第一篇：進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作 促進土地節約集約利用

進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作 促進土

地節約集約利用

隨著工業化和城鎮化的推進，城鄉建設用地的供求矛盾在一些地區越來越突出，耕地保護壓力不斷加大。為引導城鄉建設集中、集約用地，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）中提出“鼓勵城鄉建設用地整理,城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策，十七屆三中全會在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出在土地管理中要堅決落實兩個最嚴格的制度，就是要落實最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線，落實最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地規模。2000年以來，在大量促進土地集約利用探索中，逐步提出了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，部分地區為解決經濟發展用地需求與土地供應不足之間的矛盾，在基本農田和耕地受到嚴格保護的情況下，開始把重點轉向到農村建設用地，尤其是農民的宅基地。典型做法是針對農村居民點規模小、數量多、布局分散、環境質量低劣、土地利用率低等現象，開展農村建設用地整理，改造舊村莊，用騰退出來的農村建設用地置換經濟發展用地指標。為了穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤，2005年國土資源部組織先行開展掛鉤試點工作，相繼出臺了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》、《關于進一步規范城鄉建設用地增減相掛鉤試點工作的通知》、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》, 對城鄉建設用地增減掛鉤試點工作進行了規范。

一、城鄉建設用地增減掛鉤試點的成效

自2006年以來，國土資源部共開展三批城鄉建設用地增減掛鉤項目，其中，前兩批試點項目直接由部批準，第三次試點由部向有關省（區、市）下達周轉指標，由省國土資源部門確定試點項目并報部備案。三批掛鉤試點項目共下達周圍指標43萬畝，涉及省份共24個。據了解，到2009年底，第一批試點已拆舊復墾5.85畝，約占下達周轉指標的80%；第二批試點已拆舊復墾3.84畝，約占下達周轉指標的33%；各地正在組織編制第三批試點實施方案。

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保護。天津市第一批試點已如期完成土地復墾工作，實現了耕地動態平衡。按照掛鉤試點專項規劃，農村宅基地復墾后的耕地與周邊耕地接連成片，便于實施農業規模化和產業化進程，在保護耕地的同時，促進了農業生產效益的提高。東麗區華明鎮永和村復墾后建成設施農業示范園，畝產效益萬元，較之傳統農業提高了10倍。二是節約集約用地水平極大提高。天津市第一批掛鉤試點5個項目的拆舊區涉及37個村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。通過實施掛鉤試點，將37個分散的村落人口集中，僅使用土地433公頃即可解決農民安置問題，安置區人均用地降至65平方米，節約土地近65％。三是用地布局得到優化。天津市以城鄉增減掛鉤為平臺，積極推進小城鎮示范建設，實現了農民居住社區、示范工業園區、農業產業園區三區統籌、聯動發展。進一步加快了農村人口向小城鎮集中，工業向園區集中，農業向設施農業集中，優化了用地結構和布局。四是推進了城鄉統籌發展。通過掛鉤試點，人口向小城鎮集中，政府公共服務的功能進一步發揮，道路管網設施、市政公用配套設施進一步完備，教育、醫療、娛樂等服務基本實現了城鄉均等化、農民工作、生活便利化，農村環境面貌煥然一新，城鄉發展的差距迅速縮短。2008年4月，天津市東麗區華明示范鎮在全世界87個城市106個參選項目中，成功入選2010年上海世博會城市最佳實踐展區。

五是農民生活質量得到提高。通過掛鉤試點項目的實施，解決了廣大農民的長遠生計，農民家庭財產和收入大幅增加，實現了“安居、樂業、有保障”。以天津市東麗區華明鎮為例，農戶平均現有宅基地和房屋估價4至5萬元，到新建小城鎮置換一套80多平方米的住宅，價值超過30萬元，農民家庭財產增加20多萬元。農民遷入小城鎮后，就業更多地向二、三產業轉移，收入明顯提高。

二、問題和隱患

隨著城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的開展，有一些問題和隱患需要引起注意并研究解決：

一是復墾區復耕土地的產權歸屬問題。有的地方將原宅基地復墾之后的土地收歸當地鄉鎮所有，有的地方將之歸原村集體所有。歸當地鄉鎮政府使用的，是否應按規定辦理征地手續，土地增值的收益如何返還給農民等方面的法律依據比較模糊，有關規定缺失。

二是掛鉤項目區拆遷農民安置與權益保障。掛鉤試點開展的時間還不長，地方政府在實施掛鉤的過程中，注意力主要集中在農民搬遷意愿、能否如期復墾拆舊區，是否能按時歸還周轉指標上，對搬遷農民宅基地和建新占用承包地的補償標準、承包地復墾后承包權分配、掛鉤項目區內發展產業的權益是否讓農民共享等問題，沒有深入研究，事實上這也是掛鉤實施后如何管理的問題，要推廣掛鉤實施的范圍，還需要在農民權益的保障問題上繼續總結和創新，繼續深入研究和試點。

