政主管部門辦理用地備案申請，最后到鄉（鎮）國土資源管理部門落實項目用地選址。

六、國土資源執法監察部門要加強動態巡查，將養殖用地作為重點巡查內容，做到早發現、早制止、早報告、早查處。對占用基本農田進行規模化畜禽養殖的要堅決拆除并責令恢復耕種，對因經營不善停業、倒閉的養殖棚舍要及時拆除并復墾。對違法違規占用耕地造成耕地破壞的行為要及時制止，限期改正，并按照既處理事、又處理人的原則嚴肅查處到位。

國務院《關于促進畜牧業持續健康發展的意見》國發（2007）4號文和國土資源部《關于促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》國土資發（2007）220號文

一、規模化養殖業用地，必須到我局辦理備案手續。

二、使用養殖業用地，鼓勵利用廢棄地等未利用地、盡可能不占或少占耕地，禁止占用基本農田。

三、辦理備案手續需要提交的材料：

1、用地戶提出的用地申請

2、用地戶與被占地人的占地協議及村委會意見

3、畜牧局規模化養殖及備案證明

4、鄉（鎮）人民政府意見

5、基層中心所選址意見

6、環保局環境評價報告

7、發改委備案證明

四、我局進行用地預審，審查其是否符合土地利用總體規劃，不符合規劃的實行一事一議，進行用地論證工作，論證其是否可以占用土地。

五、占用耕地的養殖戶應簽訂復墾保證書，原則上不繳納復墾保證金。（根據土地被破壞的面積和程度，按每平方米五元至二十元收取復墾保證金）養殖戶不再從事養殖時，應進行土地復 墾，經我局驗收復墾合格后，將復墾保證金退還給養殖戶。如不能復墾或復墾驗收不合格的，我局將不退還復墾保證金，用復墾保證金來實施復墾。

六、區別不同情況，采取不同的扶持政策。

（一）本農村集體經濟組織、農民和畜牧業合作經濟組織按照鄉（鎮）土地利用總體規劃，興辦規模化畜禽養殖所需用地按農用地管理，作為農業生產結構調整用地，不需辦理農用地轉用審批手續。

（二）其他企業和個人興辦或與農村集體經濟組織農民和畜牧業合作經濟組織聯合興辦規模化養殖所需用地，按照農用地管理不需辦理農用地轉用審批手續；管理和生活用房、疾病防控設施、飼料儲藏用房、硬化道路等附屬設施，屬于永久性建（構）筑物，其用地比照農村集體建設用地管理，需依法辦理農用地轉用審批手續。辦理農用地及未利用地轉用需向上級國土資源管理部門進行報批。建設永久性建筑物未辦理農用地或未利用地轉用審批的，不得申請用地。

七、規模化畜禽養殖用地確定后，國土資源局中心所嚴格批后監 管，嚴禁占地戶將用地改變為非農業建設用途，防止借規模化養殖之機圈占土地進行其他非農業建設。

第四篇：土地集約節約利用

土地政策落實情況的匯報

為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力，促進生態文明建設,保障項目順利落地，最大限度的挖掘土地潛力，不斷提高土地的利用效率和經濟效益。近年來園區管委會及國土資源分局深入貫徹落實科學發展觀，在認真執行國土資源部《土地集約節約利用規定》的同時，針對建設用地指標緊張、土地供需矛盾突出的局面，不斷創新思路，深挖土地潛力，爭取高效利用，確保經濟社會又好又快的發展。

一、土地基本情況。工業園區下轄一個XXX，面積為12734.46公頃，其中耕地面積6338.99公頃，園地面積229.02公頃，林地面積1602.39公頃，草地面積1752.77公頃，城鎮村和工礦用地面積1604.02公頃，交通運輸用地面積439.23公頃，水域及水利設施用地面積383.11公頃，其他用地面積384.93公頃。