三是耕地數量雖能做到不減少，但耕地質量難以有提高。部分試點缺少推進復墾工作的有效措施。經批準開展的掛鉤試點項目單位在爭取周轉指標時十分積極，但對拆舊、復墾的重視程度不夠，加之土地復墾是一項系統性工程，效益顯現時間較長，工作開展效果不能立竿見影，在土地復墾方面手段少，措施弱，制約了土地復墾工作順利開展。復耕后的耕地質量有待于進一步培育和提高。部分掛鉤試點項目復墾的耕地數量達到了歸還指標的要求，但因肥力的培育需要較長時間，復耕后的耕地質量較低，有待于進一步改造。

四是項目區設置與土地利用總體規劃銜接不夠。由于上輪編制的土地利用總體規劃沒有考慮掛鉤工作，現在部分地區的規劃修編仍處于前期研究階段，很多縣或鄉鎮的村鎮體系規劃尚未進行。土地整理規劃與土地利用總體規劃、城市規劃、城鎮規劃等規劃相脫節，有的掛鉤項目區安排與未來城鎮布局、結構、發展方向還不能銜接。

三、建議 一是科學做好掛鉤試點規劃。目前全國都在開展新一輪土地利用總體規劃修編工作，掛鉤專項規劃要與土地利用總體規劃、村鎮規劃、土地開發整理規劃相銜接，以引導掛鉤試點工作穩步有序地開展，值得進一步研究。

二是協調掛鉤試點各項政策。進一步加大與國家發改委、財政部、國土資源部、住房建設部相關部門的協調力度，協調好各種政策。明確減免掛鉤項目區“兩費一稅”（新增城鎮建設用地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅）。進一步明確掛鉤試點在稅收、土地使用權證、行政許可等方面也辦理相應手續的有關規定。總結試點工作取得的經驗，對一些成熟的管理辦法和規定要上升到法律法規的高度。

三是積極探索后續管理新思路。隨著掛鉤政策的深入推進，涉及的村莊合并、農村集體經濟資產的權益分配的變更和社區管理等問題逐漸顯現出來，必須探索產權管理的新思路，明確土地權屬，鼓勵有條件的地方實行農村集體土地折股量化，農民參與股權分紅。

四是進一步加強復墾工作。研究制定能夠切實快速推進復墾工作的措施，確保指標掛鉤周轉中耕地數量不減少，質量有提高。進一步加大監督管理力度。加強掛鉤試點項目監理制度建設，項目實施進一步規范化，可采取國際慣例招標有資質的監管單位，對項目建新、拆舊、復墾等進行全程監控，對項目資金使用情況進行嚴格審核。強化上級政府和部門對下級政府和部門項目參與過程中的監督檢查。

第二篇：進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作 促進土地節約集約利用

隨著工業化和城鎮化的推進，城鄉建設用地的供求矛盾在一些地區越來越突出，耕地保護壓力不斷加大。為引導城鄉建設集中、集約用地，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）中提出“鼓勵城鄉建設用地整理,城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策，十七屆三中全會在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出在土地管理中要堅決落實兩個最嚴格的制度，就是要落實最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線，落實最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地規模。

2000年以來，在大量促進土地集約利用探索中，逐步提出了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，部分地區為解決經濟發展用地需求與土地供應不足之間的矛盾，在基本農田和耕地受到嚴格保護的情況下，開始把重點轉向到農村建設用地，尤其是農民的宅基地。典型做法是針對農村居民點規模小、數量多、布局分散、環境質量低劣、土地利用率低等現象，開展農村建設用地整理，改造舊村莊，用騰退出來的農村建設用地置換經濟發展用地指標。

為了穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤，2005年國土資源部組織先行開展掛鉤試點工作，相繼出臺了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》、《關于進一步規范城鄉建設用地增減相掛鉤試點工作的通知》、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》, 對城鄉建設用地增減掛鉤試點工作進行了規范。

一、城鄉建設用地增減掛鉤試點的成效

自2006年以來，國土資源部共開展三批城鄉建設用地增減掛鉤項目，其中，前兩批試點項目直接由部批準，第三次試點由部向有關省（區、市）下達周轉指標，由省國土資源部門確定試點項目并報部備案。三批掛鉤試點項目共下達周圍指標43萬畝，涉及省份共24個。據了解，到2009年底，第一批試點已拆舊復墾5.85畝，約占下達周轉指標的80%；第二批試點已拆舊復墾3.84畝，約占下達周轉指標的33%；各地正在組織編制第三批試點實施方案。

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保護。天津市第一批試點已如期完成土地復墾工作，實現了耕地動態平衡。按照掛鉤試點專項規劃，農村宅基地復墾后的耕地與周邊耕地接連成片，便于實施農業規模化和產業化進程，在保護耕地的同時，促進了農業生產效益的提高。東麗區華明鎮永和村復墾后建成設施農業示范園，畝產效益萬元，較之傳統農業提高了10倍。

二是節約集約用地水平極大提高。天津市第一批掛鉤試點5個項目的拆舊區涉及37個村，人口66391人，占地1282公頃，人均用地193平方米。通過實施掛鉤試點，將37個分散的村落人口集中，僅使用土地433公頃即可解決農民安置問題，安置區人均用地降至65平方米，節約土地近65％。

三是用地布局得到優化。天津市以城鄉增減掛鉤為平臺，積極推進小城鎮示范建設，實現了農民居住社區、示范工業園區、農業產業園區三區統籌、聯動發展。進一步加快了農村人口向小城鎮集中，工業向園區集中，農業向設施農業集中，優化了用地結構和布局。

四是推進了城鄉統籌發展。通過掛鉤試點，人口向小城鎮集中，政府公共服務的功能進一步發揮，道路管網設施、市政公用配套設施進一步完備，教育、醫療、娛樂等服務基本實現了城鄉均等化、農民工作、生活便利化，農村環境面貌煥然一新，城鄉發展的差距迅速縮短。2008年4月，天津市東麗區華明示范鎮在全世界87個城市106個參選項目中，成功入選2010年上海世博會城市最佳實踐展區。

五是農民生活質量得到提高。通過掛鉤試點項目的實施，解決了廣大農民的長遠生計，農民家庭財產和收入大幅增加，實現了“安居、樂業、有保障”。以天津市東麗區華明鎮為例，農戶平均現有宅基地和房屋估價4至5萬元，到新建小城鎮置換一套80多平方米的住宅，價值超過30萬元，農民家庭財產增加20多萬元。農民遷入小城鎮后，就業更多地向二、三產業轉移，收入明顯提高。

二、問題和隱患

隨著城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的開展，有一些問題和隱患需要引起注意并研究解決：

一是復墾區復耕土地的產權歸屬問題。有的地方將原宅基地復墾之后的土地收歸當地鄉鎮所有，有的地方將之歸原村集體所有。歸當地鄉鎮政府使用的，是否應按規定辦理征地手續，土地增值的收益如何返還給農民等方面的法律依據比較模糊，有關規定缺失。

二是掛鉤項目區拆遷農民安置與權益保障。掛鉤試點開展的時間還不長，地方政府在實施掛鉤的過程中，注意力主要集中在農民搬遷意愿、能否如期復墾拆舊區，是否能按時歸還周轉指標上，對搬遷農民宅基地和建新占用承包地的補償標準、承包地復墾后承包權分配、掛鉤項目區內發展產業的權益是否讓農民共享等問題，沒有深入研究，事實上這也是掛鉤實施后如何管理的問題，要推廣掛鉤實施的范圍，還需要在農民權益的保障問題上繼續總結和創新，繼續深入研究和試點。

三是耕地數量雖能做到不減少，但耕地質量難以有提高。部分試點缺少推進復墾工作的有效措施。經批準開展的掛鉤試點項目單位在爭取周轉指標時十分積極，但對拆舊、復墾的重視程度不夠，加之土地復墾是一項系統性工程，效益顯現時間較長，工作開展效果不能立竿見影，在土地復墾方面手段少，措施弱，制約了土地復墾工作順利開展。復耕后的耕地質量有待于進一步培育和提高。部分掛鉤試點項目復墾的耕地數量達到了歸還指標的要求，但因肥力的培育需要較長時間，復耕后的耕地質量較低，有待于進一步改造。

四是項目區設置與土地利用總體規劃銜接不夠。由于上輪編制的土地利用總體規劃沒有考慮掛鉤工作，現在部分地區的規劃修編仍處于前期研究階段，很多縣或鄉鎮的村鎮體系規劃尚未進行。土地整理規劃與土地利用總體規劃、城市規劃、城鎮規劃等規劃相脫節，有的掛鉤項目區安排與未來城鎮布局、結構、發展方向還不能銜接。

三、建議

一是科學做好掛鉤試點規劃。目前全國都在開展新一輪土地利用總體規劃修編工作，掛鉤專項規劃要與土地利用總體規劃、村鎮規劃、土地開發整理規劃相銜接，以引導掛鉤試點工作穩步有序地開展，值得進一步研究。

二是協調掛鉤試點各項政策。進一步加大與國家發改委、財政部、國土資源部、住房建設部相關部門的協調力度，協調好各種政策。明確減免掛鉤項目區“兩費一稅”（新增城鎮建設用地有償使用費、耕地開墾費、耕地占用稅）。進一步明確掛鉤試點在稅收、土地使用權證、行政許可等方面也辦理相應手續的有關規定。總結試點工作取得的經驗，對一些成熟的管理辦法和規定要上升到法律法規的高度。