二、土地集約節約利用情況。園區用地規劃嚴格按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的原則，注重行業集中布局和產業優化互補，最大限度的挖掘土地潛力，提高利用效率。在此基礎上，著重做好以下四方面工作：一是實行建設用地總量控制。對園區范圍內閑置土地進行調查摸底，嚴格執行《閑置土地處理辦法》，結合園區實際制定《建設用地批前批后監管管理辦法》，2市場化程度都達到了理想狀態。但是，在項目建設的過程中，仍然存在規劃不科學，土地利用粗放，深挖潛力不足，土地利用效率不高等問題。這就要求我們必須高瞻遠矚、科學規劃、合理布局，嚴格土地管理，加強執法力度，堅持“嚴控增量、盤活存量、集約節約、高效利用”的工作思路，堅持“保重點、攻難點、提效率”的服務理念，采取計劃用地、項目爭地、依法供地、集約用地、拆遷增地等多條路徑，多措并舉，多管齊下，著力在土地精細化管理上求突破，努力提高資源保障的針對性、有效性和科學性。

第五篇：節約集約用地,促進科學發展

節約集約用地，促進科學發展

——第四期6.25土地日網上論壇綜述

許堅

（中國土地勘測規劃院 北京 100035）

為配合第15個全國“土地日”宣傳活動，中國土地學會與中國土地勘測規劃院在中國土地學會網、國土資源網、人民網房產頻道和中國地產投資網上，同時舉辦第四期6.25土地日論壇，主題是“節約集約用地，促進科學發展”。中國土地學會副理事長、中國國土資源報社總編輯劉允洲做主題發言。有中國土地學會和中國土地勘測規劃院的專家、基層國土資源管理人員，還有一位農民朋友，共26人，分別就土地資源節約集約利用和耕地保護，土地資產管理與土地市場規范，征地制度改革與切實保護被征地農民的合法權益等問題，發表了意見。現將主要觀點綜述如下：

一、土地資源節約集約利用和耕地保護

1、節約集約利用土地應注重調整優化產業結構

有專家認為，土地資源的稀缺性是人們節約集約利用土地的最直接動力。新加坡、日本、韓國和我國香港等土地資源相對稀缺的國家和地區，城市建設多采取高密度發展的土地集約利用模式。許多發達國家和地區在其經濟發展從土地利用的粗放到集約利用轉變時，采取最重要的手段就是調整優化產業結構，提高單位土地上的產出率。而當前我國一些地方得了“建設饑渴癥”、“用地饑渴癥”，總以為用地指標多多益善，占地越多發展越快，這在很大程度上是出于一種無限膨脹的盲目性。而這種盲目性又源于當地領導一味追求ＧＤＰ和財政收入的沖動，其中，既有干部發展觀、政績觀上的偏誤，又有體制上的種種弊端在作怪。克服這些問題，還得綜合置措，尋找治本之策。優化產業結構，實現土地資源的少投入多產出，目前我國地方上也有許多創新啟示。城市土地節約集約利用的規劃設計也是當前特別應當強調的。

有專家認為，循環經濟的關鍵是節約和集約利用資源，實現資源的永續利用。土地資源可持續利用與優化配置是土地科學領域前沿的重要課題，近幾年土地資源優化配置與持續利用取得了較大的進展，但研究還遠遠不夠，還須深入研究城市、城鎮土地集約利用的內涵、表現和特征，進行土地集約利用影響因素分析，分析不同地域、不同類型城市與城鎮土地集約利用的特點及差異，構建具有中國特色的小城鎮土地集約利用多維臨界調控理論，開展基于生態安全的土地集約利用評價導則研究，提出土地資源集約利用與生態安全綜合模式。

2、開發區管理應以用途管制為核心

有專家認為，國土資源部目前對各類開發區進行規劃審核的辦法十分嚴格，但從一些開發區的實踐來看，開發區實際用地情況與審核情況相去甚遠，嚴格的審查和審批并沒有起到控制開發區擴展的作用，上級所能見到的有關開發區面積的信息，已變成地方政府和中央政府之間一場極不嚴肅的數字游戲。建議開發區管理以用途管制為核心，對開發區土地的使用應嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途把好農地轉用審批關，并實行嚴格的土地利用計劃。