三是積極探索后續管理新思路。隨著掛鉤政策的深入推進，涉及的村莊合并、農村集體經濟資產的權益分配的變更和社區管理等問題逐漸顯現出來，必須探索產權管理的新思路，明確土地權屬，鼓勵有條件的地方實行農村集體土地折股量化，農民參與股權分紅。

四是進一步加強復墾工作。研究制定能夠切實快速推進復墾工作的措施，確保指標掛鉤周轉中耕地數量不減少，質量有提高。進一步加大監督管理力度。加強掛鉤試點項目監理制度建設，項目實施進一步規范化，可采取國際慣例招標有資質的監管單位，對項目建新、拆舊、復墾等進行全程監控，對項目資金使用情況進行嚴格審核。強化上級政府和部門對下級政府和部門項目參與過程中的監督檢查。

一場讓農民“上樓”的行動，正在全國二十多個省市進行。拆村并居，無數村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數農民正在“被上樓”。各地目標相同：將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標。他們共同的政策依據是，城鄉建設用地增減掛鉤。記者調查發現，這項政策被地方政府利用、“曲解”，成為以地生財的新途徑。有的地方突破指標范圍，甚至無指標而“掛鉤”，違背農民意愿，強拆民居拿走宅基地。演變為一場新的圈地運動。宅基地轉化后的增值收益，被權力和資本“合謀”拿走。農民則住進了被選擇的“新農村”，過著被產生的“新生活”。各地規模浩大的拆村運動，打著各種旗號，例如城鄉統籌、新農村建設、舊村改造、小城鎮化等。也有對應政策推出，諸如“村改社”、“宅基地換房”、“土地換社保”等等。按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積??節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。”也就是，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。城鄉建設用地增減掛鉤，必須獲得國土部批準，得到相應周轉指標后，才能開展。指標是“借”，3年內要以復墾的耕地“歸還”。根據國土部的試點管理辦法，增減掛鉤嚴禁違背農民意愿、大拆大建。但在一些地方，強拆民房，強迫農民“上樓”的事例，已有發生。

“十二五”規劃建議中為什么要突出提出預防和治理城市病呢？中國的城市化水平，1980年是19%，今年大概是47%到48%，預計到2025年城市化率將

達到60%左右，我們一方面面臨著新一輪的城市發展機遇，同時也面臨著非常嚴峻的挑戰。這個挑戰就是大城市病和特大城市病，而且我們的一些大城市正在經歷這種病。因此面向未來，基于我們現在的發展模式，從戰略的高度前瞻性地考慮這個問題，是非常有必要的。

我認為城市病的本質就是城市資源環境的承載力和城市化發展規模的匹配度失衡。城市的資源環境是有一定承載能力的，隨著城市的膨脹，城市的資源環境越來越不能適應城市的良好發展。另外，城市組織管理落后于城市化過程也是造成城市病的重要原因。我們還可以找出更多的原因來解釋城市病產生的機理。但是，從本質上講，城市病是城市資源環境承載力和城市化發展規模的矛盾。

城市病的治理

目前我們正處在城市化加速發展和城市病顯形的階段，隨著城市人口不斷膨脹，我們面臨的問題越來越突出，所以應該對威脅城市發展過程的城市病予以足夠的重視，及早采取多種方式完善城市系統，使得城市慢慢進入良性循環階段，千萬不要等城市病積重難返的時候再去治理。

對于城市病的治理，我有四點建議。

第一，合理確定城市開發邊界，提高建成區人口密度，防止特大城市面積過度擴張。從國家層面講確實需要基于資源環境承載能力來建立城市空間的發展布局規劃，鼓勵資源環境承載能力強的地方多發展，鼓勵資源環境承載能力差的地方要優化發展。

第二，加強城市公用設施建設。這一點不用過多解釋。國外很多大城市治理城市病也很重視公用設施、公共交通系統的作用。

第三，要樹立以人為本、城市治理的理念。在我們城市提供公共服務的過程中，要樹立新型城市治理的理念。要改變過去城市治理的傳統管理意識，也就是治理者和被治理者意識，更多地強調在提供公共服務的過程中讓公眾以不同的方式從不同的角度參與。比如我們駕私家車時往往發現很多道路開車特不方便，因而就會有一些抱怨，不知道這路是怎么設計、怎么修的，這里面就是缺少社會決策公共參與的問題。如果讓城市公共服務的使用者參與決策，相信城市公共服務的滿意度會提高很多。

第四，構建以城市群為主體形態的城鎮體系。“十二五”規劃建議提出，要促進形成一批城市群，我將其引申一下，我們面向未來，要著力構建以城市群為主體形態的城鎮體系。

在這里，讓我們先了解一下世界城市化的發展狀況。現在城市群正在成為全球城市體系中非常重要的、并且越來越重要的一個角色。像美國三大城市群，也就是大紐約地區、五大湖地區、大洛杉磯地區三大城市群所創造的GDP占全美國的60%-70%；日本的大東京地區、大阪神戶地區、名古屋地區創造的GDP占全日本70%左右；其他的城市群，如英國大倫敦地區、法國大巴黎地區、加拿大多倫多以及大溫哥華地區，在城市發展過程當中也正在發揮著越來越重要的作用，城市群日益成為世界城市化發展的主流。

從城市經濟學的角度來看，城市群是多中心的結構，多中心的結構有利于防止把城市功能過于集中于一個超大城市而帶來的城市病。城市群是在一定地域空間相對集中布局，從而可以有效地降低成本，有效地避免城市分散化而帶來的土地浪費。從這一點來講，城市群成為全球城市體系中的重要角色是有其存在的道理的。因此，推動城市的健康發展，需要我們積極構建以城市群為主體形態的城鎮體系。

第三篇：關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知

關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知

[2007-7-31][點擊1421]

國土資源部文件

國土資發〔2007〕169號

關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知

天津、內蒙古、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、廣東、四川等省（區、市）國土資源廳（局）：

《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發〔2005〕207號）下發以來，各試點省（區、市）高度重視、精心組織、扎實推進城鄉建設用地增減掛鉤試點（以下簡稱掛鉤試點），積累了一些經驗，取得了積極成效。但是，個別試點地區仍存在思想認識不統一、整體審批不完善、跟蹤監管不到位等問題。為統一思想，明確要求，嚴格管理，穩步推進，現就進一步規范試點工作的有關問題通知如下：

一、統一思想認識，進一步明確掛鉤試點工作的指導原則

推進城鄉建設用地增減掛鉤工作，是貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）的重要措施。掛鉤試點工作要以落實科學發展觀、構建和諧社會為統領，堅持以改善農村生產和生活條件為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，以保護資源、保障權益為出發點和落腳點。各試點省（區、市）要按照國發〔2004〕28號和國土資發〔2005〕207號文件的要求，充分認識掛鉤試點工作的重要意義，統一思想認識，明確指導原則，嚴格規范管理，扭轉片面追求周轉指標規模等傾向，防止大拆大建、侵害農民權益等行為。

二、突出規劃引導，嚴格控制掛鉤試點的范圍和規模

強化規劃對掛鉤試點工作的整體控制。要按照現行土地利用總體規劃的要求，統籌安排試點并合理組織試點項目區，優先考慮城鄉結合部等有條件的地區開展試點；要在土地利用總體規劃的指導下，科學編制掛鉤專項規劃，合理布局項目建新區和拆舊區，避免城鄉建設中的二次拆遷；

要扎實做好項目區實施規劃編制工作，高度重視項目區土地利用現狀調查、社會經濟狀況和村民意愿調查等基礎工作，確保項目區嚴格按規劃實施。

嚴格控制試點范圍和規模。推進城鄉增減掛鉤工作，要與當地經濟社會和城鎮化發展水平相適應，要充分考慮農村社會保障能力，充分尊重當地文化習慣和農民意愿。要從嚴控制掛鉤試點的范圍，試點必須經部批準，未經批準不得擅自開展。要嚴格按照部批復的省級掛鉤試點工作總體方案及下達的掛鉤周轉指標總規模，合理確定掛鉤試點項目區。不得隨意擴大試點范圍，不得擅自突破規劃，不得突破周轉指標規模，未經批準擅自開展掛鉤試點，增加建設用地的，要追究責任，并相應扣減土地利用計劃指標。

三、從嚴規范管理，促進掛鉤試點工作有序開展

嚴格規范試點項目區的整體審批。掛鉤試點涉及的農用地和建設用地調整、互換、使用，統一納入項目區進行整體審批，實行行政區域和項目區雙重管理，對未經整體審批的項目區，不得使用掛鉤周轉指標。要進一步規范項目區實施規劃的審批和備案工作，要在不突破省級試點總體方案及掛鉤周轉指標總規模的前提下，從嚴審批項目區實施規劃，并及時報部備案。

加強掛鉤周轉指標的全程跟蹤管理，確保指標按時足額歸還。掛鉤周轉指標專項用于項目區內建新地塊的面積規模控制，不得作為新增建設用地計劃指標使用。歸還的周轉指標，農用地不得少于建新占用的新增建設用地規模，耕地不得少于建新占用的耕地面積。要建立掛鉤周轉指標臺賬管理制度，全程跟蹤掛鉤周轉指標的下達、使用和核定歸還。要建立并嚴格執行掛鉤試點工作考核和驗收制度，建立掛鉤試點情況報告制度。