3、耕地保護應與資源環境、區域經濟發展相協調

有專家根據我國社會經濟發展的總體趨勢,判斷我國未來15年耕地變化的宏觀趨勢是:2005-2010年耕地減少數量將繼續較多，2010-2020年減少數量變小，只有在2020年以后耕地減少數量才趨于平穩。因為到2020年以后，我國工業化處于后期階段，當城市化發展到70%以后將進入到逆城市化階段，城市重建將得到重視，耕地作為綠色空間的功能將得到加強，而建設占用耕地的數量也將趨于平穩。

有專家認為，耕地保護戰略應從區域之間的差異入手，與資源環境、區域經濟發展相協調，并進行相應的技術創新，才能解決區域耕地保護中存在的問題與不足。比如，東部經濟發達地區應實施以資金和技術替代稀缺的土地和勞動力的戰略，土地資源利用走高附加值農產品出口道路。西部生態脆弱區應實施以資金、政策替代土地資源的戰略，提高土地資源的生產潛力和人口承載力，提高生態環境質量。中部集約化農區應實施有利于糧食集約化、產業化、規模化、效益化的戰略，要在糧食生產方面進行政策、資金、信貸的支持，吸引東部地區資金、技術和西部地區的勞動力。

二、征地制度改革與切實保護被征地農民的合法權益

1、規范征地程序應建立監督機制 有專家認為，目前一些地方通過取消農業戶口，撤消農村集體經濟組織建制，建立社區居委會等方式推進城市化，并將城市化后屬于農民集體經濟組織的土地直接宣布為國家所有；一些地方在“城中村”改造中對于剩余的少量集體土地也采取轉地的方式直接變為國家所有。這種不通過土地征收而將農民集體所有土地直接變為國家所有的做法，既不符合土地管理法律、法規的規定，也不利于保護農民的土地財產權。

按照我國現行法律規定，被征土地一旦通過劃撥、出讓等方式交給用地單位使用后，征地程序即告結束。這種方式欠缺對用地單位使用土地情況的有效監督，在實踐中容易造成土地閑置現象的發生。因此，有專家建議建立土地回購制度，即允許被征地單位可以依法請求購回被征土地的制度。將土地回購制度作為征地的附屬程序或補救程序，是一種有效地對土地征收進行監督的機制，能夠有效地保護耕地、保障農民權益和保持土地資源的可持續利用。

2、提高征地補償標準維護農民根本利益

有專家認為，既然保護耕地已經成為國家戰略要求，是全國人民的安全保障之一，就沒有理由讓農民一方做出犧牲。保護土地的農用狀態，給國家和社會帶來了正外部性效益，但有可能造成直接權利人的經濟損失，因此，應該采取補貼等方法鼓勵正外部性的產生。例如，效仿一些國家，通過政府出錢購買農地發展權的方式，使得農民因不能將土地投向最佳利用方式而承擔的經濟損失得到補償。

有專家認為，統一的征地補償標準，把高產值、高投入的耕地和無產值、無投入的荒地完全處于同一補償水平。其結果直接導致對土地投入越多、越是勤勞、對土地依賴性越強的真正農民越吃虧。相反，對那些懶漢或因其他原因造成土地拋荒的農民，則顯得相對便宜。實行統一的征地補償標準，政府所打擊的是勤勞和守法的農民,所褒獎的是懶漢和違法者。

有專家認為，征地實際包括了土地的所有權由集體轉為國有和土地使用權由農民承包戶轉讓給用地單位兩個過程，根據《土地管理法》第四十六條“被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”的規定，征地補償費實際上就是對這兩種權利的共同補償，因此應為土地所有權人和土地使用權人所共有。

3、管好土地應重視依靠農民 有專家認為，土地管理制度的建設要考慮行政成本和交易成本。我們放棄離土地最近、最懂得珍惜土地的農民不依靠，卻勉為其難地完全依靠行政體系，以至于雖然付出了高昂的行政成本，但卻收效甚微，實在有舍本逐末、舍近求遠之嫌。在維護土地市場秩序中，最有資格當行政監察員的，應該是億萬農民。而歷史也證明，這是一條低成本、高效率的管理路徑。