四、尊重農民意愿，切實保障農民合法權益

充分尊重農民意愿。要保障農民的知情權和參與權，建立公眾參與和監督制度，項目區選點布局要實行聽證、論證，充分吸收當地農民和社會各界意見；項目區實施過程中，涉及農用地和建設用地調整、互換，以及集體土地征收，涉及農民補償安置的，要實行公示。要循序漸進地推進掛鉤試點工作，不得違背當地農民意愿，搞大拆大建，不符合農民意愿的，不得搞行政命令強行拆遷。要堅決防止盲目推進試點，搞政績工程、形象工程，給當地農民帶來不必要的經濟負擔。

切實維護農民的合法權益。要按照國發〔2004〕28號和《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）文件的要求，對被拆遷農民要足額補償并妥善安置，切實提高被拆遷農民的生活水平，保障其長遠生計；集中安置的，要從實際出發，方便生產生活，使被拆遷農民真正享受到掛鉤試點工作帶來的實惠。要貫徹落實城市反哺農村、工業反哺農業政策，建新地塊中實行招標拍賣掛牌供地所得收益，要按一定比例返還農村，支持農村集體發展生產和經濟。

五、加強組織領導，確保掛鉤試點工作取得成效

各級國土資源管理部門要高度重視，切實加強組織領導，把掛鉤試點工作列入重要工作議程，積極爭取當地政府支持，加強相關部門配合。要建立掛鉤試點工作目標責任制，嚴格責任考核，確保掛鉤試點工作取得成效。各試點省份要加強對試點工作的指導，抓緊完善規范管理的各項辦法，對不符合國土資發〔2005〕207號文件和本通知精神的，要抓緊整改，并及時報部備案；要加強政策調研，有針對性研究解決試點工作中的問題和困難；要不斷總結經驗，注重宣傳引導，防止試點工作走樣，確保掛鉤試點工作規范平穩開展。

各地要根據本通知要求，抓緊對第一批項目區開展全面調查，對存在問題的要及時整改，并于8月15日前將整改情況報部。部將適時對各試點省份工作進行抽查，對存在突出問題的進行通報。

二〇〇七年七月十三日

第四篇：﹡﹡市 城鄉建設用地增減掛鉤試點工作初探

﹡﹡市城鄉建設用地增減掛鉤試點工作初探

一、城鄉建設用地增減掛鉤試點工作背景與意義

為了貫徹黨的十六屆五中全會關于建設社會主義新農村的精神，落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的要求，2005年10月，國土資源部下發了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，對掛鉤試點工作提出了基本要求，明確了相關政策和管理方式，確定了天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等8個試點省市。2006年3月，安徽省發改委和國土資源廳把我市港口鎮確定為全省發展改革試點小城鎮城鄉建設用地增減掛鉤試點之一。不久，省政府即將出臺《關于開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點工作的若干意見》，對此項工作有關政策與要求作了具體規定與部署。為支持此項工作開展，省國土資源廳下達了2006年全省城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤周轉計劃84700畝，其中﹡﹡市2000畝，專項用于補充農用地轉為建設用地計劃，以緩解各地建設用地需求量過大的壓力。目前全省已批準168個項目區，申請周轉指標128000畝。

開展掛鉤試點工作，可以優化城鄉建設用地布局，提高土地集約利用水平，促進社會主義新農村建設，實現城鄉統籌發展，緩解建設用地供需矛盾；利用周轉指標，可以彌補建設用地計劃不足，確保各類重點建設用地。為此，各地政府高度重視，正在積極組織項目申報，著力推進此項工作。

二、城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的內涵和基本要求

（一）、掛鉤試點工作的內涵

所謂城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點（以下簡稱掛鉤試點），是指依據土地利用總體規劃，將若干個擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區。通過建新拆舊和土地復墾，實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地結構和布局更合理的土地整理工作。

（二）基本要求

1、掛鉤試點規模控制和管理方式

通過下達一定的掛鉤周轉指標（即農轉用計劃指標）進行規模控制與管理。規劃不得突破下達的周轉指標，并在3年內用拆舊區復墾驗收合格的新增耕地面積歸還省國土資源廳。周轉指標必須專項用于掛鉤項目建新區，按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則管理。

2、掛鉤試點工作的基本原則：

（1）以規劃控制規模，引導用地布局與結構的合理調整。

（2）以掛鉤周轉指標控制建新區用地規模，調控實施進度，考核計劃目標。（3）以項目區實施為核心，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批，考核與管理。（4）促進耕地保護和節約集約用地。

1（5）因地制宜、統籌安排、突出重點、先易后難、分步實施。（6）尊重群眾意愿，維護集體與農戶土地等合法權益。

三、我市農村建設用地現狀及城鄉建設用地增減掛鉤試點工作對策(一)農村建設用地現狀

我市大小農村居民點共計2000多個，總面積5460.215公頃，人均占地174.76平方米，遠遠超出國家規定標準，呈現農居點規模大且分散的特點；同時廢棄工礦用地、空閑建設用地較多，土地利用率不高，農村建設用地整理潛力巨大。根據《﹡﹡市土地開發整理規劃》預測分析，全市可整理農村居民點面積2475.1公頃，通過整理復墾，可增加農用地面積1135.5公頃，其中可增加耕地501.3公頃。

(二)建設用地供需形勢

1997-2004年，全市新增各類建設用地4339.34公頃，扣除港口灣水庫特殊項目用地外，年均新增建設用地215.46公頃，其中年均占用農用地69.2公頃。2004年以后，我市新增建設用地遞增率呈上升趨勢。1997-2004年省下達我市農轉用計劃2654.8公頃，實際建設用地占用農用地突破計劃39.8公頃，且計劃缺口逐步加大，建設用地供需矛盾日益尖銳。同時國家實行宏觀經濟調控，把土地作為調控主要閘門，土地供應更加趨緊。因此，積極開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，利用用地周轉指標彌補用地計劃不足，是依法合理用地，拓展用地空間的重要途徑之一。

(三)掛鉤試點工作對策

1、成立組織，加強項目實施管理。該項工作是一項長期而艱巨的任務，也是土地利用總體規劃規定的一項建設任務，更是當前推進社會主義新農村建設的一項重要內容，涉及人力、物力、財力較多，社會影響面廣，因此必須成立一個強有力的組織機構，加強全面協調和組織實施工作。同時，它又是一種政府行為，單靠國土資源部門力量是遠遠不夠的。因此，建議成立以市政府分管領導為組長，發改、城建、財政、農業、交通、國土、環保、新農村建設等部門負責人為成員的領導小組，下設辦公室，抽調、業務骨干抓具體事務，形成政府抓，抓政府，政府協調、部門配合、鄉鎮實施的強有力組織實施體系，以確保此項工作積極穩妥推進。

2、開展調查摸底。農村居民點及工礦廢棄地等具體情況不清，規劃方案難以編制，試點也難以確定與實施。為此，今年上半年，各鄉鎮辦事處開展了農村居民點整理情況摸底，上報了農村居民點整理試點情況調查表和相關圖件，通過匯總分析，全市現階段擬可拆舊復墾的農村居民點總面積為108.79公頃。其中可復墾為耕地80公頃，扣除用于安置區安置占用耕地外，可用于城鎮建設新建項目掛鉤占用耕地60公頃。拆舊重點地區主要集中在港口、汪溪、梅林、中溪、仙霞、方塘等鄉鎮。拆舊地塊地類主要為農村居民點，廢棄工礦用地。拆舊地塊主要為煤礦塌陷區、易洪易澇區、地質災害區、新農村建設拆遷區。

2006年，計劃在汪溪辦事處、港口鎮、中溪鎮開展首批掛鉤試點，拆舊區總面積51.37公頃，可復墾面積48.11公頃，規劃用于拆舊安置區耕地12.17公頃，可用于城鎮新建項目掛鉤耕 2 地35公頃。安置區充分運用未利用地和其他農用地15公頃，做到盡量少占耕地，盡可能多的騰出指標用于城鎮新建項目。目前，首批掛鉤試點項目區實施規劃正在編制中，準備盡快組織報批。

3、制定總體實施方案。按照上級國土資源部門及省政府要求，本著摸清家底、整體分析、總體規劃、先易后難、分步實施的思路，結合我市新農村建設村莊布點規劃及本次調查摸底和分析情況，制定全市掛鉤試點工作實施方案，明確工作目的、方法、步驟與要求，提出存在的問題和解決問題的建議，提交市政府研究后下發執行。為了進一步摸清情況，要盡快開展廢棄工礦用地、廢棄農村居民點，廢棄鄉村公共公益設施用地補充調查，全面掌握全市農村建設用地拆舊復墾潛力，為今后編制申報掛鉤試點項目和分步實施做好充分準備。

4、廣泛宣傳發動，堅持公眾參予。要充分利用各種宣傳工具與手段，向領導和當地群眾積極宣傳此項工作有關政策，使之充分認識到此項工作的重要性和必要性，形成齊抓共管的良好氛圍，贏得廣大干群的積極配合與支持。同時要充分發揮專家組作用，認真吸取專家對項目實施規劃等方面提出的合理化意見，使規劃更具科學性。尊重并聽取村組農民對項目區建設的建議，使項目實施規劃更具操作性。

5、廣泛籌集資金，謹慎務實推進工作。要多方籌集資金，多渠道整合財力資源，形成資金合力，共同投入使用。一是加大城鎮建新項目新增建設用地土地有償使用費和土地開墾費征繳力度，將此類資金全額用于該項工作。市財政部門應在歷年征繳的上述兩類規費中，切出一塊用于此項建設。二是對安置區和城鎮建新區經營性用地實行招拍掛出讓，將所得凈出讓金全額用于掛鉤試點工作開展。三是積極組織申報煤礦塌陷區、地質災害區綜合整治項目，多頭爭取項目資金，用于拆舊補償與復墾、安置區建設。四是利用市本級財政社會主義新農村建設資金，投入安置區基礎建設。五是從市級財政土地出讓金中提取部分資金支持項目區建設。六是吸納企業社會資金，參與項目區開發建設。七是鄉鎮村農戶自籌一部分資金，用于安置區建設。