三、土地資產管理與土地市場規范

1、加強土地資產管理改革現行土地稅制

有專家認為，目前有些地方規定城區土地實施統一收購儲備，但在市場經濟條件下，政府憑什么限制原土地使用者轉讓土地？土地轉讓后政府同樣可以收取土地出讓金，為什么要限制企業自行盤活土地資產？有什么法律依據？等等。對這些問題，從現行的法律法規中確實是難以找到具體確切的依據。因此，應盡快建立土地收購儲備的法律制度。

土地稅制改革是目前大家都十分關注的問題，也是一個見仁見智的問題。有專家認為，我國的土地稅制結構應按取得、保有、轉讓三個環節設計。土地保有稅類應包括城鎮土地使用稅、土地荒蕪稅、土地閑置稅。建議調整、完善原來的城鎮土地使用稅，提高城鎮土地使用稅稅率，按照具體用地類型采用差別稅率，同時規定該稅要面向國內外企業和個人征收；并新開設土地荒蕪稅和土地閑置稅。其中，對建設用地的閑置，開征土地閑置稅；對農用土地的閑置，開征土地荒蕪稅。在征收土地閑置稅或土地荒蕪稅后，去掉土地閑置費或土地荒蕪費，以避免重復；城市房地產稅是對房屋課征的，應從土地稅體系中刪除，并入房產稅；取消固定資產投資方向調節稅。

2、規范土地市場發揮地價對市場的調控作用

有專家認為，我國國有土地配置已進入準市場配置與市場配置并存階段，今天商品、資金、技術、勞動力等當初不實行市場配置的資源均早已實行了市場化配置，極大地促進了社會生產力的發展。建立現代市場經濟體制，要求加快國有土地資源配置的市場化進程。深化土地使用制度改革，需要發揮價格機制在土地資源配置的作用。土地使用權招標拍賣掛牌出讓，有利于充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，防治土地批租領域的腐敗行為，穩定土地市場和房地產市場。

有專家認為，我國提出沒有登記的土地不受法律保護，但是無論在政策法律規定還是在實際管理工作中，只要有政府批文或其他合法甚至是合理（不一定合法）的憑證，即使沒有登記的土地也予以保護。這樣一來，實際上基本否定了土地登記的地位和作用。因此，應該提高土地登記的公信力，嚴格按照中發（1997）11號文件的規定：沒有登記的土地轉讓，按非法轉讓處理。

有專家認為，開展城市土地價格調查，建立全國城市地價動態監測體系，不僅是市場經濟發展的客觀要求，也是深化我國城市體制改革的必然選擇，有利于及時、準確地反映土地市場行情，充分發揮土地價格對土地利用的調控作用，更是實現土地信息社會化服務的需要。因此，應進一步完善城市土地價格動態監測分析制度，逐步建立城市土地價格調查與地價動態監測的長效機制。

3、實行依法行政應注意推行政務公開

有專家認為，政務公開既有利于提高辦事效率，又能增強透明度，防止外界不正當干預，因此，各地在推進依法行政時應注意推進政務公開。而土地政務公開的內容主要包括：（1）土地資源配置公開。經營性項目用地，一律進入公開市場。政府處置土地資產，有條件的一律實行招標、拍賣；沒有條件的，應在公開市場上掛牌；（2）辦事程序、標準和結果公開。應注意凡與行政管理相對人密切相關的事項都要公開；（3）政務信息公開。如土地利用總體規劃、基本農田劃定和調整、土地使用權處置結果、土地登記等，以及有關土地的規章和政策都應公開；（4）有關服務公開。如涉及有利于保護土地權利人合法權益，保證交易安全的單位或個人信息都應公開；（5）收費公開。如土地資源管理部門代為國家收繳的有關費用，必須將收費項目、標準、范圍和依據向社會公示。

注：本文刊載于《地政月報》2005年第9期。