總之，掛鉤試點工作是新時期各級政府各相關部門一項新任務，沒有多少現成的路子和經驗可供借鑒，需要不斷探索。同時它又是一項艱巨復雜的系統工程，做得好就是一項德政工程和民心工程。因此，中央和省政府要求我們務必實事求是，謹慎、務實、積極、穩妥，創造性地開展工作，把好事辦好。在惠及農村，改善農村生產條件，提高農村生活質量的同時，使我市的建設用地布局更合理、結構更優化、用地更集約、效益更顯著。

第五篇：如何做好城鄉建設用地增減掛鉤試點工作

如何做好城鄉建設用地增減掛鉤試點工作

近年來，隨著經濟社會的快速發展和工業化、城鎮化水平的不斷提高，土地供需矛盾日益突出。“城鄉建設用地增減掛鉤”模式為解決這一問題提供了新的思路。如何做好城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作，對于我們國土資源部門來說又是一個新的課題。筆者認為應重點抓好以下幾個方面的內容。深入調查 科學選址 “城鄉建設用地掛鉤工作”是一項涉及面廣、政策性強，牽涉到多方的利益和矛盾的工作。試點項目區的選擇是否科學、合理，會直接影響到掛鉤工作的是否順利進行以及最終的成效。所以所選擇的項目區應具備以下幾個條件：一是具備一定的農村建設用地整理潛力，這是開展掛鉤工作的前提；二是項目區所在鄉鎮政府和村委會要有過硬的組織和協調能力，這是掛鉤工作的保證；三是農民群眾理解、支持、并積極配合，這是掛鉤工作實施的基礎；四是具有資金籌措保障能力，這是掛鉤實施的關鍵。充分尊重民意保護農民合法權益。

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，必須將保障項目區農民權益作為出發點和落腳點。充分尊重農民意愿，保障農民的知情權和參與權，不得違背農民意愿，借機搞政績工程，強行拆遷,給當地農民帶來不必要的經濟負擔。因此，在試點城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的推進中，要想方設法讓群眾滿意，盡量把每一項工作做細、做實，積極爭取各方面的支持和配合。在開展掛鉤工作之前要采取多種形式進行廣泛宣傳，把掛鉤試點工作的意義、措施，特別是將相關補助政策講清、講透、講到位。在實施過程中要嚴格按規程陽光操作，同時還要充分聽取群眾的意見建議，確保工作穩步推進。加強組織領導 搞好部門協調。

領導重視是做好各項工作的前提。掛鉤試點工作是一項復雜的社會系統工程，涉及群眾的切身利益，離不開各級黨委、政府和領導的強力支持。在掛鉤試點工作中，要經常組織分析檢查和調研，遇到問題要及時匯報，爭取各級領導的支持。建議政府成立由國土、監察、建設、農業、林業、財政等相關單位主要負責人為成員的掛鉤項目領導小組，落實任務，明確責任分工。加強與鄉鎮政府的溝通,并與鄉鎮簽訂增減掛鉤工作目標責任狀,堅持一票否決制，確保試點工作順利進行。落實資金 規范運行掛鉤試點的開展需要一定的資金作為保障，資金的籌措能力是掛鉤試點能否順利啟動和推進的關鍵因素。由于當前政府沒有此類專項資金，資金來源主要依靠使用掛鉤周轉指標所實現的土地凈收益，但是由于當前土地市場、房地產市場不夠繁榮，且大部分指標主要用來解決工業項目用地，土地收益不高，給掛鉤項目資金的籌集帶來了一定困難，從而會影響試點的穩步推進。建議由政府牽頭，整合各路資金給予大力支持，統一投入掛鉤區，使城鄉建設用地增減掛鉤試點工作能順利推進。在資金管理中實行專款專用，封閉運行。項目工程施工全部采取陽光操作，嚴禁出現豆腐渣工程。科學規劃注重實效。

推進城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，必須堅持規劃先行，為項目建設提供技術保障。在規劃中堅持高標準，嚴要求，按照因地制宜的原則，結合實際，采取不同的模式。在實施中要做好“四個結合”達到“三個目的”：即與新農村建設相結合；與城中村建設相結合；與廢棄工礦地的土地整理相結合；與提高土地集約節約利用水平相結合。從而達到改善農民的生產生活條件，改變村容村貌；盤活土地，提高土地集約節約利用水平；增加有效耕地面積，為當地經濟發展提供建設用地空間。